5 Saker som Forbrukertilsynet og Forbrukerklageutvalget skal behandle

5.1 Gjeldende rett

5.1.1 Forbrukerrådet

Hvilke klagesaker som Forbrukerrådet har kompetanse og plikt til å mekle i fremgår av lov om godkjenning av klageorganer for forbrukersaker (godkjenningsloven) og forskrifter til loven.

For det første skal Forbrukerrådet mekle i alle saker som kan bringes inn for Forbrukerklageutvalget, jf. § 23 første ledd bokstav a. Det vil si saker om kjøp av ting, også mellom to forbrukere, håndverkertjenester og saker som omfattes av angrerettloven, for eksempel netthandel, jf. forbrukerklageloven § 1.

For det andre skal Forbrukerrådet mekle i øvrige forbrukersaker som ikke faller inn under saksområdet til et annet innmeldt klageorgan, jf. § 23 første ledd bokstav b. En forbrukersak er definert som en sak om vare- og tjenestekontrakter mellom næringsdrivende og forbrukere, jf. godkjenningsloven § 2 bokstav e. Et innmeldt klageorgan er et klageorgan som oppfyller kravene i direktivet om alternativ tvisteløsning i forbrukersaker (2013/11/EU) og som er meldt inn til EU-kommisjonens liste over klageorgan som fyller disse kravene. Klageorganet kan enten være godkjent av departementet etter godkjenningsloven § 3 eller være opprettet i eller med hjemmel i særlov. For en nærmere omtale av direktivet og gjennomføringen i norsk rett, se punkt 2.2.

For det tredje skal Forbrukerrådet mekle i forbrukersaker som er omfattet av et annet klageorgans saksområde, men som klageorganet ikke behandler fordi den næringsdrivende ikke er tilsluttet klageorganet, jf. godkjenningsloven § 23 første ledd bokstav c.

Der saken kan bringes inn for både Forbrukerrådet etter godkjenningsloven § 23 første ledd bokstav a, og et annet innmeldt klageorgan, for eksempel en bransjenemnd, kan forbrukeren velge hvem som skal behandle saken. Et eksempel på dette er håndverkertjenestesaker. Dersom håndverkeren er tilknyttet en av seks bransjeorganisasjoner som har opprettet Håndverkerklagenemnda i samarbeid med Huseiernes landsforbund, kan forbrukeren velge om vedkommende vil klage saken inn for Forbrukerrådet eller Håndverkerklagenemnda.

Forbrukerrådet skal ikke mekle i saker om kjøp og salg av fast eiendom, helsetjenester som ytes av helsepersonell, offentlig tilbud om videregående eller høyere utdanning og ikke-økonomiske tjenester av allmenn interesse. Disse saksområdene er unntatt fra lovens virkeområde, jf. godkjenningsloven § 1 tredje ledd.

Forbrukerrådet avgjør med endelig virkning om en sak omfattes av Forbrukerrådets saksområde, jf. godkjenningsloven § 23 annet ledd.

Det kan fastsettes at Forbrukerrådet bare skal behandle tvister om krav som overstiger en viss sum, jf. godkjenningsloven § 6 annet ledd. Summen kan ikke settes så høyt at den i vesentlig grad svekker forbrukerens adgang til å få saker behandlet. Det kan også settes en øvre grense for tvistesummen. Lovens § 6 gjelder generelt for klageorganer som omfattes av loven, men når det gjelder Forbrukerrådet, er det departementet som i forskrift kan fastsette en øvre eller nedre verdigrense, jf. godkjenningsloven § 23 tredje ledd.

Selv om en sak omfattes av Forbrukerrådets saksområde, kan Forbrukerrådet avvise en sak fra mekling, dersom et av avvisningsalternativene i godkjenningsloven § 14 foreligger. Avvisningsgrunnene skal sikre at klageorganet virker effektivt og er omtalt i Prop. 32 L (2015–2016) punkt 10.6. En sak kan blant annet avvises dersom forbrukeren ikke har forsøkt å løse saken direkte med den næringsdrivende, saken tidligere er behandlet av et annet klageorgan eller en domstol, eller kravets verdi ligger over eller under en fastsatt beløpsgrense.

Etter godkjenningsloven § 6 fjerde ledd skal klageorganet behandle saker mellom næringsdrivende etablert i Norge og forbruker bosatt i Norge eller i en annen EØS-stat. Forbrukerrådet tolker denne bestemmelsen antitetisk, og mekler derfor ikke i saker mellom næringsdrivende etablert i utlandet og en norsk forbruker. Dersom den næringsdrivende er etablert i et annet land i EØS-området sendes saken via Forbruker Europa til det landet der den næringsdrivende er etablert.

