5 Presisering av plikt for helse- og omsorgstjenesten til å besvare henvendelser fra pasienter, brukere og pårørende

5.1 Gjeldende rett

I helse- og omsorgslovgivningen er det flere bestemmelser som regulerer virksomheters og helsepersonells plikt til å følge opp og informere pasienter, brukere og pårørende. Plikten til å gi informasjon gjelder alt fra informasjon om selve helsehjelpen til informasjon om rettigheter i situasjoner der pasienten blir påført skade og alvorlige komplikasjoner. Lovgivningen inneholder også bestemmelser om helse- og omsorgstjenestens plikt i forbindelse med skade eller alvorlig komplikasjon på pasient til å informere pasienter, brukere og pårørende om hvilke tiltak som vil bli iverksatt for at lignende hendelse ikke skal skje igjen. Dersom en skade eller komplikasjon er svært alvorlig, skal pasient, bruker eller pårørende tilbys et møte.

Pasienter skal også få informasjon om adgangen til å henvende seg til pasient- og brukerombudet og til å anmode statsforvalteren om vurdering av eventuelle pliktbrudd. Det skal også informeres om adgangen til å søke erstatning hos Norsk pasientskadeerstatning. Informasjonsplikten gjelder både for helsepersonell og virksomheter i spesialisthelsetjenesten og i kommunen.

Pasienters, brukeres og nærmeste pårørendes rett til informasjon er regulert i pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-2 og 3-3. Etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-11 andre ledd har virksomheter i spesialisthelsetjenesten ansvar for at slik informasjon gis til pasienter og pårørende. Tilsvarende plikt har kommunen etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 a.

I tillegg har virksomheter i helse- og omsorgstjenesten en alminnelig veiledningsplikt etter § 11 i forvaltningsloven. Det fremgår av forvaltningslovforskriften § 2 at forvaltningsorganet selv kan avgjøre om veiledningen skal være skriftlig eller muntlig, med vekt på ønsket eller behovet til den som skal få veiledning. Dette innebærer alt fra en generell informasjonsplikt om for eksempel kommunens tjenestetilbud til eldre, til konkret bistand til pasienter, som for eksempel hjelp til å fylle ut en søknad.

Dersom veiledningsplikten etter forvaltningsloven skal inntre, forutsettes det at henvendelsen gjelder et konkret spørsmål som er av betydning for pasient, bruker eller pårørende. En henvendelse som kun inneholder en meningsytring eller opplysninger til orientering for helse- og omsorgstjenesten, vil ikke nødvendigvis innebære en svarplikt. En henvendelse med kritikk av behandling eller oppfølging, eksempelvis en pasient som har opplevd at helsepersonell har opptrådt uhøflig eller pårørende som ikke forstår behandlingsplanen for en avdød pasient, vil i all hovedsak kreve en tilbakemelding. Helse- og omsorgstjenesten skal også veilede pasienter, brukere og pårørende til riktig mottaker dersom det er tydelig at riktig instans for henvendelsen vil være tilsynsmyndigheten, NPE eller et annet organ. Dette forutsetter imidlertid et visst skjønn, da pasienter, brukere eller pårørende som for eksempel ønsker erstatning, i tillegg vil kunne ha et behov for informasjon og forklaringer som helse- og omsorgstjenesten står nærmest til å gi.

Videre er virksomheter i spesialisthelsetjenesten, kommunen og tannhelsetjenesten pålagt internkontrollplikt, jf. helsetilsynsloven § 5, spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a tredje ledd og tannhelsetjenesteloven § 1-3 a. Virksomhetene er også pålagt plikt til å arbeide systematisk med kvalitetsforbedring og pasientsikkerhet etter henholdsvis spesialisthelsetjenesteloven § 3-4 a og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2.

Forskrift om ledelse- og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten utdyper nærmere hvilke oppgaver pliktene omfatter. Etter forskriften § 6 bokstav g fremgår det at plikten til å planlegge virksomheten blant annet innebærer å ha oversikt over klager og annet som sier noe om virksomheten overholder helse- og omsorgslovgivningen, inkludert om tjenestene er faglig forsvarlige og om virksomheten arbeider systematisk for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet. Videre fremgår det av § 7 bokstav e at plikten til å gjennomføre virksomhetens oppgaver blant annet innebærer å sørge for å gjøre bruk av erfaringer fra pasienter, brukere og pårørende. Forskriften § 8 regulerer hvilke oppgaver plikten til å evaluere innebærer og fastslår blant annet i bokstav d at en av oppgavene er å vurdere virksomheten på bakgrunn av pasienter, brukere og pårørende sine erfaringer.

