10 Merknader til de enkelte bestemmelsene

10.1 Tannhelsetjenesteloven

Til § 1-6 andre ledd:

Andre ledd er nytt, og presiserer plikten til å besvare henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet fra pasienter og pårørende.

Plikten til å besvare henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet ligger hos virksomheten og ikke det enkelte helsepersonell. I tilfeller der et helsepersonell er selvstendig næringsdrivende, vil imidlertid plikten tillegges helsepersonellet som eier av enkeltpersonforetaket.

Plikten til å besvare en henvendelse vil være oppfylt når den som har henvendt seg til tjenesten har fått svar på de delene av henvendelsen som gjelder kvalitet og pasientsikkerhet. I dette ligger det en viss terskel for hva henvendelsen skal omhandle for at plikten utløses. Det vil imidlertid ikke si at tjenesten ikke skal besvare også mindre viktige henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet. Ofte kan disse henvendelsene besvares raskt ved en telefonsamtale.

Svaret på henvendelsen behøver således ikke å være skriftlig. I mange tilfeller vil en telefonsamtale løse mye, eventuelt kan tjenesten avtale et møte med pasienten eller pårørende. Helse- og omsorgstjenesten vil selv vurdere hvilke tilfeller som krever et skriftlig svar. Enkelte henvendelser vil også kunne kreve for eksempel både et møte med pasient eller pårørende i tillegg til et skriftlig svar. Se også krav om møte etter svært alvorlig skade mv. etter pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2 sjette ledd. Se også punkt 5.1 og 5.4.

10.2 Spesialisthelsetjenesteloven

Til § 3-11:

Tredje og fjerde ledd er nytt, og presiserer plikten til å besvare henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet fra pasienter og pårørende. I tillegg foreslås det en teknisk endring i siste ledd. Se for øvrig merknader til tannhelsetjenesteloven § 1-6 andre ledd og punkt 5.1 og 5.4.

10.3 Pasient- og brukerrettighetsloven

Til ny § 3-7:

Bestemmelsen er ny og gir en rettighet for pasient, bruker og pårørende som speiler helse- og omsorgstjenesten sin plikt til å besvare henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet, se utkast til endringer tannhelsetjenesteloven § 1-6, spesialisthelsetjenesteloven § 3-11 og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 a. Se også merknadene til tannhelsetjenesteloven § 1-6 andre ledd. Bestemmelsen er ikke ment å sette til side gjeldende regler om taushetsplikt.

Til § 7-4:

Det foreslås en endring i overskriften, se nærmere omtale i punkt 4.5.

Til § 7-4 a:

Det foreslås et nytt andre ledd med en hovedregel i første punktum om at statsforvalteren kan prioritere hvilke henvendelser som skal følges opp med tilsyn og på hvilken måte. I dette ligger det at statsforvalteren blant annet kan komme frem til at henvendelsen ikke gir grunnlag for videre undersøkelser. At statsforvalteren ikke går videre med en sak kan ikke begrunnes med stor saksmengde eller manglende ressurser. Statsforvalteren skal foreta en faktisk prioritering av henvendelsene ut fra behovet for tilsynsmessig oppfølging av de forskjellige sakene.

Dersom statsforvalteren mener helse- og omsorgstjenesten er nærmest til å besvare henvendelsen, kan den videresendes til relevant virksomhet.

Dersom det er grunn til å anta at det foreligger forhold som er til fare for pasient- og brukersikkerheten, skal statsforvalteren etter andre punktum snarest mulig undersøke forholdet. Dette ligger også i vurderingen som fremkommer av første punktum, og er på denne måten en presisering av at de alvorligste sakene skal få høy prioritet og få en raskere behandling slik at eventuell svikt avdekkes og risiko kan minimeres.

Innføringen av et nytt andre ledd medfører en forskyvning av bestemmelsens øvrige ledd.

