7 Kapitalkrav og verdipapirisering

7.1 Innledning

Samtidig med at verdipapiriseringsforordningen ble vedtatt, ble det vedtatt to forordninger som gjør tilpasninger i kapitalkravsregelverkene for banker mv. og forsikringsforetak. Forordning (EU) 2017/2401 endrer reglene i kapitalkravsforordningen CRR for banker om overføring av risiko i verdipapiriseringer og kapitalkrav for verdipapiriseringsposisjoner. Forordning (EU) 2018/1221 endrer reglene i Solvens II-forordningen for forsikringsforetak om kapitalkrav for verdipapiriseringsposisjoner. De nye reglene omtales i dette kapitlet fordi de utgjør en viktig del av det nye rammeverket for verdipapirisering, men er ikke omfattet av lovforslaget. Begge forordningene som endres, er gjennomført i norsk rett ved inkorporasjon i forskrift, og departementet tar sikte på å inkorporere også endringsforordningene etter at de er innlemmet i EØS-avtalen.

7.2 Kapitalkrav for banker

7.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende regler om kapitalkrav for banker mv. ved verdipapirisering følger av kapitalkravsforordningen CRR,1 som fra utgangen av 2019 er inkorporert i CRR/CRD IV-forskriften § 2.2 Tilsvarende regler fulgte tidligere av kapitalkravsforskriften.3

Når banker verdipapiriserer låneporteføljer ved tradisjonell verdipapirisering, skal lånene etter reglene ikke inngå i bankens beregningsgrunnlag for kapitalkrav. Kredittrisikoen må imidlertid både formelt og reelt være overført til investorene. Det er gitt nærmere regler om når risikoen skal anses overført. Dersom kredittrisikoen regnes som overført, skal banken bare beregne kapitalkrav for posisjoner banken selv har i verdipapiriseringen.

Når banker tilbakeholder eller investerer i verdipapiriseringsposisjoner, må banken oppfylle nærmere angitte kapitalkrav. Hovedmetoden for å fastsette kapitalkravene er både i standardmetoden og IRB-metoden basert på eksterne kredittvurderinger. Etter IRB-metoden skal det i tillegg tas hensyn til transjenes prioritet og tykkelse utover det som gjenspeiles i den eksterne kredittvurderingen.

Det er etter reglene bare adgang for banker til å investere i verdipapiriseringer der verdipapiriserer, organiserende foretak eller opprinnelig långiver løpende tilbakeholder 5 prosent av de økonomiske interessene i verdipapiriseringen. Reglene ble innført etter erfaringer fra den internasjonale finanskrisen for å redusere avviket mellom interessene til de som foretar verdipapirisering, og de som investerer i verdipapiriseringsposisjoner. Det er noen unntak fra dette kravet, bl.a. ved verdipapirisering av engasjementer med stater, sentralbanker og regionale myndigheter.

7.2.2 Forventet EØS-rett

Forordning (EU) 2017/2401 endrer reglene om verdipapiriseringsposisjoner i kapitalkravsforordningen. Endringene innebærer bl.a. at bruk av ekstern kredittvurdering ikke lenger vil være hovedmetoden for beregning av kapitalkrav, og det innføres krav for at en verdipapirisering skal kunne regnes som en STS-verdipapirisering. Det innføres også ulike gulv for kapitalkravene for verdipapiriseringsposisjoner, skjerpede kapitalkrav for reverdipapiriseringsposisjoner og lavere kapitalkrav for posisjoner i STS-verdipapiriseringer.

7.2.2.1 Overføring av kredittrisiko

Etter forordning (EU) 2017/2401 stiller kapitalkravsforordningen en rekke betingelser til risikooverføringen for at opprinnelig långiver ikke skal beregne kapitalkrav for en verdipapirisert portefølje. For tradisjonell verdipapirisering gjelder følgende generelle krav, jf. artikkel 244 punkt 4:

• a) Dokumentasjonen vedrørende transaksjonen skal gjenspeile det økonomiske innholdet i verdipapiriseringen.

• b) Verdipapiriseringsposisjonene skal ikke utgjøre noen betalingsforpliktelse for verdipapirisereren.

