5 Opphold i Norge for britiske borgere etter Storbritannias uttreden fra EU – forslag til endringer i utlendingsloven

5.1 Bakgrunn

Utlendingsloven kapittel 13 fastsetter særlige regler om opphold for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen. Britiske borgere og deres familiemedlemmer som bor i Norge vil ikke lenger ha oppholdsrett i medhold av utlendingsloven kapittel 13 når Storbritannia trer ut av EU.

Som omtalt over er det fremforhandlet en utmeldingsavtale mellom EU og Storbritannia. Denne avtalens del 2 omhandler borgernes rettigheter og regulerer de fremtidige forholdene for borgere som har benyttet seg av retten til fri bevegelighet innen utløpet av overgangsperioden, og for deres familiemedlemmer. Avtalen sikrer rett til fortsatt opphold i all hovedsak i tråd med reglene om opphold som gjelder for disse personene i dag. EØS/EFTA-statene og Storbritannia har blitt enige om en avtale som speiler de relevante delene av utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia. Dersom det ikke blir noen avtale mellom EU og Storbritannia, vil det ikke bli noen overgangsperiode. Avtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia vil da heller ikke tre i kraft. Som nevnt i punkt 4.2 er det imidlertid også forhandlet fram en avtale mellom EØS/EFTA-statene om borgernes rettigheter som skal gjelde dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale som omfatter ordninger for borgernes rettigheter. Det vises til punkt 7 for en gjennomgang av denne avtalen.

I følge tall fra SSB bodde det drøyt 16 000 britiske borgere i Norge per 1. januar 2017. Disse borgerne har innvandret i årene etter 1945 og har fått oppholdet regulert etter tre forskjellige lover. Det ble vedtatt egne regler for EØS-borgere i utlendingsloven i 1992. Det antas at svært få briter bor i Norge uten enten å ha registrert en oppholdsrett eller varig oppholdsrett, eller å ha fått innvilget opphold i Norge på annet grunnlag. Ifølge tall fra UDI er 9 805 britiske borgere registrert med en varig tillatelse som oppholdsgrunnlag per 20. april 2018. Dette omfatter personer som har fått bosettingstillatelse etter tidligere regelverk, permanent oppholdstillatelse eller varig oppholdsrett. UDI har ikke data på tillatelser gitt før 1990, men antar at en del britiske borgere som kom før 1990 har fått bosettingstillatelse.

5.2 Gjeldende rett

Direktiv 2004/38/EF1 («fri bevegelighetsdirektivet») regulerer retten til fri bevegelighet for EØS-borgere og deres familiemedlemmer i andre EØS-stater. Opphold i Norge for EØS-borgere er regulert i utlendingsloven kapittel 13 og utlendingsforskriften kapittel 19. Britiske borgere er fram til Storbritannia forlater EU omfattet av disse bestemmelsene.

EØS-borgere og deres familiemedlemmer har rett til å oppholde seg i Norge i inntil tre måneder uten andre formaliteter enn å oppfylle et legitimasjonskrav, jf. utlendingsloven § 111. EØS-borgere har oppholdsrett i mer enn tre måneder dersom vedkommende er arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende, tjenesteyter eller har tilstrekkelige egne midler til å forsørge seg selv og eventuelle familiemedlemmer, jf. utlendingsloven § 112. Tilsvarende gjelder for studenter som er opptatt ved godkjent utdanningsinstitusjon og har sykeforsikring. Retten gjelder også for familiemedlemmer, jf. utlendingsloven §§ 113 og 114. Etter utlendingsloven §§ 115 og 116 har EØS-borgere og deres familiemedlemmer rett til varig opphold etter fem års sammenhengende lovlig opphold i landet. Etter at borgeren har fått varig oppholdsrett stilles ingen vilkår for retten til videre opphold i riket, men retten bortfaller etter opphold utenfor riket i mer enn to påfølgende år.

Norge har en obligatorisk registreringsordning for EØS-borgere som har oppholdsrett i mer enn tre måneder, jf. utlendingsloven § 117. Familiemedlemmer som ikke selv er EØS-borgere, skal søke om oppholdskort etter utlendingsloven § 118 ved opphold i riket i mer enn tre måneder.

For utlendinger fra stater utenfor EØS gjelder et detaljert regelverk med nærmere vilkår for å få oppholdstillatelse i Norge. Oppholdstillatelse må som hovedregel være gitt før innreise, jf. utlendingsloven § 56. Utlendingsloven skiller mellom faglærte og andre grupper arbeidsinnvandrere, jf. utlendingsloven kapittel 3. Ufaglærte arbeidsinnvandrere fra stater utenfor EØS har begrenset adgang til oppholdstillatelse i Norge. Ved søknad om familieinnvandring med norsk borger eller utlending som ikke har opphold som EØS-borger, jf. utlendingsloven kapittel 6, stilles det langt flere krav enn etter EØS-regelverket. Det vises særlig til kravet om sikret underhold, jf. utlendingsloven § 58.

