2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Innføring av fagkompetansekrav for drosjeløyvehavere
2.1.1 Regjeringens arbeid med drosjereguleringen
Det følger av Hurdalsplattformen at regjeringen vil sikre en drosjenæring med ordnede forhold, der kundene er trygge, og der sjåførene kan leve av jobben sin. For å følge opp dette sendte regjeringen 11. mai 2022 på høring et forslag om endring i løyvekravene mv. for drosje. I tillegg oppnevnte regjeringen våren 2022 et offentlig utvalg som skal foreslå en helhetlig regulering av drosjenæringen, som står seg på sikt og som er i samsvar med reglene i EØS-avtalen.
I høringen av 11. mai 2022 foreslo departementet blant annet å gjeninnføre krav om løyvegaranti og fagkompetanse for drosjeløyvehavere, gjøre taklykt obligatorisk for alle drosjer og innføre krav om dokumentasjon for at drosjen er riktig registrert i kjøretøyregisteret og at godkjent taksameter er installert. Kun forslaget om fagkompetanse krever lovendring. De øvrige forslagene medfører i hovedsak endringer i forskrift 26. mars 2003 nr. 401 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportforskriften). Innholdet i høringen og de øvrige endringsforslagene knyttet til fagkompetansekravet vil omtales nærmere under punkt 3.2.2 slik at lovforslaget ses i sammenheng med forslagene til forskriftsendringer.
Drosjeutvalget skal, i lys av Hurdalsplattformen, foreta en gjennomgang av drosjereguleringen, og utarbeide en rapport med forslag til helhetlig regulering på området som kan danne grunnlag for en alminnelig høring.
Det følger av utvalgsmandatet at utvalget skal vurdere drosjereguleringen helhetlig, og blant annet identifisere tiltak som sikrer et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet. Utvalget skal også vurdere behovet for å gjeninnføre sentraltilknytningsplikt. Det er særlig viktig å sikre tilbudet til sårbare grupper, som eldre og funksjonshemmede uten egen bil. Samtidig skal utvalget også vurdere hvilke krav som bør stilles for å sikre en seriøs drosjenæring som gir trygghet for kundene, gode arbeidsforhold for ansatte og løyvehavere og som bidrar til hvit økonomi, og tiltak for å sikre kontroll og tilsyn med næringen. Utvalget kan også vurdere andre spørsmål med relevans for drosjereguleringen, som for eksempel merking av drosje, prisregulering, bestemmelser om pristilbud, skatteforvaltning og bokføring.
Stortinget har behandlet finansinnstillingen for 2023, og vedtatt budsjettrammene for fagkomiteens behandling av statsbudsjettet, inkludert flere anmodningsvedtak. I verbalvedtak nr. 19 ber Stortinget «[…] regjeringen komme med nødvendige lov- og forskriftsendringer for å gjeninnføre plikten til å være tilknyttet en drosjesentral og driveplikt og antallsbegrensning i drosjenæringen i løpet av 2023».
2.1.2 Drosjereformen – endringer i tidligere regulering
Den forrige regjeringen gjennomførte omfattende endringer i drosjereguleringen med virkning fra 1. november 2020.
Omleggingen i drosjereguleringen i 2020 innebar grunnleggende endringer i mekanismene for å sikre drosjetilbudet. Fra november 2020 ble behovsprøvingen (antallsreguleringen) med tilhørende driveplikt og prinsipper for tildeling av løyve opphevet, sammen med sentraltilknytningsplikten, krav om hovederverv, taklampe og objektive krav til løyvehaver om kompetanse og økonomisk garanti. Hele landet ble ett løyvedistrikt. Løyvekategorier for selskapsvognløyve og løyve for transport for funksjonshemmede ble ikke videreført. Fylkeskommunenes hjemler for å stille krav til drosjevirksomhet og sentraler ble erstattet av en hjemmel for å sikre tilbudet i kontrakt om enerett, eventuelt kombinert med kjøp. Tildeling av enerett innebærer at andre løyvehavere ikke kan tilby drosjetjenester internt i enerettsområdet i den perioden eneretten gjelder. Taksameterkravet ble gjort gjeldende for alle drosjer. De særlige reglene på drosjeområdet om maksimalpriser, pristilbud, konkurranse mellom drosjesentraler, krav til taksameter, bokføring og tredjepartsrapportering til skattemyndighetene, ble videreført med enkelte tilpasninger.