• c) Verdipapirisereren og dennes kreditorer skal ikke kunne ta dekning i de verdipapiriserte engasjementene, herunder i tilfelle av offentlig administrasjon eller annen krisehåndtering. Dette skal bekreftes av en kvalifisert juridisk rådgiver.

• d) Verdipapirisereren skal ikke ha kontroll over de overførte engasjementene. Foretaket anses å ha kontroll dersom det har rett til å kjøpe tilbake engasjementene, eller på annen måte er forpliktet til å overta risiko. Rettigheter eller forpliktelser med hensyn til administrasjonen av engasjementene, anses ikke i seg selv som kontroll over engasjementene.

• e) Verdipapiriseringen skal ikke ha vilkår som:

  • i) krever at verdipapirisereren skal endre de underliggende kredittengasjementene for å forbedre gjennomsnittlig kredittkvalitet.

  • ii) øker avkastningen som skal utbetales til innehavere av verdipapiriserte posisjoner, eller på annen måte forbedrer verdipapiriseringsposisjonene som følge av en svekkelse av de underliggende engasjementenes kredittkvalitet.

• f) Verdipapiriserer eller organiserende foretak kan bare kjøpe verdipapiriseringsposisjoner eller kjøpe tilbake, restrukturere eller erstatte underliggende engasjementer ut over avtaleforpliktelsene hvis dette gjøres i samsvar med gjeldende markedsforhold på fritt og uavhengig grunnlag (armlengdeprinsipp).

• g) Dersom det er utstedt en ryddekjøpsopsjon,4 skal opsjonen oppfylle følgende vilkår:

  • i) Verdipapiriserer kan utøve opsjonen etter eget valg.

  • ii) Opsjonen kan bare utøves hvis inntil 10 prosent av den opprinnelige verdien av de underliggende engasjementene ikke er innfridd.

  • iii) Opsjonen er ikke strukturert for å unngå fordeling av tap på kredittforbedringsposisjoner eller andre posisjoner som innehas av investorer i verdipapiriseringen, eller på annen måte gir kreditorene bedre vern.

Vilkårene i bokstav a, e, f og g over gjelder tilsvarende for syntetisk verdipapirisering. For at vesentlig kredittrisiko skal anses som overført ved syntetisk verdipapirisering, skal i tillegg følgende vilkår være oppfylt, jf. kapitalkravsforordningen artikkel 245 punkt 4:

• a) Verdipapiriseringen skal ikke inneholde vilkår som:

  • i) fastsetter vesentlige terskelverdier for når kredittbeskyttelse utløses,

  • ii) gjør det mulig å oppheve beskyttelsen på grunn av svekket kredittkvalitet for de underliggende engasjementene,

  • iii) øker foretakets kostnader til kredittbeskyttelse som følge av svekket kredittkvalitet for de underliggende engasjementene.

• b) Kredittbeskyttelsen som kredittrisikoen er overført i henhold til, skal oppfylle kravene til kredittbeskyttelse i forordningen.

• c) Kredittbeskyttelsen skal være juridisk bindende i alle relevante jurisdiksjoner. Dette skal bekreftes av en kvalifisert juridisk rådgiver.

I tillegg til vilkårene over, er det både for tradisjonell og syntetisk verdipapirisering krav til i hvilken grad verdipapirisereren kan være investert i førstetapstransjen og den mellomliggende transjen (mesanintransjen) i en verdipapirisering. Hvis verdipapirisereren ikke lenger skal ha kapitalkrav knyttet til engasjementene, må også følgende vilkår oppfylles, jf. kapitalkravsforordningen artikkel 244 punkt 2 og artikkel 245 punkt 2:

• 1. For en verdipapirisering med både en førstetapstransje og en eller flere mellomliggende transjer (mesanintransjer), kan verdipapiriserer maksimalt ha 50 prosent av den risikovektede eksponeringen i de mellomliggende transjene. For en slik verdipapirisering er det ikke noen grense for foretakets investeringer i førstetapstransjen.

• 2. Dersom det ikke finnes noen mellomliggende transje (mesanintransje) i en gitt verdipapirisering, kan verdipapiriserer ikke eie mer enn 20 prosent av førstetapstransjen. Foretaket må dokumentere at førstetapstransjen overstiger tapet som forventes med en betydelig margin.