I tredje ledd presiseres at saker om faglig pålegg etter helsepersonelloven § 56 ikke skal sendes Statens helsetilsyn når statsforvalteren velger å ferdigbehandle saken selv. Det vises til at myndigheten til å gi faglige pålegg er gitt til både statsforvalteren og til Statens helsetilsyn.

I fjerde ledd presiseres det at innsynsretten og uttaleretten også gjelder ved varsler etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 a, helsetilsynsloven § 6 og pasient- og brukerettighetsloven § 7-6. Det vil si at innsyns- og uttaleretten for pasienter, brukere og pårørende etter fjerde ledd første punktum også gjelder under Statens helsetilsyns utredning av slike saker, se også Prop. 100 L (2012–2013) punkt 9.3.

Departementet viderefører dagens presisering om at alle som har fremsatt en anmodning til statsforvalteren har rett til å få informasjon om hvordan statsforvalteren har fulgt opp anmodningen. Departementet foreslår imidlertid en forenklet ordlyd i § 7-4 a femte ledd, uten at innholdet i bestemmelsen skal forstås annerledes. Det kan være begrensninger i forhold til taushetsplikt i de tilfellene anmodningen ikke er fremsatt av pasienten eller brukeren personlig.

Dersom statsforvalteren vurderer at en anmodning om tilsyn ikke skal behandles ytterligere, skal den som har rettet henvendelsen få en tilbakemelding på dette. Tilbakemeldingen skal inneholde en kort begrunnelse om hvilken vurdering statsforvalteren har gjort. Begrunnelsen skal være dekkende og forståelig for mottakeren, men det kan ikke kreves en lengre forklaring.

Hvor utfyllende begrunnelsen bør være må for øvrig vurderes konkret, blant annet ut fra hvor omfattende utredning og vurderinger tilsynsmyndigheten har foretatt, men det stilles ikke krav om at statsforvalteren i sin begrunnelse skal gjennomgå alle anførsler som er fremsatt. Grundige undersøkelser, hvor statsforvalteren for eksempel har innhentet informasjon om et lengre behandlingsforløp og gjort vurderinger av helsehjelpen til en pasient, bør begrunnes mer omfattende enn en sak der statsforvalteren avslutter etter innledende vurderinger. I sistnevnte tilfelle, vil det kunne være tilstrekkelig at statsforvalteren kort beskriver hvorfor statsforvalteren avslutter, for eksempel fordi det ikke foreligger opplysninger om alvorlige forhold som tilsier videre oppfølging.

Det foreslås også en endring i paragrafens overskrift med tilhørende endring i sjette ledd.

Se også omtale i punkt 4.5.

10.4 Helsepersonelloven

Til § 56:

Endringen i bestemmelsen innebærer at den tidligere administrative reaksjonen advarsel erstattes av en ny reaksjon om faglig pålegg.

I ordet «tilsynsmyndighetene» ligger det at både Statens helsetilsyn og statsforvalteren har myndighet til å ilegge reaksjonen faglig pålegg. I praksis vil dette si at det som regel vil være statsforvalteren som fatter vedtak om og følger opp et faglig pålegg. Vilkårene for å ilegge et faglig pålegg er et forsettlig eller uaktsomt pliktbrudd som er egnet til å medføre fare for sikkerheten i helse- og omsorgstjenesten, til å påføre pasienter eller brukere en betydelig belastning eller til i vesentlig grad å svekke tilliten til helsepersonell eller helse- og omsorgstjenesten.

Dette er de samme vilkårene som i dag gjelder for reaksjonen advarsel, men det er ikke tilsiktet at alle de samme lovbrudd som i dag blir ilagt advarsel skal medføre et faglig pålegg. Det er derfor i tillegg til vilkårene nevnt i første ledd, et krav etter andre ledd om at pålegget skal være nødvendig for å forebygge nye overtredelser.

Faglig pålegg som reaksjon kan i alvorlighetsgrad grense opp mot en begrensning i autorisasjonen etter § 59. Hovedskillet mellom disse reaksjonene er at et faglig pålegg ikke innskrenker helsepersonellets yrkesutøvelse, men pålegger nye plikter de skal følge. Helsepersonellet vil for øvrig kunne fortsette som vanlig i stillingen.

