5 Tiltak for å kunne tilpasse antall innsatte til kapasiteten i kriminalomsorgen

5.1 Bakgrunn og gjeldende rett

I første fase under pandemien ble antallet innsatte i fengsel redusert. Fra 12. mars til 1. mai 2020 ble antall innsatte redusert fra ca. 3200 til ca. 2600, og tallet var mellom 2600 og 2700 frem til begynnelsen av juli. Deretter økte det gradvis igjen (3148 innsatte i fengsel per 5. november 2020). Reduksjonen i første fase ble oppnådd blant annet gjennom at færre enn normalt ble innkalt til straffegjennomføring, og gjennom fremskutt løslatelse og beslutning om straffavbrudd.

Avhengig av hvordan situasjonen med covid-19 utvikler seg, kan det igjen bli behov for å redusere antall innsatte. Behovet kan skyldes både at det av smittevernhensyn må være større fysisk avstand mellom mennesker, og at det må tas høyde for større fravær enn normalt blant de ansatte. Det å redusere antall innsatte er i tråd med internasjonale anbefalinger og viktig for å begrense smitterisikoen i fengslene. Dermed er det også viktig å sørge for at kriminalomsorgen har hensiktsmessige hjemler for å tilpasse antallet innsatte til kapasiteten.

Antallet innsatte vil kunne justeres gjennom begrenset innkalling til soning, beslutning om løslatelse noe før den domfelte har oppfylt vilkårene for prøveløslatelse etter hovedregelen i straffegjennomføringsloven § 42 første ledd, jf. tredje og fjerde ledd, overføring til straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel i samsvar med straffegjennomføringsloven § 16 a og straffegjennomføringsforskriften kapittel 7, og straffavbrudd etter straffegjennomføringsloven § 35. Kriminalomsorgsdirektoratet har tatt opp med departementet at det likevel er behov for særskilte hjemler.

I en tidlig fase av pandemien traff kriminalomsorgen et betydelig antall vedtak om straffavbrudd. Senere, i forbindelse med behandlingen av Prop. 111 L (2019–2020), traff Stortinget 19. mai 2020 følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 591):

«Stortinget ber regjeringen legge til rette for at det så langt som mulig ikke skal iverksettes soningsavbrudd mot den innsattes ønske. Andre tiltak skal alltid vurderes før soningsavbrudd iverksettes.»

På bakgrunn av dette vedtaket ba Justis- og beredskapsdepartementet i mai 2020 om at Kriminalomsorgsdirektoratet gjorde det som var nødvendig for å sikre at § 45 c om straffavbrudd ble praktisert innenfor de rammene som Stortingets vedtak angir. I henhold til rapportering fra Kriminalomsorgsdirektoratet ble det ikke truffet nye vedtak om straffavbrudd fra fengsel etter bestemmelsen etter midten av mai måned.

Kriminalomsorgsdirektoratet har anbefalt en bestemmelse tilsvarende den nå opphevede § 45 c om straffavbrudd, men også vist til ulemper ved ordningen, i form av begrensede kontrollmuligheter overfor domfelte og negative reaksjoner på at avbruddet ikke regnes med ved beregning av soningstid. Som et alternativ til straffavbrudd har direktoratet pekt på en utvidet adgang til straffegjennomføring med elektronisk kontroll.

Prøveløslatelse med vilkår om elektroniske kontrolltiltak etter den nå opphevede § 45 b er det begrenset erfaring med, og per 28. august 2020 var bare to domfelte prøveløslatt under denne ordningen. Kriminalomsorgsdirektoratet ser på løslatelse etter nevnte bestemmelse som positivt for domfelte, og som en faktor som kan bidra til en vellykket prøveløslatelse. Samtidig har direktoratet påpekt at prøveløslatelse med elektroniske kontrolltiltak reiser prinsipielle spørsmål som bør utredes før ordningen gis et større omfang, og at kriminalomsorgen har få virkemidler dersom forutsetningene for prøveløslatelsen endrer seg.

