3 Innføring av fagkompetansekrav for drosjeløyvehavere

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Yrkestransportloven

Det følger av yrkestransportloven § 9 første ledd at den som vil drive persontransport utenfor rute mot vederlag med motorvogn registrert for inntil ni personer må ha drosjeløyve. Løyve kan tildeles den som oppfyller objektive krav til (i) etablering i Norge, (ii) god vandel og (iii) tilfredsstillende økonomisk evne, jf. yrkestransportloven § 4 andre ledd bokstav a til c og yrkestransportforskriften § 4. Et løyve gjelder for transport for én motorvogn, jf. yrkesransportforskriften § 13 første ledd.

Frem til 1. november 2020 gjaldt også krav om fagkompetanse for å få drosjeløyve, men kravet ble opphevet i forbindelse med drosjereformen. Krav om fagkompetanse gjelder for de øvrige løyvetypene innen veitransport, det vil si for løyve for godstransport med kjøretøy over 3,5 tonn og turvognløyve. Fra våren 2022 omfatter løyvekravet også lettere varebiler mellom 2,5 og 3,5 tonn i internasjonal transport. For godstransport, inkludert transport med varebil over 2,5 tonn og turvogntransport følger fagkompetansekravet direkte av EØS-regelverket. EØS-retten har ikke sekundærregelverk for drosje.

3.1.2 Drosjeregulering og forholdet til EØS-retten

EØS-retten har ikke etablert sekundærrett for drosjetransport, men de alminnelige prinsippene i EØS-avtalen gjelder.

Gjennom EØS-avtalen har Norge forpliktet seg til å følge de alminnelige prinsippene om fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital, med noen unntak. Retten til fri etablering inngår som en del av de fire friheter i EØS-retten, nærmere bestemt er etableringsretten en del av retten til fri bevegelse av personer over landegrensene, jf. EØS-avtalen artikkel 31. Dette innebærer at det ikke er tillatt med regler som strider mot de overordnede prinsippene.

Det er imidlertid unntak fra prinsippene, der et tiltak som utgjør en restriksjon kan være tillatt i særskilte tilfeller. Blant annet kan en restriksjon i den nasjonale reguleringen være lovlig dersom den kan begrunnes i læren om tvingende allmenne hensyn. I læren om tvingende allmenne hensyn finnes det både lovfestede og ikke lovfestede hensyn. De lovfestede tvingende allmenne hensynene er begrenset, og fremgår av EØS-avtalen artikkel 33. De ulovfestede tvingende allmenne hensynene som kan vektlegges er typisk miljø- og forvaltningsmessige hensyn, kontrollhensyn og lignende. Disse hensynene har blitt til gjennom rettspraksis i EU-domstolen.

De ulovfestede hensynene rekker mye videre enn de lovfestede, og dekker mange flere tiltak. Et tiltak eller en bestemmelse kan kun begrunnes i de ulovfestede tvingende allmenne hensyn dersom tiltaket eller bestemmelsen er ikke-diskriminerende. Dette innebærer at den aktuelle bestemmelsen både direkte og indirekte må gjelde likt for både EØS-borgere og statens egne borgere. Dersom et tiltak kan begrunnes i et tvingende allment hensyn må det videre vurderes om tiltaket er nødvendig eller om det samme kunne vært oppnådd på en mindre inngripende måte.

Kommisjonen la 14. desember 2021 fram en ny mobilitetspakke med forslag til endringer i forordninger og direktiver, herunder en revisjon av strategien om bymobilitet. Som en del av revisjonen av strategien for bymobilitet presenterte Kommisjonen 11. februar 2022 en meddelelse om passasjertransport med drosje eller private kjøretøy med sjåfør, jf. Commission Notice on well-functioning and sustainable local passenger transport-on-demand (taxis and PHV- private hired vehicles ) 2022/C 62/01.

Passasjertransport der kunden selv bestemmer tidspunkt og sted for transporten utføres vanligvis av drosjer og/eller private leiebiler med sjåfør (PHV).

Kommisjonen viser i meddelelsen til at markedet for passasjertransport med drosje og lignende har gjennomgått betydelige endringer de siste årene, særlig på grunn av teknologisk utvikling og muligheten for å bestille en tilpasset tur på nett, vanligvis via en smarttelefon-applikasjon. Kommisjonen viser til at medlemsstatene har møtt utfordringer knyttet til utvikling av politikk som tar hensyn til nye måter å drive virksomhet på, nye forretningsmodeller og nye markedsaktører.

Kommisjonen viser videre til at mens drosjetjenester tradisjonelt har vært et lokalt anliggende, har de internasjonale aspektene og EU-aspektene økt de siste årene.

Regler om adgang til yrket som leverandør av drosjetjenester varierer mellom land, regioner og byer. Det følger av meddelelsen at medlemsstatenes regelverk bør gi rettferdige muligheter for alle eksisterende og nye aktører, og tilstrebe like konkurransevilkår mellom markedsaktørene.

Kommisjonen fremhever at reglene om retten til fri etablering også gjelder for transport og at eventuelle unntak må begrunnes i læren om tvingende allmenne hensyn.

Kommisjonen nevner krav til økonomisk evne og vandel som eksempler på tiltak som statene kan iverksette, forutsatt at de er innrettet for å oppnå et legitimt formål, og ikke går lenger enn nødvendig for å oppnå dette. Slike tiltak må imidlertid begrunnes konkret.

Eksempler på tiltak Kommisjonen mener vil være mer krevende å forsvare ut fra læren om tvingende allmenne hensyn er blant annet vilkår knyttet til antall kjøretøy, antall løyver per løyvehaver og begrensninger i adgangen til tildeling av løyver til selskap. Disse vurderingene er ikke bindende for tiltakene i Norge og andre EU/EØS-land, men gir en pekepinn på hva Kommisjonen mener er innenfor nasjonalt handlingsrom.