Verdipapiriserer anses også å ha overført risikoen for lånene hvis foretaket bruker en risikovekt på 1250 prosent eller gjør fradrag i ren kjernekapital, for alle posisjoner foretaket har i verdipapiriseringen, jf. artikkel 244 punkt 1 og artikkel 245 punkt 1.

Nasjonale tilsynsmyndigheter kan gjøre unntak fra kravet om maksimale plasseringer i førstetapstransjen og den mellomliggende transjen, men skal da informere EBA om dette. Unntak kan bare gis dersom opprinnelig långiver kan dokumentere at reduksjonen i kapitalkravet er berettiget ut fra en risikooverføring til tredjeparter. Unntak er betinget av at tilsynsmyndighetene mener at foretaket har tilstrekkelige retningslinjer for risikostyring og metoder for å vurdere risikooverføringen. Foretaket må også i forbindelse med sin interne risikostyring og kapitalallokering i hvert tilfelle ha anerkjent kredittrisikooverføringen til tredjeparter. Dersom nasjonale tilsynsmyndigheter mener at kredittrisikoen ikke kan anses overført, og stiller krav til kapitaldekning, skal tilsynsmyndigheten informere EBA om dette.

Etter kapitalkravsforordningen artikkel 250 er det forbud mot at verdipapiriserer eller organiserende foretak yter støtte til verdipapiriseringen utover sine kontraktsforpliktelser i den hensikt å redusere investorenes potensielle eller faktisk tap. En transaksjon skal ikke anses som støtte dersom den er basert på prinsippet om armlengdes avstand og er blitt tatt med i den samlede vurderingen av om det foreligger en vesentlig risikooverføring. Verdipapiriserer og organiserende foretak skal notifisere nasjonale tilsynsmyndigheter hvis de inngår transaksjoner i forbindelse med verdipapiriseringen som ikke er vurdert som støtte. Hvis verdipapiriserer eller organiserende foretak ikke oppfyller artikkelens krav til støtte, må de holde kapital for alle de underliggende eksponeringene i verdipapiriseringen.

7.2.2.2 Investering i verdipapiriseringsposisjoner

Kredittvurderinger fra eksterne ratingbyråer er etter forordning (EU) 2017/2401 ikke lenger hovedmetoden for beregning av kapitalkrav for verdipapiriseringsposisjoner i kapitalkravsforordningen. De nye reglene skiller mellom STS-verdipapirisering og annen verdipapirisering, og det er høyere kapitalkrav for reverdipapiriseringer. Det er også satt et risikovektgulv for posisjoner i STS-verdipapirisering på 10 prosent, for øvrig verdipapirisering på 15 prosent og for reverdipapirisering på 100 prosent. Kapitalkravsforordningen artikkel 254 angir hvilke metoder foretakene kan og skal bruke under ulike omstendigheter. To av metodene (SEC-IRBA og SEC-SA) er basert på formler som blant annet benytter kapitalkravet for de underliggende engasjementene etter henholdsvis IRB-metoden og standardmetoden, som inndata. En tredje metode (SEC-ERBA) er fortsatt basert på eksterne kredittvurderinger.

7.2.2.3 Tilleggskrav for STS-verdipapiriseringer

Etter forordning (EU) 2017/2401 har kapitalkravsforordningen enkelte tilleggskrav som må oppfylles for at investeringer i STS-verdipapiriseringer skal gis lavere kapitalkrav, jf. artikkel 243. Et tilleggskrav for all STS-verdipapirisering, er at ingen engasjementer med en motpart eller gruppe av tilknyttede motparter skal ha en samlet verdi som overstiger 2 prosent av den samlede verdien av de underliggende engasjementene. Det er enkelte unntak fra denne grensen.

For at posisjoner i STS-sertifikater (ABCP-program eller -transaksjon) skal kunne gis lavere kapitalkrav, må massemarkedsengasjementer i verdipapiriseringen ha en risikovekt etter standardmetoden som ikke overstiger 75 prosent, og de øvrige engasjementer en risikovekt som ikke overstiger 100 prosent.