5.2 Høringen

I høringsnotatet av 23. oktober 2020 foreslo departementet ikke å forlenge dagjeldende §§ 45 b og 45 c om henholdsvis prøveløslatelse med vilkår om elektroniske kontrolltiltak og straffavbrudd. For å sikre kriminalomsorgen tilstrekkelig fleksibilitet med hensyn til antall innsatte, foreslo departementet heller følgende bestemmelse:

§ 45 c Straffegjennomføring utenfor fengsel

Kriminalomsorgen kan beslutte at en domfelt som har gjennomført en tredel av den ubetingede fengselsstraffen, kan gjennomføre straffen med elektronisk kontroll utenfor fengsel dersom kapasiteten i kriminalomsorgen krever det og sikkerhetsmessige forhold ikke taler imot. § 16 annet til sjette ledd og § 16 a fjerde ledd gjelder tilsvarende, men slik at det er ikke en forutsetning for straffegjennomføring etter bestemmelsen her at den domfelte er sysselsatt. Adgangen til å beslutte straffegjennomføring etter bestemmelsen her omfatter ikke domfelte som gjennomfører straff for overtredelse av straffeloven kapittel 18 eller 26 eller §§ 275, 282 eller 283. Adgangen er dessuten betinget av at domfelte godtar de krav og vilkår som kriminalomsorgen fastsetter for straffegjennomføringen, at domfelte har en bolig som er egnet for gjennomføring med elektronisk kontroll og at alle samboende over 18 år samtykker til kontrolltiltak i hjemmet. Dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler imot, kan kriminalomsorgen innvilge permisjon og utgang av kort tids varighet.

Når vilkårene etter første ledd er oppfylt og det er besluttet gjennomføring etter samme ledd, kan kriminalomsorgen beslutte at den domfelte skal gjennomføre straffen utenfor fengsel uten elektronisk kontroll inntil den elektroniske kontrollen er etablert. § 16 annet til sjette ledd gjelder tilsvarende.

Beslutning etter første eller annet ledd skal fastsettes for en begrenset tid. Beslutning etter første ledd skal ikke fastsettes for en lenger tid enn kapasitetsutfordringen må antas å vare. Beslutning etter annet ledd skal ikke fastsettes for lenger tid enn det antas å ville ta å etablere den elektroniske kontrollen.

Departementet kan begrense adgangen til å beslutte straffegjennomføring etter bestemmelsen her.

Politihøgskolen er positiv til bestemmelsen, og peker på at ordningen innebærer at innsatte unngår uønskede soningsavbrudd med forlengelse av straffegjennomføringstiden som resultat. Advokatforeningen mener at bestemmelsen har fått en hensiktsmessig utforming, og uttaler at det er av stor betydning at innsatte ikke løslates med soningsavbrudd, men at det legges til rette for at straffen kan gjennomføres utenfor fengsel. Også Jussbuss, med tilslutning fra Rettspolitisk forening, støtter forslaget.

Kriminalomsorgsdirektoratet er positiv til at det fremmes forslag som ivaretar behovet for å kunne redusere antall innsatte. Høringsinstansen er imidlertid noe bekymret for at den foreslåtte bestemmelsen i for stor grad begrenser utvalget av innsatte som kan overføres. Kravet om at den innsatte må ha gjennomført en tredel av straffen innebærer at bestemmelsen ikke nødvendigvis vil kunne avhjelpe kapasitetsutfordringer i like stor grad som den tidligere § 45 c om straffavbrudd, og direktoratet anbefaler at det ikke oppstilles et slikt krav. Det samme gjelder begrensningene i forslaget knyttet til bestemte lovbruddskategorier. Direktoratet støtter heller ikke bestemmelsens siste ledd om at departementet kan begrense adgangen til å beslutte straffegjennomføring i henhold til de tidligere leddene.

Politidirektoratet har uttalt følgende om de begrensninger som er foreslått for hvilke lovbruddskategorier som skal være unntatt fra adgangen etter § 45 c:

«Politidirektoratet mener at de opplistede unntakene er viktige pga. det straffbare forholdets art. Både hensynet til alminnelig rettsoppfatning og hensynet til fornærmedes sikkerhet vil i slike tilfeller gjennomgående gjøre seg gjeldende. De opplistede unntakene omfattes av politiets prioriterte sakstyper og omfattes også av sakstyper det er knyttet særlige bekymringer til som følge av de tiltak som er iverksatt i samfunnet pga. pandemien.