5.2 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått en presisering i spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven om at virksomheter i helse- og omsorgstjenesten plikter å besvare henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet.

Det fremgår av høringsnotatet at en slik plikt for virksomhetene allerede følger for en stor del av dagens lovgivning, men foreslås likevel presisert for å sørge for at henvendelser blir behandlet på lavest mulig nivå.

Det er i høringsnotatet ikke foreslått noen nye formkrav til hvordan en tilbakemelding skal gis utover at tilbakemeldingen skal oppfylle kravene i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 3 og forvaltningsloven § 11. Dette innebærer blant annet at informasjon skal tilpasses mottakerens individuelle forutsetninger og gis på en hensynsfull måte.

Departementet ba om høringsinstansenes synspunkter på hvorvidt det bør være en lovfestet tidsfrist for når en henvendelse senest skal besvares av helse- og omsorgstjenesten. Videre ble det spurt om det burde stilles krav om at pasienter og pårørende må ha lagt frem en henvendelse om kvalitet og pasientsikkerhet for tjenesten før en anmodning eventuelt kan rettes til tilsynsmyndigheten.

5.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å presisere helse- og omsorgstjenestens plikt til å følge opp henvendelser fra pasienter, brukere og pårørende om kvalitet og pasientsikkerhet har fått nesten utelukkende positive tilbakemeldinger selv om enkelte høringsinstanser mener endringen er unødvendig i og med at denne plikten allerede fremkommer i gjeldende regelverk.

Pasient- og brukerombudet skriver i sin felles høringsuttalelse:

At det skal være nødvendig å lovfeste tjenestestedenes plikt til å motta og besvare henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet er vi usikre på. Det er dels overflødig og dels unødvendig kompliserende med ytterligere lovregulering. Svarplikt og svarfrist følger av forvaltningsloven, som gjelder så langt den passer for pasient- og brukerettighetsloven.

Helse Sør-Øst RHF er enig i forslaget og skriver blant annet:

Helse Sør-Øst RHF støtter departementets vurdering av at det ofte vil være mest hensiktsmessig at henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet først tas opp med den som yter tjenesten. Dette gjelder særlig i saker hvor det mulige pliktbruddet er mindre alvorlig og/eller er mindre egnet for tilsynsmessig oppfølging. For at alvorlige hendelser og lovbrudd raskere skal kunne følges opp av tilsynsmyndighetene, er det dessuten viktig å redusere antall «unødvendige» henvendelser til tilsynsmyndighetene.

Fredrikstad kommune skriver:

Det vil være en fordel om kommunen, som første instans, får direkte henvendelser om pliktbrudd slik at eventuelle misforståelser oppklares raskt, eller at avvik håndteres omgående. Derimot bør statsforvalteren ta imot anonyme henvendelser for å ivareta personer som har vanskelig for å klage direkte til virksomhet, eventuelt at pasient- og brukerombudet hjelper tjenestemottakere og/eller pårørende til å ta kontakt med helse- og omsorgstjenesten.

Helsedirektoratet skriver:

Helsedirektoratet støtter forslagene om presisering i spesialisthelsetjenesteloven § 3-11 og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 a. Med dette tydeliggjøres det at helse- og omsorgstjenesten plikter å følge opp henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet.

Hovedregelen blir at spørsmålene som pasient, bruker eller pårørende sitter igjen med etter en hendelse, først tas opp med den/de som yter tjenesten. Dette vil i mange tilfeller være mest hensiktsmessig og effektivt.

Akershus universitetssykehus mener også helsetjenestens plikt til å besvare henvendelser er viktig:

Ahus mener at tilbakemeldinger og klager fra pasienter og brukere er viktige bidrag i det systematiske kvalitets- og forbedringsarbeidet som helsetjenesten er ansvarlig for. Det er et kontinuerlig arbeid som er verdifullt. Å besvare klager og henvendelser gjør det mulig å få innblikk i hvordan møter mellom pasienter og helsepersonell oppleves i et pasientforløp eller et møte med helsetjenesten. Et møte, en telefon eller skriftlig tilbakemelding kan være verdifullt både for pasienter, brukere, pårørende, helsepersonell og berørte ledere. Vi støtter at ansvaret for å gi tilbakemelding på klager bør ligge hos helsetjenesten, men med mulighet for å ta kontakt med Statsforvalteren først.

