4 Overtredelsesgebyr for brudd på yrkestransportregelverket

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Yrkestransportloven

Lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy § 1 slår fast at loven gjelder transport med motorvogn eller fartøy i Norge, jf. likevel § 10 som gjelder transport med motorvogn til eller fra utlandet. Loven regulerer markeds- og yrkesadgang for person- og godstransport mot vederlag.

Reglene om kontroll og sanksjoner ved brudd på regelverket er i all hovedsak samlet i yrkestransportloven kapittel 8. Det er i utgangspunktet Statens vegvesen og politiet som fører kontroll med regler gitt i eller i medhold av yrkestransportloven, men departementet kan også gi tilsatte arbeidstakere i andre offentlige organer rett til å føre kontroll, jf. § 38. Yrkestransportloven § 38 gir også nærmere bestemmelser om utførelsen av kontrollen, og gir departementet hjemmel for å fastsette forskrifter om kontroll etter loven.

Den som har fullmakt til å føre kontroll etter loven, kan forby bruken av kjøretøy som blir brukt til transport uten påbudt løyve, jf. § 40. Dersom bøter eller gebyr ikke betales på stedet, kan den som har fullmakt til å føre kontroll etter loven, på visse vilkår, holde kjøretøyet tilbake frem til gebyret er betalt eller det er stilt sikkerhet for kravet, jf. yrkestransportloven § 41 a. Slikt tilbakehold må være nødvendig og forholdsmessig.

Det følger av § 41 at den som forsettlig eller uaktsomt bryter reglene i loven med forskrifter, kan straffes med bot.

Yrkestransportloven har ingen generell hjemmel til å fastsette i forskrift at en overtredelse skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Yrkestransportloven har imidlertid bestemmelser om overtredelsesgebyr for konkret angitte overtredelser i § 32 a åttende ledd, § 40 a og § 40 b.

Det følger av § 32 a åttende ledd at håndhevingsorganet, jf. § 32 a femte ledd, kan ilegge overtredelsesgebyr for brudd på visse bestemmelser om passasjerrettigheter. Denne bestemmelsen ble tatt inn for å gjennomføre europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2017/2394 om samarbeid om håndheving av forbrukervernlovgivning (CPC-forordningen). Myndigheten til å ilegge gebyr etter denne bestemmelsen er lagt til et håndhevingsorgan som utpekes av departementet.

Etter § 40 a første ledd kan det ilegges overtredelsesgebyr for brudd på § 38, jf. yrkestransportforskriften § 13 som spesifiserer hvilke kontrolldokumenter som skal vises frem ved kontroll av den løyvepliktige transporten. Den øvre rammen for gebyret er satt til kr. 5 000 i loven. Bestemmelsen fastsetter en betalingsfrist på fire uker, dersom ikke annet er bestemt. Dette samsvarer med forvaltningslovens regler. Endelig vedtak om overtredelsesgebyr er i henhold til bestemmelsen tvangsgrunnlag for utlegg. Fjerde ledd inneholder en hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift om fastsetting og gjennomføring av pålegg om overtredelsesgebyret. Det følger videre av fjerde ledd at forskriftene kan inneholde regler om rente og tilleggsgebyr dersom gebyret ikke blir betalt ved forfall, og om at også andre enn den som er pålagt sanksjonen, er ansvarlig for at gebyret blir betalt.

Overtredelsesgebyr etter § 40 a kan i dag ilegges til den som forsettlig eller uaktsomt bryter regelverket. Når slik overtredelse er begått av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan gebyret ilegges foretaket. Det er presisert i bestemmelsen at overtredelsesgebyret kan ilegges foretaket selv om gebyret ikke kan ilegges en enkeltperson. Det følger av forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 60 (2008–2009) Om lov om endringer i yrkestransportlova og jernbaneloven (tilsette sine rettar ved bruk av konkurranse i kollektivtransporten o.a.) at:

«For at formålet med gebyr etter § 38 skal kunne oppnåast, er det viktig at gebyr kan gjevast på staden uavhengig av eigar/organisasjonsform i den løyvepliktige verksemda. Det er derfor naudsynt at heimelen til å kunne gje gebyr òg omfattar føretaket som løyvehavar, utan at det skal kunne krevjast at gebyret skal kunne gjevast ein einskild person».

Bestemmelsen i § 40 b gjelder overtredelsesgebyr knyttet til tildeling av tjenestekontrakter, og skiller seg noe fra de øvrige overtredelsesgebyrene ved at det ilegges til offentlige aktører, som fylkeskommunene, og ikke til private rettssubjekter.

4.1.2 Forvaltningsloven

Kapittel IX i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) gjelder administrative sanksjoner. Administrative sanksjoner er definert som «en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon», jf. forvaltningsloven § 43 andre ledd.

Overtredelsesgebyr som nevnt i forvaltningsloven § 44 er et eksempel på en slik sanksjon. Det følger av bestemmelsen at slike gebyrer kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfelle innenfor en øvre ramme som må fastsettes i eller i medhold av lov og at departementet kan gi forskrift om slike rammer. Denne myndigheten ligger til det departementet som har ansvar for vedkommende særlov, jf. Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.). Oppfyllelsesfristen er fire uker fra vedtaket ble truffet. Lengre frist kan fastsettes i vedtaket eller senere.

Forvaltningsloven § 46 gjelder administrative foretakssanksjoner. Det følger av første ledd at når det er fastsatt i lov at det kan ilegges administrativ sanksjon overfor et foretak, er skyldkravet uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt. Denne ordlyden kom inn i loven 1. juli 2022. Før denne datoen var skyldkravet formulert som et tilnærmet objektivt ansvar: «Når det er fastsatt i lov at det kan ilegges administrativ sanksjon overfor et foretak, kan sanksjon ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld».