5.3 Forslag til endringer i utlendingsloven

5.3.1 Høringsforslaget

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 4. oktober 2018 på høring forslag til endringer i utlendingsloven basert på den foreliggende utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia. Departementet foreslo å innta egne regler om opphold for britiske borgere som hadde benyttet seg av retten til fri beveglighet i et eget kapittel i utlendingsloven, og at personer som er omfattet av avtalen skal ha oppholdsrett tilsvarende det som i dag følger av utlendingsloven kapittel 13. Forslaget innebar i all hovedsak en videreføring av gjeldende regelverk, og en enklest mulig overgang til opphold på nytt grunnlag.

Departementet foreslo at britisk borgere som har oppholdsrett eller varig oppholdsrett etter utlendingsloven kapittel 13 (§§ 111, 112 eller 115) ved utløpet av overgangsperioden, fortsatt skal ha rett til innreise og opphold i riket i medhold av kapittel 13, uavhengig av om oppholdsretten er registrert eller ikke. Personer som ikke er registrert ved overgangsperiodens utløp, må sannsynliggjøre at de er omfattet av regelverket, eksempelvis gjennom arbeidskontrakt, lønnsslipp, bekreftelse på studieplass, påbegynt husleieavtale, flybilletter eller kontoutskrifter. For øvrig skal det foretas kontroller i tråd med det som gjelder for EØS-borgere i dag.

Departementet foreslo videre egne bestemmelser om opphold for familiemedlemmer, jf. utlendingsloven § 110 tredje ledd, til britisk borger som nevnt over. Departementet foreslo at familiemedlemmene fortsatt skal ha rett til innreise og opphold i riket i medhold av kapittel 13 dersom de ved utløpet av overgangsperioden selv har oppholdsrett eller varig oppholdsrett etter lovens kapittel 13. I tillegg skal familiemedlemmer, som innen overgangsperiodens utløp hadde en etablert familierelasjon eller en varig tilknytning til den britiske borgeren, ha rett til innreise og opphold i riket i medhold av kapittel 13, selv om de ikke hadde en oppholdsrett på dette tidspunktet. Dette omfatter ektefeller, forsørgede slektninger i ned- og oppstigende linje til den britiske borgeren eller dennes ektefelle/samboer og samboere med minst to års samboerforhold. I tillegg foreslo departementet en tilsvarende rett til opphold for barn født eller adoptert etter utløpet av overgangsperioden.

Det ble ikke foreslått særregler for andre familiemedlemmer som ønsker å flytte til Norge etter overgangsperiodens slutt, men departementet foreslo at britiske borgere med oppholdsrett eller varig oppholdsrett etter de foreslåtte nye bestemmelsene, kan være referanseperson ved søknad om familieinnvandring etter utlendingsloven kapittel 6.

For øvrig ble det foreslått at vilkårene i utlendingsloven og utlendingsforskriften om opphold for EØS-borgere skal gjelde for britiske borgere og deres familiemedlemmer som får oppholdsrett eller varig oppholdsrett etter de foreslåtte bestemmelsene, med mindre annet er særlig fastsatt. I tråd med det foreliggende utkastet til utmeldingsavtale foreslo departementet en utvidet rett til opphold i utlandet før en varig oppholdsrett bortfaller, slik at personen kan oppholde seg utenfor Norge i inntil fem påfølgende år. Videre ble det foreslått at britiske borgere og familiemedlemmer som omfattes må skaffe seg (ny) dokumentasjon på sin oppholdsrett i tråd med bestemmelsene i lovens kapittel 13 innen seks måneder etter utløpet av overgangsperioden, eller tre måneder etter innreisedato dersom dette er senere i tid, og at registreringsbevis og oppholdskort gis en varighet på inntil fem år.

Departementet foreslo en bestemmelse om skjæringstidspunkt for hvilke regler om utvisning som skal gjelde. Utlendingslovens alminnelige bestemmelser om utvisning, jf. kapittel 8, gjelder dersom den straffbare handlingen som danner grunnlag for sak om utvisning, fant sted etter utløpet av overgangsperioden.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen støtter forslag til lovteknisk løsning med plassering av bestemmelsene i utlendingsloven. Advokatforeningen støtter videre at kontrollnivået skal være likt det som gjelder for EØS-borgere og påpeker at de reelle forhold knyttet til britiske borgere ikke endrer seg nevneverdig. Advokatforeningen har vanskelig for å se hvorfor det etter utmeldingen har oppstått et behov for å pålegge en plikt til registrering for grensearbeidere, men har for øvrig ingen sterke innvendinger til en slik registreringsplikt. Til forslaget om at britiske borgere skal ha tilgang til familieinnvandring i medhold av lovens alminnelige bestemmelser etter utløpet av overgangsperioden bemerker Advokatforeningen at dette er en god løsning som også ivaretar kontrollhensyn. Advokatforeningen savner en begrunnelse for forslaget om rett til opphold under behandling av søknad og klage, men har for øvrig ingen innvendinger mot forslaget.

