3 Besøk i fengsel

3.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Straffegjennomføringsloven § 31 gir regler om besøk i fengsel. Utgangspunktet er at innsatte skal kunne motta besøk, men etter bestemmelsen fjerde ledd kan kriminalomsorgen nekte besøk «dersom det er grunn til å anta at besøket vil bli misbrukt til planlegging eller gjennomføring av straffbar handling, unndragelse av gjennomføringen eller handlinger som vil kunne forstyrre ro, orden og sikkerhet». Besøk kan være en kilde til smitte i fengsel, og ved et eventuelt høyt sykefravær blant ansatte kan det bli krevende å gjennomføre besøk.

Kriminalomsorgen besluttet i tidlig fase etter utbruddet av covid-19 at innsatte ikke skulle kunne ta imot besøk. Som et kompenserende tiltak fikk innsatte anledning til kontakt med familie ved bruk av digitale verktøy. Den midlertidige forskriften om straffegjennomføring som ble vedtatt i mars 2020 på grunnlag av koronaloven, inneholdt en bestemmelse om adgang for kriminalomsorgen til å nekte besøk dersom sykefravær i kriminalomsorgen gjør det nødvendig, eller besøk ikke kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte (forskriften § 1). På bakgrunn av Prop. 111 L (2019–2020) og Innst. 287 L (2019–2020) vedtok Stortinget senere ved lov 26. mai 2020 nr. 49 følgende bestemmelse:

§ 45 a Besøk i fengsel

Etter en konkret vurdering kan kriminalomsorgen nekte besøk i fengsel dersom besøket vil innebære en særskilt smitte- eller helsefare, eller det på grunn av sykefravær i fengselet vil bli uforholdsmessig krevende å gjennomføre besøket. Kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med familie eller andre personer som er vesentlige for den innsattes velferd, ved bruk av fjernkommunikasjon.

Besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, kan bare nektes dersom besøket ikke kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte. Ved nektelse av besøk etter dette ledd skal kriminalomsorgen legge til rette for kontakt ved bruk av fjernkommunikasjon. Kriminalomsorgsdirektoratet gir retningslinjer for praktiseringen av besøk fra advokat. Forskrift 12. desember 2005 nr. 1442 om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) § 9 fjerde ledd om godtgjøring til forsvarers bistand i fengselsbesøk vil gjelde for fjernkommunikasjonen mellom advokat og klient.

Innsattes tilgang til helsetjenester kan ikke begrenses på grunnlag av denne bestemmelsen.

Bestemmelsen avvek fra forskriften fra mars 2020 blant annet ved at den uttrykkelig sa at nektelse av besøk forutsetter at det foretas en konkret vurdering.

3.2 Høringen

Departementet har hatt på høring et forslag om besøk i fengsel tilsvarende den § 45 a som ble vedtatt ved lov 26. mai 2020 nr. 49, og som gjaldt til 1. november 2020.

Politihøgskolen og KRUS er positive til bestemmelsen. Det samme gjelder Kriminalomsorgsdirektoratet, som anser nektelse av besøk som ett av de tiltakene som har hatt størst betydning for å avverge større smitteutbrudd i fengslene. Direktoratet påpeker imidlertid at regelverket ikke angir noen mellomløsning mellom besøk uten restriksjoner og nektelse av besøk (utenom når det foreligger sikkerhetsmessige grunner), og at besøk med forbud mot fysisk kontakt og glassvegg kan være mulige mellomløsninger.

Helsedirektoratet anbefaler at det skal fremgå av ordlyden i bestemmelsen at vurderingen av om noe kan gjøres på en «helsemessig forsvarlig måte» eller vil innebære «særskilt smitte- eller helsefare» alltid skal gjøres i samråd med helsetjenesten/kommunens smittevernlege. Høringsinstansen mener videre at det er viktig at det er presisert i bestemmelsen at den ikke gir grunnlag for å begrense innsattes tilgang til helsetjenester.

Advokatforeningen mener at det bør inntas i bestemmelsen at de konkrete vurderingene av smitterisiko alltid skal forelegges for kommunens smittevernoverlege, og påpeker at den konkrete vurderingen av helserisiko og hensiktsmessigheten av å nekte besøk bør undergis en smittevernfaglig vurdering.

For Fangers Pårørende støtter forslaget til bestemmelse om besøk, og mener det er viktig at kriminalomsorgen foretar en konkret vurdering, og at nektelse av besøk ikke opprettholdes lenger enn strengt nødvendig. Høringsinstansen slutter seg også til påpekninger fra andre høringsinstanser om at det å nekte besøk bør undergis en smittevernfaglig vurdering og alltid forelegges for helsetjeneste/kommunens smittevernoverlege. Foreningen mener for øvrig at det er svært positivt at kriminalomsorgen vil ha en plikt til å tilrettelegge for kontakt med familie og andre ved bruk av fjernkommunikasjon, men peker på at problemer av teknisk karakter og med nettdekning bør løses. Høringsinstansen opplyser at den har gjennomført to undersøkelser blant egne brukere med spørsmål om erfaring med bruk av videosamtaler. Det opplyses at erfaringene for det meste er positive, men også at dårlig nett og tekniske problemer har ført til dårlig kvalitet på samtalene.

