4 Forslag til forskriftshjemmel for å gjennomføre tiltak som følge av at Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale

4.1 Innledning

Som nevnt ovenfor vurderer alle departementer fortløpende hvilke konsekvenser det vil få for deres ansvarsområder hvis Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, herunder om Norge kan falle tilbake på eldre bilaterale avtaler mellom Norge og Storbritannia, som ikke har vært anvendt pga. regulering av samme forhold gjennom EØS-avtalen. Departementene har også vurdert hvilket annet folkerettslig regelverk som vil komme til anvendelse mellom Norge og Storbritannia, f.eks. WTO-regelverket, Europarådskonvensjoner osv. og hvilke konsekvenser dette vil få.

Det er igangsatt forhandlinger med Storbritannia med sikte på å inngå avtaler på handelsområdet, transportområdet, skipsfartsområdet, fiskeriområdet og om rettigheter for britiske borgere i Norge som har benyttet seg av retten til fri bevegelighet før tidspunktet Storbritannia eventuelt trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, og tilsvarende for norske borgere i Storbritannia.

Også EU forbereder seg på et utfall der Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale. Enkelte av tiltakene EU setter i verk vil skje i form av rettsakter som vil være EØS-relevante, og rettsaktene vil dermed på vanlig måte bli vurdert tatt inn i EØS-avtalen.

Det vil videre være behov for rent nasjonale tiltak for å sikre tilstrekkelig rettslig klarhet for prosesser og rettsforhold som berøres av Storbritannias uttreden fra EØS-avtalen, Schengen-samarbeidet og andre avtaler Storbritannia har vært bundet av i kraft av sitt EU-medlemskap. Dette har vært viktig for å sikre forutberegnelighet for behandling av enkeltsaker og dermed legge til rette for en mest mulig ordnet uttreden.

I punkt 4.2 gis det en oversikt over hvilke konsekvenser det vil kunne ha for Norge dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale. I punkt 4.3 gjøres det rede for hvilke avdempende tiltak som er igangsatt fra departementenes side. Oversiktene i disse kapitlene er ikke uttømmende og det vil heller ikke være verken nødvendig eller mulig å fastsette avdempende tiltak på alle områder som er nevnt i punkt 4.2.

4.2 Kort oversikt over konsekvenser for Norge hvis Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale

Dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, vil staten fra dette tidspunktet bli ansett som et tredjeland i forhold til EØS- og Schengen-regelverket. Dette får en rekke konsekvenser.

Varehandel mellom Norge og Storbritannia vil, dersom ikke noe annet avtales, bli regulert av WTO-regelverk – først og fremst Generalavtalen om tolltariffer og handel 1994 (GATT). Varehandelen vil dermed i utgangspunktet skje på basis av de tollsatsene statene anvender i WTO. Bestevilkårsprinsippet innebærer at laveste tollsats gitt til en stat for en bestemt varegruppe også må gis til alle andre WTO-stater, med unntak for tollpreferanser mellom parter i en frihandelsavtale eller under systemet for generelle tollpreferanser (GSP-systemet). Dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, vil vareforsendelser mellom Norge og Storbritannia måtte forhåndsvarsles til tollmyndighetene. For mange varegrupper er det fastsatt felles produktkrav som gjelder ved omsetning i hele EØS, blant annet i EØS-avtalens vedlegg 2. Både produkter med opprinnelse innenfor EØS og produkter som importeres fra tredjeland, må oppfylle disse kravene. Spesifikke krav til grensekontroll for varer fra tredjeland vil også gjelde for varer fra Storbritannia. For enkelte produkter er det fastsatt krav til samsvarsvurderinger av et utpekt teknisk kontrollorgan etablert i EØS dersom varene skal omsettes i EØS. Dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, vil en samsvarsvurdering fra et kontrollorgan i Storbritannia ikke lenger aksepteres. På områder hvor Norge har egne nasjonale produktkrav, vil varer fra Storbritannia ikke lenger kunne omsettes her på grunnlag av prinsippet om gjensidig godkjenning. Dette innebærer at disse produktene må oppfylle norske produktkrav for lovlig å kunne settes på markedet i Norge. Eksport av varer fra Norge til Storbritannia må skje i samsvar med britiske regler. Britiske myndigheter har i dokumenter som er publisert som forberedelser for en uttreden uten en utmeldingsavtale, uttalt at varer som oppfyller tekniske krav som er harmonisert i EØS, herunder bruk av tekniske kontrollorgan i EØS, fortsatt vil kunne omsettes lovlig i Storbritannia i en begrenset periode.

På matområdet stilles det krav om at alle levende dyr, animalske matvarer og andre animalske produkter fra tredjeland skal godkjennes ved veterinær grensekontrollstasjon før de kan importeres til EØS-området. Dette gjelder også for enkelte sammensatte produkter som består av både vegetabilske og animalske bestanddeler, samt for høy og halm. Videre kan det bare importeres varer fra de tredjelandene og virksomhetene som EU til enhver tid godkjenner (listefører). I tillegg skal produktene registreres i en felles EU-database før import.