I andre punktum defineres foretak som: «selskap, samvirkeforetak, forening eller annen sammenslutning, enkeltpersonforetak, stiftelse, bo eller offentlig virksomhet». I andre ledd er det listet opp relevante momenter som kan tillegges vekt ved vurderingen av om det skal ilegges administrativ sanksjon og ved en eventuell individuell utmåling av sanksjonen. Slike momenter er blant annet sanksjonens preventive virkning, overtredelsens grovhet og om noen som har handlet på vegne av foretaket har utvist skyld, om foretaket kunne forebygget overtredelsen og om foretaket kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen.

4.1.3 Regler om kabotasje

Det følger av yrkestransportloven § 10 tredje ledd at kabotasje i utgangspunktet ikke er tillatt, med mindre annet følger av internasjonal avtale. Kabotasje er transport av personer og gods mellom steder i et annet land enn der transportøren hører hjemme. EØS-avtalen med europaparlaments- og rådsforordning (EF) 1072/2009, er eksempel på en slik avtale. Kabotasje er tillatt i begrenset grad i henhold til EØS-regelverket.

Godstransportkabotasje er regulert i forordning (EF) 1072/2009 om tilgang til det internasjonale markedet for godstransport på veg. Forordningen er tatt inn i norsk rett, jf. forskrift 26. mars 2003 nr. 401 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportforskriften) § 53. Forskriften er gitt med hjemmel i yrkestransportloven.

Godstransportkabotasje kan i henhold til forordningen artikkel 8, jf. yrkestransportforskriften § 53, utføres av en transportør som har fellesskapstillatelse og som har levert last i et EØS-land. Slik transport må utføres med samme kjøretøy som ble brukt for den internasjonale transporten inn i landet, og det kan maksimalt kjøres tre kabotasjeturer i tillegg til den internasjonale transporten inn i landet. Lossing etter den siste kabotasjeturen må skje innen syv dager etter at den internasjonale lasten ble levert.

Persontransportkabotasje er regulert i europaparlaments- og rådsforordning (EF) 1073/2009 om adgang til det internasjonale markedet for transport med turvogn og buss, som er tatt inn i norsk rett, jf. yrkestransportforskriften § 55. Persontransportkabotasje kan i henhold til forordningen bare utføres på midlertidig basis. Begrepet «midlertidig» er på nåværende tidspunkt ikke definert, men regjeringen har varslet at de vil vurdere handlingsrommet i EØS-avtalen med sikte på å innføre en mulig definisjon.

4.2 Forslaget i høringsnotatet

4.2.1 Generell hjemmel for overtredelsesgebyr

Statens vegvesen foreslo i høringen endringer i yrkestransportloven § 40 a første og fjerde ledd for å innføre en hjemmel for å fastsette i forskrift hvilke overtredelser som skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Følgende ordlyd ble foreslått i § 40 a første ledd første punktum:

«Departementet kan i forskrift fastsetje at kontrollmyndigheitene kan gje lovbrotsgebyr i staden for straff for brot på føresegner gjeve i eller i medhald av denne lova».

Formålet med endringen var å innføre overtredelsesgebyr på flere områder enn i dag, for å bidra til mer effektiv håndheving av regelverket. Overtredelsesgebyr ble særlig ansett aktuelt for brudd på ulike regler om kabotasje. Som nevnt innledningsvis og i punkt 2.2.1 har Stortinget bedt regjeringen vurdere administrative sanksjoner for å sikre en mer effektiv oppfølging av brudd på kabotasjeregelverket. I motsetning til bøter, som gis av politi- og påtalemyndighetene etter anmeldelse fra for eksempel en kontrollør, kan et overtredelsesgebyr ilegges av kontrollørene direkte på stedet der overtredelsen avdekkes. Gebyret kan som hovedregel også betales på stedet.

Overtredelsesgebyr vil samlet sett kunne gi en bedre utnyttelse av kontrollressursene, som igjen vil kunne gjøre kontrollvirksomheten mer effektiv. Videre er strafferettslig forfølging av utenlandske transportører mer utfordrende og ressurskrevende enn av norske transportører. Overtredelsesgebyr som ilegges og betales på stedet kan dermed også bidra til mer like konkurransevilkår mellom norske og utenlandske transportører.

En slik forenklet prosess, som ileggelsen av overtredelsesgebyr vil være sammenlignet med oppfølging i straffesporet, kan ikke gå på bekostning av rettssikkerheten til dem som blir ilagt gebyr. Overtredelsesgebyr regnes som straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og de rettssikkerhetsgarantier som EMK oppstiller i straffesaker, gjelder dermed også overtredelsesgebyr. Dette selv om slike gebyrer ikke regnes som straff etter nasjonal rett. Rettssikkerheten anses ivaretatt gjennom forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner, forutsatt at overtredelsene er egnet for overtredelsesgebyr. Det følger av Prop. 62 L (2015–2016) om endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) at:

«Valget mellom administrative sanksjoner og straff kan avhenge av hvem som mest effektivt kan bringe på det rene om det er grunnlag for sanksjoner, forvaltningen eller politiet/påtalemyndighetene, slik at den ønskede preventive virkningen oppnås. Det beror på en rekke momenter. Det er viktig å se hen til om det er forvaltningen eller politi og påtalemyndighet som har best kunnskap om og erfaring med det regelverket det er aktuelt å sanksjonere brudd på. Videre bør det sees hen til behovet for etterforskningskompetanse og adgang til tvangsmidler for å oppklare lovbrudd.»