3.1.3 Regelverk i andre nordiske land

3.1.3.1 Sverige

Sverige deregulerte drosjemarkedet i 1990, noe som blant annet innebar at behovsprøvingen ble fjernet. Taxitrafiklagen stiller krav om løyve (taxitrafiktillstånd) for å drive drosjetransport, jf. taxitrafiklagen kapittel 1 § 1. Drosjeløyve kan tildeles den som har tilstrekkelig fagkunnskap, økonomisk evne og god vandel, jf. taxitrafiklagen kapittel 2 § 5.

3.1.3.2 Danmark

Danmark hadde inntil 1. januar 2018 relativt lik drosjeregulering som Norge hadde før 1. november 2020. Danmark opphevet behovsprøvingen og den tilhørende driveplikten fra 1. januar 2018, med gradvis innfasing av regelverket frem mot 1. januar 2021.

Taxiloven § 3 krever tillatelse for å drive ervervsmessig persontransport med bil. Slik tillatelse kan tildeles den som oppfyller krav til egenkapital, har eierkrets innen EØS, har godkjent ansvarlig leder mv.

Ansvarlig leder skal oppfylle visse krav knyttet til bosted, vandel, økonomi, myndighetsalder mv. Danmark har altså ikke et eget fagkompetansekrav for å få drosjeløyve.

3.1.3.3 Finland

Finland har tidligere hatt en lignende lovgivning som Norge med behovsprøvde løyver.

Finland endret sin drosjeregulering med virkning fra 1. juli 2018.

For å få utstedt tillatelse/løyve må vedkommende person eller virksomhet blant annet ha god vandel, ikke ha vært under konkursbehandling innenfor gods- og persontransportsektoren de to siste årene, og ikke være skyldig skatter og avgifter.

Ansvarlig person må ha bestått en kunnskapsprøve for faglig kompetanse innenfor taxibransjen. Det er også krav om obligatorisk opplæring.

3.2 Forslaget i høringsnotatet

3.2.1 Krav om fagkompetanse i yrkestransportloven § 9

Departementet foreslo i høringsnotatet å endre yrkestransportloven § 9 første ledd andre punktum slik at den viser til § 4 bokstav d, i tillegg til bokstav a til c. Endringen innebærer at den som vil drive persontransport utenfor rute mot vederlag med kjøretøy registrert for inntil ni personer (drosjetransport) må ha tilstrekkelig faglig kompetanse. Det nærmere innholdet i fagkompetansekravet fremgår av forskrift.

Forslaget skulle sikre at løyvehaverne har tilstrekkelig faglig kompetanse til å tilby kundene en viss minstestandard på tjenestene og til å drive drosjevirksomhet i tråd med gjeldende regulering. Ikke minst er det viktig med kunnskap om gjeldende regler knyttet til arbeidsgiveransvar, skatter og avgifter og forbrukerrettigheter. Overordnet skal kravet, sammen med øvrige objektive krav for drosjeløyve, bidra til seriøsitet i næringen. Samtidig er det viktig at kravene ikke er for høye, slik at de utgjør uforholdsmessige etableringshindre for aktører som ønsker å tre inn i bransjen.

For å legge til rette for smidige overganger, foreslo departementet i høringen at løyvehavere som har fått utstedt drosjeløyve etter 1. november 2020, men før ikrafttredelse av bestemmelsene om fagkompetanse i høringsforslaget, skal oppfylle kravene i yrkestransportloven §§ 9, jf. 4, om faglig kompetanse innen ett år etter ikrafttredelse av endringene. For det tilfelle at det blir praktisk utfordrende, for eksempel av hensyn til saksbehandling i fylkeskommunene, å overholde fristen, foreslo departementet at løyvemyndigheten i særskilte tilfeller kan gi utsatt frist for å oppfylle kravene på opptil seks måneder.

Overgangsordningen skal lette innføringen av det nye kravet både for eksisterende løyvehavere og løyvemyndigheten. Et stort antall løyvehavere må gjennomføre eksamen hos Statens vegvesen og dokumentere for fylkeskommunene at de oppfyller kravet om fagkompetanse. Videre må fylkeskommunene saksbehandle dokumentasjonen for fagkompetanse.

Forslaget om endring av yrkestransportloven ble sendt på høring sammen med forslag til endringer i yrkestransportforskriften og kjøretøyforskriften. Det nærmere innholdet i fagkompetansekravet og hvordan fagkompetansekravet oppfylles vil fremgå av yrkestransportforskriften, se omtale av forslagene til forskriftsendringer knyttet til forslaget om fagkompetanse i punkt 3.2.2 under.

3.2.2 Nærmere om forslagene til endringer i yrkestransportforskriften

Lovendringen innebærer helt konkret kun å innføre et fagkompetansekrav. Departementet viser til at lovforslaget om innføring av et fagkompetansekrav var en del av høringen som ble sendt ut 11. mai 2022 som også omfattet forslag til endringer i blant annet yrkestransportforskriften. Selve innholdet i fagkompetansekravet, altså kompetansemålene, og hvordan kravet oppfylles mv. skal fastsettes i yrkestransportforskriften. Departementet vil i dette avsnittet omtale de foreslåtte forskriftsendringene knyttet til fagkompetanse i den grad de bidrar til å klargjøre innholdet i lovforslaget.

Departementet foreslo i høringen at innholdet i kompetansekravet blant annet skulle være knyttet til opprettelse og drift av næringsvirksomhet, arbeidsgiverrollen og avtaleverket rundt dette, foretaksformer, yrkesetikk og kunnskap om yrkestransport- og vegtrafikkloven. I tillegg var grunnleggende økonomikunnskap om drift av drosjevirksomheter omfattet av forslaget. Kravene var basert på de kravene som gjaldt for fagkompetanse før 1. november 2020, men noe justert for å sikre at de skal være forholdsmessige med tanke på å utøve drosjevirksomhet. Det fremgår av forslaget til endring av yrkestransportforskriften § 8 tredje ledd at Statens vegvesen fastsetter det nærmere innholdet i kravene til fagkompetanse for drosjeløyve.