Jussbuss, med tilslutning fra Rettspolitisk forening, har forståelse for forslaget, og viser til erfaring for at mange fengsler reduserer muligheten for fysisk besøk bare når det er ytterst nødvendig. Til dels er imidlertid også muligheten redusert av bemanningsmessige grunner, hvilken anses uheldig. De to høringsinstansene støtter forslaget om at kriminalomsorgen skal tilrettelegge for bruk av fjernkommunikasjon, men påpeker også at dette ikke er en fullverdig kompensasjon for fysisk besøk, og at innsatte bør få utvidet tid med fjernkommunikasjon, særlig av hensyn til barns behov for informasjon om den innsatte.

Gatejuristnettverket mener det bør fremgå av bestemmelsen at nektelse av besøk skal nedfelles skriftlig, og at den innsatte kan klage på nektelsen. Høringsinstansen viser til erfaring for at innsatte til tider opplever at de ilegges reaksjoner eller får restriksjoner uten mulighet til å få avgjørelsen vurdert, og uttaler at covid-19 ikke må bidra til å svekke innsattes rettssikkerhet.

Stine Sofies Stiftelse mener det bør påses at økt bruk av fjernkommunikasjon ikke benyttes av innsatte til å ta kontakt med fornærmede eller andre som de eventuelt har kontakt- og besøksforbud for. Det må føres særlig kontroll med at innsatte som er straffedømt for vold, seksuelle overgrep eller lignende mot egne barn, og som har mulighet for å komme i kontakt med disse via familie og venner, kontrolleres særlig nøye. Dette bør presiseres i retningslinjer, forarbeider eller bestemmelsen.

3.3 Departementets vurdering

Selv om fengslene nå er mer forberedt på å forebygge smitte enn de var i vår, kan det fortsatt oppstå behov for å begrense adgangen til å ta imot besøk. Eksempelvis ble dette gjort i Indre Østfold fengsel nå i høst, i forbindelse med at det var mye smitte i Indre Østfold kommune. Høringen har i hovedsak gitt tilslutning til forslaget. Etter dette foreslår departementet en bestemmelse om besøk tilsvarende den som lå i den nå opphevede lov 26. mai 2020 nr. 49, jf. forslaget til § 45 a. Etter omstendighetene kan det å nekte besøk være et meget inngripende tiltak overfor den innsatte. Det ligger derfor i forslaget til bestemmelse at kriminalomsorgen må foreta en konkret vurdering. For at besøk skal kunne nektes på grunnlag av bestemmelsen, må det være tale enten om en særskilt smittefare fra den besøkende eller en særskilt helsemessig risiko hos den innsatte, eller om fravær i fengselet som gjør det uforholdsmessig vanskelig å gjennomføre besøket.

Under høringen er det tatt opp at det bør fremgå av bestemmelsen at vurderinger av om et besøk vil innebære en særskilt smitte- eller helsefare, eller om et besøk kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte, alltid må gjøres i samråd med helsepersonell. Departementet er enig i at kriminalomsorgen bør rådføre seg med helsepersonell om praktiseringen av bestemmelsen, men ser ikke at det er nødvendig å lovfeste et krav om slikt samråd i det enkelte tilfelle.

Nektelse av besøk er enkeltvedtak i forvaltningsloven forstand, og skal i utgangspunktet nedtegnes skriftlig og begrunnes, jf. forvaltningsloven kapittel V. Videre er vedtaket gjenstand for klage til overordnet nivå i kriminalomsorgen, jf. samme lov kapittel VI. Straffegjennomføringsloven § 7 gir enkelte unntak fra forvaltningsloven. Blant annet følger det av straffegjennomføringsloven § 7 bokstav b at saksbehandlingen kan være muntlig når tidsmessige grunner gjør det nødvendig. Departementet viser til «normalreglene» om saksbehandlingen, og ser ikke at det i denne sammenhengen, som gjelder særregler under en pandemi, bør stilles større krav til saksbehandlingen av spørsmål om besøk enn det som ligger i disse bestemmelsene.

Departementet har videre merket seg at kriminalomsorgen mener det bør vurderes om regelverket skal innrettes på en måte som åpner for en «mellomting» mellom å gjennomføre besøk uten kontrolltiltak og å nekte besøk. Det bemerkes at når vilkårene for å nekte besøk er oppfylt, vil det normalt også kunne sluttes fra det mer til det mindre, i den forstand at det kan innvilges besøk med særskilte kontrolltiltak dersom dette smittevernmessig vil være forsvarlig. Ytterligere regulering vil kunne vurderes senere, i et eventuelt forslag til mer permanente regler.