Det vises til punkt 6.5.2 for eksempler på faglige pålegg. Et faglig pålegg skal ha som mål å øke helsepersonellets kunnskaper, ferdigheter, forståelse og/eller innsikt. Ved vurdering av aktuelle faglige pålegg, skal ordet «faglig» ikke tolkes innskrenkende, det vil si at et helsepersonell for eksempel kan bli pålagt å få nødvendig norskopplæring. Et faglig pålegg vil kunne gå ut på både praktiske og teoretiske ferdigheter og kunnskap som det er forventet at det aktuelle helsepersonellet har. Områder som kan ligge til grunn for et faglig pålegg kan være legemiddelhåndtering/rekvirering av legemidler, kunnskap/ferdigheter på et bestemt område av faget, kommunikasjons- og samarbeidsevner, rolleforståelse og journalføring eller dokumentasjon. Mangler på disse områdene kan for eksempel avhjelpes ved opplæring, kurs, samtaler og ulike former for veiledning, både praktisk og teoretisk.

Det vil være tilsynsmyndighetene som vurderer og evaluerer gjennomføringen av det faglige pålegget. Det vil i denne forbindelse stilles krav til dokumentasjon av utbytte, resultat og/eller oppnådd endring. Tilsynsmyndighetene kan også be om en skriftlig vurdering fra arbeidsgiver. Tilsynsmyndighetene vil på bakgrunn av dokumentasjonen vurdere behovet for nye faglige pålegg eller om det vil være nødvendig å vurdere en strengere administrativ reaksjon.

Som nevnt i punkt 6.5.2, vil virksomheten/arbeidsgiver være pålagt å legge til rette for gjennomføringen av et faglig pålegg, og dekke kostnader til aktuelle kurs mv. Ved utformingen av det faglige pålegget må tilsynsmyndighetene tilstrebe et samarbeid med arbeidsgiver/virksomhet/kommunen slik at pålegget er gjennomførbart i den aktuelle arbeidssituasjonen. Tilsynsmyndighetene bør sørge for at arbeidsgiver har handlingsrom til å detaljstyre pålegget slik at det kan gjennomføres i samsvar med virksomheten for øvrig. Ved utforming av faglige pålegg for helsepersonell innen den kommunale helse- og omsorgstjenesten skal det legges vekt på det kommunale selvstyret. Se også punkt 6.5.3.

Statens helsepersonellnemnd er klageinstans for vedtak om faglige pålegg, uavhengig om vedtaket er fattet av Statens helsetilsyn eller statsforvalteren. Dette følger av helsepersonelloven § 68 andre ledd.

Til § 57 andre ledd:

Bestemmelsen foreslås endret som følge av at reaksjonen advarsel er foreslått erstattet av reaksjonen faglig pålegg, se merknaden til § 56. Se også omtale i punkt 6.5.2. Departementet foreslår en tilsvarende løsning for begrenset autorisasjon, se omtale i punkt 7.4.1.

Det vil ikke være aktuelt å ilegge et faglig pålegg for brudd på opplysningsplikten etter helsetilsynsloven § 7 og helsepersonelloven § 30. Dagens praksis med at Statens helsetilsyn kan tilbakekalle en autorisasjon mv. dersom et helsepersonell ikke innretter seg etter en advarsel gitt grunnet manglende overholdelse av opplysningsplikten, vil derfor ikke videreføres, men gis en ny hjemmel i helsepersonelloven § 58 a.

Til § 58:

De foreslåtte endringene innfører en adgang til å fastsette en begrenset suspensjon. I dag må en eventuell suspensjon gjelde autorisasjonen mv. i sin helhet. Dette skal være et foreløpig tiltak der tilsynsmyndigheten av hensyn til sikkerhet og befolkningens tillit til helse- og omsorgstjenesten må begrense en del av helsepersonellets yrkesutøvelse inntil det er avklart om det foreligger en svikt som gir grunnlag for en administrativ reaksjon. Intensjonen bak forslaget er å redusere risikoen for pasientenes sikkerhet og øke kvaliteten og tilliten til helse- og omsorgstjenesten i perioden en tilsynssak er under behandling.