For legemidler er det krav om forhåndsgodkjenning, markedsføringstillatelse, av produktene fra legemiddelmyndighetene i EØS før de kan plasseres på det indre markedet. Innehaver av markedsføringstillatelsen må være etablert i EØS. Alle britiske legemiddelprodusenter må derfor flytte og etablere seg i en EØS-stat for å kunne få markedsføringstillatelse for sine produkter og plassere dem på det indre markedet. Dersom dette ikke gjennomføres kan det virke inn på legemiddeltilgangen i Norge og resten av EØS. For legemidler som importeres fra tredjeland skal det gjennomføres en testing av produktet og frigivelse av produksjonspartier før de kan plasseres på det indre markedet. Dette må gjøres i en EØS-stat og av en kvalifisert person etablert i EØS. Videre må systemer for bivirkningsovervåkning for innehavere av markedsføringstillatelser foregå i EØS, og ansvarshavende for kliniske studier skal være etablert i EØS. Britiske aktører må dermed også flytte disse funksjonene til en EØS-stat dersom de skal kunne markedsføre sine legemidler på markedet i EØS. Dersom dette ikke er gjennomført innen Storbritannias uttreden, kan det føre til svikt i legemiddelforsyningen. Det kan derfor ikke utelukkes at det i en periode vil oppstå problemer med forsyning av enkelte legemidler som følge av at Storbritannia trer ut av EU.

Storbritannia er et svært viktig marked for norsk olje og gass. Norsk gass utgjør over 40 prosent av Storbritannias årlige gassforbruk. Norske olje- og gassleveranser til Storbritannia antas ikke å bli berørt av brexit. Begge parter har felles interesse i å opprettholde leveransene. Gass- og oljerørledningene er regulert av bilaterale avtaler, og salget reguleres av kommersielle kontrakter. En ny strømkabel er under bygging mellom Norge og Storbritannia. Strømkabelen er forventet satt i drift i 2021 som planlagt, uavhengig av brexit-prosessen. Eventuelle endringer i utformingen av det britiske kraftmarkedet som følge av brexit, vil på sikt kunne påvirke bruken av forbindelsen noe.

Tjenestehandelen vil reguleres av WTO (Generalavtalen om handel med tjenester (GATS)) dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale. Storbritannias GATS-forpliktelser sikrer ikke-diskriminerende markedsadgang for mange viktige tjenestesektorer. Imidlertid er det enkelte hull på områder som er viktige for Norge, særlig knyttet til skipsfart og enkelte energirelaterte tjenester. GATS-forpliktelsene har også et lavere beskyttelsesnivå enn EØS-avtalen, og det kan ikke utelukkes at Storbritannia vil innføre flere og strengere krav knyttet til utøvelse av tjenester, etablering, sertifisering og tilgang til registre. Norsk tjenesteeksport til Storbritannia kan også begrenses av at Storbritannia innfører strengere regler for personbevegelse. Tilsvarende vil tjenesteimport fra Storbritannia kunne bli underlagt strengere krav i Norge enn det som følger av EØS-avtalens regler. Bl.a. vil krav i gjeldende lovgivning om at daglig leder og halve styret i aksjeselskap og allmennaksjeselskap skal være bosatt i en EØS-stat, med mindre dispensasjon innvilges, kunne føre til at færre britiske borgere kan delta i styrer i norske selskaper.

Dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale vil britiske foretak som yter finansielle tjenester, investeringstjenester mv. ikke lenger ha rett til å yte tjenester i EØS basert på hjemlandsautorisasjon og –tilsyn. Avtaler om finansiell tjenesteyting, investeringstjenester mv. inngått med foretak i Storbritannia kan bli påvirket. Tilsvarende vil norske tjenesteytere som tilbyr finansielle tjenester, investeringstjenester mv. ikke lenger kunne yte tjenester i Storbritannia basert på norsk tillatelse og tilsyn. Storbritannia har imidlertid etablert et midlertidig regime, slik at foretak etablert i EØS som søker om tillatelse til å gjøre om filial i Storbritannia til datterselskap, kan fortsette virksomheten.

På luftfartsområdet vil i utgangspunktet flyselskaper fra EØS-stater ikke lenger kunne fly mellom EØS-stater og Storbritannia, eller innenlands i Storbritannia (kabotasje), og britiske flyselskaper vil ikke lenger kunne fly mellom Storbritannia og EØS-stater, mellom EØS-stater eller innenlands i EØS-stat (kabotasje). Storbritannia vil heller ikke lenger være part i luftfartsavtaler med tredjeland som Storbritannia i dag er part i som følge av sitt medlemskap i EU. EUs regelverk om passasjerrettigheter vil ikke gjelde for reiser med britiske flyselskaper fra Storbritannia til Norge. Krav til sikkerhetskontroll for passasjerer som flyr fra Storbritannia og mellomlander i Norge eller en EØS-stat, vil svare til krav som gjelder for flypassasjerer fra ordinære tredjeland. Dette innebærer for eksempel at flypassasjerer fra Storbritannia, som mellomlander i Norge, må gjennom ny sikkerhetskontroll dersom de skal fly videre innenriks eller til en annen EØS-stat. Det eksisterer en bilateral luftfartsavtale mellom Norge og Storbritannia fra 1979, men avtalen danner ikke et godt nok grunnlag for dagens flytrafikk.

Når Storbritannia trer ut av EU vil aktører fra Storbritannia anses som aktører fra et tredjeland. Godkjenninger og sertifikater på flysikkerhetsområdet utstedt av det europeiske flysikkerhetsbyrået EASA til aktører i Storbritannia, og sertifikater utstedt av britiske luftfartsmyndigheter iht. EØS-regelverket vil ikke lenger gjensidig anerkjennes i Norge og Storbritannia. Forholdet til tredjelandsaktører på dette området er uttømmende regulert i EØS-avtalen.

