8 Økonomiske og administrative konsekvenser
8.1 Innledning
Departementet legger til grunn at forslaget ikke får vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige. Forslaget kan innebære økte kostnader for Medietilsynet, Lotteritilsynet og Medieklagenemnda som følge av behandling av saker etter bestemmelsen. Disse kostnadene vil dekkes innenfor Kulturdepartementets gjeldende budsjettrammer. Avhengig av hvordan distributørene velger å følge opp eventuelle pålegg om å stanse reklame, kan dette innebære økonomiske konsekvenser for distributørene. Kringkastingsselskapene som i dag sender pengespillreklame som ikke er tillatt i Norge vil miste inntektene denne typen reklame genererer dersom reklamen fjernes.
Departementet understreker at eventuelle administrative og økonomiske konsekvenser som følger av forslaget må veies opp mot hensynet til de som har eller som står i fare for å utvikle problemer med pengespill, samt hensynet til et bredt politisk ønske om å beholde og styrke enerettsmodellen.
I det følgende vil departementet drøfte mulige økonomiske og administrative konsekvenser for ulike aktører i verdikjeden.
8.2 Konsekvenser for distributørene
8.2.1 Høringsinstansenes syn
Kabel Norge mener forslaget vil føre til økt administrasjon og økte kostnader for distributørene som skal iverksette tiltak, og at kostnadene vil avhenge av hvilke tiltak som pålegges. Kostnadene for netteier kan både være utlegg relatert til gjennomføring av selve tiltaket og intern administrasjon av dette, men også til relaterte tiltak knyttet til beskyttelse av egne systemer mv. Kabel Norge viser videre til at et tiltak kan ha en kostnad i form av en ansvarsrisiko.
Flere distributører har vist til at omfanget av kostnadene vil avhenge av hvilke konkrete tiltak som iverksettes. Det fremheves at man i dag ikke har noen effektiv metode for blokkering av spillreklame hverken som TV-distributør eller ISP, og kostnadene ved anskaffelse eller utvikling av eventuelle verktøy for å kunne etterkomme påleggene vil kunne være betydelige. Altibox har pekt på at dette vil kunne bremse opp utviklingen av høyhastighets internettilbud i det norske markedet.
8.2.2 Departementets vurdering
Departementet legger til grunn at forslaget kan gi selskaper som eier eller disponerer nett som formidler fjernsyn eller audiovisuelle bestillingstjenester økte administrative og økonomiske kostnader. Som flere høringsinstanser har påpekt vil disse kostnadene imidlertid avhenge av hvilke konkrete tiltak som iverksettes for å oppfylle et pålegg.
Når det gjelder TV-distributørenes mulighet til å etterkomme et pålegg, vises til drøftelsen foran i pkt. 7.6.3.2, hvor det legges til grunn at disse distributørene kan innta i sine avtaler med kringkasterne at det ikke skal sendes markedsføring for pengespill uten tillatelse i Norge. Det antas derfor at selve gjennomførelsen av et pålegg ikke vil påføre TV-distributørene en stor byrde.
Reduserte investeringer i innhold fra Discovery og NENT vil imidlertid kunne redusere attraktiviteten til kanalpakkene som TV-distributørene selger. Dårligere innholdstilbud kan gjøre at seerne velger å bytte ut kanalpakker med strømmetjenester eller andre underholdningstilbud. Videre kan flere kringkastere anse det som mer lønnsomt å flytte kundene sine over fra distribusjon i tradisjonelle TV-nett til egne tjenester som tilbys via det åpne internettet.