Se nærmere omtale i punkt 7.4.2.

Til ny § 58 a:

Bestemmelsen er ny og gir adgang til å ilegge suspensjon av autorisasjon mv. ved brudd på opplysningsplikten. Statens helsetilsyn benytter i dag hjemmelen i helsepersonelloven § 57 andre ledd om manglende innretning etter lovbestemte krav til tross for advarsel, til å tilbakekalle en autorisasjon ved manglende svar. Dersom advarselbestemmelsen oppheves, vil det ikke foreligge en hjemmel til å ilegge administrative reaksjoner ved manglende utlevering av opplysninger til tilsynsmyndighetene, da vilkårene for tilbakekall etter helsepersonelloven § 57 ikke vil være oppfylt. Det vil ikke være aktuelt å ilegge helsepersonell et faglig pålegg mv. for manglende oppfyllelse av opplysningsplikten, så ny § 57 andre ledd kan ikke brukes tilsvarende dagens praksis.

Se også omtale i punkt 7.4.3.

Til § 59 andre ledd og § 59 a:

Endringene innebærer en sammenslåing av §§ 59 og 59 a, der sistnevnte bestemmelse gir hjemmel til å begrense en autorisasjon selv om vilkårene for tilbakekall i § 57 ikke er oppfylt. Endringene innebærer blant annet at ordlyden for vilkårene er annerledes. Dette er for å gjøre bestemmelsen enklere å lese uten referanse til andre paragrafer i loven. Hensikten er imidlertid ikke at terskelen for å ilegge en begrensning i autorisasjonen skal være lavere enn etter dagens bestemmelse i § 59 a.

Se også nærmere omtale i punkt 7.4.1.

Begrensning av helsepersonellets autorisasjon uten at vilkårene for «fullt» tilbakekall er til stede, vil i seg selv være en inngripende reaksjon. I tillegg vil slike begrensninger oppleves som inngripende fordi man ilegges en administrativ reaksjon basert på antagelser om fremtidig utvikling dersom helsepersonellet får fortsette uten noen begrensninger i sin autorisasjon. Ved vurdering av administrativ reaksjon etter bestemmelsen, kreves det et kvalifisert grunnlag for å mene noe om den fremtidige utviklingen dersom helsepersonellet får fortsette uten noen begrensninger i sin autorisasjon. I så måte vil det ofte være nødvendig å se hen til sakens forhistorie, for eksempel om det foreligger lignende tilsynssaker mot helsepersonellet fra tidligere, om det er snakk om gjentatte pliktbrudd eller gjentatte tilfeller av kritikkverdig opptreden, om helsepersonellet har unnlatt å overholde tidligere inngåtte avtaler med arbeidsgiver om endring av yrkesutøvelsen osv. Som hovedregel vil det derfor måtte tas utgangspunkt i kritikkverdige hendelser som allerede har funnet sted, et rusmisbruk som allerede er etablert eller en svekket fysisk eller psykisk helsetilstand som allerede er dokumentert mv.

I forkant av vurderingen skal tilsynsmyndigheten ha avklart at et faglig pålegg etter § 56 ikke vil avhjelpe forholdet. I dette ligger det også en farevurdering, det vil si at et fremtidig tiltak ikke vil kunne gjenopprette sikkerheten og tilliten til helse- og omsorgstjenesten.

Hva slags begrensninger det kan fattes vedtak om vil måtte avgjøres etter en konkret helhetsvurdering av den enkelte sak. Det sentrale vil være hva som er nødvendig for å sikre ivaretakelse av lovens formål, samtidig som begrensningen må stå i forhold til den aktuelle saks alvorlighet.