Det er kun en mindre del av godset som fraktes mellom Storbritannia og Norge som fraktes på vei. Både Norge og Storbritannia er med i det internasjonale kvotesystemet under European Conference of Ministers of Transport (ECMT). Dette kvotesystemet gir markedsadgang for godstransport til, fra og gjennom de 43 landene som er tilsluttet ordningen. Det er usikkert om ECMT-tillatelsene vil dekke behovet for markedsadgang mellom Norge og Storbritannia. Det eksisterer en bilateral vegtransportavtale mellom Norge og Storbritannia fra 1970 som regulerer godstransport, men avtalen anses ikke tilstrekkelig etter dagens forhold. Det finnes imidlertid ikke avtaler utenom EØS-avtalen som gir markedsadgang for persontransport mellom Norge og Storbritannia.

Dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, vil det ikke lenger være en automatisk gjensidig anerkjennelse av kompetansebevis for transportører og transportledere utstedt i Storbritannia og Norge. Førerkort vil imidlertid fortsatt anerkjennes etter vegtrafikk-konvensjoner ved besøk mellom statene. Et ordinært norsk førerkort vil derfor være tilstrekkelig.

Storbritannia utgjør det viktigste enkeltmarkedet for norsk skipsfartsnæring. EØS-avtalen sikrer i dag at rederier med skip under norsk flagg har adgang til å tilby tjenester i internasjonal fart til og fra Storbritannia og i britisk innenriksfart, herunder maritim offshorevirksomhet. Storbritannia har ikke tatt forpliktelser på maritime transporttjenester i GATS. Dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, vil rederier med skip under norsk flagg ikke lenger kunne anvende EØS-regelverket. Når det gjelder forhold som skipssikkerhet, miljø, beredskap og arbeidsvilkår vil Storbritannia i all vesentlighet være part til folkerettslig regelverk som gir akseptable løsninger på disse områdene, men som ikke fullt ut tilsvarer EØS-regelverket.

Dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, vil staten ikke lenger være omfattet av direktivet om audiovisuelle medietjenester1. Forholdet mellom Norge og Storbritannia vil i utgangspunktet da være regulert av Europarådets fjernsynskonvensjon2. Dette kan gi norske myndigheter større handlingsrom overfor kringkastere som er etablert i Storbritannia, og som retter sine sendinger mot Norge, bl.a. når det gjelder adgangen til å iverksette tiltak mot reklame som er ulovlig iht. norsk lov, f.eks. spillreklame

Utveksling av personopplysninger mellom Norge og Storbritannia reguleres i all hovedsak av EUs personvernforordning.3 Forordningen skiller mellom EØS-stater og stater utenfor EØS. Mens personopplysninger kan utveksles innen EØS på like vilkår som utveksling av personopplysninger nasjonalt, er det atskillig strengere vilkår for utveksling av personopplysninger til tredjeland. Når Storbritannia trer ut av EU, vil de bli ansett som et tredjeland under forordningen og overføring av personopplysninger til Storbritannia vil måtte følge reglene om overføring av personopplysninger til tredjeland. Kommisjonen har meddelt at de ikke vil fatte en beslutning om at Storbritannia har et tilstrekkelig beskyttelsesnivå før 29. mars 2019.4

Immaterialretten er preget av harmonisert EØS-rett, og flere av de sentrale lovene på området bygger på gjennomføring av EØS-regelverk. Dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, vil staten umiddelbart bli å anse som et tredjeland etter en del lov- og forskriftsbestemmelser som gjennomfører forpliktelser etter EØS-avtalen, herunder etter reglene om EØS-regional konsumpsjon av immaterialrettigheter og reglene om vern for databaser. Immaterialretten er i tillegg regulert av en rekke internasjonale avtaler, og Storbritannia er selvstendig part i flere av de relevante konvensjonene på området som bidrar til videreføring av grunnleggende prinsipper på immaterialrettsområdet. Et utfall hvor Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale antas derfor ikke å ville få dramatiske konsekvenser på området. Imidlertid vil norske beskyttede geografiske betegnelser som har beskyttelse etter EU-regelverket, miste beskyttelsen i Storbritannia ved et slikt utfall.

Ved Storbritannias uttreden fra EU vil EØS-avtalens bestemmelser om fri personbevegelighet opphøre, og britiske borgere vil ikke lenger være omfattet av utlendingslovens regler om rett til opphold for EØS-borgere. Britiske borgere som ankommer Norge etter at Storbritannia har trådt ut av EU, vil dermed omfattes av utlendingslovens alminnelige regler. Norske borgere som ankommer Storbritannia etter samme dato, må forholde seg til britiske immigrasjonsregler. Når det gjelder rettighetene til britiske borgere i Norge som har benyttet seg av retten til fri bevegelighet før Storbritannias eventuelle uttreden uten en utemeldingsavtale, og tilsvarende for norske borgere i Storbritannia, vises det til nærmere omtale i kapittel 5.

Også i forhold til annen lovgivning, som f.eks. yrkeskvalifikasjonsloven, vil Storbritannia bli ansett som et tredjeland. Dette innebærer at EØS-avtalens regler om gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner5 ikke lenger vil gjelde for britiske borger eller yrkeskvalifikasjoner ervervet i Storbritannia.