Det er altså overtredelser som enkelt kan konstateres av kontrollørene på kontrollstedet, uten at det er behov for politiets etterforskningskompetanse eller myndighet til å bruke tvangsmidler, som er egnet for overtredelsesgebyr. Videre vil overtredelsenes alvorlighetsgrad og nivået på sanksjonene være viktige momenter.

Både Statens vegvesen og politiet er kontrollmyndigheter etter yrkestransportloven i dag, jf. yrkestransportloven § 38. Statens vegvesens kontrollører går gjennom en grundig opplæring i trafikant- og kjøretøystudiet for å være i stand til å avdekke overtredelser. Statens vegvesen kan reagere på regelverksbrudd med for eksempel bruksforbud etter yrkestransportloven § 40, eller anmelde forholdet til politiet, jf. yrkestransportloven § 41. Det legges til grunn at Statens vegvesens kontrollører er godt kjent med yrkestransportregelverket generelt og med kontrollen som utføres for å avdekke eventuelle overtredelser. Vurderingen av hvilke konkrete overtredelser som vil være egnet for å bli sanksjonert med overtredelsesgebyr, må imidlertid gjøres for hver enkelt overtredelse, og disse vurderingene vil i all hovedsak skje i forskriftsarbeidet.

Myndighet til å fastsette at en overtredelse skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr fremfor straff, ble foreslått lagt til departementet, i likhet med lovens øvrige forskriftsfullmakter. Gebyrsatsen på kr. 5 000 for brudd på yrkestransportloven § 38 ble foreslått flyttet fra lovbestemmelsen til forskrift. Også gebyrsatsene for de øvrige overtredelsene vil fremkomme av forskriften.

Det ble videre foreslått en ny ordlyd i yrkestransportloven § 40 a fjerde ledd, for å presisere hva det kunne gis nærmere regler om i forskrift:

«(4)Departementet kan gje forskrifter om fastsetjing og gjennomføring av pålegg om lovbrotsgebyr. Forskriftene skal innehalde reglar om kva for lovbrot som omfattast og kven som skal påleggast lovbrotsgebyret. Forskriftene kan og innehalde reglar om betalingsfrist, rente og tilleggsgebyr dersom lovbrotsgebyr ikkje blir betalt ved forfall, og om at også andre enn den som er pålagd sanksjonen, er ansvarleg for at dette blir betalt».

I høringen ble det foreslått å oppheve bestemmelsen i § 32 a åttende ledd om overtredelsesgebyr for brudd på passasjerrettigheter, og i stedet flytte innholdet til forskrift gitt med hjemmel i yrkestransportloven § 40 a. Formålet med å flytte bestemmelsen var å samle reglene om overtredelsesgebyr i kapittel 8 om kontroll, sanksjoner mv. Dette lovendringsforslaget var ikke ment å medføre realitetsendringer.

I motsetning til § 32 a åttende ledd ble det ikke foreslått å flytte innholdet i yrkestransportloven § 40 b til forskrift. Som nevnt er overtredelsesgebyr etter denne bestemmelsen av en annen karakter enn de øvrige gebyrhjemlene i yrkestransportloven, blant annet fordi gebyrene ilegges til offentlige myndigheter og ikke private rettssubjekter. Denne bestemmelsen berøres ikke av forslaget til lovendringer.

4.2.2 Skyldkravet

I høringen ble det foreslått å endre dagens skyldkrav i § 40 a for foretak til følgende:

Fysiske personar kan berre påleggast lovbrotsgebyr når brotet er gjort med vilje eller aktlause. Føretak kan påleggast lovbrotsgebyr når lovbrotet er gjort av nokon som har handla på vegne av føretaket, sjølv om ingen enkeltperson har utvist skyld.

I dag følger det av § 40 a at overtredelsesgebyr kan ilegges ved forsettlig eller uaktsom overtredelse. Når overtredelsen er gjort av noen som har handlet på vegne av foretaket, kan overtredelsesgebyret ilegges foretaket, selv om gebyret ikke kan ilegges noen enkeltperson.

I høringen ble det altså foreslått å endre dette skyldkravet ved å innføre et tilnærmet objektivt ansvar for foretak. Dette var i tråd med slik skyldkravet for foretak var formulert i forvaltningsloven § 46 på tidspunktet for høringen. Skyld hos noen som hadde handlet på vegne av foretaket var imidlertid et av flere momenter som i henhold til forvaltningsloven § 46 andre ledd kunne vektlegges ved vurderingen av om det skulle ilegges slikt gebyr. I høringen ble det også foreslått å presisere at fysiske personer bare kunne ilegges overtredelsesgebyr når overtredelsen var gjort med forsett eller uaktsomhet.

I høringsnotatet tok Statens vegvesen forbehold om at skyldkravet ikke ville være i strid med konklusjonen Høyesterett kom til i HR-2021-797-A. I dommen ble det konkludert med at det objektive ansvaret for foretaksstraff som følger av ordlyden i lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff § 27, ikke er forenlig med EMK artikkel 6 nr. 2 og artikkel 7, slik bestemmelsen er forstått i praksis fra Den europeiske menneskerettsdomsstol (EMD).

4.2.3 Nærmere om forskriftsforslaget

Forslag til lovendringer må ses i sammenheng med forslag til ny forskrift om gebyr for overtredelse av yrkestransportlovgivningen, som ble sendt på høring sammen med lovforslaget.