Videre fremgår det av forslaget til endring i yrkestransportforskriften § 8 fjerde ledd, at kravet til fagkompetanse er oppfylt dersom den som søker om løyve kan fremlegge vitnemål for bestått drosjeløyveeksamen fra Statens vegvesen, eller oppfyller fagkompetansekravene for gods- eller turvognløyve, jf. § 8 første ledd. Statens vegvesen kan godkjenne vitnemål eller kompetansebevis utstedt av offentlig myndighet i annen EØS-stat eller Sveits som bevis på tilsvarende kompetanse. Kravet til faglig kompetanse anses også å være oppfylt dersom den som søker om løyve har hatt drosjeløyve etter yrkestransportloven § 9 før 1. november 2020.

Departementet foreslo å endre yrkestransportforskriften § 9 slik at det fremgår at den som søker om drosjeløyve skal avlegge løyveeksamen hos Statens vegvesen.

Departementet foreslo å endre yrkestransportforskriften § 10 andre ledd slik at det fremgår at når den som har eller søker om løyve er en juridisk person, er det daglig leder eller transportleder i selskapet som skal oppfylle kravet til faglig kompetanse.

Departementet foreslo videre en ny hjemmel i yrkestransportforskriften § 48 d for å gi løyvemyndigheten kompetanse til å innvilge dispensasjon fra kravet om fagkompetanse i særskilte tilfelle, når transportvirksomheten er en underordnet del av annen virksomhet som løyvehaver utfører og transporten ikke er i direkte konkurranse med ordinær drosjetransport.

3.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om innføring av et fagkompetansekrav for drosjeløyvehavere var, som nevnt tidligere, en del av en større høring som omfattet forslag til endringer blant annet i yrkestransportforskriften. Høringsinnspill som ikke gjelder forslaget til lovendringen, er i all hovedsak utelatt. Det er gjort enkelte unntak fra dette for høringsinnspill som er sentrale for innføringen av fagkompetansekravet.

Departementet vil også peke på at EFTAs overvåkningsorgan (ESA) i forbindelse med høringen ba om en nærmere redegjørelse for nødvendigheten og egnetheten av blant annet forslaget om innføring av et fagkompetansekrav for drosjeløyvehavere. Innspillet fra ESA omtales til slutt i dette punktet.

Agder fylkeskommune, Innlandet fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Oslo kommune, Troms og Finnmark fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, Viken fylkeskommune, Statens vegvesen, NHO Transport, Norges Taxiforbund, Oslo Taxi, NorgesTaxi, Taxi 1, Kollektivtrafikkforeningen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norges Handikapforbund, Blindeforbundet, Norsk Økoforum og Nei til EU er positive til forslaget.

Konkurransetilsynet, Uber og Abelia er i hovedsak imot forslaget.

Norges Bondelag og Inn på Tunet ønsker at praksis blir mest mulig lik slik den var frem til 1. november 2020.

Regelrådet mener forslaget ikke er tilstrekkelig utredet og peker på at det ikke er utredet alternative tiltak som kan løse problemene og nå målene. Videre mener Regelrådet at det er vanskelig å vurdere den totale kostnaden for næringen.

Samtlige ni fylkeskommuner som har avgitt høringsuttalelse og Oslo kommune er positive til å innføre krav om fagkompetanse. Nordland fylkeskommune, Oslo kommune, Troms og Finnmark fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Viken fylkeskommune, NHO Transport og Kollektivtrafikkforeningen peker imidlertid på at det er viktig at Statens vegvesen tilføres ressurser, så det ikke blir ventetid for å gjennomføre løyveeksamen. Også Uber er bekymret for kapasitetsutfordringer hos Statens vegvesen.

Viken fylkeskommune, Norges Taxiforbund og NHO Transport mener det er positivt at kun Statens vegvesen skal være eksamensmyndighet for drosjeløyveeksamen.

Innlandet fylkeskommune kan ikke se noen grunn for at det skal være lempeligere krav til den som vil drive drosjevirksomhet enn til de som vil ha løyve for turbuss eller godstransport. Fylkeskommunen viser til at drosjene stadig oftere utfører transport på vegne av og i stedet for buss, og transporterer da de samme kundene med lavere krav om faglig kvalifikasjon.

Oslo kommune støtter forslaget om å gjeninnføre krav om fagkompetanse. Kommunen erfarer at kompetansenivået blant nye søkere til drosjeløyver er betydelig lavere enn før regelendringen i 2020, og at dette er en forventet konsekvens av at det ikke lenger stilles krav om fagkompetanse. Kommunen viser til at behovet for bistand til nye løyvehavere har økt etter endringen. Mange søkere mangler kunnskap om drosjenæringen og drosjeyrket, og har vansker med enkle ting som å fylle ut søknad, legge ved korrekte vedlegg og registrere virksomheten. Oslo kommune mener det er helt avgjørende for at drosjenæringen skal fremstå som seriøs, at løyvehaverne har god forståelse for hva som kreves av selvstendig næringsdrivende, arbeidsgivere, og for øvrig hvilke regler som gjelder.