Norske borgere som tar utdanning i utlandet, får i hovedsak utdanningsstøtte fra Norge. Britisk uttreden fra EU endrer ikke på denne retten, forutsatt at studenten har opptak og rett til opphold i Storbritannia. EØS-borgere som er arbeidstakere i Norge eller har varig oppholdsrett her, har etter EØS-avtalen rett til likebehandling med norske borgere når det gjelder utdanningsstøtte. Denne retten gjelder på visse vilkår også for arbeidstakerens familiemedlemmer. Britiske arbeidstakere og deres familiemedlemmer vil ikke lenger ha slike rettigheter etter EØS-avtalen dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale.

Innenfor EØS-avtalen reguleres trygdeområdet i hovedsak av trygdekoordineringsforordningen6 og gjennomføringsforordningen7. Forordningene regulerer ikke vilkår for nasjonale trygdeordninger, men skal sikre at personer som har bodd eller arbeidet i mer enn en EØS-stat, får beholde rettigheter til blant annet pensjon og uføretrygd opptjent i en stat dersom de flytter til en annen EØS-stat. Regelverket skal også sikre at ingen får dobbel trygdedekning. Forordningene får betydning for alderspensjon, etterlatteytelser, uføretrygd, dagpenger, sykepenger, arbeidsavklaringspenger, grunn- og hjelpestønad, pleiepenger, ytelser ved yrkesskade og yrkessykdommer, familieytelser og helsetjenester. Selv om hver enkelt stat står fritt til å utforme sitt eget nasjonale trygdesystem, er det etter forordningen ikke adgang til å diskriminere på grunnlag av nasjonalitet og alle som er omfattet av forordningen, skal nyte godt av ytelsene på samme måte som statens egne borgere. Norge og Storbritannia har inngått en bilateral avtale om trygdekoordinering fra 1957, som ble revidert i 19908. Denne avtalen vil komme til anvendelse ved Storbritannias uttreden fra EU dersom ikke noe annet avtales. Trygdeforordningene går noe lengre enn den bilaterale avtalen på enkelte områder. Blant annet vil enkelte pensjonister og uføretrygdede kunne få reduserte utbetalinger, og noen vil kunne oppleve at utbetalingene opphører. Også for mottakere av andre ytelser vil konsekvensene kunne bli store, ettersom den bilaterale avtalen bare åpner for eksport av ytelser i særskilte tilfeller. Det innebærer at enkelte utbetalinger vil stanses umiddelbart når Storbritannia trer ut av EU med mindre noe annet fastsettes.

Trygdeforordningen inneholder også regler som skal sikre personer nødvendige helsetjenester når de bor eller oppholder seg i en annen EØS-stat enn den kompetente staten, eller der personen ikke får nødvendig helsehjelp innen forsvarlig tid i bostedslandet. Den bilaterale avtalen mellom Norge og Storbritannia som er omtalt i avsnittet over, har en tilleggsprotokoll om sykehjelp. Protokollen gir rett til helsehjelp som ikke kan vente under midlertidig opphold på den andre statens territorium. Trygdeforordningen går også her lengre enn den bilaterale avtalen. Det innebærer blant annet at enkelte norske pensjonister som er bosatt i Storbritannia ikke lenger vil ha rett til å motta helsetjenester der på lik linje med britiske borgere og heller ikke få dekket utgiftene av Norge.

Storbritannia vil videre bli ansett som tredjeland i forhold til EUs visumforordning9 etter uttreden. Norge er som Schengen-stat forpliktet til å følge EUs felles visumpolitikk.

Videre vil Storbritannia tre ut av Dublin/Eurodac-samarbeidet10 som fastsetter hvilken stat som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad, herunder muligheten for overføring av asylsøkere. Dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, vil det kunne påvirke sekundærmigrasjon og hvilke stater migranter og asylsøkere ønsker å reise til.

Ved Storbritannias uttreden fra EU vil Schengen-konvensjonens11 bestemmelser om politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker opphøre å gjelde for Storbritannia. Storbritannia vil også tre ut av EUs politisamarbeidsorgan Europol og EUs samarbeidsorgan for påtalemyndighetene Eurojust. Storbritannias uttreden vil medføre at informasjonsutvekslingen mellom britiske og norske politimyndigheter blir mindre effektiv. Både Storbritannia og Norge deltar i Interpol, og det er utplassert en politisambandsmann i London. Europarådskonvensjonene om gjensidig hjelp i straffesaker12 og om utlevering13 vil fortsatt komme til anvendelse og vil sikre at det strafferettslige samarbeidet vil kunne fortsette, om enn på en noe mindre effektiv måte.

På fiskeriområdet (som er utenfor EØS-avtalen) vil Storbritannia ikke lenger være part i fiskeriavtalen mellom Norge og EU. Det medfører at avtalens regler om britiske fartøys fiske i norske jurisdiksjonsområder og norske fartøys fiske i britiske jurisdiksjonsområder ikke lenger kommer til anvendelse. Det samme gjelder avtalens bestemmelser om gjensidig lisensiering.

4.3 Tiltak for å avhjelpe uheldige konsekvenser av Storbritannias uttreden fra EU uten en utmeldingsavtale

4.3.1 Samtaler med Storbritannia om nye bilaterale avtaler

Det er innledet forhandlinger med Storbritannia med sikte på å inngå nye bilaterale avtaler på enkelte områder.