Frem til 1. november 2020 var de objektive kravene for å få drosjeløyve at løyvehaver var etablert i Norge, hadde god vandel, tilfredsstillende økonomisk evne og tilstrekkelig fagkompetanse. Disse kravene samsvarte med kravene som gjelder for løyve for godstransport og turvogn (buss utenfor rute). Bakgrunnen for justeringene i løyvekravene var blant annet ønsket om å senke etableringsbarrierene i drosjenæringen.
Fra 1. november 2020 ble kravet om faglig kompetanse for løyvehaver opphevet, og erstattet av kompetansekrav for drosjesjåfører. Kravene til god vandel, etablering i Norge og tilfredsstillende økonomisk evne ble videreført. Etablerings- og økonomikravene ble imidlertid noe justert.
2.1.3 Behovet for regelendringer
Etter regelendringene i 2020 har det vært stor økning i antall drosjeløyver. Det var per 1. desember 2022 utstedt totalt rundt 15 000 drosjeløyver. Ettersom det ikke lenger er driveplikt er det usikkert hvor mange løyver som faktisk er i drift. Før 1. november 2020 var det utstedt omtrent 8 000 drosjeløyver.
Det har vært mye oppmerksomhet rundt den nye drosjereguleringen, og på ulike utfordringer og mistanker om brudd på regelverket. At det har gått relativt kort tid siden reglene ble iverksatt, kombinert med tidvis svært store fall i etterspørselen etter drosjetjenester på grunn av pandemien, gjør at det ikke har vært mulig å foreta en tilfredsstillende evaluering av virkningen av regelendringene.
Næringen er delt i synet på de nye reglene som ble innført 1. november 2020. Den etablerte næringen har gitt uttrykk for at de ønsker en reversering av regelverket, mens nye aktører i næringen er mer positive. Fylkeskommunene har pekt på utfordringer med å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud under det nye regelverket, herunder til særlig sårbare grupper. Videre gir fylkeskommunene uttrykk for at de som løyvemyndighet bruker mye tid etter regelendringene på å veilede løyvesøkere om generelle regler om opprettelse av selskap mv.
Kontroll og tilsyn gjennomført de siste årene, av blant annet Statens vegvesen, Justervesenet og skattemyndighetene, har avdekket uregelmessigheter som indikerer at det er behov for tiltak for å styrke seriøsiteten i næringen og etterlevelsen av regelverket.
Statens vegvesen kontrollerte i perioden 1. november 2020 til 28. februar 2022 totalt 698 drosjer. Det ble funnet avvik ved 389 av disse.
Justervesenet rapporterer at de for perioden januar til medio mars 2022 fant avvik ved 88 av 373 gjennomførte tilsyn, det vil si 23 prosent. Av disse skyldtes 48 at løyvehaver ikke møtte til tilsyn. Dette kan skyldes at de innkalte løyvehaverne ikke har tatt i bruk løyvene, og derfor ikke har montert taksameter. Avviket blant de 40 løyvehaverne som møtte opp, tilsvarer 10,7 prosent av alle kontrollerte taksameter. Dette indikerer en økning fra tidligere.
Skatteetaten har deltatt i aksjonsbaserte kontroller mot drosjenæringen og har avdekket varierende kunnskap om skatte- og avgiftsregelverket. Etaten har primært gjennomført forebyggende tiltak i form av veiledning.
Departementet mener at det vil være hensiktsmessig og nødvendig å sette inn tiltak som styrker kvaliteten og seriøsiteten blant løyvehaverne og øker etterlevelsen av regelverket.
2.1.4 Høringen
Forslag til endringer i yrkestransportloven §§ 5 og 9 ble sendt på alminnelig høring 11. mai 2022. Forslag til endringer i yrkestransportforskriften og forskrift 4. oktober 1994 nr. 918 om tekniske krav og godkjenning av kjøretøy, deler og utstyr (kjøretøyforskriften) ble sendt på høring samtidig.