Politidirektoratet (POD) støtter at man gjennom regulering sikrer retten til fortsatt opphold for britiske borgere. POD bemerker at forslaget vil føre til større behov for veiledning, og ha betydning for utlendingsmyndighetenes tidsbruk til denne oppgaven. Det vil også være behov for ny kompetanse og opplæring om ulike kategorier, utlendingskontroll etter nytt regelverk, saksbehandling, registrering, utstedelse av oppholdsdokumenter mv. POD mener det bør legges opp til større grad av kontroll av identitet og oppholdsgrunnlag, også ved fornyelse av registreringsbevis/oppholdskort. Det vises til tall fra Nasjonalt ID-senter fra 2017, som avdekket 758 tilfeller av misbruk av ID-dokumenter, hvorav EU/EFTA utgjorde 41 pst. Oslo politidistrikt er positive til at det legges opp til en obligatorisk fornyet vurdering etter fem år. POD mener det kan være mer hensiktsmessig å innføre Schengen-standardisert oppholdskort enn registreringsbevis for britiske borgere. Øst politidistrikt påpeker at sammenhengen i regelverket tilsier at alle tredjelandsborgere som bor i Norge bør kunne få utstedt oppholdskort som dokumentasjon på oppholdsrett i Norge. Dette vil kunne lette utlendingskontrollen og være et sikrere alternativ for britiske borgere som blir boende i Norge på lengre sikt. Det vises også til at registreringsbevis har lav notoritet.

Utlendingsdirektoratet (UDI) mener britiske borgere som oppholder seg i Norge ved utløpet av overgangsperioden, bør ha rett til å oppholde seg på samme grunnlag og at det bør innføres klageadgang på beslutning om å nekte registrering. Videre mener UDI at britiske borgere bør pålegges å søke om varig oppholdsrett etter fem år. Vedrørende familieinnvandring etter utløpet av overgangsperioden mener direktoratet at utlendingsloven § 40 må endres, slik at britiske borgere som er omfattet av ordningen også kan være referansepersoner. UDI mener det vil være mer hensiktsmessig om britiske borgere, etter utløpet av overgangsperioden, får et oppholdskort fremfor et registreringsbevis. Et oppholdskort vil kunne sikre at britiske borgere har et dokument som synliggjør adgangen til å reise i andre Schengen-land enn Norge. Dette har betydning for beregningen av oppholdstiden i Schengenområdet.

5.3.3 Departementets vurdering

Det er per i dag uvisst om Storbritannia vil forlate EU med eller uten en utmeldingsavtale. Uansett utfall er det etter departementets syn viktig å sørge for at britiske borgere som har benyttet seg av EØS-rettens regler for fri bevegelighet, ikke mister sin rett til opphold.

I den fremforhandlede utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia er det fastsatt at det skal gjelde en overgangsperiode fra Storbritannias uttreden og fram til 31. desember 2020. Partene kan enes om å forlenge perioden én gang med ett eller to år. I denne perioden skal Storbritannia overholde de fleste forpliktelser de tidligere har hatt i kraft av å være EU-medlem. Dette gjelder også for EØS-avtalens regler om fri bevegelighet. Som nevnt i punkt 2 tar regjeringen sikte på at denne overgangsperioden også skal gjelde for Norge. Dersom det blir en overgangsperiode innebærer det at britiske borgere som bor i Norge og deres familiemedlemmer, ikke trenger å foreta seg noe innen 29. mars 2019 for å ha fortsatt oppholdsrett i Norge. Britiske borgere og deres familie kan fortsette å bo i Norge på samme vilkår til utløpet av overgangsperioden, uten å måtte registrere seg på nytt, og de kan flytte til Norge på samme vilkår og med samme registreringsordning som i dag frem til utløpet av overgangsperioden. Det vil bli fremmet en egen proposisjon om overgangsperioden, se omtale i punkt 2.

Utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia inneholder et kapittel om rettigheter for britiske borgere og unionsborgere som har benyttet seg av retten til fri bevegelighet innen overgangsperiodens utløp. EØS/EFTA-statene har fremforhandlet en avtale med Storbritannia som speiler disse bestemmelsene. Avtalen innebærer at britiske borgere og deres familemedlemmer som har flyttet til Norge innen overgangsperiodens utløp, har rett til fortsatt opphold. Personer som er omfattet må registrere seg innen en frist som ikke kan være kortere enn seks måneder regnet fra overgangsperiodens utløp. Personer som er omfattet har ikke rett til å flytte til en annen EU-stat, men personer med varig oppholdsrett kan oppholde seg inntil fem år i utlandet uten å miste den varige oppholdsretten. Familiemedlemmer kan få oppholdsrett i Norge etter vilkårene som gjelder for EØS-borgere også etter overgangsperiodens utløp, dersom familierelasjonen ble etablert før overgangsperiodens utløp. Det samme gjelder barn som blir født etter overgangsperiodens utløp. Familie som blir etablert etter overgangsperiodens utløp, kan få oppholdstillatelse til familieinnvandring etter bestemmelsene som gjelder for utlendinger fra stater utenfor EØS.

Dersom det blir en utmeldingsavtale mellom EU og Storbritannia og mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia, vil bestemmelsene i sistnevnte avtale måtte gjennomføres i norsk rett. Dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, vil heller ikke avtalen mellom EØS/EFTA-statene tre i kraft. Det er derfor fremforhandlet en alternativ avtale mellom Storbritannia og EØS/EFTA-statene, som i all hovedsak inneholder samme bestemmelser om borgernes rettigheter som utmeldingsavtalen. Denne avtalen vil bare tre i kraft dersom Storbritannia forlater EU uten en utmeldingsavtale som omfatter borgernes rettigheter, og vil måtte gjennomføres i norsk rett. Det vises til punkt 7 for en nærmere gjennomgang av denne avtalen.

Dersom heller ikke denne avtalen trer i kraft, vil det uansett være behov for å fastsette bestemmelser om britiske borgere og deres familiemedlemmers opphold i Norge. Uten endringer i utlendingsregelverket vil mange britiske borgere og deres familier måtte reise ut av Norge for å fremme søknad om opphold og vil ikke ha lov til å bo eller arbeide i Norge frem til søknaden er ferdig behandlet. Selv om UDI skulle bli pålagt å prioritere disse sakene, vil en situasjon hvor Storbritannia trer ut av EU uten en overgangsperiode og uten endringer i utlendingsregelverket, innebære et tidsopphold i retten til opphold og arbeid for mange, med antatt store konsekvenser for både enkeltindivider og arbeidsgivere. Videre vil det medføre økte kostnader til saksbehandling for utlendingsmyndighetene. Dersom enkelte blir værende i Norge og arbeide uten tillatelse, vil dette kunne generere både utvisningssaker og straffesaker.

Utlendingsloven § 125 åpner for at ved utvidelse av EØS-avtalen til nye avtaleparter, kan Kongen i forskrift fastsette overgangsordninger som avviker fra bestemmelsene i utlendingsloven kapittel 13. Det er ingen bestemmelse som regulerer det motsatte tilfellet, nemlig at avtaleparter går ut av EØS-avtalen. På bakgrunn av den uavklarte situasjonen mht. Storbritannias uttreden fra EU, og tatt i betraktning den korte tiden frem til uttreden, mener departementet det er nødvendig med en forskriftshjemmel som gir regjeringen mulighet til å fastsette bestemmelser om fortsatt opphold i Norge for britiske borgere som bor i Norge på det tidspunktet Storbritannia trer ut av EU.

Departementet foreslår derfor en ny hjemmel i utlendingsloven som gir Kongen adgang til å fastsette forskrifter som sikrer britiske borgere og deres familiemedlemmer fortsatt opphold når disse ikke lenger er omfattet av EØS-regelverket, samt fastsette søknadsprosedyrer mv. Departementet foreslår en forskriftshjemmel som kan benyttes både dersom Storbritannia forlater EU med en avtale og dersom det ikke blir noe avtale.

Dersom det blir inngått en utmeldingsavtale mellom EU og Storbritannia og en tilsvarende avtale mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia, vil regjeringen fastsette forskriftsbestemmelser som oppfyller avtalen. I en situasjon der Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, men avtalen som beskrevet i punkt 7 blir inngått, vil forskriftshjemmelen nyttes til å gjennomføre denne avtalen. Dersom heller ikke denne avtalen skulle tre i kraft, tar regjeringen sikte på å sikre rett til fortsatt opphold for britiske borgere og deres familiemedlemmer med utgangspunkt i det som ville ha fulgt av den fremforhandlede avtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia. Det legges til grunn at norske borgere sikres tilsvarende rettigheter i Storbritannia. Regjeringen vil sikre at britiske borgere og deres familiemedlemmer som har flyttet til Norge innen 29. mars 2019, gis rett til å fremme søknad om opphold fra Norge, og gis rett til å bo og arbeide i Norge på samme vilkår inntil søknaden er avgjort. Regjeringen mener det bør settes en rimelig frist for å registrere ny oppholdsrett eller fremme søknad om oppholdstillatelse, slik at alle får en reell mulighet til dette.