Som det fremgår av pkt. 7.6.3.4 går imidlertid utviklingen i denne retningen uavhengig av det aktuelle lovforslaget. Den teknologiske utviklingen har bidratt til at digitale strømmetjenester har tatt betydelige markedsandeler fra tradisjonelle TV-kanaler, og samtlige norske kringkastere har lansert egne strømmetjenester. Dersom den foreslåtte bestemmelsen skulle føre til at kringkasterne får sterkere insentiver til å flytte seerne sine over til tjenester som formidles via det åpne nettet, vil dette dermed forsterke en allerede pågående utvikling og sterk trend i TV-markedet. Det er imidlertid usikkert hvorvidt den foreslåtte bestemmelsen vil gi kringkasterne sterkere insentiver til å flytte seerne sine over til strømmetjenester via det åpne nettet, ettersom inntektene fra strømmetjenestene i hovedsak kommer fra brukerinntekter og ikke annonseinntekter.
Når det gjelder distributører av åpne nett, er det lite som tyder på at det i dag fins tilgjengelig teknologi som gjør det mulig å sladde eller filtrere ut ulovlig markedsføring fra strømmetjenester som distribueres i åpne nett uten å berøre det redaksjonelle innholdet, jf. drøftelsen i pkt. 7.6.3.2. Dette gjør at det er nærliggende at det i den første tiden etter ikrafttredelsen av lovbestemmelsen ikke vil bli ilagt pålegg overfor distributører av åpne nett. Hvorvidt det fins tilgjengelig teknologi for å utføre et pålegg om å hindre eller vanskeliggjøre tilgangen til markedsføring som formidles via åpne nett, vil være gjenstand for en løpende vurdering som Medietilsynet må foreta i det enkelte tilfellet.
8.3 Konsekvenser for andre aktører i verdikjeden
8.3.1 Innledning
Oslo Economics har på oppdrag fra Kulturdepartementet utarbeidet rapporten «Konsekvenser av forbud mot videreformidling av utenlandsk pengespillreklame», som ble levert til departementet 9. august 2019. Det ble åpnet for at interessenter kunne komme med innspill til denne rapporten, og departementet mottok syv innspill til Oslo Economics’ rapport.
I det følgende vil departementet med utgangspunkt i rapporten drøfte mulige økonomiske og administrative konsekvenser for kringkastere og produksjonsselskaper.
8.3.2 Konsekvenser for kringkastere som sender pengespillreklame som ikke er tillatt i Norge
8.3.2.1 Oslo Economics' vurdering
For fjernsynskanaler som i dag sender reklame for utenlandske pengespill vil lovendringen ha en direkte økonomisk effekt dersom pengespillreklame fra selskaper uten norsk tillatelse stanses. Oslo Economics anslår at Discovery Networks Norway (Discovery) og Nordic Entertainment Group Norway (NENT), kringkasterne som sender reklame for utenlandske pengespillselskap, vil få redusert sine inntekter med minst 250 mill. kroner og maksimalt 500 mill. kroner som en følge av forslaget. Oslo Economics anslår at det mest sannsynlige utfallet ligger omtrent i midten av intervallet (375 mill. kroner), og at det samlet for de to kringkasterne ikke er usannsynlig at reklameinntektene reduseres med mer enn 20 % og de samlede inntektene med mer enn 10 %.
Det er flere forhold som vil påvirke hvor stort tapet av annonseinntekter vil bli. Salget av annonser til utenlandske pengespillselskap vil falle bort og gi kringkasterne ledig kapasitet, og denne kapasiteten har en økonomisk verdi. Prisen for pengespillreklame er imidlertid høyere enn for annen reklame. Oslo Economics mener det mest sannsynlige er at kringkasterne vil forsøke å selge flere annonser til andre annonsører for å hente ut verdien av den ledige kapasiteten, samtidig som det fremstår som lite trolig at kringkasterne vil klare å fylle den ledige kapasiteten uten å redusere prisene. Ved lavere priser vil annonsører som allerede kjøper fjernsynsreklame kunne ønske å kjøpe mer. Denne effekten vil i så fall delvis motvirke tapet som kringkasterne påføres ved at salget til de utenlandske pengespillselskapene botfaller. I sum er det rimelig å legge til grunn at en ny markedstilpasning til en viss grad vil motvirke tapet av inntekter fra pengespillreklame.