Det er innledet samtaler med Storbritannia med sikte på å etablere en midlertidig avtale som skal sikre at mest mulig av dagens handel mellom Norge og Storbritannia kan videreføres hvis Storbritannia går ut av EU uten en utmeldingsavtale. Samtalene foregår sammen med Island. Det tas sikte på at avtalen vil omfatte handel med varer, inkludert bestemmelser om toll og tollkvoter. For tjenestehandel er det derimot enighet om at det ikke er mulig å etablere et bilateralt avtalegrunnlag i tide, og med enkelte unntak som framkommer nedenfor, vil tjenestehandel derfor måtte foregå på grunnlag av WTO/GATS-regelverket.

På luftfartsområdet har det i lengre tid vært forhandlet om en bilateral luftfartsavtale basert på den skandinaviske og den britiske standarden for luftfartsavtaler med tredjeland. Formålet er å sikre fortsatt og uavbrutt flytrafikk mellom Norge og Storbritannia etter at Storbritannia har trådt ut av EU. Det er oppnådd enighet om teksten. Dersom EUs beredskapstiltak på dette området anses EØS-relevante, vil den bilaterale avtalen ikke tre i kraft. Se omtale av rettsaktene i punkt 4.3.2.

På vegtransportområdet har det også pågått forhandlinger mellom Norge og Storbritannia med sikte på å få på plass en bilateral vegtransportavtale som skal dekke både gods- og persontransport. Dersom EUs beredskapstiltak på dette området anses EØS-relevante, vil den bilaterale avtalen ikke tre i kraft.

Norge og Storbritannia har også innledet dialog om bilateral tilknytning og markedsadgang for maritime transporttjenester. Dersom Storbritannia forlater EU uten en utmeldingsavtale som omfatter markedsadgang for skipsfartstjenester, må videreføring av dagens rettigheter til å yte skipsfartstjenester avtalefestes bilateralt.

På fiskeriområdet (som er utenfor EØS-avtalen) foregår det samtaler mellom Norge og Storbritannia med sikte på å inngå en bilateral avtale om kvoter av felles fiskebestander, adgang til hverandres soner, lisensiering av fiskefartøy, sporing og rapportering.

Det er videre fremforhandlet en avtale mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia om videreføring av borgernes rettigheter for EØS/EFTA-borgere og britiske borgere som har utøvd retten til fri bevegelighet i henholdsvis Storbritannia og en EØS/EFTA-stat før Storbritannias uttreden fra EU. Avtalen er vurdert å være en sak av særlig stor viktighet som krever Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 andre ledd. Gjennomføringen av avtalen krever i tillegg lovendring, jf. forslaget til ny forskriftshjemmel i utlendingsloven. Det vises til punkt 7 for en gjennomgang av denne avtalen.

4.3.2 EUs forberedelser til at Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale

Både EU-kommisjonen og EUs tilsynsbyråer har utarbeidet omfattende materiale med informasjon om virkningene av brexit, og alle medlemsstater er oppfordret til å forberede seg på muligheten for at Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale. Kommisjonen presenterte en meddelelse 19. juli 2018 (korrigert 27. august) om forberedelser for Storbritannias uttreden, og en ny meddelelse 13. november 2018. I meddelelsen 13. november er det bl.a. redegjort for planlagte tiltak for det tilfellet at Storbritannia skulle tre ut av EU 29. mars 2019 uten en utmeldingsavtale14. Kommisjonen oppfordrer medlemsstatene til å gjennomgå nasjonal lovgivning for å identifisere behov for endringer i lovverket samt vurdere administrative og praktiske tiltak. Medlemsstatene oppfordres også til å koordinere sine tiltak seg imellom og ikke inngå i bilaterale samtaler eller starte forhandlinger med Storbritannia om bilaterale avtaler, heller ikke på områder der de har kompetanse til dette. Kommisjonen viser videre til at det er nødvendig med enkelte tiltak på EU-nivå. Tiltak på EU-nivå vil imidlertid bare bli vedtatt der det er helt nødvendig for å dempe alvorlige skadevirkninger og bare der det tjener EUs eller EUs medlemsstaters interesser. Tiltakene vil være ensidige, altså ikke basert på folkerettslige avtaler med Storbritannia, og være midlertidige.

Meddelelsen 13. november 2018 inneholder en oversikt over åtte forslag til regelverk Kommisjonen har fremmet 13. november eller tidligere og som anses nødvendige å få vedtatt før Storbritannia trer ut av EU, uavhengig av om dette skjer med eller uten en overgangsperiode. Av særlig interesse for Norge er et forslag om å sette Storbritannia på listen over visumfrie stater under forutsetning av at Storbritannia tilbyr resiprositet15. Forslaget anses Schengen-relevant.

Den 19. desember 2018 presenterte Kommisjonen en ny meddelelse med oversikt over ulike beredskapstiltak16. Samtidig vedtok de flere beslutninger og kommisjonsforordninger samt fremmet forslag om nye råds- og parlamentsforordninger. Det gjøres nærmere rede for Kommisjonens vedtak og forslag nedenfor i den grad de har vesentlig betydning for Norge.