5.1.2 Forbrukerklageutvalget

Forbrukerklageutvalget behandler klager om kjøp av ting og klager om håndverkertjenester, samt klager om avtaler etter angrerettloven, jf. forbrukerklageloven § 1 første ledd. Mens klager på håndverkertjenester og avtaler etter angrerettloven forutsetter at forbrukeren har handlet med en næringsdrivende, behandler Forbrukerklageutvalget også klagesaker mellom forbrukere som gjelder kjøp av ting. Utvalget kan også behandle prinsipielle saker som har vært meklet i Forbrukerrådet mellom en forbruker og en næringsdrivende, selv om saken i utgangspunktet er utenfor utvalgets saksområde. Forbrukerklageutvalget behandler ikke klager på kjøp av fast eiendom eller elektrisk energi. Utvalget behandler heller ikke krav som motparten har erkjent, eller klagesaker mellom næringsdrivende, jf. forbrukerklageloven § 1 fjerde ledd. I forskrift kan det fastsettes en nedre verdigrense for hvilke klagesaker som skal tas til behandling, og hvordan verdigrensen fastsettes, jf. femte ledd. Den nedre verdigrensen skal ikke hindre klagesaker som anses prinsipielle i å bli behandlet. Forskriftshjemmelen til å fastsette regler om verdigrenser er ikke benyttet.

Forbrukerklageloven har også bestemmelser om at en sak kan eller skal avvises fra behandling i Forbrukerklageutvalget, se § 5 første og annet ledd. Flere av avvisningsgrunnene er de samme som Forbrukerrådet kan benytte, og er aktuelle dersom Forbrukerrådet ikke har avvist saken. Forbrukerklageutvalget kan blant annet avvise saken dersom klagen åpenbart ikke kan gis medhold på bakgrunn av utvalgets tidligere praksis eller saken reiser bevisspørsmål som ikke egner seg for skriftlig behandling. Forbrukerklageutvalget skal blant annet avvise saken dersom den ikke har vært behandlet av Forbrukerrådet, eller klageren ikke har reelt behov for å få avgjort kravet i forhold til den andre parten.

Forbrukerklageloven har i dag ingen bestemmelse om behandling av klager mellom parter der en av dem er etablert eller bosatt i en annen EØS-stat. I og med at Forbrukerrådet ikke mekler i saker der den næringsdrivende er etablert i en annen EØS-stat, se punkt 5.1.1, og Forbrukerklageutvalget bare skal behandle saker som har vært meklet av Forbrukerrådet, blir disse sakene heller ikke behandlet i Forbrukerklageutvalget, jf. forbrukerklageloven § 5 annet ledd bokstav b.

5.2 Forslag i høringsnotatet

5.2.1 Saksområde og forskriftsregulering

Departementet foreslo i lovutkastet i høringsnotatet at loven skal gjelde Forbrukertilsynets og Forbrukerklageutvalgets behandling av klager på kjøp av varer og tjenester mellom forbrukere og næringsdrivende, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov.

Departementet viste i høringsnotatet til at det de senere årene har skjedd en vesentlig utvidelse av klagetilbudet. Det er opprettet flere bransjenemnder, enkelte bransjenemnder har fått utvidet saksområde, og Forbrukerrådet behandler forbrukersaker som ikke behandles av bransjenemndene. Likevel er det viktige markeder der det ikke er et klagebehandlingstilbud, blant annet fast eiendom uten eierskifteforsikring og kjøp av tjenester mellom private.

Ettersom nærmest alle forbrukersaker omfattes av et utenrettslig klagetilbud, mente departementet at det ikke er et akutt behov for å endre virkeområdet for Forbrukertilsynet og Forbrukerklageutvalget. Departementet mente imidlertid at det bør være en fleksibilitet i reguleringen av hvilke saker som skal behandles og foreslo derfor at Forbrukertilsynets og Forbrukerklageutvalgets virkeområde reguleres i forskrift. Departementet foreslo en hjemmel til å fastsette i forskrift at loven også gjelder klager på kjøp av fast eiendom. Høringsnotatet videreførte adgangen til å forskriftsfeste krav til klagegjenstandens minimums- og maksimumsverdi. Det ble også foreslått lovhjemmel til å bestemme i forskrift at loven også gjelder klager på kjøp av varer og tjenester mellom to forbrukere. En bestemmelse om at Forbrukertilsynet avgjør med endelig virkning om en sak omfattes av tilsynets saksområde, ble foreslått inntatt i forskrift til ny lov.