Skien kommune skriver i sin uttalelse:

Vi mener det er grunn til å anta at muligheten for å henvende seg direkte til virksomheten, blir et tydeligere alternativ når det blir nedfelt i lovtekst. For at dette skal fungere etter intensjonen, er det i tillegg viktig at det gis god informasjon både lokalt og sentralt.

Tannlegeforeningen mener at presiseringen i lovverket om svar på henvendelser også bør fastsettes i tannhelsetjenesteloven og helsepersonelloven:

Slik NTF forstår departementet er det meningen at plikten skal gjelde for det enkelte helsepersonell. I så fall bør en slik plikt fremgå direkte av helsepersonelloven. NTF ser det også som naturlig at denne plikten skal gjelde den offentlige tannhelsetjenesten, og plikten må derfor også tas inn i tannhelsetjenesteloven, i tillegg til i spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven.

5.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viderefører forslaget fra høringsnotatet om å presisere plikten for helse- og omsorgstjenesten til å besvare henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet fra pasienter, brukere og pårørende. Det foreslås ikke en lovpålagt frist for tjenestene til å besvare henvendelsene, og det stilles heller ikke et krav om at henvendelser må rettes til den relevante tjenesten før statsforvalteren kontaktes.

Forslaget har i all hovedsak fått tilslutning fra høringsinstansene, som mener det er viktig at denne plikten fremheves, og at det er i alles interesse at sakene løses på lavest mulig nivå.

I tilfeller der pasienter, brukere og pårørende av ulike grunner mener at det er begått lovbrudd, vil det etter departementets vurdering ofte være mest hensiktsmessig at dette først tas opp med den som yter tjenesten. Slik situasjonen er i dag, blir mange av disse henvendelsene sendt til statsforvalteren, som vurderer om saken skal følges opp tilsynsmessig eller oversendes tjenesten for behandling eller vurdering. Det er viktig at tjenesten og helsepersonell får tilbakemelding fra pasienter, brukere og pårørende både for å kunne følge opp uønskede hendelser raskt med korrigerende tiltak, men også for å kunne forklare og gi svar på spørsmål, oppklare eventuelle misforståelser, forbedre kommunikasjon og reetablere tillit. I et pasientsikkerhetsperspektiv vil det at slike tilbakemeldinger gis direkte til tjenesteyter uten at det sendes via statsforvalteren, bidra til at uønskede forhold vil kunne rettes opp og bidra til læring så tidlig som mulig slik at ikke andre pasienter opplever det samme.

Lovendringene innebærer at virksomheter i helse- og omsorgstjenesten må legge til rette for at pasienter, brukere og pårørende kan rette henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet til virksomheten og at de får svar.

Departementet er enig i forslaget fra Den norske tannlegeforening om at lovendringen også tas inn i tannhelsetjenesteloven.

Når plikten fremgår av spesialisthelsetjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven i tillegg til tannhelsetjenesteloven, vil den også være gjeldende for selvstendig næringsdrivende som avtalespesialister og fastleger. Departementet mener imidlertid at plikten til å svare bør ligge på virksomhetsnivå og ikke det enkelte helsepersonell. Departementet foreslår derfor ikke at bestemmelsen inntas i helsepersonelloven.

Departementet ba i høringsnotatet om høringsinstansenes syn på hvorvidt det bør lovfestes en frist for når helse- og omsorgstjenesten senest skal besvare en henvendelse. Av de høringsinstansene som uttrykte en mening om dette, var det et flertall som mente at den beste løsningen vil være en lovbestemt frist på enten fire eller seks uker.