Troms og Finnmark fylkeskommune er positiv til at det igjen stilles krav til faglig kompetanse for løyvehaver, men viser til at det er store praktiske utfordringer knyttet til gjennomføring av drosjeeksamen. Fylkeskommunen viser til at rekruttering av drosjesjåfører nærmest har stoppet opp i nord etter at kravet til faglig kompetanse ble flyttet fra løyvehaver til sjåfør – hovedsakelig på grunn av lang ventetid og lang kjørevei til Statens vegvesenets trafikkstasjoner

Vestfold og Telemark fylkeskommune støtter forslaget, og mener at alle som har drosjeløyve bør ha en viss minstekunnskap om kundebehandling, opprettelse og drift av selskap, arbeidstakeres rettigheter og offentligrettslige krav og regler. Fylkeskommunen foreslår å åpne for at private aktører kan tilby opplæring, mens Statens vegvesen er ansvarlig for eksamen. Også Troms og Finnmark fylkeskommune ønsker en ordning der eksamen for løyvehaver, og fortrinnsvis også sjåfør, skal kunne avlegges ved godkjente private læringsinstitusjoner. Dette vil øke kapasiteten for gjennomføring av eksamen, og sikre at tilbud om utdanning og eksamen vil være mer tilgjengelig også utenfor de største byene.

Vestland fylkeskommune er positiv til at det blir innført krav om fagkompetanse, og mener det vil fremme seriøsitet i næringen. Fylkeskommunen mener at om det er overlappende spørsmål på eksamen for drosjesjåfør og løyvehaver, bør man av effektivitetshensyn vurdere en forenklet løyveeksamen for de med drosjesjåførkompetanse. Vestland fylkeskommune viser videre til at kompetansekravet vil føre til at fylkeskommunen og andre myndigheter vil bruke mindre ressurser på veiledning om regelverket. Fylkeskommunen er positiv til at kravet får tilbakevirkende kraft, og mener dette vil sikre at alle løyvehavere som har kommet til etter frislippet vil få samme kompetanse som resten av næringen.

Viken fylkeskommune støtter gjeninnføring av krav om faglig kompetanse, og mener forslaget til innhold i kravet er forholdsvis godt dekkende. Fylkeskommunen påpeker at funksjonshemmedes behov også må inkluderes. Etter dereguleringen ser fylkeskommunen at registreringer i Brønnøysundregistrene er feilaktige eller mangelfulle, og viser til at Skatteetaten har rapportert at det er mange registrerte foretak som ikke har meldt inn virksomheten i mva.-registeret. Fylkeskommunen mener dette kan tyde på at søkere til drosjeløyve, i større grad enn tidligere, mangler kunnskap om drift av foretak og om næringen. Manglende kompetanse vil også kunne påvirke opplæring av sjåfører, og dermed service ovenfor kundene, negativt. Fylkeskommunen mener språkkompetanse er viktig for å sikre at nye løyvehavere forstår regelverket og kan kommunisere med ulike kundegrupper, og at eksamen derfor kun bør tilbys på norsk, tilsvarende eksamen for sjåførkompetanse.

Norges Taxiforbund mener forslaget om at den som søker drosjeløyve skal avlegge løyveeksamen hos Statens vegvesen, vil gjøre at løyvehaverne er bedre rustet til å etterleve regelverk og til å drive næringsvirksomhet. Taxiforbundet mener at løyvehaver, med de foreslåtte kompetansekravene, vil få bred kunnskap om tema relatert til rollen som arbeidsgiver i drosjenæringen.

NHO Transport mener krav til fagkompetanse for løyvehaver vil bidra positivt til å sikre en mer seriøs næring og et godt drosjetilbud.

Kollektivtrafikkforeningen ser positivt på at kravene forsterkes, men mener det er viktig at kravene er balanserte, så de ikke blir til unødvendig hinder for bransjen. Foreningen registrerer at kravene utelukkende er rettet mot løyvehaver, og bare i mindre og lite detaljert grad omhandler løyvehavers plikt til å skolere sine sjåfører. Kollektivtrafikkforeningen mener derfor det må presiseres hva som ligger i «opplæring av ansatte».

NorgesTaxi støtter forslaget om økt kompetansenivå, og planlegger å utvikle et eget økonomikurs for sjåfører og løyvehavere. NorgesTaxi fremhever at kravene i hovedsak må gjelde økonomiske forhold, og advarer mot å innføre krav til kompetanse som er vanskelig å måle; som service, kundebehandling og yrkesetikk. NorgesTaxi mener det er viktig at krav til løyvehavere er egnet til å sikre et drosjetilbud med ordnede forhold, uten å skape uforholdsmessige etableringshindre som vanskeliggjør god utvikling av bransjen. NorgesTaxi mener at det etter dereguleringen er tydelig at kvaliteten på taxitjenester generelt har sunket og at prisen på drosjetjenester har skutt i været. Selskapet mener det er åpenbart at næringsdrivende skal ha kompetanse, og at manglende løyveutdanning medfører at flere og flere driver uten kunnskap om å drive en drosjeforretning med ansatte sjåfører. Videre mener selskapet at manglende oppfølging fra Skatteetaten medfører at man kan drive i lang tid uten å betale avgifter, og uten at dette oppdages. Arbeidsplasser kan stå i fare hvis løyvehaver ikke mestrer å drive forretningen sin innenfor regelverket. NorgesTaxi mener det var katastrofalt for samfunnet og næringen å fjerne kompetansekravet.

Oslo Taxi er enig i at det reetableres et krav til faglig kompetanse for løyvehavere, og i opplistingen av emner som løyvehaveren skal ha kompetanse om. Selskapet mener det er vektige grunner til gjeninnføring av kompetansekravet, og mener dette sammen med kravet til garanti, vil være et fundament for en seriøs drosjenæring. Oslo Taxi understreker at drosjenæringen er i en kritisk situasjon med hensyn til tilgang på sjåfører. Selskapet mener det kan synes som Statens vegvesen ikke har tilstrekkelig kapasitet til å gjennomføre praktisk prøve for drosjesjåfører, og er usikre på om det tas tilstrekkelige grep for å øke kapasiteten.

Blindeforbundet og Norges Handikapforbund støtter de foreslåtte endringene og ønsker en presisering i loven som tydeliggjør at både sjåfør og løyvehaver må ha opplæring i service og kundebehandling overfor mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Konkurransetilsynet mener forslaget vil øke etableringshindringene i markedet.