Det ble også foreslått en tilsvarende forskriftshjemmel som i godkjenningsloven til å fastsette lovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen.

5.2.2 Klager over landegrensene

Departementet foreslo i lovutkastet i høringsnotatet at både Forbrukertilsynet og Forbrukerklageutvalget skal behandle klager mellom næringsdrivende etablert i Norge og forbrukere bosatt i Norge eller i en annen EØS-stat. Forslaget var en videreføring av gjeldende rett. Departementet påpekte imidlertid at gjeldende praksis med ikke å behandle klager på næringsdrivende etablert i utlandet, avviker fra det som var praksis etter forbrukertvistloven av 1978. Etter denne tidligere loven behandlet Forbrukerrådet og det daværende Forbrukertvistutvalget klager som etter lovvalgsreglene falt inn under angrerettloven og forbrukerkjøpsloven, selv om den næringsdrivende var etablert i utlandet. Departementet bad særskilt om høringsinstansenes syn på om dagens praksis og lovtekst bør endres på dette punktet.

5.3 Høringsinstansenes syn

5.3.1 Saksområde og forskriftsregulering

Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet, Husleietvistutvalget (HTU), Norges Bilbransjeforbund og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter forslaget om at det reguleres i forskrift hvilke sakstyper Forbrukertilsynet og Forbrukerklageutvalget kan behandle.

Forbrukerrådet uttaler at forskriftsfastsettelse av saksområdet vil sikre større fleksibilitet ved at endringer i saksområdet kan gjennomføres raskt, og i takt med samfunnsutviklingen. Forbrukertilsynet understreker viktigheten av en grundig utredning før man eventuelt utvider virkeområdet til å omfatte boligtvister, slik departementet har antydet at kan være aktuelt i fremtiden.

Forbrukerklageutvalget bemerker at tilgangen til et godt utenrettslig klagebehandlingstilbud er en stor fordel for både forbrukere og næringsdrivende i de konkrete tvistesakene. Over tid bidrar et godt klagebehandlingstilbud også til en generell balanse i forholdet mellom forbruker og næringsdrivende. Forbrukerklageutvalget bemerker at dette er viktig for forbrukernes tillit til markedene, som igjen gir en samfunnsgevinst. I tillegg innebærer et godt utenrettslig tilbud en betydelig avlastning for domstolsapparatet, inkludert forliksrådene.

Forbrukerklageutvalget er positiv til utvidelse av utvalgets saksområde, men uttaler videre at en utvidelse av tilbudet om både mekling og behandling i Forbrukerklageutvalget krever økte ressurser. Dersom virkeområdet utvides uten økte ressurser vil dette gi økte restanser og lengre behandlingstid for alle saker. Dette vil igjen gjøre tilbudet mindre relevant for aktuelle brukere. Utvalget fraråder derfor å gjøre vesentlige utvidelser i virkeområdet uten at tilstrekkelige ressurser følger med.

Hovedorganisasjonen Virke (Virke) mener dagens saksavgrensning er fornuftig, og at det ikke bør gis videre klageadgang til Forbrukerklageutvalget. Virke skriver:

«Det har vært en betydelig økning av klagesaker innenfor dagens saksområder og vi har allerede utfordringer med effektiv håndtering av denne. Å øke klagetilbudet til andre saksområder vil kreve uforholdsmessig mange flere ressurser i forhold til at tjenestene ofte har lav verdi og er kompliserte å skulle behandle, eksempelvis reklamasjoner på tjenester som frisør og treningstimer.»

Verken Forbrukerklageutvalget eller Virke kommenterer forslaget om hjemmel til å regulere saksfeltet i forskrift.

5.3.2 Avvisningsgrunner

Forbrukerrådet viser til at departementet har foreslått en bestemmelse i forskrift om at «Forbrukertilsynet avgjør med endelig virkning om en sak faller inn under tilsynets saksområde.» Etter Forbrukerrådets oppfatning bør en slik avgjørelse av saker som faller utenfor saksområdet formaliseres ved en avvisning av saken. Forbrukerrådet foreslår derfor at det inntas en avvisningshjemmel for saker som faller utenfor lovens virkeområde. Forbrukerrådet mener at en avvisningshjemmel vil medføre at det nye Forbrukertilsynet på en effektiv og ryddig måte kan gi brukerne tilbakemelding om hvilke saker som ikke kan behandles.

Forbrukerrådet bemerker også at verken Forbrukertilsynet eller Forbrukerklageutvalget bør behandle saker hvor partene ikke har et reelt behov for å få saken behandlet. Forbrukerrådet mener at det bør være en tilsvarende avvisningshjemmel for Forbrukertilsynet som for Forbrukerklageutvalget.