I andre saker hvor straffegjennomføring utenfor fengsel vil innebære en forhøyet sikkerhetsutfordring for fornærmede, legger Politidirektoratet til grunn at vilkåret i § 45 c om at «sikkerhetsmessige forhold ikke taler imot» gjør at vilkårene for fotlenkesoning etter omstendighetene ikke er oppfylt, og ellers uansett vil kunne tilsi at det ikke besluttes. Direktoratet legger ellers til grunn at de hensynene som de opplistede unntakene ivaretar også kan gjøre seg gjeldende i andre saker og at kriminalomsorgen bør være tilbakeholdende med å beslutte straffegjennomføring utenfor fengsel der tunge allmennpreventive hensyn gjør seg gjeldende, eller i saker som gjelder integritetskrenkelser.»

Videre peker Politidirektoratet på at domfelte som er besluttet endelig utvist, etter straffegjennomføringsforskriften § 7-2 i utgangspunktet ikke skal gjennomføre straff med elektronisk kontroll, mens samme begrensning ikke ligger inne i forslaget til § 45 c. Direktoratet uttaler at det generelt vil foreligge en unndragelsesfare for personer uten lovlig opphold som plikter å forlate landet etter endt soning, og at det derfor er viktig at det er tett samarbeid mellom politiet og kriminalomsorgen ved bruk av tiltak overfor innsatte som ikke har lovlig opphold i Norge.

For Fangers Pårørende støtter utvidet bruk av straffegjennomføring utenfor fengsel, og understreker betydningen av kravet om at alle samboende over 18 år må samtykke. Høringsinstansen peker videre på straffegjennomføringsforskriften § 7-9 om informasjon til barn, og mulighet til å uttale seg, og mener at denne skal gjelde også ved gjennomføring etter § 45 c.

Stine Sofies Stiftelse mener det er riktig vurdert at innsatte som er domfelt etter straffeloven kapittel 26 ikke skal kunne gjennomføre straff utenfor fengsel etter bestemmelsen. For øvrig bør kriminalomsorgen ha mer oppmerksomhet mot ofre, og legge begrensninger for innsatte med gjentatte brudd på kontakt- og besøksforbud, voldsutøvelse mot barn og andre forbrytelser mot barn. Dette bør presiseres i retningslinjer, forarbeider eller lovbestemmelsen.

KRUS ser behovet for å redusere antall innsatte av smittevernhensyn, og støtter forslaget. Høringsinstansen mener imidlertid at begrensningen i § 45 c først ledd tredje punktum for innsatte som gjennomfører straff for nærmere angitte kategorier lovbrudd bør være den samme som etter straffegjennomføringsforskriften § 7-2 fjerde og femte ledd for å gjennomføre straff med elektronisk kontroll etter straffegjennomføringsloven § 16 a. Både hensynet til den alminnelige rettsoppfatningen og enkel praktisering av regelverket tilsier en slik felles avgrensning, og KRUS antar at bestemmelsen likevel vil favne tilstrekkelig mange til at bestemmelsen oppfyller behovet.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund fraråder å utvide målgruppen for straffegjennomføring med elektronisk kontroll i dagens situasjon. Forbundet nevner at egnethetsvurderinger nå gjennomføres per telefon, og peker på at ansatte ikke vet om samtykke fra samboende er reelle fordi de ikke møter dem, men bare har telefonkontakt.

5.3 Departementets vurdering

Behovet for å kunne redusere antall innsatte dersom situasjonen med covid-19 tilsier det, er fortsatt til stede. Det foreslås derfor en regulering som ivaretar dette behovet. Høringen har bekreftet vurderingen av at det, fremfor en ny bestemmelse om straffavbrudd for domfelte som soner i fengsel, bør foreslås en regel om straffegjennomføring utenfor fengsel, slik det ligger i forslaget her til § 45 c.