Helse Midt-Norge RHF påpeker at i utgangspunktet kan fagkompetansekravet, og de andre kravene som var foreslått i høringen, gi en generell kvalitetsheving, men at endringene også kan få betydning for konkurransesituasjonen og at terskelen for å ta ut løyve blir høyere.

Helse Nord RHF mener forslaget i høringen vil kunne medføre noe høyere etableringsbarrierer for nye aktører, som igjen kan føre til redusert konkurranse i markedet og muligens høyere transportkostnader.

Helse Sør-Øst RHF mener de nye kravene ikke vil gi helseforetakene noen merverdi. De viser til at det i dag er utarbeidet nasjonale standardiserte avtaledokumenter som alle helseforetak benytter i anskaffelser av pasienttransport. Helse Sør-Øst RHF mener at kravene i avtaledokumentene er tilstrekkelig for å sikre en god tjeneste for pasientreiser.

Abelia mener tiltaket først og fremst er et uforholdsmessig etableringshinder for aktører som ønsker å tre inn i bransjen, og støtter ikke endringen. Abelia viser til at begrunnelsen for forslaget står i kontrast til hva departementet mente i Prop. 70 L (2018–2019) Endringer i yrkestransportlova (oppheving av behovsprøvingen for drosje mv.):

«Alle som starter en virksomhet må sette seg inn i gjeldende norsk rett knyttet til det å drive en økonomisk virksomhet, herunder skatte- og avgiftsregler, regler knyttet til utøvelsen av arbeidsgiverrollen og øvrige offentligrettslige krav. Departementet viser til at det i de fleste andre næringer ikke foreligger et særkrav til fagkompetanse for å starte opp virksomhet. Departementet kan ikke se at det er særlige forhold ved drosjenæringen som tilsier at det bør være et fagkompetansekrav som ellers ikke stilles for andre næringer.»

Abelia kan ikke se at departementets endrede syn i dette spørsmålet er begrunnet, blant annet fordi argumentene fra 2019 ikke er vurdert. Abelia stiller spørsmål ved hvilke erfaringer som har gjort at departementet nå konkluderer med at løyvehavere har kompetansebehov som var unødvendige i 2019. Foreningen mener en nærmere begrunnelse for hvorfor politikken endres vil være nødvendig for å sikre at tiltaket ikke fremstår som et tiltak for å heve etableringstersklene for nye selskaper og nye løyvehavere. Hvis forholdet til kundene er et relevant hensyn, mener Abelia det er rart å ikke stille kompetansekrav til sjåfør. Abelia mener behovet for opplæring i arbeidsgiverrollen og offentligrettslige krav, som staten ellers i næringslivet forutsetter at næringsdrivende kan, ikke er begrunnet.

Uber viser også til Prop. 70 L (2018–2019) hvor departementet foreslo å lempe på de objektive løyvekravene for å bidra til reduserte etableringskostnader og dermed redusere inngangsbarrieren for å etablere seg i markedet. Departementet argumenterte for at dette ville bidra til økt konkurranse, og mente at det heller skulle stilles krav til sjåførene. Uber mener departementets argumenter fra 2019 står seg godt, og kan ikke se at det er dokumentert en utvikling som skulle tilsi at de foreslåtte endringene er nødvendige. Uber mener de nye kravene til løyvehaver bidrar til økt byråkratisering for næringslivet, uten reell gevinst for passasjerene. Uber mener forslagene til lov- og forskriftsendringer i sum bidrar til en økning av etableringshindre i drosjemarkedet.

Uber er også bekymret for at kompetansekravet kan bidra til dårligere tilgang på sjåfører fordi det kan oppstå kapasitetsutfordringer hos Statens vegvesen. Uber opplever at det er sterk konkurranse om sjåfører, og i motsetning til påstander om overkapasitet i byene, at det er for få sjåfører. Uber mener de kunne lagt til rette for langt flere reiser dersom tilgangen på sjåfører var større, og mener at økte krav til løyvehavere vil føre til svekket konkurranse, som igjen vil lede til økte priser for forbrukerne. Dette kan også medføre økt bruk av privatbil fremfor mobilitetstjenester.

ESA viser til at kompetansekravet ikke kan gå lenger enn det som er strengt nødvendig for at en løyvehaver skal kunne utøve drosjeyrket, og henviser til at elementer i virksomhet (som kundeservice, opplæring, skatterapportering mv.) kan settes ut til andre.

Oslo kommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Vestland fylkeskommune og Viken fylkeskommune støtter forslaget om at det gis en overgangsordning på ett år for løyvehavere som har løyve når bestemmelsene om fagkompetanse trer i kraft og at fylkeskommunene kan gi løyvehaverne en ekstra frist på seks måneder for å oppfylle kravet om fagkompetanse. Innlandet fylkeskommune og Nordland fylkeskommune støtter forslaget om overgangsperiode på et år, men støtter ikke forslaget om at fylkeskommunene kan gi en ekstra frist på seks måneder for å oppfylle fagkompetansekravet.

3.4 Departementets vurdering

3.4.1 Restriksjoner på retten til fri etablering og læren om tvingende allmenne hensyn

Departementet har merket seg at flertallet av høringsuttalelsene er positive til at det gjeninnføres et fagkompetansekrav for drosjeløyve.

Departementet har merket seg innspillet fra Konkurransetilsynet, Abelia og Uber om at fagkompetansekravet kan bidra til å øke etableringshindringene i markedet. I denne forbindelse har departementet også merket seg at ESA i sitt innspill til høringsforslaget viser til at tiltak som utgjør en restriksjon på retten til fri etablering må være begrunnet i læren om tvingende allmenne hensyn, og dermed må være egnet og nødvendig for å nå målet med tiltaket.