5.3.3 Klager over landegrensene

Forbrukerrådet mener at det bør åpnes for at saker etter angrerettloven kan behandles av Forbrukertilsynet og Forbrukerklageutvalget, uavhengig av hvor selger er etablert. Forbrukerrådet skriver videre:

«Forbrukerrådet erfarer at praksisen etter forbrukertvistloven av 1978 ga et sterkere forbrukervern for norske forbrukere, enn dagens praksis etter lov om godkjenning av klageorganer for forbrukersaker. Dette gjelder særlig i tvister om angrerett.

Netthandel er en økende forbrukertrend, og næringsdrivende retter seg ofte direkte mot et norsk publikum. I slike tilfeller vil det kunne være vanskelig for en alminnelig forbruker å forstå at man handler med en utenlandsk selger, og opplysningen om dette vil ofte først komme frem ved kontakt med Forbrukerrådet.

Næringsdrivende som er etablert i utlandet, men som spesifikt retter seg mot et norsk publikum må følge norsk lov. Dette sikres best ved at sakene også kan behandles av norske klageorgan.»

Forbrukerklageutvalget mener at det nye organet bør behandle saker som faller inn under de alminnelige vernetingsreglene i tvisteloven, og viser til at dette vil være i samsvar med Forbrukerklageutvalgets tidligere praksis. Ifølge Forbrukerklageutvalget anses dagens bestemmelse ikke som en hindring for en slik tolkning, men mener at dette eventuelt kan klargjøres gjennom en presisering i forarbeidene eller en justering av lovteksten.

Utvalget bemerker videre at det kan oppstå en situasjon med norsk verneting, men med utenlandsk lovvalg. Dersom dette vanskeliggjør behandlingen i særlig grad, vil det være mulig å avvise saken etter lovens avvisningsregler fordi en behandling kan hindre organet i å fungere effektivt.

5.4 Departementets vurderinger

5.4.1 Saksområde, forskriftsregulering og klager over landegrensene

Departementet opprettholder forslaget om å regulere hvilke sakstyper som Forbrukertilsynet og Forbrukerklageutvalget skal behandle, i forskrift. Å regulere saksområdene i forskrift vil gi en større fleksibilitet til å utvide og innskrenke saksområdene ved behov, og foreta eventuelle andre avgrensninger, uten en omfattende lovprosess.

Forslaget omfatter også hjemmel til i forskrift å bestemme at saksområdet kan utvides til å gjelde saker mellom to forbrukere, og at klager om kjøp av fast eiendom kan omfattes. Ettersom fast eiendom ikke kan anses som en vare, er det nødvendig å gi uttrykkelig hjemmel til å kunne utvide lovens saksområde til å gjelde fast eiendom, dersom det senere blir aktuelt. Lovforslaget omfatter også hjemmel til i forskrift å fastsette minimums- og maksimumsgrenser for verdien av klagegjenstanden. Direktivet om alternativ tvisteløsning i forbrukersaker (2013/11/EU) fastslår i artikkel 5 nr. 5 at verken øvre eller nedre beløpsgrenser kan fastsettes på et nivå som vesentlig hindrer forbrukernes adgang til klagebehandling. Denne begrensningen vil gjelde for Forbrukertilsynets meklingstilbud. Norge er ikke lenger bundet av denne begrensninger når det gjelder Forbrukerklageutvalgets klagebehandling, jf. punkt 2.2.

Departementet stilte spørsmål til høringsinstansene om virkeområdet for Forbrukertilsynet og Forbrukerklageutvalget bør utvides, slik at også klager mot næringsdrivende som er etablert i utlandet omfattes. Stadig flere handler via internett, og det er enkelt for utenlandske næringsdrivende å rette sin markedsføring mot forbrukere i andre land. Det kan derfor føre til uheldige konsekvenser for forbrukerne dersom ikke klager mot utenlandske næringsdrivende også omfattes av klagebehandlingstilbudet. Innenfor EØS-området skal riktignok norske forbrukere få bistand både gjennom EUs nettbaserte klageportal, det europeiske nettverket av forbrukerkontorer – European Consumer Centres (Forbruker Europa) og alle klageorganene som er en del av EUs klagebehandlingsordning. Disse mekanismene gir forbrukerne god hjelp, men, som Forbrukerrådet påpeker, må næringsdrivende som retter sin virksomhet mot forbrukere i Norge følge norske rettsregler. Disse vil være best kjent i et norsk klageorgan. Adgangen for en forbruker til å få en klage mot en utenlandsk næringsdrivende behandlet via EUs klagebehandlingsordning, bør styrke, ikke svekke norske forbrukeres rettssikkerhet. Når det gjelder klager mot næringsdrivende etablert utenfor EØS-området er det ingen tilsvarende klagebistand, og her er det derfor et enda større behov for bistand fra de norske klageorganene. Departementet foreslår derfor at det åpnes for at Forbrukertilsynet og Forbrukerklageutvalget kan behandle klagesaker mot næringsdrivende etablert i utlandet. Forslaget vil også omfatte klagesaker hvor forbrukeren i tillegg har rett til klagebehandling i landet der den næringsdrivende er etablert. Forbrukerklageutvalget er positiv til å behandle saker mot næringsdrivende som ikke er etablert i Norge. Som Forbrukerklageutvalget påpeker vil dette være i samsvar med utvalgets tidligere praksis. Hvorvidt en klage faktisk tas til behandling kan avhenge av andre forhold, for eksempel om det går utover behandlingen av andre saker. Da kan saken avvises, jf. punkt 5.4.2.