Forslaget til § 45 c er utformet med utgangspunkt i straffegjennomføringsloven § 16 a om straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel (ofte kalt fotlenkesoning eller straffegjennomføring med EK), men også med en hjemmel i § 45 c annet ledd for at den domfelte, inntil kriminalomsorgen har rukket å etablere det elektroniske kontrollregimet som ligger i fotlenkesoningen, kan gjennomføre straff ved såkalt hjemmesoning, normalt regulert i straffegjennomføringsloven § 16. Det ligger i § 45 c annet ledd at den domfelte da vil være utenfor fengsel, men at han eller hun må avstå fra å bruke rusmidler, og vil være underlagt de øvrige vilkår som kriminalomsorgen finner nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring av straffen. Avhengig av forholdene i saken vil det kunne fastsettes omfattende vilkår, blant annet om at den domfelte skal oppholde seg på bestemte steder eller unnlate å ha samkvem med bestemte personer, jf. henvisningen i § 45 c annet ledd til § 16 annet til sjette ledd. Når det elektroniske kontrollregimet er på plass, vil den domfelte ha fotlenke og være underlagt de kontrolltiltakene som ligger i dette.

En av fordelene med en slik regel fremfor straffavbrudd fra fengselsstraff er at straffen vil gjennomføres istedenfor å gi grunnlag for soningskø. Fordi § 45 c viser til «normalreglene» i §§ 16 og 16 a, vil det dessuten være klarhet om kriminalomsorgens adgang til å stille vilkår. Ordningen innebærer at den domfelte fortløpende gjennomfører straffen. Dermed oppstår ikke de samme spørsmålene om «dobbeltstraff» som har oppstått i kjølvannet av praktiseringen av den tidligere midlertidige bestemmelsen om straffavbrudd.

Hjemmelen som foreslås i § 45 c første ledd avviker fra de normale reglene for fotlenkesoning blant annet ved at bruken ikke skal være begrenset til tilfeller der den idømte ubetingede fengselsstraffen eller resterende tid frem til forventet løslatelse er maksimalt seks måneder (dette fremgår ved å sammenligne § 45 c første ledd med § 16 a første ledd, som det altså ikke henvises til). Det foreslås heller ikke en regel tilsvarende § 16 syvende ledd jf. § 16 a tredje ledd om at domfelte og fornærmende skal tilbys en gjenopprettende prosess.

Som en viktig begrensning foreslås det at straffegjennomføring etter § 45 c skal være utelukket for de som gjennomfører straff for forbrytelser etter straffelovens kapittel 18 om terror- og terrorrelaterte handlinger, straffelovens kapittel 26 om seksuallovbrudd, straffeloven § 275 om drap og §§ 282 og 283 om mishandling i nære relasjoner. Under høringen har Kriminalomsorgsdirektoratet tatt til orde for at adgangen ikke bør begrenses på denne måten, og at det heller ikke bør være et krav at den domfelte har gjennomført en tredel av straffen. KRUS har derimot tatt til orde for at oppregningen bør være den samme som etter straffegjennomføringsforskriften § 7-2, som utelukker noen flere typer av lovbrudd, og pekt på hensynet til den alminnelige rettsoppfatningen og et oversiktlig regelverk. Utformingen av bestemmelsen krever en avveining mellom på den ene side behovet for at bestemmelsen er vid nok til at den kan oppfylle formålet, og på den annen side behovet for å holde fast ved den store hovedregelen om at fengselsstraff skal gjennomføres i fengsel. Departementet mener at det forslaget som har vært høring balanserer disse hensynene på en god måte, og fastholder derfor dette.