Departementet har gjort en særlig vurdering av fagkompetansekravet opp mot læren om tvingende allmenne hensyn. I den grad fagkompetansekravet kan anses som et etableringshinder og restriksjon på retten til fri etablering, mener departementet at kravet er egnet og nødvendig for å oppnå de hensynene som ligger til grunn for forslaget, og er i overensstemmelse med læren om tvingende allmenne hensyn.

I denne sammenheng vil departementet fremheve at formålet med fagkompetansekravet er å sikre at løyvehavere har tilstrekkelig fagkompetanse til å tilby en viss minstestandard på tjenestene og til å drive drosjevirksomhet i tråd med gjeldende regulering. Ikke minst er det viktig med kunnskap om gjeldende regler knyttet til arbeidsgiveransvar, skatter og avgifter og forbrukerrettigheter. Overordnet skal kravet bidra til seriøsitet i næringen.

De konkrete temaene som skal dekkes av fagkompetansekravet vil fremgå av yrkestransportforskriften, og er dermed ikke av direkte betydning for lovforslaget. Departementet vil i det følgende likevel kommentere innholdet i fagkompetansekravet for å synliggjøre vurderingen av at kravet ikke går lenger enn nødvendig for å sikre at løyvehaverne har tilstrekkelig kompetanse på de aktuelle områdene.

Som utgangspunkt mener departementet at kompetansekravet er egnet til å oppnå målet om at drosjeløyvehavere skal ha tilstrekkelig kompetanse for å ivareta kunders og arbeidstakeres behov og til å følge relevant regelverk, blant annet på skatteområdet. I denne sammenheng viser departementet til at fagkompetansekravet er kjent fra EØS-regelverk for annen løyvepliktig veitransport, som godstransport med kjøretøy over 3,5 tonn og persontransport med kjøretøy registrert for over ni personer, jf. europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1071/2009 av 21. oktober 2009 om innføring av felles regler med hensyn til vilkårene som må oppfylles for å utøve yrket som transportør på vei, og om oppheving av rådsdirektiv 96/26/EF. Fra våren 2022 gjelder kravet også for lette varebiler ned til 2,5 tonn i internasjonal transport.

Departementet foreslo, som nevnt under punkt 3.2.2, at innholdet i kompetansekravet blant annet skulle være knyttet til opprettelse og drift av næringsvirksomhet, arbeidsgiverrollen og avtaleverket rundt dette, foretaksformer, yrkesetikk og kunnskap om yrkestransport- og vegtrafikkregelverkene. I tillegg er det viktig at de som vil drive drosjevirksomhet har grunnleggende økonomikunnskap om drift av drosjevirksomheter. Statens vegvesen fastsetter det nærmere innholdet i temaene som er opplistet i forskriften.

Departementet viser til at temaene som var foreslått i høringen var ment å dekke kunnskapsområder som ble ansett å være helt nødvendige for å sikre at drosjeløyvehaver hadde tilstrekkelig kunnskap til å drive drosjevirksomhet, og særlig sikre at løyvehaverne hadde tilstrekkelig kunnskap til å ivareta kundenes og arbeidstakernes behov, og til å følge fastsatte regler, herunder på skatteområdet. Kravene var utformet med tanke på å ikke gå lenger enn nødvendig for å oppnå formålet med kravet. De foreslåtte kompetansekravene var noe forenklet sammenliknet med kravene som gjaldt før november 2020.

I etterkant av høringen har Statens vegvesen, på anmodning fra departementet, gjort en ny gjennomgang av det konkrete innholdet i kompetansekravet for å sikre at det treffer godt ut fra det uttalte formålet. Målet med revideringen var å skreddersy temaene under fagkompetansekravet for å dekke den kompetansen som anses nødvendig for å drive drosjevirksomhet.

Departementet tar, på bakgrunn av ovennevnte, sikte på at opplisting av tema i forskriften som løyvehaverne skal ha kunnskap om skal omfatte blant annet yrkestransportloven og veitrafikkloven med relevante forskrifter, arbeidsgivers ansvar, herunder arbeidsmiljøloven og ferieloven, opplæring av ansatte og internkontroll. Videre skal løyvehaverne ha kunnskap om oppstart og administrasjon av drosjevirksomhet, herunder foretaksformer og økonomiforståelse, samt regler om prisopplysning og maksimalpris for drosje, loggføring av drosjeturer, bruk av taksameter, skatter og avgifter, herunder rapportering til skattemyndighetene. Endelig utforming av temalisten vil bli gjort i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Departementet har merket seg at ESA påpeker at en del oppgaver knyttet til det å drive en virksomhet kan settes ut til andre, og at kompetansekravet må vurderes i lys av dette. Departementet viser her til at kompetansekravene er satt ut fra en vurdering av hva som er tilstrekkelig kompetanse for å kunne drive drosjevirksomhet. Det er viktig at den som er ansvarlig for driften, har et minimum av kunnskap knyttet til blant annet drift og økonomi i et selskap, også om oppgaven kan settes ut til andre. Det er også nødvendig at løyvehaver har en slik minimumskunnskap at vedkommende kan vurdere hva som bør settes ut til andre og hva de selv trenger mer kunnskap om.

Departementet vil også påpeke at krav om fagkompetanse er vanlig i vegtransportsektoren og understreker at kompetansenivået som foreslås for drosjeløyvehavere er betydelig lavere enn EU-kravene som gjelder for de tunge kjøretøyene og for lette varebiler i internasjonal transport.

Departementet fastholder at en gjeninnføring av fagkompetansekrav for drosjeløyvehavere er et nødvendig, egnet og proporsjonalt tiltak for å sikre et tilstrekkelig nivå på kvaliteten i næringen og dermed også i overensstemmelse med læren om tvingende allmenne hensyn. Alle passasjerer, kontraherende parter og kunder som har behov for drosjetjenester, skal være trygge på at operatører med offentlig godkjenning for å drive drosjevirksomhet oppfyller minimumskrav for å kunne drive slik virksomhet på en akseptabel måte, i overenstemmelse med gjeldende lovverk.