Begrensninger kan blant annet skje i form av at personellets yrkesutøvelse avgrenses til nærmere bestemte arbeidsoppgaver, for eksempel at helsepersonellet ikke får utføre bestemte former for behandling eller behandlingsprosedyrer. Begrensninger vil også kunne skje når det gjelder helsepersonellets arbeidssted, blant annet ved at det stilles krav om at helsepersonellet arbeider et sted hvor det er bedre muligheter for kontroll eller kollegial støtte og veiledning, for eksempel at helsepersonellet må arbeide på sykehus fremfor i selvstendig privatpraksis.

Begrensninger kan videre skje i form av «tap» av rettigheter som helsepersonellet etter helsepersonelloven vil ha i kraft av sin autorisasjon, blant annet ved at helsepersonellet mister retten til å utstede nærmere bestemte typer attester/erklæringer eller mister retten til å utstede attester/erklæringer overfor bestemte etater eller mottakere, for eksempel overfor trygden eller utlendingsmyndighetene, jf. helsepersonelloven § 15.

Begrensninger kan også skje i form av at det fastsettes nærmere vilkår som helsepersonellet må overholde i sin videre yrkesutøvelse.

Til § 65 a første ledd innledningen og bokstav a:

Bestemmelsen foreslås endret som følge av at reaksjonen advarsel er foreslått erstattet av reaksjonen faglig pålegg, se merknaden til § 56. Statens helsetilsyn er byttet ut med «tilsynsmyndighetene» fordi den nye reaksjonen faglig pålegg også kan ilegges av statsforvalteren.

Til § 66 første ledd:

Bestemmelsen foreslås endret som følge av at reaksjonen advarsel er foreslått erstattet av reaksjonen faglig pålegg, se merknaden til § 56. Videre foreslås Statens helsetilsyn byttet ut med tilsynsmyndighetene fordi faglig pålegg skal kunne ilegges av både Statens helsetilsyn og statsforvalterne.

Til § 66 tredje ledd:

Bestemmelsen foreslås endret som følge av at reaksjonen advarsel er foreslått erstattet av reaksjonen faglig pålegg, se merknaden til § 56.

10.5 Helse- og omsorgstjenesteloven

Til § 4-2 a:

Andre og tredje ledd er nytt, og presiserer plikten til å besvare henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet fra pasienter, brukere og pårørende. Se for øvrig merknader til tannhelsetjenesteloven § 1-6 andre ledd. Innføringen av et nytt andre og tredje ledd medfører at dagens andre ledd blir nytt fjerde ledd.

10.6 Helsetilsynsloven

Til § 8:

Endringen innebærer et nytt tredje ledd, med en tilhørende utvidelse av overskriften til paragrafen. Tredje ledd gir Statens helsetilsyn og statsforvalterne myndighet til å gi pålegg til arbeidsgiver mv. om å legge til rette for og følge opp reaksjonen faglige pålegg, jf. forslag til endringer i helsepersonelloven § 56. Tilsynsmyndighetene skal legge til rette for et samarbeid med den aktuelle arbeidsgiver og sørge for at pålegget gir arbeidsgiver eller den aktuelle virksomheten handlingsrom for å utforme detaljer ved gjennomføringen av pålegget. Se også omtale i punkt 6.5.2. Tilsvarende vil kommunene kunne pålegges å legge til rette for og følge opp faglige pålegg for helsepersonell den kommunale virksomheten har arbeidsgiver ansvar for, samt for fastleger. I tillegg til at tilsynsmyndigheten skal tilstrebe et samarbeid med den aktuelle kommunen, må det ved utformingen av pålegget også legges vekt på det kommunale selvstyret.

Til § 10:

Bestemmelsen foreslås endret som følge av at reaksjonen advarsel er foreslått erstattet av reaksjonen faglig pålegg, se merknaden til helsepersonelloven § 56. Videre foreslås Statens helsetilsyn byttet ut med tilsynsmyndighetene fordi faglig pålegg skal kunne ilegges av både Statens helsetilsyn og statsforvalterne.