På finansmarkedsområdet besluttet Kommisjonen for det første at britisk regelverk for og tilsyn med hhv. sentrale motparter og verdipapirregistre, for hhv. ett og to år og på nærmere vilkår, anses likeverdig med regelverk og tilsyn i EU. Dette åpner for at Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (ESMA) kan anerkjenne sentrale motparter og verdipapirregistre etablert i Storbritannia, slik at disse i en begrenset periode kan yte tjenester i de gjenværende medlemsstatene (EU27). Tiltakene er begrunnet i hensynet til finansiell stabilitet i EU27. Kommisjonen vedtok samtidig to Kommisjonsforordninger som i en midlertidig periode legger til rette for novasjon av visse typer (OTC) derivatkontrakter når kontrakten blir overført fra en motpart i Storbritannia til en motpart i EU27. 17

Kommisjonen la 19. desember 2018 også frem tre forslag på samferdselsområdet. Det er to forslag til beredskapsforordninger på luftfartsområdet og en på vegtransportsområdet.

Forslaget om markedsadgang på luftfart18 skal sikre grunnleggende trafikkrettigheter knyttet til flyvninger mellom EU og Storbritannia etter at Storbritannia trer ut av EU. Dersom forslaget anses EØS-relevant, vil det tre istedenfor den bilaterale avtalen som Samferdselsdepartementet er i dialog med Storbritannia om, se punkt 4.3.1. Forslaget om flysikkerhet19 (aviation safety) skal sikre fortsatt anerkjennelse av britiske typesertifikater og godkjenning av britiske organisasjoner etter at Storbritannia trer ut av EU. Det er til vurdering om disse forslagene skal anses EØS-relevante.

Forslaget om markedsadgang på vegtransport20 skal sikre opprettholdelse av godstransporten mellom EU og Storbritannia etter Storbritannias uttreden. Dersom forslaget anses EØS-relevant, vil det tre istedenfor den bilaterale avtalen som Samferdselsdepartementet er i dialog med Storbritannia om, se punkt 4.3.1.

Kommisjonen fremmet samtidig forslag om endringer i forordning (EF) nr. 391/2009 om skipsinspeksjoner. Etter brexit vil Storbritannias ansvar for utpekte anerkjente organisasjoner (RO) ikke lenger gjelde i EU. Endringen i forordning (EF) nr. 391/2009 innebærer at Storbritannias ansvar erstattes av at den eller de medlemsstatene som har inngått avtale med samme RO om delegering av tilsyn med skip, sammen med Kommisjonen skal vurdere om RO leverer tilsyn og sertifiseringstjenester i henhold til avtalte forpliktelser. Forordning (EF) nr. 391/2009 er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen, da det fortsatt avholdes samtaler med Kommisjonen om tilpasningstekster. Når forordningen innlemmes i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett, vil Norge bistå til å gjennomføre vurderingene som kreves etter forordningen artikkel 8 nr. 1.

Når det gjelder matområdet er EU i ferd med å utarbeide regelverk som følge av at Storbritannia blir et tredjeland. Etter planen skal disse være ferdig innen midten av februar. Regelverket gjelder import av levende dyr og animalske produkter. EU har varslet om hvilke typer rettsakter det arbeides med, men har ikke fremmet konkrete forslag ennå. Dette regelverket vil være EØS-relevant og må gjennomføres i Norge på kort varsel. Det følger av EØS-avtalens vedlegg I kapittel 1, at de fleste av disse rettsaktene vil følge en forenklet innlemmelsesprosedyre som gjør at de kan tre i kraft samtidig i Norge som i EU. Virksomheter i Storbritannia vil dermed kunne eksportere varer til EU når virksomhetene er blitt godkjente og listeførte i EU. Ettersom import fra Storbritannia vil bli underlagt grensekontroll inn til EØS, er det også sannsynlig at EU vil gjøre tilpasninger i sitt regelverk for å legge til rette for dette. EU-regelverk om endringer knyttet til veterinære grensekontrollstasjoner vil også være EØS-relevant.

Kommisjonen har vurdert klimarelaterte rettsakter og eventuelle problemstillinger som vil oppstå dersom Storbritannia trer ut av EU uten en avtale. Dette vil få konsekvenser for klimakvotesystemet. Den 30. april hvert år rapporterer og leverer bedriftene som er underlagt EUs klimakvotesystem, inn sine utslippskvoter. Hvis Storbritannia går ut av EU uten en avtale vil kvotepliktige bedrifter i UK ikke være forpliktet til å levere inn kvoter for utslipp i 2019. EU har vedtatt et regelverk som motvirker de uheldige effektene av Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale på klimakvotesystemet21. Regelverket er innlemmet i EØS og gjennomført i norsk rett og ivaretar norske interesser i saken. Kvoter som er utstedt til britiske virksomheter er blitt merket og kan tas ut av markedet dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale. Det ville svekket miljøintegriteten i kvotesystemet dersom disse forble i markedet og virksomheter i andre land benyttet seg av disse.

Kommisjonen la 30. januar 2019 fram et utkast til en beredskapsforordning på trygdeområdet for det tilfellet at Storbritannia går ut av EU uten en avtale.22 Forslaget skal sikre at EU-borgere som har utøvet sin rett til fri bevegelighet før Storbritannia trer ut av EU, får beholde trygdeopptjening for perioder før uttredelsesdatoen. Forslaget innebærer at medlemsstatene skal fortsette å anvende det som anses å være kjernen av trygdekoordineringsprinsippene, det vil si likebehandling og sammenlegging. Videre skal reglene i forordning 883/2004 som gir praktisk effekt til disse prinsippene fortsatt anvendes, for eksempel pro rata-beregning av alderspensjon. Forslaget dekker ikke trygderettigheter som er opptjent etter Storbritannias uttreden. Forslagets EØS-relevans og eventuell innlemmelse i EØS-avtalen, herunder forholdet til den fremforhandlete avtalen om borgernes rettigheter, er for tiden til vurdering.