Det direkte tapet av reklameinntekter vil påvirke styrken i kringkasternes insentiver til å foreta justeringer av innholdet. Jo mer lønnsomheten av å vinne en seer reduseres, jo mer vil det være rasjonelt å redusere investeringene.
8.3.2.2 Høringsinstansenes syn
NENT Group har vist til at en betydelig andel av selskapets drift og innhold er finansiert gjennom inntekter fra reklame. De øvrige inntektene kommer primært fra distribusjonsavtaler med norske distributører. Ifølge NENT er det ingen grunn til å tro at det vil være mulig å erstatte inntektene fra pengespillreklame med reklame fra andre aktører. Høringsinstansen anser det som sannsynlig at konsekvensene av et bortfall av deler av annonsemarkedet på lengre sikt vil bli betydelig for alle de kommersielle TV-kanalene. NENT anfører at overskudd av kapasitet i kanalenes varelager vil endre hele prisbildet og senke prisene for alle reklamefinansierte kanaler. Videre mener NENT at forslaget vil få alvorlige konsekvenser for mediemangfoldet innenfor fjernsyn, og at norske TV-seere vil få et dårligere tilbud. Forslaget vil også innebære at kringkasternes konkurransekraft mot utlandet svekkes, og gi utenlandske innholdstilbydere en stor fordel. Videre mener NENT at Oslo Economics’ rapport undervurderer betydningen av at en kommersiell kringkaster vil møte krav om å umiddelbart kompensere eventuelt bortfall av inntekter med tilsvarende besparelser.
Discovery mener at lovforslaget i praksis vil medføre sterke begrensninger i de kommersielle TV-kanalenes livsgrunnlag, og at konsekvensene for driften vil bli store. Det vises til at forslaget kommer i en tid der konkurransen i markedet er økende og endringene omfattende, og at de største økonomiske konsekvensene først og fremst vil ramme kringkastere som er lovlig etablert i andre EØS-land. Discovery mener det er feil at reklameinntekter fra pengespillselskapene vil kunne erstattes av inntekter fra andre annonsører, og at forslaget i dagens marked vil føre til et klart tap.
NRK betviler ikke at bortfall av pengespillannonser vil redusere selskapenes inntekter, men påpeker at det synes som at man ser bort fra at deler av bortfallet av annonsører kan erstattes med annonseinntekter fra andre.
8.3.2.3 Departementets vurdering
Forslaget vil kunne påvirke inntektsgrunnlaget til audiovisuelle medietjenester utenfor norsk jurisdiksjon som i dag sender reklame for utenlandske pengespill rettet mot Norge. Disse selskapene vil ved et eventuelt pålegg tape disse inntektene. Det er vanskelig å kvantifisere hvor stort inntektstapet vil bli for de audiovisuelle medietjenestene som i dag sender utenlandsk pengespillreklame, ettersom dette vil avhenge av flere forhold (bl.a. andre annonsørers tilpasning).
Departementet antar at inntektstapet i noen grad vil begrenses ved at aktørene fyller ledig reklamekapasitet med reklame fra andre annonsører. Det vises til Oslo Economics’ vurdering om at det er mest sannsynlig at kringkasterne vil forsøke å selge flere annonser til andre annonsører for å hente ut verdien av den ledige kapasiteten dersom pengespillreklamen forsvinner. Samtidig ser departementet at kringkasterne trolig ikke vil klare å fylle den ledige kapasiteten uten å redusere prisene.
Dersom reklameprisene faller, vil det kunne bidra til at flere ønsker å bruke mer av budsjettet på fjernsynsreklame, eller at aktører som i dag ikke benytter seg av fjernsynsreklame velger å gjøre dette. Prisene på pengespillreklame er imidlertid høyere enn annen reklame, og departementet anser det som sannsynlig at kringkasterne ikke vil kunne erstatte all tapt inntekt fra pengespillreklame med inntekter fra annen reklame.