Den nærmere vurderingen av hvilke overtredelser som vil være egnet for overtredelsesgebyr, gjøres i forskriftsarbeidet. Som nevnt over vil det ha betydning hvorvidt det vil være politiet/påtalemyndigheten eller forvaltningen som mest effektivt kan bringe på det rene om det er grunnlag for sanksjoner for de konkrete overtredelsene, slik at den ønskede preventive virkningen oppnås, jf. uttalelser i Prop. 62 L (2015–2016). Det må blant annet ses hen til lovbruddets alvorlighet, om overtredelsene er enkelt konstaterbare i en kontrollsituasjon, og om overtredelsesgebyr vil bidra til effektiv håndheving.

Statens vegvesen har med utgangspunkt i disse momentene vurdert hvilke overtredelser som kan være egnet for overtredelsesgebyr. Forslag til bestemmelser i forskrift om hvilke bestemmelser som skulle kunne føre til overtredelsesgebyr, ble sendt på høring sammen med forslag til lovendringer. Forskriftsforslaget omtales her for å gi et bilde av forskriftsfullmaktens virkeområde.

I første omgang ble det ansett som hensiktsmessig å legge til rette for slike gebyrer ved brudd på ulike regler om kabotasje, jf. blant annet anmodningsvedtak fra Stortinget som nevnt i punkt 2.2.1.

Det ble foreslått å innføre overtredelsesgebyr for brudd på en rekke konkret angitte regler om godstransportkabotasje. Eksempler på slike overtredelser er der det ikke kan dokumenteres innkommende internasjonal transport, der kabotasje er utført mer enn sju dager etter at siste internasjonale tur ble avsluttet eller der det er utført mer enn tre kabotasjeturer.

Det ble videre foreslått i forskriften å innføre overtredelsesgebyr for tilfeller der sjåføren ikke har med førerattest og løyve under transporten. Som nevnt gir dagens § 40 a hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på yrkestransportloven § 38, jf. yrkestransportforskriften § 13 som spesifiserer hvilke kontrolldokumenter som skal vises frem ved kontroll av løyvepliktig transport. Hjemmel for overtredelsesgebyr for brudd på disse bestemmelsene ble altså foreslått flyttet til forskriften.

Statens vegvesen foreslo videre i høringen å innføre overtredelsesgebyr på kr. 50 000 for de tilfellene der foretaket ikke innehar løyvedokument eller førerattest.

Statens vegvesen utfører allerede dokumentkontroll og kontroll med kabotasjereglene, og har gjennom opplæring og praksis opparbeidet spesialkompetanse innenfor disse områdene. De foreslåtte overtredelsene ble vurdert som enkelt konstaterbare uten behov for etterforskningskompetanse eller tvangsmidler. Det ble foreslått standardiserte satser på overtredelsesgebyrene. Det vil dermed ikke være behov for å foreta skjønnsmessige vurderinger ved utmålingen.

For persontransport er det tillatt med midlertidig kabotasje, men «midlertidig» er per dags dato ikke nærmere definert. Kontroll med slike overtredelser er dermed mer utfordrende enn med godstransport, da slike overtredelser ikke er like enkle å konstatere. Det ble derfor ikke foreslått å innføre overtredelsesgebyr for brudd på kabotasjereglene for persontransport. Lovforslaget åpner for at det kan innføres slikt gebyr i forskriften ved en senere anledning.

Det ble ansett som avgjørende at de mest alvorlige overtredelsene fortsatt skulle håndheves i straffesporet. Det ble derfor foreslått i forskriften at:

«Overtredelsesgebyr etter denne forskriften ilegges likevel ikke dersom overtredelsen framstår som særlig graverende, ved gjentagelser eller dersom forholdet av andre grunner bør følges opp ved vanlig straffeprosessuell forfølgning».

Det ble foreslått i forskriften at overtredelsesgebyrene skulle ilegges transportøren.

Det følger av forvaltningslovens kapittel IX om administrative sanksjoner at overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfelle innenfor en øvre ramme som må fastsettes i eller i medhold av lov. I henhold til forslaget skulle gebyrsatsene følge av forskriften, og det ble foreslått faste satser for de ulike overtredelsene på mellom kr. 5 000 (for eksempel ved brudd på plikten til ha med løyvedokumentet) og kr. 50 000 (for eksempel der kabotasje er utført mer enn sju dager etter at siste internasjonale tur ble avsluttet). Disse satsene ligger på omtrent samme nivå som i Danmark, Nederland og Sverige.

Det ble foreslått i forskriften at der overtredelsesgebyret ikke er betalt innen fire uker, kan overtredelsesgebyr og tilleggsgebyr inndrives 14 dager etter at varsel om inndriving er kommet fram til den skyldige. Betalingsfristen på fire uker er i tråd med forvaltningslovens hovedregel i § 44 og følger i dag også av § 40 a andre ledd.

4.3 Høringsinstansenes syn

4.3.1 Generell hjemmel for overtredelsesgebyr

De fleste høringsinstansene er positive til økt bruk av overtredelsesgebyr, men flere har merknader knyttet til ordningen.

Justis- og beredskapsdepartementet skriver:

«Vi anbefaler videre at det fremgår direkte av loven hvilke overtredelser av loven som kan gi grunnlag for ileggelse av overtredelsesgebyr.»

Politidirektoratet er i hovedsak positive til forslaget da det kan gjøre kontrollen med etterlevelse av yrkestransportlovgivningen mer effektiv. Skattedirektoratet og Arbeidstilsynet støtter forslaget, og mener det kan effektivisere håndhevingen og avlaste straffesaksapparatet. De anser at ileggelse av gebyr på stedet vil ha en preventiv effekt.