Norge deltar som medlem i Erasmus+23, EUs program for utdanning, opplæring, ungdom og idrett for perioden 2014-2020. Kommisjonen la 30. januar 2019 fram forslag om at deltakere i Erasmus+ på tidspunktet for Storbritannias uttreden fra EU, skal få fullføre sin utdanning og fortsatt motta Erasmus+-stipend. Det vil gjelde for deltakere fra EUs medlemsstater i Storbritannia, og for britiske deltakere i en medlemsstat. Dersom forslaget anses EØS-relevant, vil det samme gjelde for deltakere fra Norge.

Det antas at Kommisjonen vil treffe flere vedtak og fremme ytterligere forslag i midten av februar 2019. Kommisjonen har blant annet signalisert at det vil bli lagt fram et tredje forslag om luftfartssikkerhet, som skal inkludere Storbritannia i listen over tredjeland som deltar i One Stop Security-regimet til EU, med den følge at krav til sikkerhetskontroll med passasjerer og bagasje ikke endres etter Storbritannias uttreden fra EU.

Det er tatt kontakt med EUs utenrikstjeneste samt EFTA-sekretariatet for å sikre rask innlemmelse i EØS-avtalen av de beredskapstiltakene EU fastsetter som anses EØS-relevante. Det kan imidlertid ikke utelukkes at enkelte EØS-relevante beredskapstiltak ikke vil kunne innlemmes i EØS-avtalen innen Storbritannias uttreden fra EU. I disse tilfellene vil det bli vurdert om slike EØS-relevante rettsakter skal gjennomføres i norsk rett før innlemmelse i EØS-avtalen, også der de inneholder bestemmelser som ikke er forenlige med eksisterende EØS-forpliktelser. I lys av den ekstraordinære situasjonen som vil oppstå dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, vil det på områder hvor det er særlig viktig å sikre at norske foretak får like rammebetingelser som foretak i EU, vurderes om eventuelle kortvarige uoverensstemmelser bør løses i favør av brexit-tiltakene.

4.3.3 Ensidige nasjonale tiltak

I tillegg til tiltakene nevnt ovenfor, vil det være behov for å fastsette ensidige nasjonale tiltak.

Det vil for det første være behov for å fastsette regler som regulerer utfasing av Storbritannia fra EØS-avtalen, Schengen-samarbeidet og enkelte andre avtaler mellom Norge og Storbritannia der Storbritannia er bundet i kraft av sitt medlemskap i EU. Eksempler på slike utfasingsbestemmelser er regler om videreføring og avslutning av rettslig samarbeid i straffesaker og anerkjennelse og fullbyrdelse av sivile dommer der saken var påbegynt før Storbritannias uttreden. I avtalen som er fremforhandlet mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia som vil bli inngått bare dersom utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia blir inngått, er det inntatt en rekke bestemmelser som regulerer utfasing av dette regelverket. Forslag til gjennomføring av disse bestemmelsene ble som nevnt ovenfor sendt på høring 4. oktober 2018. I høringsnotatet var det foreslått at slike avtalebestemmelser skulle gjennomføres i norsk rett ved forskrift, og en dekkende forskriftshjemmel var inntatt i forslaget til en ny lov om Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irlands uttreden fra Den europeiske union.

På en rekke områder tilsier aktørenes behov for klarhet og forutberegnelighet at det fastsettes nærmere regler om utfasing av påbegynte forhold og prosesser. Dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, vil det være samme behov for nasjonale forvaltnings- og tilsynsorganer og for norske og britiske borgere og markedsaktører å vite hvilke regler disse utfasingssituasjonene skal behandles etter. Tidspunktet for når det er nødvendig å ha fastsatt utfasingsbestemmelser vil imidlertid framskyves fra overgangsperiodens slutt til det tidspunktet Storbritannia trer ut av EU, hittil fastsatt til 29. mars 2019. I noen tilfeller vil løsningene som følger av bestemmelsene om utfasing i den fremforhandlede avtalen mellom Norge og Storbritannia, fortsatt kunne legges til grunn for de nasjonale tiltakene. I andre tilfeller vil være nødvendig å fastsette regler med et annet innhold.

Videre vurderes det å fastsette ensidige nasjonale regler om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner etter yrkeskvalifikasjonsdirektivets regler for britiske borgere eller EØS-borgere (herunder norske borgere) som er i gang med en utdanning i Storbritannia og som startet i utdanningen med en forventning om å få sine yrkeskvalifikasjoner godkjent av norske myndigheter etter EØS-regelverket. Det vurderes tilsvarende regler for borgere som ville ha vært omfattet av advokatdirektivet og revisordirektivet.

Dersom det blir inngått en avtale mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia som omtalt i punkt 4.3.1 og punkt 7, vil britiske borgere som har utøvd retten til fri bevegelighet i Norge før Storbritannias uttreden fra EU, ha tilsvarende rettigheter til utdanningsstøtte fra Norge som EØS-borgere har. Uavhengig av om en denne avtalen blir inngått, vil enkeltpersoner som er i gang med en utdanning eller er i ferd med å søke opptak i utdanning fra høsten 2019, ha et klart behov for å få kjennskap til hvilken rett til de har til utdanningsstøtte for studieåret 2019–2020. Det vurderes derfor å innen kort tid fastsette at retten til utdanningsstøtte for undervisningsåret 2019–2020 for britiske statsborgere som har utøvd sin rett til fri bevegelighet i Norge før Storbritannias uttreden fra EU, videreføres. Videreføringen kan fastsettes i forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for undervisningsåret 2019–2020.