8.3.3 Konsekvenser for produksjonsselskaper
8.3.3.1 Oslo Economics' vurdering
Kringkasterne opplyser at de hvert år setter av et budsjett til investeringer i innhold. Kringkasterne som i dag sender reklame for pengespill opplyser at lavere reklameinntekter vil redusere disse budsjettene. Oslo Economics mener imidlertid at det er liten grunn til å tro at det er et én-til-én-forhold mellom reklameinntekter og disse budsjettene, og ser det som mer sannsynlig at budsjettene fastsettes ut fra hvor mye kringkasterne mener det er kommersielt lønnsomt å investere i norsk innhold.
Oslo Economics mener lovendringen vil redusere Discoverys og NENTs insentiver til å investere i innhold. Konkurransepresset kringkasterne står overfor kan imidlertid gjøre at det etter lovendringen vil være rasjonelt å bruke en større del av de samlede inntektene på investeringer. Det anslås at reduserte investeringer trolig vil ramme alle innholdskategorier, og både norsk og internasjonalt innhold. Kringkasterne som sender pengespillreklame viser til at lovendringen særlig vil ramme investeringer i norsk innhold, fordi norsk innhold er dyrt og budsjettene er bundet opp i langsiktige avtaler om sportsrettigheter og utenlandsk innhold, mens avtaler med norske innholdsprodusenter er mer kortsiktige. Oslo Economics finner det likevel lite sannsynlig at hele reduksjonen i investeringer primært vil ramme norsk innhold. Norsk innhold er sentralt både for å tiltrekke seere til lineære TV-kanaler og abonnenter til strømmetjenestene, i tillegg til å sikre distribusjonsinntekter. Over tid vil det være en nær sammenheng mellom en kanals oppslutning og distributørens betalingsvilje for å videreformidle den. Drastiske kutt i norsk innhold vil dermed kunne føre til betydelige inntektstap som følge av lavere inntekter fra distributørene, strømmetjenestene og fra det innkjøpte innholdet gjennom lead-in og promoeffekter. I sum anslår Oslo Economics at kringkasterne som sender utenlandsk pengespillreklame vil få reduserte insentiver til å investere i innhold, men investeringene vil trolig ikke svekkes tilsvarende inntektstapet fra utenlandsk pengespillreklame, fordi konkurransepresset kringkasterne står overfor kan gjøre at det etter lovendringen er rasjonelt å bruke en større andel av de samlede inntektene på investeringer.
NRK er ikke finansiert av reklame, og det kan dermed utelukkes at lovendringen vil ha en direkte effekt på NRK sin etterspørsel etter norsk innhold.
De norske produksjonsmiljøene har allerede begrensede marginer. Oslo Economics mener derfor at det synes lite sannsynlig at produksjonsselskapene kan redusere prisene for innholdet for å opprettholde aktivitetsnivået. Redusert etterspørsel etter norsk innhold forventes derfor å gi en tilsvarende reduksjon i produksjonsmiljøenes aktivitetsnivå. Gitt middelverdien på 375 mill. kroner i tapte annonseinntekter for kringkasterne, forventer Oslo Economics at Discovery og NENT samlet vil redusere sine kjøp av norsk innhold med 150 mill. kroner. Dette utgjør i underkant av 10 % av produksjonsmiljøenes totale salg til norske kringkastere. Produksjonsmiljøene har imidlertid også andre inntektskilder, som gjør at den forventede nedgangen i produksjonsmiljøenes samlede omsetning er en del lavere. Trolig utgjør den anslåtte reduserte omsetningen noe over 5 % av bransjens samlede salgsinntekter.
Lovendringen kan også føre til at prisene for sportsrettigheter for det norske markedet reduseres ved at kringkasterne som sender reklame for pengespill får redusert sin betalingsvilje for rettighetene. Lavere priser på rettigheter vil gi rettighetseierne mindre penger å bruke på aktiviteter og utøvere og lavere kostnader for kringkasterne som kjøper rettigheter. Det er likevel sannsynlig at etterspørselen etter sportsrettigheter blant kringkasterne som ikke sender utenlandsk pengespillreklame vil dempe effekten av eventuell bortfall av etterspørsel fra Discovery og NENT.