Som departementet også skrev i høringsnotatet, er det hensyn som taler både for og imot en slik frist. Noe som taler imot lovfesting av en tidsfrist er at en slik detaljregulering vil bryte med prinsippet om at oppfølgningen skal kunne tilpasses individuelt. Det kan hevdes at det bør være tilstrekkelig at bestemmelsen legger opp til at en henvendelse skal besvares snarest mulig eller innen rimelig tid. På den annen side vil en lovfestet tidsfrist kunne bidra til større forutsigbarhet og en mer enhetlig praksis ved de ulike helse- og omsorgstjenestene. En lovfestet tidsfrist vil også kunne medvirke til at ledelsen ved de ulike virksomhetene i større grad planlegger og legger til rette for at tjenesten tar imot og følger opp slike henvendelser.

Norsk forbund for utviklingshemmede (NFU) skriver om dette:

NFU er positive til at det lovfestes en tidsfrist for når en henvendelse senest skal besvares av helse- og omsorgstjenesten. Som vi har vist til, sviktes det i mange kommuner når det gjelder tilbakemelding på henvendelser vedrørende helse- og omsorgstjenester fra personer med utviklingshemming og deres pårørende. En tidsfrist vil kunne bidra til at kommunene bevisstgjøres sin plikt og at det blir en mer ensartet praksis blant kommunene.

Helseklage mener en tidsfrist er unødvendig:

Vi mener det er tilstrekkelig å lovfeste at henvendelser svares opp «snarest og innen rimelig tid», snarere enn en spesifikk tidsfrist. Ledelsen ved de ulike virksomhetene vil uansett måtte legge til rette for at tjenesten tar imot og følger opp henvendelser fra pasienter/pårørende. Spesifikke tidsfrister vil heller ikke skape godt klima for avklaring/informasjon mellom partene dersom de brytes, og så lenge det ikke ledsages av nevneverdige konsekvenser har det lite for seg.

Departementet mener det er sentralt at tjenestens plikt til å besvare henvendelser skal kunne oppfylles på en så fleksibel måte som mulig, og at en fastsatt frist på fire eller seks uker derfor vil være lite hensiktsmessig. De fleste henvendelsene vil kunne besvares relativt raskt med en telefonsamtale eller et møte med pasienten eller brukeren. Dersom den som henvender seg til tjenesten opplever at de ikke får svar, vil det være naturlig å henvende seg videre til statsforvalteren.

Helse- og omsorgstjenesten har et selvstendig ansvar for pasientsikkerhets- og kvalitetsarbeid, og statsforvalteren kan føre tilsyn med hvorvidt en hendelse eller et forhold følges opp i samsvar med forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring. På denne måten kan statsforvalteren i en situasjon der en pasient, bruker eller pårørende ikke får svar fra tjenesten, kunne videresende henvendelsen til riktig instans med en frist for når den som har henvendt seg til tjenesten skal få et svar. Videre kan statsforvalteren vurdere hvorvidt det anses som nødvendig med videre oppfølging av henvendelsen, for eksempel ved å be om en kopi av svaret.

Etter departementets vurdering er det viktig at det gis rom for at formen for hvordan svar skal gis kan tilpasses hvert enkelt tilfelle både av hensyn til den som klager og tjenesten. Det er viktig at tilbakemeldingene gis på en mest mulig hensiktsmessig måte og at oppgavene for tjenesten ikke blir unødig tidkrevende. Det er sentralt at eventuelle misforståelser og uønskede hendelser oppklares og eventuelt beklages og at informasjon formidles til pasienter, brukere og pårørende slik at han/hun får svar på sine spørsmål. Dette har stor betydning for tilliten til tjenesten. Etter departementets vurdering vil også en rask oppfølgning fra tjenesten kunne være konfliktdempende i motsetning til tilfeller hvor det er vanskelig å nå frem med og få svar på en klage.

Virksomhetene må i alle tilfelle oppfylle kravene til informasjon i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 3. Departementet ba også om høringsinstansenes syn på hvorvidt det burde være et krav om at pasienter og pårørende må ha lagt frem en henvendelse om kvalitet og pasientsikkerhet for tjenesten før det kan rettes en eventuell anmodning om vurdering av mulig pliktbrudd til tilsynsmyndigheten. Noe som taler for en slik løsning er at dette vil være et tydelig signal om at henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet primært skal følges opp av tjenesten selv. På den annen side vil et slikt krav kunne være uhensiktsmessig i noen tilfeller. Det kan for eksempel være situasjoner der pasienten av ulike grunner ikke ønsker å ta opp saken med tjenesten selv eller en slik kontakt åpenbart ikke vil føre frem.

Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg om dette, mener at det ikke må være en absolutt plikt om at alle henvendelser skal innom tjenesten først. Som Helse Nord RHF blant annet skriver i sin uttalelse:

Et slikt krav kan være belastende for pasienter som av ulike årsaker ikke ønsker å ta saken opp direkte med tjenesten selv.

Samtidig er de fleste høringsinstansene opptatt av at henvendelsene i utgangspunktet skal sendes til tjenesten først, men at det vil foreligge unntak som gjør et absolutt krav uhensiktsmessig. Statsforvalteren i Oslo og Viken skriver om dette:

Statsforvalteren ser at det i de fleste tilfeller vil være hensiktsmessig at pasienter og pårørende kontakter helsetjenesten før de eventuelt henvender seg til oss. Vi finner likevel at det i noen tilfeller kan være hensiktsmessig at vi involveres direkte, for eksempel i tilfeller hvor styringsproblemer i virksomheten setter pasientsikkerheten i fare. En avskjæring av muligheten til å kontakte oss direkte vil kunne innebære at forhold som vi bør være kjent med stopper opp etter behandling i helsetjenesten fordi en pasient eller pårørende ikke har overskudd til å gå en «ny runde» med å kontakte oss.

Den norske tannlegeforening skriver blant annet:

NTF mener at det bør fremgå at pasienter og pårørende som hovedregel må legge frem henvendelsen for tjenesten eller det enkelte helsepersonell, men at henvendelsen kan rettes direkte til tilsynsmyndigheten dersom spesielle grunner taler for det. Erfaringer fra egne klageinstanser tilsier at pasienter henvender seg direkte til instansen dersom det ikke finnes en slik regel, fordi de fleste antakelig opplever ubehag ved å ta opp slike forhold direkte med den det gjelder. I mange tilfeller vil det også være slik at pasienten kan ta kontakt med tjenesten som sådan, ikke det enkelte helsepersonell, og på den måten slippe å forholde seg direkte til den som har utført behandlingen.

Departementet er enig med høringsinstansene i at et absolutt krav ikke vil være hensiktsmessig. Det kan i en del tilfeller være viktig at saken kommer direkte eller raskt fram til tilsynsmyndigheten. Det bør derfor ikke være noe krav om å henvende seg til tjenestene først.

Parallelt med ovennevnte plikt for virksomheter i helse- og omsorgstjenesten foreslår departementet en presisering i pasient- og brukerrettighetsloven om rett til å få svar på henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet. Se utkast til ny § 3-7.

Etter departementets vurdering vil en slik presisering, sammen med plikten for tjenestene til å legge til rette for dette, kunne bidra til at flere pasienter, brukere og pårørende retter henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet direkte til helse- og omsorgstjenesten. Selv om dette allerede er normal praksis ved flere virksomheter, er det etter departementets vurdering også viktig at det gjenspeiles i lovverket at pasienter, brukere og pårørende skal kunne forvente at virksomhetene gir svar og at det er naturlig å henvende seg dit og ikke til statsforvalteren i første omgang.

Sverige endret sitt klagesystem i 2018 etter utfordringer i forbindelse med formidling av informasjon og klagemuligheter, se også punkt 4.2.1. Virksomhetene i helsetjenesten har fått en klarere plikt til selv å behandle og følge opp klager fra pasienter og pårørende. Samtidig har den svenske tilsynsmyndigheten, IVO (Inspektionen för vård och omsorg), fått en mer avgrenset rolle med hensyn til hvilke klager de skal behandle. Formålet bak endringene er å bedre pasient- og brukersikkerhet. Tanken er blant annet at en tydeligere plikt for virksomhetene i helse- og omsorgstjenesten til å behandle klager selv, kan bidra til en raskere oppfølgning av uønskede hendelser og gi bedre rom for prioritering av risikobasert tilsyn hos tilsynsmyndigheten. Det legges vekt på at det er en fordel for pasientsikkerheten at sakene løses på lavest mulig nivå. Det kan bidra til bedre læring og til at hendelser følges opp raskere. Samtidig vil tilsynsmyndigheten få større handlingsrom til å prioritere slik at de alvorlige sakene blir fulgt opp tidligere.