4.4 Behov for forskriftshjemmel

Som det framgår av kapittel 4.2, får Storbritannias uttreden fra EU konsekvenser på en rekke områder for Norge. Særlig er EØS-retten spesielt tett integrert i norsk rett. Hvorvidt rettsstillingen for britiske personer, foretak, varer og tjenester endres etter norsk rett som følge av statens uttreden fra EU, avhenger av innholdet i den bakenforliggende EØS-retten og måten den er gjennomført på. Fra tidspunktet Storbritannia trer ut av EU, vil Storbritannia være et tredjeland under EØS-retten. Lovgivning som knytter rettsvirkninger til tilknytning (statsborgerskap, etablering, opprinnelse mv.) til en EØS-stat, vil derfor ikke lenger få anvendelse overfor Storbritannia.

Å få en fullstendig oversikt over dette er meget krevende, og er en av grunnene til at det i den fremforhandlede utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia er lagt opp til en overgangsperiode på nesten to år. Denne tiden er ment å brukes til å avvikle det tett sammenvevde forholdet.

Dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale, oppstår imidlertid konsekvensene fra uttredelsestidspunktet, hittil fastsatt til 29. mars 2019. Det vil derfor være behov for å treffe raske tiltak. Det kan være at det først nært opp til datoen for uttreden blir klart om Storbritannia forlater EU med eller uten en utmeldingsavtale.

Det er allerede foretatt enkelte tiltak for å avhjelpe virkninger av at Storbritannia eventuelt trer ut av EU uten en utmeldingsavtale. Stortinget vedtok i desember 2018 endringer i betalingssystemloven for å sikre at norske foretak fortsatt kan delta i valutaclearing i London. Finansdepartementet har videre fastsatt en midlertidig forskrift som gir adgang til investeringsvirksomhet og investeringstjenester fra foretak i tredjeland uten etablering av filial i Norge til profesjonelle kunder og kvalifiserte motparter i Norge.

For å fjerne usikkerhet om derivatavtaler med motparter i Storbritannia har Finansdepartementet opplyst at i den utstrekning britiske sentrale motparter vil ha mulighet til fortsatt å yte tjenester i EU27, så vil norske myndigheter sørge for at de også vil ha mulighet til å yte tjenester i Norge. Departementet vil sørge for en tilsvarende og samtidig virkning i Norge av de to Kommisjonsforordningene vedtatt 19. desember 2018 som i en overgangsperiode legger til rette for novasjon av visse typer (OTC) derivatkontrakter når kontrakten blir overført fra en motpart i Storbritannia til en motpart i EU27.

Det er også satt i verk tiltak for å sikre at berørte foretak, institusjoner og enkeltpersoner får nødvendig informasjon om situasjonen dersom Storbritannia skulle tre ut av EU uten en utmeldingsavtale.

Det vil i tillegg være nødvendig å fastsette en rekke andre tiltak. En del tiltak kan gjennomføres i forskrifter med hjemmel i gjeldende lovgivning. Imidlertid vil det også være behov for å fastsette forskrifter hvor gjeldende lovgivning ikke gir tilstrekkelig hjemmel. Når det nå er så stor usikkerhet knyttet til hvordan Storbritannias uttreden vil skje, er det viktig at Norge er best mulig forberedt på situasjonen som vil oppstå dersom Storbritannia trer ut av EU uten en utmeldingsavtale. For å sikre at departementene har hjemmel til å gjennomføre nødvendige beredskapstiltak, har departementet funnet grunn til å foreslå en generell forskriftshjemmel som skal dekke dette behovet. Forskriftsbestemmelsen bør gi tilstrekkelig hjemmel både til å gjennomføre eventuelle avtaler mellom Norge og Storbritannia, til å speile beredskapstiltak fra EU og til å treffe ensidige nasjonale tiltak, og bør dekke alle departementers ansvarsområder.

Det fleste av tiltakene vil være midlertidige og ha et innhold som tilsier regulering i forskrift. Det kan likevel ikke helt utelukkes at det også vil være nødvendig å fastsette bestemmelser som normalt ville ha vært fastsatt i lov, men hvor det ikke vil være mulig å fremme lovforslag i tide til at disse kan tre i kraft før Storbritannias eventuelle uttreden fra EU. Det vil også være uhensiktsmessig å fremme en rekke lovforslag når det er såpass usikkert om Storbritannia trer ut av EU med eller uten av avtale, og det dermed er usikkert om lover ment å regulere sistnevnte situasjon vil komme til anvendelse. Det vil av den grunn kunne være et behov for at forskriftshjemmelen kan benyttes til å fastsette forskrifter som fraviker bestemmelser i lov. Departementet foreslår derfor en vid forskriftshjemmel som også gir mulighet til å fravike annen lovgivning, herunder EØS-loven.

Dersom det blir fastsatt forskrifter som ikke kun har midlertidig virkning og som fraviker annen lovgivning, vil regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til lovendringer.