Øst politidistrikt mener at flere mindre alvorlige overtredelser av bestemmelser som gjelder for yrkestransport, herunder yrkestransportregelverket og vegtrafikklovgivningen, synes å være velegnet for administrative reaksjoner. Anmeldelse, etterforsking og reaksjon i form av forelegg vil i mange slike tilfeller være en omstendelig og ressurskrevende prosess, samtidig som Statens vegvesen ofte vil være den myndighet som står nærmest til å vurdere om det foreligger brudd på slike bestemmelser. De nevner videre at deler av § 40 a følger direkte av forvaltningslovens regler om overtredelsesgebyr, og at det synes overflødig at det også står nevnt i yrkestransportloven § 40 a.

Innlandet Fylkeskommune er enig i at noen deler av dagens § 40 a flyttes over i forskrift, særlig bestemmelser om gebyrsatser. Det vil dermed ikke være behov for lovendring når satsene på gebyrene må endres.

NHO Transport, NHO Logistikk og Transport,Norsk Lastebileier-Forbund, Norges trafikkskoleforbund og Yrkestrafikkforbundet støtter forslagene om avkriminalisering og økt bruk av overtredelsesgebyr for visse brudd på yrkestransportlovgivningen. Det påpekes at dette kan ha en preventiv effekt og bidra til mer rettferdig konkurranse og bedre arbeidsforhold. De fremhever at kontrollmyndighetene må sørge for tilstrekkelig kompetanse blant sitt personell for å kunne praktisere regelverket i tråd med intensjonen i høringsforslaget.

Arbeidsgiverforeningen Spekter er positive til tiltak for økt trafikksikkerhet, anstendige arbeidsvilkår og like konkurransevilkår i transportsektoren. De påpeker imidlertid at når myndigheten til å ilegge en reaksjon flyttes fra politiet til et forvaltningsorgan, stiller dette økte krav til forvaltningsorganets kompetanse og ressurstilgang, for å sikre at rettsikkerheten for de kontrollerte ivaretas. Yrkestrafikkforbundet påpeker at det må opprettholdes et klart skille mellom mindre alvorlige brudd og de mer alvorlige bruddene som burde straffeforfølges. Videre er de opptatt av at sjåførene ikke ender opp med byrden. De mener en generell avkriminalisering kan medføre at overtredelser oppfattes som mindre alvorlige.

Posten Norge AS mener forslaget kan være med på åfremme like konkurranseforhold i bransjen. De understreker at om forslaget skal få tilsiktet effekt, må det stilles større krav til forståelse og praktisk anvendelse av regelverket hos kontrollmyndigheten. De er enige i at kortere vei fra ulovlig handling til reaksjon kan ha en økt preventiv effekt, selv om dette innebærer en avkriminalisering av slike regelbrudd. Posten Norge AS påpeker at en forutsetning for en slik preventiv virkning er at vurderingene gjort av kontrolletatene er av god nok kvalitet.

Norges Trafikkskoleforbund kommenterer at en avkriminalisering ikke burde anses som en formildende omstendighet, all den tid et lovbrudd har blitt begått. At avkriminaliseringen muligens kan medføre mindre administrativt arbeid er bra, såfremt denne tiden blir brukt på trafikksikkerhetsrettede tiltak.

4.3.2 Skyldkravet

Justis- og beredskapsdepartementet har kommentert forslaget om å endre skyldkravet. Som nevnt i punkt 4.2.2 ble det foreslått et tilnærmet objektivt ansvar for foretak, i tråd med forvaltningsloven § 46, slik den lød på tidspunktet for høringen. Justis- og beredskapsdepartementet viser til høyesterettsdommen HR-2021-797-A, som la til grunn at det objektive ansvaret for foretaksstraff som følger av straffeloven § 27, ikke var forenlig med straffebegrepet i EMK slik det er tolket av EMD. Administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, er å anse som straff etter EMK. De informerer videre om at de i 2018 ga et oppdrag til advokat Knut Høvik om å evaluere regelen om foretaksstraff i straffeloven. Ifølge mandatet skulle det også vurderes om eventuelle endringer i straffeansvaret også tilsier endringer i reglene om administrativ foretakssanksjon. Justis- og beredskapsdepartementet mottok utredningen 26. mai 2021, der det ble konkludert med at forvaltningsloven § 46 burde endres på bakgrunn av avgjørelser fra EMD og Høyesterett.

Arbeidstilsynet har også kommet med innspill til skyldkravet, og viser til advokat Knut Høviks utredning til Justis- og beredskapsdepartementet. Utredningen nevner spesifikt arbeidsmiljøloven § 18-10 og dens formulering «overtredelsesgebyr kan ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld». Høvik konkluderer med at denne bestemmelsen, og andre som er skåret over samme lest som forvaltningsloven § 46, bør korrigeres. Det foreslås i utredningen å erstatte formuleringen med: «Dette gjelder selv om ingen enkeltperson kan ilegges overtredelsesgebyr».

4.3.3 Nærmere om forskriftsforslaget

Mange av høringsinstansene har merknader knyttet til forskriftens innhold. Disse vil ha begrenset betydning for selve lovforslaget, men omtales her på et overordet nivå.

Øst Politidistrikt og Innlandet fylkeskommune har stilt spørsmål ved om hvorvidt manglende løyve eller felleskapstillatelse er så alvorlig at en slik overtredelse burde anmeldes. En reaksjon basert på en anmeldelse vil, i motsetning til et overtredelsesgebyr, fremkomme av politiattesten slik at det kan gi utslag på vandelsvurderingen som gjøres ved tildeling av løyve.

