2 Bakgrunnen for lovforslaget

Den britiske regjeringen underrettet EU 29. mars 2017 om at Storbritannia ønsker å tre ut av EU. Dette var et resultat av folkeavstemningen om fortsatt britisk medlemskap i EU avholdt 23. juni 2016, hvor et flertall i det britiske folket stemte for å forlate unionen. I henhold til traktaten om Den europeiske union artikkel 50 har partene to år på seg til å bli enige om vilkårene for uttredelse. Det betyr at Storbritannia forlater EU senest 29. mars 2019 ved midnatt, med mindre partene i fellesskap blir enige om å forlenge forhandlingsperioden.

EU og Storbritannia meddelte 14. november 2018 at de hadde kommet til enighet om innholdet i en avtale om Storbritannias uttreden fra EU (utmeldingsavtalen). Den britiske regjeringen har stilt seg bak avtaleutkastet, og på det ekstraordinære EU-toppmøtet 25. november 2018 ble avtaleutkastet godkjent av EUs medlemsstater. Avtalen om Storbritannias uttreden fra EU har bestemmelser om forhold som er nødvendig for å gjennomføre utmeldingen av EU og Euratom. Avtalen omfatter det økonomiske oppgjøret, videreføring av rettigheter for unionsborgere og britiske borgere som har benyttet seg av retten til fri bevegelighet, regler om trygdekoordinering for unionsborgere og britiske borgere som har opptjent trygderettigheter, bestemmelser om utfasing av Storbritannia fra en rekke pågående prosesser og samarbeid mellom avtalepartene samt bestemmelser om videreføring av forpliktelser for Storbritannia etter EU-retten på enkelte områder. Det er også en rekke protokoller og vedlegg til avtalen. Av betydning for Norge er også protokollen om grensen mellom Irland og Nord-Irland med regler om at hele Storbritannia skal inngå i EUs felles tollområde som tilbakefallsløsning for det tilfellet at en ny handelsavtale mellom Storbritannia og EU ikke er på plass ved utløpet av en overgangsperiode.

Når Storbritannia opphører å være EU-medlem, opphører staten også formelt å være part til EØS-avtalen og til øvrige avtaler Storbritannia er bundet av i dag i kraft av å være EU-medlem. Parallelt med forhandlingsprosessen mellom EU og Storbritannia, har derfor Norge sammen med Island og Liechtenstein forhandlet med Storbritannia om en avtale. Formålet med avtalen er å sikre at EØS/EFTA-statene får mest mulig like vilkår som EUs medlemsstater med hensyn til de relevante utfasingsbestemmelsene og bestemmelsene om videreføring av borgernes rettigheter. Avtalen ble parafert i London 30. november 2018 og kongelig resolusjon om undertegning ble fremmet i statsråd 20. desember 2018. Undertegning og ikrafttredelse av denne avtalen forutsetter at utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia henholdsvis undertegnes og trer i kraft. Hvis avtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia blir undertegnet, vil det fremmes en proposisjon med anmodning om Stortingets samtykke til å inngå den fremforhandlede avtalen og forslag til gjennomføringslovgivning.

Utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia etablerer i tillegg en såkalt overgangsperiode. Overgangsperioden begynner den dagen Storbritannia trer ut av EU og varer i utgangspunktet ut 2020, men partene kan enes om å forlenge perioden én gang med ett eller to år. Selv om Storbritannia formelt har trådt ut av EU, skal EU-retten i denne perioden i all hovedsak anvendes i og overfor Storbritannia som om staten fortsatt var en medlemsstat.

Det innebærer også at Storbritannia fortsatt skal anses bundet av alle EUs folkerettslige avtaler i overgangsperioden. Det inkluderer bl.a. EØS-avtalen. Avtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia regulerer ikke denne overgangsperioden, men tar som utgangspunkt at avtalens regler først skal komme til anvendelse ved overgangsperiodens utløp. Det arbeides med det folkerettslig grunnlaget for at bestemmelsene nedfelt i EØS-avtalen, Schengen-avtalen og andre berørte avtaler skal fortsette å gjelde mellom Norge og Storbritannia i overgangsperioden. Det vil bli fremmet en egen proposisjon til Stortinget hvor det både redegjøres for det folkerettslige grunnlaget og foreslås en lovbestemmelse som gir det nødvendige internrettslige grunnlaget for gjennomføringen av overgangsperioden.

Utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia må godkjennes av det britiske parlamentet og av EU-parlamentet før den kan undertegnes og tre i kraft. Videre må det britiske parlamentet vedta nødvendig gjennomføringslovgivning. Avtalen ble nedstemt i det britiske parlamentet 15. januar 2019 med et stort flertall. Ved avstemmingen i det britiske parlamentet 29. januar 2019, ble det vedtatt å søke å gjenåpne forhandlingene om utmeldingsavtalen. Det er stor usikkerhet knyttet til den videre prosessen. Det betyr at en endelig avklaring av hvorvidt Storbritannia forlater EU 29. mars 2019 og om dette i så tilfelle skjer med eller uten en utmeldingsavtale, kan først komme nært opp til 29. mars 2019. I lys av den uklare politiske situasjonen på britisk side, må Norge derfor være forberedt på at Storbritannia kan ende med å tre ut av EU uten en utmeldingsavtale. Det vil innebære at det ikke blir noen overgangsperiode og at heller ikke den fremforhandlede avtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia trer i kraft.

For å avhjelpe uheldige konsekvenser av Storbritannias eventuelle uttreden fra EU uten en utmeldingsavtale, foretar departementene løpende en kartlegging av hvilke konsekvenser et slikt utfall vil få for deres ansvarsområder og hvilke tiltak som skal settes i verk for å avdempe uheldige konsekvenser. En oversikt over konsekvenser for Norge gis i punkt 4.2. Tiltakene er beskrevet i punkt 4.3.

En rekke av disse tiltakene vil måtte gjennomføres gjennom regelendringer som må være i kraft ved Storbritannias uttreden. En del slike tiltak kan gjennomføres med hjemmel i gjeldende lovgivning, men for enkelte tiltak vil det ikke foreligge en tilstrekkelig klar hjemmel. For å sikre at eventuelle tiltak som blir nødvendige som følge av at Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale kan iverksettes, foreslår derfor departementet at Stortinget vedtar en ny forskriftshjemmel som gir Kongen adgang til å gi forskrifter for å gjennomføre slike tiltak. Hjemmelen vil bare bli benyttet dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale som inneholder en overgangsperiode.

Et område det er særlig viktig å regulere er rett til fortsatt opphold for britiske borgere som har benyttet seg av retten til fri bevegelighet før Storbritannia trer ut av EU. Tilsvarende gjelder deres familiemedlemmer. Når Storbritannia trer ut av EU vil mange britiske borgere og deres familiemedlemmer miste sin rett til opphold etter EØS-regelverket og dermed stå uten oppholdsgrunnlag. Det er en uønsket situasjon, og i denne proposisjonen foreslås det derfor en ny bestemmelse i utlendingsloven som gir Kongen adgang til å fastsette forskrifter om rett til opphold for denne personkretsen. Forskriftshjemmelen er primært foreslått for å ta høyde for en situasjon der Storbritannia trer ut av EU uten utmeldingsavtale med EU. Hjemmelen vil også anvendes for å gjennomføre bestemmelsene om rett til opphold i den fremforhandlede avtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia som bare vil tre i kraft dersom det blir en utmeldingsavtale mellom EU og Storbritannia.