Høringsforslaget ble gjort offentlig tilgjengelig på www.regjeringen.no og sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Fylkeskommunene
Datatilsynet
Forbrukertilsynet
Helse Midt-Norge RHF
Helse Nord RHF
Helse Sør-Øst RHF
Helse Vest RHF
Justervesenet
Konkurransetilsynet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Miljødirektoratet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet
Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen – NOKUT
Politidirektoratet
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Skattedirektoratet
Statens råd for likestilling av funksjonshemmede
Statens vegvesen
Statistisk sentralbyrå
Tolletaten
Utdanningsdirektoratet
Økokrim
Abelia
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Fagforbundet
Finans Norge
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Hovedorganisasjonen Virke
IKT Norge
ITS Norge
Kollektivtrafikkforeningen
Kompetanseteam Vest AS
KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Blindeforbund
Norges Handikapforbund
Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon – NITO
Norges Lastebileier-Forbund
Norges Taxiforbund
Norges Turbileierforbund
Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund
Norsk Kunnskaps-Institutt AS
Næringslivets Hovedorganisasjon
Pensjonistforbundet
Regnskap Norge
Revisorforeningen
Skattebetalerforeningen
SMB Norge
Utdanningsforbundet
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund – Stat
Yrkestrafikkforbundet
Høringsfristen var 22. juni 2022. Det ble mottatt 51 svar på høringen.
2.2 Overtredelsesgebyr for brudd på yrkestransportregelverket
2.2.1 Bakgrunn
God og effektiv håndheving er viktig for å sikre at yrkestransportregelverket etterleves, blant annet for å forhindre uheldige konkurransevridninger i næringen.
Det følger av yrkestransportloven § 41 at overtredelser av loven med forskrifter kan straffes med bøter. Dette innebærer at der det avdekkes lovbrudd, blir forholdet anmeldt og fulgt opp i straffesporet. En eventuell sanksjonering vil da være opp til politiets prioriteringer og kapasitet. For enkelte konkrete overtredelser er det fastsatt i loven at det kan ilegges overtredelsesgebyr. Et overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon etter forvaltningslovens kapittel IX. Slike sanksjoner defineres som en «negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon» (EMK), jf. forvaltningsloven § 43 andre ledd. Slike gebyrer regnes imidlertid ikke som straff etter norsk rett. Overtredelsesgebyr kan ilegges og betales på kontrollstedet i det overtredelsen avdekkes, og vil gi en mer umiddelbar effekt. Slik håndheving vil være ressursbesparende for kontrollmyndighetene og gi en vel så god, om ikke bedre, preventiv effekt som anmeldelse og en eventuell bot som kan komme lenge etter overtredelsen fant sted.
Stortinget har i anmodningsvedtak nr. 345 (2018–2019), bedt regjeringen:
«[...]vurdere om det er mer hensiktsmessig å benytte administrative sanksjoner i form av forenklet forelegg for å sikre en mer effektiv oppfølging av brudd på kabotasjeregelverket, herunder nivået på foreleggene og muligheten for å kreve det inn på stedet».
Et overtredelsesgebyr regnes som administrativ sanksjon etter forvaltningsloven. For å innføre overtredelsesgebyr for brudd på kabotasjereglene er det behov for lovendring.
I oktober 2022 la regjeringen frem sin handlingsplan mot sosial dumping i transportsektoren. Økt bruk av overtredelsesgebyr for mer effektiv håndheving er blant tiltakene i planen. Det følger av handlingsplanen at regjeringen vil legge frem et forslag til lovendringer for å kunne innføre overtredelsesgebyr for brudd på flere bestemmelser i yrkestransportregelverket. Det følger videre av handlingsplanen at lovendringene skal følges opp med forskriftsendringer, som blant annet skal innføre overtredelsesgebyr for brudd på reglene om kabotasje.