For annen STS-verdipapirisering er tilleggskravene følgende:

• På det tidspunktet de underliggende engasjementene inkluderes i verdipapiriseringen, skal engasjementene etter standardmetoden ha en risikovekt som er lik eller mindre enn:

  • i. 40 prosent basert på et engasjementsverdi-vektet gjennomsnitt for lån med pant i boligeiendom

  • ii. 50 prosent for hvert engasjement med pant i næringseiendom

  • iii. 75 prosent for hvert massemarkedsengasjement

  • iv. 100 prosent for andre engasjementer

• For lån med pantesikkerhet i eiendom kan bare lån med etterstilt prioritet inkluderes i en STS-verdipapirisering dersom alle lån med foranstående prioritet også inngår i den samme verdipapiriseringen. Videre kan ingen boliglån ha en høyere belåningsgrad enn 100 prosent på det tidspunktet de inkluderes i en STS-verdipapirisering.

7.2.3 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen viser til at det ikke er noen nasjonale valg i forordningsbestemmelsene som blir del av kapitalkravsforordningen etter forordning (EU) 2017/2401, og til at sistnevnte bør gjennomføres ved inkorporering samtidig med verdipapiriseringsforordningen.

Arbeidsgruppen viser til at tilsynsmyndighetene etter endringene i kapitalkravsforordningen kan utvise et visst skjønn om det har funnet sted en vesentlig risikooverføring, slik at banken ikke skal beregne kapitalkrav for de verdipapiriserte lånene, og at dette kan innebære nye oppgaver for Finanstilsynet. Arbeidsgruppen viser til at EBA i 2014 fastsatte retningslinjer for anvendelsen av reglene om vesentlig risikooverføring, og at EBA i et diskusjonsnotat fra desember 2017 har videreutviklet vurderingene av temaet.5 Arbeidsgruppen peker på at EBA skal overvåke nasjonale praksiser og kan foreslå utfyllende regler, som i tilfelle kan fastsettes av EU-kommisjonen.

Arbeidsgruppen viser til at økonomisk støtte fra verdipapiriserer til spesialforetaket kan medføre at vilkåret om vesentlig risikooverføring ikke er oppfylt, og at støtte kan være eksplisitt og implisitt. Eksempler på eksplisitt støtte er overpantsettelse, bruk av kredittderivater, bruk av reservekonto, garantier og ansvarlige lån. Eksempler på implisitt støtte er tilbakekjøp av tapsutsatte lån fra spesialforetakets portefølje, forbedring av den allerede avtalte kredittstøtten gjennom for eksempel å overføre nye lån av bedre kvalitet, salg av nye lån til spesialforetaket på rabatterte vilkår, kjøp av lån fra spesialforetak til overpris, kredittforbedring av en eller flere transjer, økning av førstetapstransjen eller det ansvarlige lånet. Når det skal vurderes om en verdipapiriseringsposisjon innebærer en vesentlig risikooverføring fra banken til spesialforetaket, må det etter arbeidsgruppens syn legges vekt på hva slags støtte som er gitt og i hvilket omfang. Arbeidsgruppen viser til at ved likviditetsfasiliteter kan verdipapiriserer få større tap enn det er beregnet kapitalkrav for hvis fasiliteten trekkes opp før spesialforetaket får økonomiske problemer. Etter arbeidsgruppens vurdering kan det reises tvil om det normalt vil være en vesentlig risikooverføring til spesialforetaket dersom verdipapiriserer har gitt en likviditetsfasilitet, og peker på at det synes å være markedspraksis at likviditetsfasiliteter gis av tredjeparter.