Enkelte høringsinstanser har merknader til forskriftsutkastets bestemmelse om at gjentatte og særlig graverende overtredelser skal anmeldes. Noen støtter forslaget, andre mener at gjentatte brudd kan være enkelt konstaterbare, og dermed egnet for overtredelsesgebyr.

Politiet v/UP viser til at de ulike kontrollmyndighetene ikke har noen automatisk informasjonsutveksling, og at det dermed vil være en risiko for at kontrollmyndighetene ilegger overtredelsesgebyr for forhold som burde vært anmeldt. Dermed vil ikke rettssikkerheten og prinsippet om likebehandling være godt nok ivaretatt.

Innlandet Fylkeskomme støtter forslaget om at det er foretaket og ikke føreren som er subjektet for sanksjonene. Yrkestrafikkforbundet er opptatt av at sjåførene ikke ender opp med byrden. Norges Lastebileier-Forbund mener det bør være en ansvarsfordeling mellom partene. De trekker blant annet frem ansvar for transportkjøper og skriver også at sjåfør må holdes ansvarlig for gjenglemt gyldig førerattest og løyve.

Flere høringsinstanser hadde merknader til de foreslåtte gebyrsatsene og det er delte meninger om nivåene. NHO Transport støtter gebyrsatser opp mot kr. 50 000, men mener satsene må dobles ved gjentatte brudd. Yrkestrafikkforbundet er positive til at gebyrsatsene i størst mulig grad harmonerer med våre naboland og justeres i henhold til kostnadsnivået i Norge. Norges Lastebileier-Forbund mener at gebyrsatsene for gjenglemt førerattest og/eller løyve er på et passende nivå, men at satsene for manglende førerattest og/eller løyve burde økes for å gjenspeile alvorlighetsgraden i bruddet og sikre den preventive effekten. Det samme gjelder gebyrsatsen for ulovlig kabotasje da fortjenestemarginene i denne ulovlige delen av transportmarkedet er høye, og oppdagelsesrisikoen lav. Også Arbeidstilsynet stiller spørsmål ved om gebyrsatsene på kr. 50 000 er for lave.

4.4 Departementets vurdering

4.4.1 Hjemmel for overtredelsesgebyr

Departementet har merket seg at høringsinstansene i all hovedsak er positive til økt bruk av overtredelsesgebyr, men har merknader knyttet til enkelte sider av forslaget.

Departementet har merket seg at Justis- og beredskapsdepartementetmener det bør følge direkte av loven hvilke overtredelser av loven som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. I høringsinnspillet ble det ikke utdypet nærmere hva som ligger til grunn for anbefalingen. Departementet legger til grunn at dette synet har sammenheng med viktigheten av tydelig lovforankring på sanksjonsområdet og forutberegnelighet for borgerne, samt at spørsmålet om hvordan de enkelte overtredelsene skal sanksjoneres er prinsipielt.

Departementet er enig i at tydelig lovforankring, særlig i legalitetsprinsippets kjerneområde, er svært viktig. Departementet mener at klarhetskravet kan ivaretas på flere måter og har derfor vurdert ulike løsningsalternativer. Vurderingen er gjort med utgangspunkt i hvilke overtredelser som etter høringsforslaget skulle kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, samt hvilke overtredelser som det kan være aktuelt å sanksjonere med overtredelsesgebyr på et senere tidspunkt. Det var i all hovedsak brudd på ulike regler om kabotasje som kunne være aktuelle.

En mulig løsning for å ivareta Justis- og beredskapsdepartementets anbefaling kunne være en oppramsing i loven av alle overtredelsene som skulle kunne føre til overtredelsesgebyr. I høringen foreslo Statens vegvesen detaljerte regler i forskrift om hvilke overtredelser av kabotasjeregelverket som skal kunne sanksjoneres med gebyr. Departementet kom frem til at dersom hver av de konkrete overtredelsene som kan medføre overtredelsesgebyr skal fremgå direkte av loven, vil dette innebære en lang, uoversiktlig og unødig detaljert lovtekst. Departementet mener ikke dette vil bidra til bedre forutberegnelighet for borgerne. Justis- og beredskapsdepartementets merknad gjelder dessuten bare overtredelse av lovbestemmelser. Justis- og beredskapsdepartementet har ikke innvendinger mot at hjemmelen for overtredelsesgebyr for brudd på forskriftsbestemmelser, fastsettes i forskrift.

En overtredelse av yrkestransportforskriftens bestemmelser om kabotasje (jf. forordning 1072/2009), vil også innebære et brudd på yrkestransportloven § 10. En mulig løsning ville dermed være å gi hjemmel i loven for å innføre overtredelsesgebyr for brudd på yrkestransportloven § 10. Dette vil imidlertid innebære at det vil kunne ilegges overtredelsesgebyr for alle brudd på § 10. Også dersom hjemmelen begrenses til et bestemt ledd i § 10, for eksempel tredje ledd, blir hjemmelen svært vid. Mange av overtredelsene av § 10 tredje ledd vil ikke være egnet for overtredelsesgebyr. Innføring av overtredelsesgebyr på et så omfattende område er heller ikke nærmere vurdert eller foreslått i høringen. Departementet mener derfor at det ikke bør angis i loven at overtredelse av § 10 skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Departementet har etter innspill fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet kommet frem til at det vil være tilstrekkelig at lovbestemmelsen gir hjemmel til å fastsette at det i forskrift skal kunne innføres overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelser gitt i forskrift, altså ikke for brudd på lovbestemmelser. Dette selv om brudd på yrkestransportforskriftens kabotasjeregler også vil innebære brudd på bestemmelser i loven, jf. yrkestransportloven § 10 tredje ledd. En slik løsning vil gjøre det mulig å innføre overtredelsesgebyr for overtredelser av forskriftens kabotasjeregler, samt videreføre hjemmelen for overtredelsesgebyr for brudd på dokumentplikten, i forskrift. Departementet foreslår derfor en slik hjemmel i yrkestransportloven § 40 a.