8.3.3.2 Høringsinstansenes syn
NENT mener at reduserte annonseinntekter vil ramme norsk produksjon særskilt, fordi norsk produksjon har langt høyere kostnad pr. produserte TV-time enn utenlandske produksjoner. Skal TV-selskapene redusere kostnader som følge av reduserte inntekter, vil norsk produksjon ifølge høringsinstansen være det første man vil måtte kutte ned på.
Discovery mener de kommersielle TV-kanalene ikke kan erstatte de tapte inntektene raskt, og at konsekvensen vil bli mindre norsk innhold og lavere kvalitet på TV-kanalene. Dette fordi norske produksjoner er kringkasterens mest kostbare innhold og fordi norsk innhold kjøpes inn på kortsiktige avtaler. Det påpekes videre at Oslo Economics’ rapport kun vurderer et scenario der aktørene forsøker å opprettholde egen posisjon i konkurransen, mens den ikke diskuterer et scenario der inntektsbortfallet utløser en negativ spiral for Discovery og NENT.
Nordisk Film TV mener at en umiddelbar innføring av forslaget kan få alvorlige konsekvenser for produksjonsbransjen. Det fremholdes at ettersom både sportsrettigheter og utenlandsk innhold ofte er forhandlet frem for flere år fremover, er den raskeste måten å spare penger på å holde igjen på lokale investeringer. Nordisk Film TV skriver videre at det for et produksjonsselskap kan bety kroken på døren umiddelbart dersom en forventet bestilling ikke kommer.
Monday Production fremholder at det kan gå hardt utover norske film- og TV-jobber dersom forslaget vedtas. Høringsinstansen viser til at ingen av de internasjonale aktørene står i kø for å erstatte innholdsinvesteringene som NENT og Discovery eventuelt vil redusere. Videre viser Monday til at forslaget også vil ramme mulighetene for å få frem nye talenter både foran og bak kamera og at norsk TV-underholdning har en viktig funksjon utover det å underholde. Norsk TV-produksjon fremmer norsk språk, kultur og norske verdier.
Kindred Group mener konsekvensene for mediemangfold og TV-produksjoner vil bli betydelige fordi inntektene fra pengespillreklame vanskelig vil kunne erstattes av andre reklameinntekter. Kindred Group mener også at forslaget vil påvirke idretten, ved å ha betydning for hvor mye penger idretten kan få for salg av TV-rettigheter i fremtiden.
Virke Produsentforeningen er bekymret for hvordan forslaget vil slå ut for TV-produsentene. Foreningen viser til at dersom konsekvensen av forslaget blir at de kanalene som berøres av innstrammingen kraftig reduserer sine investeringer i norske produksjoner, vil verdiskapningen i produksjonsmiljøet gå ned, arbeidsplasser vil kunne gå tapt og risikoviljen gå ned. Dette kan føre til mindre nyskaping. Høringsinstansen har tidligere vist til at TV-produksjoner har lang planleggingshorisont og at et forsert lovframlegg kan lamme store deler av bransjen både på kort og lang sikt, dersom dette skulle medføre at flere av kanalenes investeringer i norske produksjoner går ned.
Arbeidsgiverforeningen Spekter støtter regjeringens syn på at norsk kultur og mediemangfold er viktig, men at det må finansieres på andre måter enn gjennom distribusjon av ulovlig pengespillreklame. Høringsinstansen viser til at motstanderne av forslaget har hevdet at tiltaket vil true norske kulturarbeidsplasser, TV-produksjoner og mediemangfoldet i Norge. Spekter viser til at NRK investerer mye i norsk innhold, i tillegg til at strømmeaktører satser stadig mer på norsk innhold. Spekter mener derfor at det ikke er noen grunn til å tro at det vil bli oppsigelser i produksjonsbransjen når forslaget innføres.