Siden bestemmelsen skal tjene som verktøy for å løse kapasitetsproblemer under pandemien, legges det heller ikke inn at det skal være en særskilt høy terskel for at den kan benyttes for domfelte som er siktet for nye straffbare forhold eller er besluttet utvist, slik det ligger i straffegjennomføringsforskriften § 7-2 siste ledd. Det ligger imidlertid som et grunnvilkår for anvendelse av bestemmelsen at det ikke må foreligge sikkerhetsmessige forhold som taler imot. Dette vilkåret har selvstendig betydning, og medfører blant annet at det ikke vil kunne besluttes overføring etter § 45 c dersom den domfelte er siktet for nye straffbare forhold som indikerer at det er sikkerhetsmessige betenkeligheter. På samme måte er det ikke gitt at alle som gjennomfører fengselsstraff, og som har gjennomført en tredel av straffen, vil kunne overføres etter § 45 c selv om de er dømt for andre typer lovbrudd enn de som er oppregnet i bestemmelsens første ledd tredje punktum; det vil i tillegg måtte foretas en sikkerhetsmessig vurdering av den konkrete domfelte.

Forslaget til § 45 c annet ledd, om gjennomføring utenfor fengsel uten elektronisk kontroll, avviker fra «normalregelen» i § 16 blant annet ved at det etter forslaget ikke vil være en betingelse at den domfelte har gjennomført halvdelen av straffetiden før vedkommende for en periode går over til soning utenfor fengsel. Derimot ligger det i inngangsvilkårene etter § 45 c første ledd at den domfelte må ha gjennomført en tredel av den ubetingede straffen. Videre vil det ikke være et vilkår etter § 45 c annet ledd at tiltaket er «hensiktsmessig for å sikre en fortsatt særlig positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet», slik betingelsen normalt er, jf. § 16 første ledd. Begrunnelsen for dette siste er at det i denne sammenhengen er behovet for å kunne tilpasse antall innsatte til kapasiteten i kriminalomsorgen til forholdene under covid-19-pandemien, og ikke den enkelte innsattes utvikling, som er det primære.

Den sentrale forskjellen mellom straffegjennomføring etter henholdsvis første og annet ledd i § 45 c ligger i at kontrollnivået vil være ulikt. Det er bare ved gjennomføring etter første ledd at den domfelte har fotlenke. Til gjengjeld skal gjennomføring etter § 45 c annet ledd bare være for en kort periode der det er avklart at alle vilkår for gjennomføring med fotlenke er oppfylt, men det tekniske opp mot denne konkrete domfelte ennå ikke er på plass. Det fremgår innledningsvis av § 45 c at det ikke må foreligge sikkerhetsmessige forhold som taler imot de gjennomføringsmåtene som ligger i bestemmelsen, og at bruken av hjemmelen vil være begrenset til situasjoner der kapasiteten i kriminalomsorgen krever det.

Det ligger i straffegjennomføringsforskriften § 7-9 at barn som berøres av en beslutning om straffegjennomføring med elektronisk kontroll skal få mulighet til å uttale seg før beslutningen tas, og at barnelova § 31 gjelder tilsvarende. Det tas ikke en tilsvarende bestemmelse inn i lovteksten her, men departementet legger til grunn at kriminalomsorgen vi ivareta barns rett etter barnekonvensjonen mv. til å motta informasjon og uttale seg.

Det lå i siste ledd i det forslaget til § 45 c som var på høring at «Departementet kan begrense adgangen til å beslutte straffegjennomføring etter bestemmelsen her». I merknader til forslaget var nevnt blant annet at bestemmelsen utelukkende var ment å gjelde generelle beslutninger (ikke avgjørelser om domfelte enkeltvis), og at det normalt vil være hensiktsmessig å gi slike beslutninger i forskrifts form, men at det for en midlertidig ordning som den aktuelle kan være mer nærliggende enn ellers å gi generelle instrukser uten forskrifts form, og at forslaget i høringsnotatet synliggjør dette. Under høringen har Kriminalomsorgsdirektoratet gitt uttrykk for bekymring for at departementets adgang vil kunne medføre at handlingsrommet etter bestemmelsen blir begrenset, og argumentert for at eventuelle innskrenkinger bør fastsettes i lov eller forskrift. Lovforslaget her er justert til at departementet kan gi forskrifter som begrenser adgangen til å beslutte straffegjennomføring etter bestemmelsen. Hverken justeringen eller selve bestemmelsen er ment å innebære særskilte begrensninger i departementets alminnelige adgang til å styre kriminalomsorgen.