Yrkestrafikkforbundetuttrykker bekymring for at sjåførene vil risikere byrden ved ileggelse av overtredelsesgebyrene. Lovforslaget er riktignok ikke til hinder for at det kan ilegges overtredelsesgebyr til sjåførene som enkeltpersoner. I henhold til forskriftsforslaget som var på høring, skal imidlertid gebyrene ilegges foretaket, og ikke sjåføren personlig. Departementet mener likevel ikke lovforslaget bør være til hinder for at det ved senere tidspunkt kan innføres forskriftsregler om overtredelsesgebyr til sjåføren. Enkelte høringsinstanser har blant annet tatt til orde for at der sjåføren har unnlatt å ta med løyvedokumentet under transport, bør gebyret ilegges sjåføren, og ikke foretaket. Et overtredelsesgebyr til en enkeltperson skal uansett bare kunne ilegges dersom vedkommende har opptrådt forsettlig eller uaktsomt. Dersom sjåføren ikke kan klandres for overtredelsen, skal vedkommende heller ikke betale overtredelsesgebyr.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser tar opp behovet for å sikre forvaltningsorganets kompetanse og ressurstilgang, for å ivareta rettsikkerheten for de kontrollerte. Departementet er enig i at god kompetanse hos kontrollørene er viktig, og viser til at Statens vegvesen allerede har god opplæring og erfaring i å håndheve de aktuelle reglene. Det er viktig å opprettholde denne kompetansen og å sikre tilstrekkelige ressurser. Departementet mener disse merknadene ikke gir grunn til å endre forslaget til lovendringer.

Departementet foreslår flere språklige og strukturelle justeringer i § 40 a som ikke var en del av høringen, i tillegg til endringene som nevnt over.

Flere bestemmelser er flyttet og omskrevet. Departementet viser til at det følger direkte av forvaltningsloven § 44 at betalingsfristen for overtredelsesgebyr er fire uker. Bestemmelsen er dermed overflødig i yrkestransportloven § 40 a, noe også Øst politidistrikt har påpekt. Ordlyden om fire ukers betalingsfrist foreslås derfor fjernet fra yrkestransportloven § 40 a. En eventuell avvikende betalingsfrist kan følge av forskrift.

Det er i dag tjenestemenn fra politiet og Statens vegvesen som kan ilegge overtredelsesgebyr, jf. § 40 a første ledd. Det samme gjelder annen offentlig tjenestemann som departementet har gitt rett til å føre kontroll etter yrkestransportloven. Bestemmelsen omskrives i tråd med ordlyden i andre bestemmelser, slik at det fremgår at det er «Den som har fullmakt til å føre kontroll etter denne lova» som kan ilegge overtredelsesgebyr. At det er politiet og Statens vegvesen som i dag kan føre kontroll etter loven følger av yrkestransportloven § 38. Departementet kan gi ansatte arbeidstakere i andre offentlige organer rett til å føre kontroll etter loven, jf. § 38.

I høringen ble det foreslått å flytte innholdet i yrkestransportloven § 32 a åttende ledd til forskrift gitt i medhold av § 40 a, slik den lyder etter lovforslaget. Forslaget var ikke ment å innebære noen realitetsendring. Departementet har etter en ny vurdering kommet frem til at det på nåværende tidspunkt likevel ikke er hensiktsmessig å gjøre denne endringen, da dette kan gi utilsiktede konsekvenser som ikke er nærmere vurdert. Departementet viderefører derfor bestemmelsen slik den står i dag i § 32 a åttende ledd.

Departementet foreslår å oppheve bestemmelsen i § 40 a tredje ledd om at endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Bestemmelsen anses overflødig da dette følger av lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse (tvangsfullbyrdelsesloven) § 7-2 første ledd bokstav d. Endringen er ikke ment å ha noen realitetsvirkning.

4.4.2 Skyldkravet

I høringen ble det som nevnt foreslått å innføre et tilnærmet objektivt ansvar for å ilegge overtredelsesgebyr til foretak, i tråd med skyldkravet slik det var utformet i forvaltningsloven på dette tidspunktet.

Departementet har merket seg høringsinstansenes synspunkter om skyldkravet i lys av høyesterettsdommen HR-2021-797-A og advokat Høviks utredning fra juni 2021.

På bakgrunn av denne dommen og advokat Høviks utredning, ble skyldkravet i forvaltningsloven § 46 første ledd endret til «Når det er fastsatt i lov at det kan ilegges administrativ sanksjon overfor et foretak, er skyldkravet uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt», jf. Prop. 81 L (2021–2022) Endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder). Disse endringene trådte i kraft 1. juli 2022.

Høvik har i sin utredning tatt til orde for å endre skyldkravet i blant annet arbeidsmiljøloven § 18-10 fra «Overtredelsesgebyr kan ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld» til «Dette gjelder selv om ingen enkeltperson kan ilegges overtredelsesgebyr». Det påpekes i utredningen at «Dette vil klargjøre at foretaket kan ilegges overtredelsesgebyr ved anonyme gjerningspersoner og kumulative feil».