Arbeidsgruppen mener at implisitt støtte fra verdipapiriserer eller organiserende foretak kan reise bekymringer, og viser til at implisitt støtte kan undergrave målet om at verdipapiriseringen skal innebære en vesentlig risikooverføring. Arbeidsgruppen legger til grunn at implisitt støtte som hovedregel vil medføre at verdipapiriseringen ikke vil oppfylle kravene til vesentlig risikooverføring. Etter arbeidsgruppens vurdering har verken verdipapiriseringsforordningen eller kapitalkravsforordningen tilstrekkelig klare regler for hva som skal anses som implisitt støtte, og skriver at det derfor kan argumenteres for at bestemmelser om dette kan tas inn i nasjonale regler. Arbeidsgruppen viser til at norske verdipapiriserere vil ha plikt til å gi Finanstilsynet melding om implisitt støtte, og mener at dersom slike meldinger får et omfang av betydning, bør det vurderes å fastsette nærmere regler. Arbeidsgruppen foreslår derfor en lovhjemmel for departementet til å gi utfyllende forskriftsregler om krav til adskillelse av spesialforetakets forpliktelser fra verdipapiriserer og opprinnelig långiver og krav til vesentlig risikooverføring.

7.3 Kapitalkrav for forsikringsforetak

7.3.1 Gjeldende rett

Solvens II-forskriften6 § 53 gjennomfører EU-kommisjonens utfyllende forordning til Solvens II-direktivet,7 som bl.a. omfatter kapitalkrav for forsikringsforetaks investeringer i verdipapiriseringer. I likhet med bankreglene, er det krav om at verdipapiriserer, organiserende foretak eller opprinnelig långiver må tilbakeholde minst 5 prosent av den økonomiske interessen i verdipapiriseringer for at forsikringsforetak skal kunne investere i dem. De ulike kapitalkravene fastsettes ut fra verdipapiriseringsposisjonenes modifiserte durasjon8 og eksterne kredittvurdering. Kapitalkravet skal være lik det tapet i basiskapitalen som ville følge av et umiddelbart relativt fall i verdien av hver type verdipapiriseringsposisjon.

7.3.2 Forventet EØS-rett

Forordning (EU) 2018/1221 endrer Solvens II-forordningen bl.a. slik at kapitalkravene ikke lenger skal være forskjellige avhengig av om de er såkalt type 1- eller type 2-verdipapiriseringsposisjoner, men isteden om det det er STS-verdipapiriseringsposisjoner og andre verdipapiriseringsposisjoner. Kapitalkravene skal fastsettes ut fra risikosensitive tabeller i forordningen. Det er ulike tabellbaserte krav avhengig av om det er senior STS-verdipapirisering eller ikke-senior STS-verdipapirisering, og om verdipapiriseringen er eksternt kredittvurdert eller ikke. Det er videre egne tabeller for reverdipapiriseringer og for andre verdipapiriseringer enn STS- og reverdipapiriseringer, som er eksternt kredittvurdert. For eventuelle andre verdipapiriseringer enn de nevnte, er det fastsatt en høyere tapsfaktor.

7.3.3 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen viser til at det ikke er noen nasjonale valg i forordningsbestemmelsene som blir del av Solvens II-forordningen etter forordning (EU) 2018/1221, og til at sistnevnte bør gjennomføres ved inkorporering samtidig med verdipapiriseringsforordningen.

7.4 Høringsinstansenes syn

Finanstilsynet uttaler at hovedmotivet for bankers verdipapirisering er å få reduserte kapitalkrav. Finanstilsynet mener derfor at det er viktig å sikre at risikoen er reelt overført til investorene i verdipapiriseringer, og at ikke ulike garantier, likviditetsfasiliteter eller omdømmehensyn bidrar til at mye av risikoen i realiteten forblir i banksystemet. Finanstilsynet skriver videre bl.a.:

«I henhold til verdipapiriseringsforordningen skal tilsynsmyndigheten, basert på nærmere angitte kriterier, skjønnsmessig vurdere om kravet til vesentlig risikooverføring er oppfylt (…). Når det åpnes for verdipapirisering, vil Finanstilsynet legge stor vekt på å grundig vurdere om det har skjedd en risikooverføring som er tilstrekkelig til å godtgjøre redusert kapitalkrav. Kontroller av om det har skjedd en vesentlig risikooverføring, vil kreve økte ressurser i Finanstilsynet hvis bruken av verdipapirisering blir omfattende.»