Departementet har merket seg at Helse Nord RHF og Helse Sør-Øst RHF mener at forslaget kan skape høyere etableringsbarrierer, føre til dårligere konkurranse i markedet og muligens høyere transportkostnader. Også Helse Midt-Norge RHF mener at endringene kan få betydning for konkurransesituasjonen og at terskelen for å ta ut løyve blir høyere. Departementet viser til det som er sagt over om begrunnelsen for forslaget om fagkompetansekravet. Departementet er enig i at terskelen for å etablere seg i næringen blir noe høyere, men mener at innføringen av et fagkompetansekrav er nødvendig for å sikre en seriøs næring.

3.4.2 Merknader knyttet til vurderingene i Prop. 70 L (2018–2019)

Departementet har merket seg innspillene fra Abelia og Uber knyttet til vurderingene departementet gjorde i Prop. 70 L (2018–2019) Endringer i yrkestransportlova (oppheving av behovsprøvingen for drosje mv.). Disse høringsinstansene mener at argumentene i forbindelse med liberaliseringen av drosjenæringen strider mot forslagene som ble fremmet i høringen om å gjeninnføre blant annet fagkompetansekravet og kravet om løyvegaranti. Abelia, Uber og Konkurransetilsynet mener forslaget vil bidra til å øke etableringshindringene i markedet.

Når det gjelder henvisningene til vurderingene som ble gjort i Prop. 70 L (2018–2019) vil departementet peke på at selv om det nye drosjeregelverket kun har vært gjeldende siden 1. november 2020, og i stor grad har vært påvirket av pandemien, er det en reell bekymring knyttet til nivået på løyvehavernes kompetanse og seriøsiteten i bransjen. Bekymringen gjelder særlig om nye løyvehavere har nødvendig kunnskap for å overholde skatte- og avgiftslovgivningen, ivareta arbeidsgiveransvar, sikre kundenes rettigheter og overholde offentligrettslige regler knyttet til blant annet lovlig opprettelse og drift av selskap, jf. punkt 2.1.3.

I vurderingene som ledet opp til revideringen av drosjeregelverket i 2020 la departementet til grunn at de objektive kravene for få tildelt drosjeløyve kunne gjøres noe lempeligere for å ikke utgjøre en etableringshindring i drosjemarkedet. Dette medførte at fagkompetansekravet og løyvegarantien ble fjernet. Endringene i 2020 innebar også at antallsreguleringen, driveplikten, hovedervervskravet og sentraltilknytningsplikten ble fjernet. I tillegg mistet de lokale løyvemyndighetene adgangen til å stille vilkår for lokale løyvehavere og drosjesentraler, og et drosjeløyve er ikke lenger kun gyldig i det aktuelle fylket, men i hele landet som et felles løyvedistrikt.

Samlet har disse endringene lagt til rette for fri etablering av tjenester i drosjemarkedet, slik at det norske drosjemarkedet nå er åpent for alle operatører på like vilkår. Imidlertid førte regelendringene i 2020, særlig oppheving av antallsregulering, sentraltilknytningsplikt og løyvedistrikt, også til at myndighetene fikk mindre oversikt over de lokale drosjemarkedene. Det er nå krevende for fylkeskommunene å følge opp løyvehaverne og sikre det lokale drosjetilbudet på en tilfredsstillende måte.

Alle formidlere av drosjetjenester, både tradisjonelle drosjesentraler og andre formidlere, skal rapportere tredjepartsopplysninger til skattemyndighetene etter skatteforvaltningsloven.

Uten sentraltilknytningsplikten har skattemyndighetene og politiet likevel fått dårligere tilgang til informasjon om henholdsvis løyvehavernes inntjening og kjørerute. Løyvehaverne er fortsatt ansvarlige for å rapportere inn informasjon til skattemyndigheten om innkjørte midler, og om nødvendig bistå politiet i pågående etterforskninger. Tilknytningsplikten mellom løyvehaverne og sentralene sikret imidlertid at den aktuelle informasjonen var tilgjengelig gjennom en uavhengig tredjepart. Sentralene hadde den nødvendige informasjonen tilgjengelig gjennom sine interne systemer og gjennom tilgang til informasjon fra ikke-obligatoriske funksjoner i taksameteret.

Departementet mener at det, blant annet på denne bakgrunn, var prematurt å fjerne fagkompetansekravet for drosjeløyvehaver. I mangel av tilstrekkelige mekanismer som gir myndighetene oversikt over om løyvehaverne følger gjeldende regelverk er det, etter departementets syn, nødvendig å sikre at drosjeløyvehaverne har tilstrekkelig fagkunnskap til å utøve yrket som drosjeløyvehaver på en forsvarlig måte i overensstemmelse med relevant regelverk. At det ikke var tilstrekkelige kontrollmekanismer på plass for å sikre god oversikt og kontroll med løyvehaverne bidrar til å underbygge behovet for kravet om fagkompetanse.

3.4.3 Utredningen av forslaget

Departementet har merket seg innspillene fra Regelrådet om at forslaget ikke er godt nok utredet og at det ikke er utredet alternative tiltak som kan løse problemene og nå målene. Når det gjelder spørsmålet om tilstrekkelig utredning viser departementet til at det i høringen ble gjort rede for erfaringer fra løyvemyndighetene og kontroll- og tilsyns myndighetene som grunnlag for behovet for endringer, jf. også punkt 2.1.3 over. På kort sikt ser departementet ikke at det foreligger gode alternativ til fagkompetanse for å sikre at løyvehaverne har nødvendig kompetanse for å ivareta kundenes og arbeidstakerens behov og for å etterleve regelverket generelt. Krav om fagkompetanse er et kjent tiltak for å sikre seriøsitet i transportnæringen, og anses ikke å være unødvendig inngripende.