I yrkestransportloven § 40 a er skyldkravet for foretak i dag formulert som følger:

«Når slikt lovbrot er gjort av nokon som har handla på vegne av eit føretak, kan lovbrotsgebyr påleggjast føretaket. Dette gjeld sjølv om lovbrotsgebyr ikkje kan bli pålagd nokon einskild person.»

Nåværende ordlyd er altså i tråd med anbefalingen i utredningen fra Høvik.

Det følger av Prop. 81 L (2021–2022) at Justis- og beredskapsdepartementet legger til grunn at EMK ikke kan tolkes slik at det gjelder et absolutt forbud mot bestemmelser om objektivt ansvar ved administrativ foretakssanksjon, men at et tilnærmet objektivt ansvar for slike sanksjoner kunne fastsettes i særlovgivningen, etter en konkret vurdering av behovet og forholdet til EMK. De skriver også at der det er snakk om brudd på reguleringslovgivning som retter seg mot næringsvirksomhet, vil aktsomhetsnormen normalt være streng.

Hensikten med overtredelsesgebyr fremfor straff er blant annet at dette vil gi en mer effektiv utnyttelse av kontrollressursene. Samtidig vil det være en fordel for den kontrollerte å raskt få saken ferdig behandlet, og slik kunne legge saken bak seg. Det er avgjørende at kontrollørene enkelt på kontrollstedet kan avdekke om vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr, herunder om det er utvist nødvendig skyld, er oppfylt. Dersom kontrollørene skulle vært nødt til å identifisere en konkret person som, på vegne av et foretak, har opptrådt uaktsomt eller forsettlig, vil fordelene med overtredelsesgebyr svekkes betraktelig. En av hovedbegrunnelsene for foretaksstraff er nettopp at straffebudets preventive effekt styrkes ved at man unngår ansvarspulverisering, og ved at foretakene får et insentiv til å forhindre lovbrudd ved forebyggende tiltak. Det samme gjelder administrative foretakssanksjoner. Det er dermed avgjørende for å sikre regelverkets preventive virkning at det ikke er et vilkår for overtredelsesgebyr at kontrollørene kan finne frem til at én eller flere navngitte personer har utvist subjektiv skyld. Ifølge uttalelsene i Prop. 81 L (2021–2022) er dette heller ikke nødvendig. Det fremgår av merknadene til endringene i § 46 i forvaltningsloven at også anonyme og kumulative feil, omfattes.

Departementet mener på denne bakgrunn at skyldkravet, slik det er formulert i dagens § 40 a vil være i tråd med EMDs tolkning av uskyldspresumsjonen i EMK. Departementet mener videre at siden anonyme og kumulative feil vil omfattes, er det mindre behov for et tilnærmet objektivt ansvar slik det var formulert i høringsforslaget. Departementet foreslår på denne bakgrunn å gå bort fra det skyldkravet som ble foreslått i høringen, og la dagens ordlyd bli stående: «Når slikt lovbrot er gjort av nokon som har handla på vegne av eit føretak, kan lovbrotsgebyr påleggjast føretaket. Dette gjeld sjølv om lovbrotsgebyr ikkje kan bli pålagd nokon einskild person».

4.4.3 Nærmere om forskriftsforslaget

Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene har merknader knyttet til forslag til forskrift. Dette vil vurderes nærmere i arbeidet med forskriften, men departementet vil knytte enkelte kommentarer til merknadene her.

Departementet vil blant annet vurdere en klarere ordlyd i forskriftens bestemmelse om at alvorlige og gjentatte overtredelser fortsatt skal anmeldes. Det kan videre være behov for å se på løsninger for bedre informasjonsdeling mellom Statens vegvesen og politiet for å fange opp tilfeller der det gis gebyr for gjentatte overtredelser. Som politiet påpeker, vil dette ha betydning for den enkeltes rettssikkerhet og for likebehandlingsprinsippet. Departementet mener imidlertid ikke dette har betydning for ordlyden i lovforslaget.

Departementet har merket seg innspillet fra Norges Lastebileier-Forbund om at transportkjøper også bør holdes ansvarlig for overtredelser av kabotasjereglene. Departementet er kjent med at økt ansvar for transportkjøper er et gjennomgående ønske fra deler av transportnæringen, og viser til at det pågår arbeid om dette på enkelte områder, for eksempel når det gjelder arbeidstid for sjåfører. Et slikt ansvar var imidlertid ikke en del av dette høringsforslaget. En eventuell innføring av overtredelsesgebyr som skal ilegges transportkjøper forutsetter at det også er regler i yrkestransportregelverket som retter seg mot transportkjøper, slik at det vil være transportkjøper som har overtrådt reglene.

Når det gjelder størrelsen på gebyrsatsene, er det viktig at disse er høye nok til å ha en god preventiv effekt, samtidig som de må oppfattes rimelige sett i forhold til overtredelsens art og alvorlighet. Et nivå på linje med andre nordiske land synes som et godt utgangspunkt. Eventuelle endringer i satsene kan vurderes senere når bestemmelsene har vært i kraft en stund.

Flere er av den oppfatning at manglende løyve og manglende førerattest fortsatt bør anmeldes og følges opp i straffesporet. Departementet ser gode grunner for å ta disse merknadene til følge og vil vurdere dette nærmere i det kommende forskriftsarbeidet.

Departementet tar høringsinstansenes innspill til etterretning og vil vurdere disse nærmere i det kommende forskriftsarbeidet. Departementet oppfatter ikke at disse merknadene berører lovforslaget.