Finans Norge viser til at Finanstilsynet i et høringsnotat om gjennomføring av EUs soliditetsregelverk for banker (CRD IV/CRR) har lagt vekt på at banknæringens soliditet, målt ved den uvektede kjernekapitalandelen, ikke bør svekkes framover. Finans Norge uttaler deretter:

«Dersom dette medfører at norske myndigheter forventer at norske banker skal opprettholde et nivå på uvektet kjernekapitaldekning som er lik eller høyere enn det man faktisk har i dag, og som endog går ut over minstekravet og bufferkravene (ref. forrige avsnitt), vil det etter vår mening være til hinder for å oppnå sentrale deler av de ønskede effektene ved gjennomføringen av verdipapiriseringsforordningen.

I syntetiske, i motsetning til tradisjonelle, verdipapiriseringstransaksjoner beholdes eiendelene på balansen og inngår i beregningen av eksponeringsmålet for uvektet kjernekapitaldekning. Det vil dermed ikke være mulig å oppnå reduksjon av kapitalnivået ved bruk av syntetisk verdipapirisering, selv om risikoen som kapitalen i utgangspunktet skal dekke er solgt til tredjeparter. Når norskregulerte banker ikke tillates å redusere uvektet kjernekapitaldekning fra dagens prosentvise nivå og syntetisk verdipapirisering ikke påvirker eksponeringsmålet, så blir bankenes kapitalkrav i kroner det samme.

Med andre ord gir det – under et slikt tilsynsmessig regime – ingen kapitalmessig effekt for bankene å benytte syntetisk verdipapirisering, med de fordelene dette kunne ha medført for diversifisering, risikoavlastning og økt kapasitet til å yte kreditt i situasjoner hvor dette er ønskelig.»

7.5 Departementets vurdering

Endringene i kapitalkravsregelverkene for banker mv. og forsikringsforetak utgjør en viktig del av det nye rammeverket for verdipapirisering. Som arbeidsgruppen og Finanstilsynet viser til, er det særlig viktig å sikre at risikoen er reelt overført til investorene i verdipapiriseringer, og at ikke mye av risikoen i realiteten forblir i banksystemet. Tilsynsmyndighetene har etter kapitalkravsforordningen et visst rom til å utøve skjønn ved vurderingen av om det faktisk har skjedd en risikooverføring som er tilstrekkelig til å godtgjøre redusert kapitalkrav, og det er etter departementets syn betryggende at Finanstilsynet vil legge stor vekt på slike vurderinger.

Norske foretak vil ha plikt til å gi Finanstilsynet melding om implisitt støtte i verdipapiriseringer. Departementet er enig med arbeidsgruppen i at dersom slike meldinger får et omfang av betydning, bør det vurderes å fastsette nærmere regler. Departementet slutter seg derfor til arbeidsgruppens forslag om hjemmel for departementet til å gi utfyllende forskriftsregler om krav til skille mellom forpliktelsene til spesialforetaket på den ene siden og verdipapiriserer og opprinnelig långiver på den andre. Hjemmelen bør også gi mulighet for nærmere krav til vesentlig risikooverføring, i den grad kapitalkravsforordningen gir rom for det. Det vises til forslaget til ny § 11-16 annet ledd bokstav h og i i finansforetaksloven.

Begge forordningene som endres, kapitalkravsforordningen og Solvens II-forordningen, er gjennomført i norsk rett ved inkorporasjon i forskrifter. Departementet tar sikte på å inkorporere også endringsforordningene etter at de er innlemmet i EØS-avtalen, slik at de endrede reglene kan tre i kraft samtidig med verdipapiriseringsforordningen.

Som Finans Norge viser til, innebærer syntetiske verdipapiriseringer at eiendelene beholdes på balansen og inngår i beregningen av eksponeringsmålet for uvektet kjernekapitaldekning. Dette vil gjelde for alle foretak i EØS som omfattes av CRR/CRD IV-regelverket, og kan i noen grad bidra til å redusere risikoen ved syntetisk verdipapirisering. Et uvektet kjernekapitaldekningskrav på 3 prosent skal være innført i EU-statene innen juni 2021, og har vært gjeldende i Norge siden 2017. Norske foretak skal i tillegg ha en uvektet kjernekapitaldekningsbuffer på 2 prosent (3 prosent for systemviktige banker), men dette bufferkravet kan bli endret eller opphevet ved norsk gjennomføring av endringer i CRR/CRD IV-regelverket.9