Departementet opprettholder forslaget om en forskriftshjemmel til å fastsette lovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen tilsvarende gjeldende bestemmelse i godkjenningsloven.

Se forslag til lov om behandling av forbrukerklager i Forbrukertilsynet og Forbrukerklageutvalget § 1.

5.4.2 Avvisningsgrunner mv.

Adgangen for Forbrukertilsynet og Forbrukerklageutvalget til å avvise en sak fra behandling ble i høringsnotatet foreslått videreført i ny lov. Bestemmelsen om at forbrukeren skal ha et reelt behov for å få avgjort kravet mot den næringsdrivende er imidlertid ikke en del av avvisningsbestemmelsen i lov om godkjenning av klageorganer for forbrukersaker (godkjenningsloven), men inngår i lovens § 6 om saksområde og beløpsgrenser. Bestemmelsen gjelder generelt for alle klageorganer som godkjenningsloven gjelder for, også Forbrukerrådet.

Departementet foreslår at Forbrukertilsynet skal kunne avvise saker der klageren ikke har et reelt behov for å få avgjort saken. Dette foreslås inntatt som en ny avvisningsgrunn. Direktivet om alternativ tvisteløsning i forbrukersaker (2013/11/EU) artikkel 5 nr. 4 har en uttømmende liste over hvilke avvisningsgrunner klageorganene kan ha. Departementet mener at avvisning av saker der klageren ikke har et reelt behov vil være i tråd med direktivets artikkel 5 nr. 4 bokstav f som angir at en sak kan avvises dersom tvisten i alvorlig grad vil hindre klageorganet i å fungere effektivt. Forbrukerklageutvalget har etter gjeldende rett en slik avvisningshjemmel, som foreslås videreført. Dette skyldes at organene kan vurdere saken ulikt, eller at noe har endret seg under eller i etterkant av meklingen, slik at behovet for en avgjørelse i realiteten er bortfalt.

Når det gjelder Forbrukerrådets forslag om at også saker som faller utenfor Forbrukertilsynets saksområde bør kunne avvises, kan departementet ikke slutte seg til det når det gjelder saker som faller innenfor virkeområdet til direktivet om alternativ tvisteløsning i forbrukersaker (2013/11/EU). Innenfor sitt virkeområde har direktivet en uttømmende liste over hvilke avvisningsgrunner klageorganene kan ha. Fordi direktivet etablerer et heldekkende klagebehandlingstilbud, skal klageorganene ikke avvise saker som faller utenfor deres saksområde, men heller henvise klageren til riktig klageorgan. God forvaltningsskikk tilsier også at Forbrukertilsynet opplyser klageren om hvilket klageorgan som er rette instans. Etter departementets vurdering kan derimot saker som faller utenfor direktivets virkeområde avvises, ettersom medlemsstatene her står fritt til å regulere klagebehandlingen. En slik avvisning kan etter departementets vurdering begrunnes i at «klagen ikke lar seg behandle uten at behandlingen i særlig grad går utover Forbrukertilsynets effektivitet», jf. godkjenningsloven § 14 første ledd bokstav f. En tilsvarende avvisningsgrunn foreslås i ny forbrukerklagelov § 9 første ledd bokstav f.

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen i godkjenningsloven § 23 annet ledd, om at Forbrukertilsynet tar endelig stilling til om en klage omfattes av tilsynets saksområde. Til forskjell fra forslaget i høringsnotatet om å regulere dette i forskrift, foreslår departementet at dette fastslås i loven.

Se forslag til lov om behandling av forbrukerklager i Forbrukertilsynet og Forbrukerklageutvalget § 8 annet ledd, § 9 og § 14.