Departementet har videre merket seg at Regelrådet mener det er vanskelig å vurdere den totale kostnaden for næringen. Departementet viser til punkt 6.1 for en gjennomgang av de økonomiske og administrative kostnadene forslaget er antatt å ha. Kostnadene for løyvehaverne er i all hovedsak knyttet til gebyret for å avlegge løyveeksamen hos Statens vegvesen, samt kostnaden knyttet til å tilegne seg den nødvendige kunnskapen før eksamen skal avlegges.

3.4.4 Merknader knyttet til endringene i yrkestransportforskriften

3.4.4.1 Gjennomføring av løyveeksamen mv.

Departementet har merket seg at det er ulike syn på hvorvidt løyveeksamen kun skal tilbys av Statens vegvesen, eller også av private aktører, og at enkelte høringsinstanser peker på behov for krav om opplæring. Departementet mener det er hensiktsmessig at Statens vegvesen er eneste tilbyder av løyveeksamen for drosjeløyvehavere, som for øvrige løyvehavere i veitransportsektoren. Bakgrunnen for at departementet ikke har foreslått krav om obligatorisk opplæring eller mulighet til å avlegge eksamen hos private tilbydere er i hovedsak at dette vil bli betydelig dyrere for både løyvehaverne og det offentlige som da blant annet må drive tilsyn av private opplæringsaktører. I denne sammenheng viser departementet til at det heller ikke er krav om obligatorisk opplæring for de som har løyve for tyngre kjøretøy, jf. forordning (EF) 1071/2009.

Flere høringsinstanser har pekt på at Statens vegvesen må få tilført ressurser for å kunne gjennomføre løyveeksamen på en god måte. Disse høringsinstansene ser dette i sammenheng med kapasitetsutfordringer hos Statens vegvesen i forbindelse med gjennomføring av prøve for drosjesjåfør. Drosjesjåføreksamen består av to delprøver, en teoriprøve og en praktisk prøve i bil. Kapasitetsutfordringene er i hovedsak knyttet til den praktiske prøven som kun kan gjennomføres ved et utvalg av trafikkstasjonene. Departementet forventer ikke ressursutfordringer hos Statens vegvesen knyttet til drosjeløyveeksamen ettersom løyveeksamen utelukkende er en teoretisk prøve som kan avlegges ved alle trafikkstasjoner.

Departementet har merket seg at Vestland fylkeskommune har foreslått at man av effektivtetshensyn bør vurdere en forenklet løyveeksamen for søkere som har drosjesjåføreksamen. Til dette bemerker departementet at det er andre kompetansemål i drosjeløyveeksamen enn i sjåføreksamen. Statens vegvesen har i denne prosessen gjennomgått drosjesjåføreksamen slik at kompetansemål som hører inn under sjåføreksamen kun gjelder for sjåfører og kompetansemål som hører mer naturlig inn under drosjeløyveeksamen, kun vil gjelde der.

Departementet har merket seg Norges Handikapforbund og Blindeforbundets innspill om at det må stilles krav til opplæring og kunnskap om kundebehandling og service for mennesker med nedsatt funksjonsevne, og Kollektivtrafikkforeningensinnspill om at det må presiseres hva som ligger i «opplæring av ansatte». Departementet er enig i at det er viktig at løyvehaver har kunnskap om hvordan han eller hun kan legge til rette for at ansatte yter god service til ulike kundegrupper. Løyvehaver skal ha kunnskap om hvordan de kan tilrettelegge for god tilgjengelighet, service og kundebehandling til alle kundegrupper, spesielt barn og eldre, personer uten smarttelefon, personer som ikke kan lese/skrive, personer uten betalingskort og personer med nedsatt funksjonsevne. Departementet viser til at innholdet i kravet «opplæring av ansatte» innebærer at løyvehaver/kandidaten skal ha kunnskap om hvordan opplæring påvirker den ansattes kompetanse innenfor fagområdene kjøreatferd, trafikksikkerhet, service og kundebehandling for ulike grupper.

Departementet har merket seg Viken fylkeskommunes innspill om betydningen av språkkunnskap for å sikre at løyvehavere forstår regelverket og kan kommunisere med ulike kundegrupper. Fylkeskommunen foreslår at løyveeksamen kun skal tilbys på norsk, tilsvarende eksamen for sjåførkompetanse. Departementet er enig i at språk er viktig for løyvehaver. Pensum og teori som kandidatene må tilegne seg er i all hovedsak på norsk slik at vedkommende uansett må ha en viss norskkunnskap for å tilegne seg nødvendig kunnskap for å gjennomføre eksamen. Løyvehaver har også ansvaret for opplæring av ansatte sjåfører og noe norskkunnskaper er dermed viktig også av den grunn. Departementet vil i utgangspunktet ikke pålegge Statens vegvesen å tilby drosjesjåføreksamen på andre språk enn norsk, og viser i denne sammenheng til at drosjeløyveeksamen også kun skal tilbys på norsk.

3.4.4.2 Overgangsordninger

Departementet har merket seg at flertallet av fylkeskommunene støtter forslaget om en overgangsordning på ett år for løyvehavere som har løyve når bestemmelsene om fagkompetanse trer i kraft og at fylkeskommunene kan gi løyvehaverne en ekstra frist på seks måneder for å oppfylle kravet om fagkompetanse. Videre har departementet merket seg at Innlandet fylkeskommune og Nordland fylkeskommune støtter overgangsordningen på ett år, men ikke støtter at fylkeskommunene gis hjemmel til å gi en ekstra frist på seks måneder for å oppfylle kravet. Departementet viser til at det vil være valgfritt for fylkeskommunene om de vil gi den ekstra fristen på seks måneder. Departementet kan ikke se at det har kommet innspill som tilsier endringer i lengden på de foreslåtte overgangsordningene og opprettholder dermed forslaget slik det fremgikk av høringen.