2.2.2 Høringen
Forslag til endringer i yrkestransportloven § 40 a og 32 a ble sendt på alminnelig høring 4. juni 2021, med frist for merknader 16. august 2021. Forslag til ny forskrift om overtredelsesgebyr for brudd på yrkestransportregelverket ble sendt på høring samtidig. Høringsforslaget ble gjort offentlig tilgjengelig på www.vegvesen.no og sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Fylkeskommunene
Datatilsynet
Difi – Direktoratet for forvaltning og IKT
Direktoratet for Arbeidstilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Forsvarsstaben
Helsedirektoratet
Klima- og forurensningsdirektoratet
Konkurransetilsynet
Kripos
Kystverket
Miljødirektoratet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet
Politidirektoratet
Regelrådet
Regjeringsadvokatembetet
Sivilombudsmannen
Statens innkrevingssentral
Statens vegvesen, divisjon drift og vedlikehold
Statens vegvesen, divisjon fellesfunksjoner
Statens vegvesen, divisjon IT
Statens vegvesen, divisjon trafikant og kjøretøy
Statens vegvesen, divisjon transport og samfunn
Statens vegvesen, divisjon utbygging
Statens vegvesen, myndighet og regelverk
Tolldirektoratet
UDI – Utlendingsdirektoratet
Utdanningsdirektoratet
Arbejdstilsynet, Danmark
Arbets- och näringsministeriet, Finland
Arbetsmiljöverket, Sverige
Danske Busvognmænd
Näringsdepartementet, Sverige
STRO (The Scandinavian Tire & Rim Organization)
Transportministeriet, Danmark
Færdselsstyrelsen, Danmark
Transportstyrelsen, Sverige
American Car Club of Norway
Arbeidsgiverforeningen Spekter
ARKA Rogaland AS
ASKO
AS Transportprodukter
Autobransjens Leverandørforening
Autodata AS
Autoriserte Trafikkskolers Landsforbund
Bamble Mekaniske Industri
Bardu sjåførskole
Bekkelund & Knutsen AS
Bilimportørenes Landsforening
Bilservice Konsult AS
Bussbygg AS
DB Schenker Norge
Ekeri Norge AS
Enjac AS
Falck Redning AS
Fartskriver AS
Forlaget Last og Buss AS
Frie Bilimportørers Forening
HBK Verdal
H.C Petersen Norge AS
HE-Plan AS
Hiab AS
Hillevåg Mek Verksted AS
Karmsund Sveis og Påbygg AS
KNAS AS
Kombimatic
Kommunenes Sentralforbund
Kongelig Norsk Automobilklub
Lafinto AS
Landsorganisasjonen i Norge
Larsnes Auto
Nord Karmøy Sveis AS
Nor-Ka AS
Nord-kran AS
Nor Slep AS
NTM Trailer & Tipp AS
Lastebileiernes Forening
LeasePlan Norge AS
Loyd’s Industri AS
MAN Truck & Buss Norge AS
Maskinentreprenørenes Forbund
Maskingrossistenes Forening
Mesta Konsern AS
Moflaten Smie og Verksted AS
MoRek AS
Møllergruppen
Nettbuss AS
NHO Logistikk og Transport
NHO Mat og Drikke
NHO Transport
Nobina Norge AS
Norges Automobil-forbund (NAF)
Norges Bilbransjeforbund
Norges Bondelag
Norges Caravanbransjeforbund
Norges Lastebileier-Forbund
Norgesbuss AS
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norsk Industri
Norsk Tjenestemannslag
Norsk Trafikkmedisinsk Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon NHO
Närko Norge AS
Opplysningsrådet for Veitrafikken
Oslo Handelsstands Forening
Posten Norge AS
Rambøll Norge AS
Robol AS
Rognskog Bil
Rolands Lastebilpåbygg AS
Romerike buss og trailerskole
Rosendal Maskin
Ruter AS
Scania Norge
Sjekkpunkt Norge AS
Skab Norge AS
Skandinavisk Trafikksenter AS
Skare & Nes AS
Straumen Bil AS
SOTIN
Thermo King Norge AS
Tide Buss AS
T N Vangs Mek Verksted AS
Trafikkforum AS
TrailerBygg AS
Traktor- og landbruksmaskinimportørenes forening
Transport og Bilfagenes Opplæringskontor Tobo
Transportbransjens opplæringskontor i Møre og Romsdal
Transportøkonomisk institutt
Truck & Trailer Industry AS
Trygg Trafikk
Unibuss
VBK Karosseri Horten AS
Viking Redningstjeneste
Vognteknikk AS
Wiks
Wilco AS
Yrkestrafikkforbundet
YS
Det ble mottatt svar fra 23 høringsinstanser. Ni av disse hadde ingen kommentar til forslaget.
Følgende instanser var positive til forslaget, men hadde merknader:
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Arbeidstilsynet
Innlandet Fylkeskommune
Justis – og beredskapsdepartementet
NHO Logistikk og Transport
NHO Transport
Nordland Fylkeskommune
Norge Lastebileier-Forbund
Norges Trafikkskoleforbund
Politidirektoratet
Posten Norge
Skatteetaten
Viken Fylkeskommune
Yrkestrafikkforbundet
Følgende instanser har meldt at de ikke har merknader:
Arbetsmiljöverket
Arbets- och näringsministeriet, Finland
Forvarsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Norsk Trafikkmedisinsk forening
Tolletaten
Utdanningsdirektoratet
Utenriksdepartementet
Vestfold og Telemark fylkeskommune