6 Tilsyn og administrative sanksjoner – verdipapirisering

6.1 Innledning

Verdipapiriseringsforordningen krever at hvert land utpeker en myndighet som skal føre tilsyn med overholdelse av reglene i forordningen, i tillegg til at det må etableres effektive og forholdsmessige tiltak mot overtredelser. Den europeiske verdipapirtilsynsmyndigheten ESMA har en rekke oppgaver etter forordningen, mens Det europeiske systemrisikorådet ESRB er ansvarlig for makroovervåking av verdipapiriseringsmarkedet som helhet i EØS.

6.2 Forventet EØS-rett

Etter forordningen artikkel 7 har de foretakene som deltar i en verdipapirisering, plikt til å gjøre opplysninger om verdipapiriseringen tilgjengelig for tilsynsmyndigheten. Plikten omfatter bl.a. all transaksjonsdokumentasjon, herunder avtaler om salg (ved tradisjonell verdipapirisering) og avtaler mellom administrasjonsforetaket og spesialforetaket. Det følger av forordningen artikkel 27 at verdipapiriserer og organiserende foretak skal informere tilsynsmyndigheten om STS-notifiseringer til ESMA og angi hvilket foretak som vil være kontaktpunkt for investorer og tilsynsmyndigheten.

Etter artikkel 244 i kapitalkravsforordningen (etter endringer), kan tilsynsmyndigheten pålegge verdipapiriserer å fortsatt beregne kapitalkrav for en verdipapirisert portefølje, hvis vilkårene for vesentlig risikooverføring mv. ikke anses oppfylt, se avsnitt 7.2.2.1.

Forordningen har krav om at medlemsstatene etablerer effektive og forholdsmessige tiltak for overtredelser av følgende av forordningens bestemmelser:

• artikkel 6 om risikotilbakeholdelse,

• artikkel 7 om transparenskrav,

• artikkel 9 om kriterier for långivning,

• artikkel 18 om bruk av STS i markedsføring og salg av verdipapiriseringer,

• artikkel 19–22 om krav til STS-obligasjoner,

• artikkel 23–26 om krav til STS-sertifikater, og

• artikkel 27 nr. 4 om plikt til å gi melding til ESMA når kravene til STS-sertifikater og STS-obligasjoner ikke lenger er oppfylt.

Tiltakene kan være administrative sanksjoner og/eller forvaltningstiltak. Sanksjoner skal kunne rettes mot alle aktørene i en verdipapirisering. Etter forordningen artikkel 32 (2) skal de mulige tiltakene minst omfatte:

• offentliggjøring av kritikk,

• pålegg om retting,

• ledelseskarantene,

• midlertidig forbud mot at en verdipapirisering anses å oppfylle kravene til STS,

• administrative bøter på opptil 5 mill. euro (eller høyere) for fysiske personer, som f.eks. medlemmer av styret eller andre personer som er ansvarlig for overtredelsen,

• administrative bøter på opptil 5 mill. euro (eller høyere) for juridiske personer, alternativt inntil 10 prosent av samlet årlig nettoomsetning, og

• midlertidig tilbakekall av tillatelse gitt for utførelse av tredjepartskontroll av STS-verdipapiriseringer.

Artikkel 33 angir relevante momenter i forbindelse med vurderingen av om administrative sanksjoner/forvaltningstiltak skal benyttes.

Medlemsstatene kan bestemme at det ikke skal fastsettes administrative sanksjoner/forvaltningstiltak hvis overtredelser av forordningen er strafferettslig sanksjonert. Hvis medlemsstaten velger denne løsningen, skal ESMA, EBA og EIOPA informeres om anmeldelser til nasjonale påtalemyndigheter.

6.3 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppens vurdering er begrenset til pålegg om ledelseskarantene og overtredelsesgebyr, som er virkemidler Finanstilsynet i dag ikke har.

Arbeidsgruppen viser til at forordningen ikke stiller krav om administrativt ilagte overtredelsesgebyrer hvis overtredelser kan straffesanksjoneres, og til at inkorporasjon av forordningen i finansforetaksloven vil innebære at loven § 22-1 vil komme til anvendelse. Etter bestemmelsen kan forsettlig eller uaktsom overtredelse av loven eller bestemmelse gitt i medhold av loven, straffes med bøter, eller under særlig skjerpende omstendigheter med fengsel i inntil ett år.

Arbeidsgruppen peker på at det er fastsatt og foreslått regler om administrative gebyrer knyttet til både organisatoriske krav og virksomhetsregler i verdipapirforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond, og til at det også er gitt regler om overtredelsesgebyr i hvitvaskingsloven. Arbeidsgruppen viste til at den var kjent med at Finanstilsynet vurderte behovet for overtredelsesgebyrer også ved overtredelse av bestemmelser i finansforetaksloven. Arbeidsgruppen er i tvil om behovet for administrative gebyrer ved overtredelse av forordningen, men gir uttrykk for at hvis det generelt innføres administrative gebyrer for overtredelse av nærmere angitte bestemmelser i finansforetaksloven, bør dette også omfatte overtredelse av forordningen.

Arbeidsgruppen viser til at også ledelseskarantene er innført i en rekke EØS-regler. Etter arbeidsgruppens vurdering bør bruk av ledelseskarantene i likhet med det som gjelder for overtredelsesgebyr vurderes på generelt grunnlag i finansforetaksloven.

6.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har ikke hatt merknader til arbeidsgruppens vurderinger og forslag.

6.5 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurderinger, og foreslår en ny bestemmelse i finansforetaksloven om at Finanstilsynet skal være tilsynsmyndighet som nevnt i verdipapiriseringsforordningen artikkel 29. Det vises til forslaget til ny § 11-20 første ledd i finansforetaksloven. Departementet foreslår også å lovfeste at Finanstilsynet kan kreve gebyrer til dekning av sine kostnader ved tilsyn med foretak som ikke inngår i utlikningen etter finanstilsynsloven § 9, se forslaget til ny § 11-20 annet ledd i finansforetaksloven.

Siden overtredelse av den inkorporerte forordningen vil kunne straffesanksjoneres med hjemmel i finansforetaksloven § 22-1, er det ikke påkrevet i medhold av forordningen å innføre hjemler for ytterligere administrative sanksjoner eller tiltak. Departementet viser til at et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet med utkast til regler om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene i finansforetaksloven mv. ble sendt på høring 21. april 2020. Forslaget er for tiden til behandling i departementet. Departementet legger i tråd med arbeidsgruppens anbefaling opp til at spørsmålet om administrative gebyrer og ledelseskarantene ved overtredelser av forordningen, bør vurderes når dette tas opp på generelt grunnlag i finansforetaksloven.