TV 2 har fremhevd at veksten i inntekter fra utenlandsk pengespillreklame hos NENT og Discovery har vært eksplosiv de siste årene, mens inntektsveksten ikke har ført til noen tilsvarende satsing på norskprodusert innhold. TV 2 mener påstander om at forslaget vil føre til tap av et tusentall arbeidsplasser ikke er dekkende for den faktiske situasjonen. Det vises til at omfanget av norske produksjoner på kanalene som rammes av forbudet er svært begrenset. Kanalene som står for det vesentlige av norsk produksjon er NRK, TV 2s kanaler og Discoverys hovedkanal TVNorge. Disse kanalene er underlagt norsk jurisdiksjon og forslaget får dermed ikke betydning for inntektene. Blant kanalene som sender utenlandsk pengespillreklame i dag er det kun TV 3 som regelmessig sender norske produksjoner, skriver TV 2. Høringsinstansen mener de kommersielle kringkasterne må tilby norsk kvalitetsinnhold for å nå opp i konkurransen. Det er ifølge TV 2 derfor ikke grunn til å forvente noen reduksjon i investeringer i norsk produksjon, heller ikke hos NENT og Discovery. Tvert imot tyder alt på at det samlede volumet av norske produksjoner vil øke betydelig i årene som kommer, som følge av den sterke konkurransen i strømmemarkedet.
NRK mener det er usikkert hvor store konsekvenser forslaget kan få for norsk TV-produksjon og norske kulturarbeidere. For kringkastere i det norske mediemarkedet vil det fortsatt være viktig å kunne tilby norsk innhold i konkurransen om TV-seernes oppmerksomhet.
8.3.3.3 Departementets vurdering
Dersom kringkastere opplever en reduksjon i inntekter fra reklame for utenlandske pengespillselskaper vil det kunne påvirke produksjonsselskapene. Departementet vurderer at et lavere inntektsnivå vil kunne medføre lavere investeringer i innhold, men antar at dette vil ramme alle typer innhold og ikke kun norske produksjoner. Departementet vurderer at konkurransen om seerne mellom norske kringkastere og internasjonale strømmetjenester vil bidra til å opprettholde kringkasternes insentiv for å investere i norsk innhold også etter lovendringen. Samtidig er norsk innhold også viktig for å sikre inntekter fra distributører. Regjeringen har også varslet at den tar sikte på å legge frem et forslag om at tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester må investere en andel av sin omsetning i norske audiovisuelle produksjoner. Den nærmere innretningen av forslaget vil bli lagt frem i et høringsnotat, jf. Kulturdepartementets Prop. 1 S (2019–2020).
Både Discovery og NENT fremholder at selskapene vil møte avkastningskrav fra internasjonale eiere som innebærer at kostnadene må reduseres i tråd med et eventuelt inntektstap, og at denne besparelsen primært vil ramme norsk innhold på grunn av priser og kortsiktige avtaler. I likhet med Oslo Economics antar imidlertid departementet at store kutt i innkjøp av norsk innhold vil kunne marginalisere kringkasterne og dermed svekke den økonomiske avkastningen. Departementet anser det ikke som sannsynlig at kringkasterne kutter tilnærmet alle investeringer i nettopp det innholdet som beskrives som viktigst for kringkasternes konkurransekraft.
Det er sannsynlig at Discovery og NENT vil måtte redusere investeringene dersom de to kringkasterne taper store annonseinntekter, og dette kan ha negative effekter for produksjonsbransjen. Departementet anser det imidlertid som mest sannsynlig at eventuelle reduserte investeringer i innhold vil fordeles på både norsk og internasjonalt innhold, fordi konkurransepresset kringkasterne står overfor gjør det nødvendig å ha mye attraktivt norsk innhold for å ivareta øvrige inntektsstrømmer (bl.a. inntekter fra distributører og satsing på strømmetjenester).