5 Tilgjengeliggjøring for personer med funksjonsnedsettelse

5.1 AMT-direktivet

I artikkel 7 i AMT-direktivet (Europaparlaments- og rådsdirektiv 2010/13/EU om samordning av visse bestemmelser, fastsatt ved lov eller forskrift i medlemsstaten, om utøvelse av audiovisuelle medietjenester i lys av endrede markedsforhold) stilles det krav om at myndighetene skal oppfordre til at tilbydere av medietjenester sikrer at deres tjenester gradvis blir gjort mer tilgjengelige for syns- eller hørselshemmede. Direktivet angir ingen konkrete krav om tilgjengeliggjøring, men i direktivets fortale nevnes blant annet tegnspråk, teksting, lydtolking og enkel menynavigering som eksempler på slik tilrettelegging.

I november 2018 ble det vedtatt et endringsdirektiv til AMT-direktivet. Endringsdirektivet understreker ytterligere tilbydernes ansvar for å legge til rette for personer med funksjonsnedsettelser, men pålegger ikke konkrete forpliktelser til tilrettelegging. Dersom endringsdirektivet innlemmes i EØS-avtalen, vil det kreve endringer i kringkastingsloven med forskrifter.

5.2 Gjeldende rett

Gjeldende regler i kringkastingsloven om tilgjengeliggjøring av innhold for personer med funksjonsnedsettelser omfatter utelukkende teksting. Kringkastingsloven § 2-19 fastsetter i dag krav om at NRK og riksdekkende kommersielle fjernsynskanaler som har høyere enn fem prosent seerandel, tekster visse fjernsynsprogrammer.

Etter kringkastingsloven § 2-19 skal NRK tekste alle ferdigproduserte programmer og direktesendte programmer i beste sendetid, dersom det er teknisk og praktisk mulig. Riksdekkende kommersielle fjernsynskanaler med en andel på mer enn fem prosent av de samlede seertallene for fjernsyn skal tekste alle ferdigproduserte programmer i beste sendetid og direktesendte programmer i beste sendetid, dersom det er teknisk og praktisk mulig.

5.3 Regulering i enkelte andre land

Sverige

Den svenske radio- och tv-lagen pålegger leverandører av medietjenester som tilbyr fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester eller søkbar tekst-tv, å tilgjengeliggjøre tjenestene for personer med funksjonsnedsettelse gjennom teksting, tolking, lydtekst eller liknende teknikk. Detaljerte kvantitative krav som gradvis trappes opp over en treårsperiode er nedfelt i sendetillatelsene til allmennkringkasterne SVT, UR og SR. Kommersielle kanaler med en seertidsandel på mer enn én prosent pålegges kvantitative krav om teksting, tegnspråktolking, synstolking og lydtekst som trappes opp gradvis fra 2016 til 2020. Øvrige kanaler pålegges generelle forpliktelser. Verken kommersielle kanaler eller allmennkringkastere er pålagt krav om tilrettelegging av audiovisuelle bestillingstjenester.

Danmark

I gjeldende mediepolitiske avtale (2015–2018) stilles det krav om at DR og TV 2 skal styrke arbeidet med universell utforming. Nærmere vilkår er fastsatt i DRs allmennkringkastingskontrakt og TV 2s tillatelse til å utøve allmennkringkastingsvirksomhet. DRs allmennkringkastingskontrakt stiller krav om teksting av ferdigproduserte og direktesendte programmer og i audiovisuelle bestillingstjeneste, krav om tegnspråktolking, synstolking og lydtekst. TV 2 DANMARK AS har i sin tillatelse krav om at de aller fleste programmer skal tekstes og at to nyhetssendinger i tidsrommet kl. 17.00 til 20.00 skal tegnspråktolkes.

Storbritannia

Britisk lovgivning (the Communication Act) stiller kvantitative krav til teksting, tegnspråktolking og synstolking i fjernsyn. Videre er krav til universell utforming nærmere spesifisert i retningslinjer fra Ofcom, som krever at BBC (med enkelte unntak) skal tekste alt programinnhold, synstolke 10 prosent og tegnspråktolke 5 prosent av programinnholdet. Det stilles også kvantitative krav til ITV1, Channel 4, Five og S4C1 om teksting, synstolking og tegnspråktolking. Ofcoms retningslinjer stiller i tillegg ulike krav til universell utforming for kringkastere som ikke er allmennkringkastere, basert på deres seerandeler.

5.4 Høringen

5.4.1 Innledning

I høringen viste Kulturdepartementet til Meld. St. 38 (2014–2015) der det ble lagt til grunn at det vil bli lagt større vekt på hensynet til personer med funksjonsnedsettelse og at NRKs ansvar for å gjøre innhold tilgjengelig for disse gruppene skal tydeliggjøres. Videre ble det understreket at tilbudet til personer med funksjonsnedsettelse bør reflektere medieutviklingen og at kravene til NRK bør omfatte flere grupper enn hørselshemmede. Det ble dessuten vist til at flere land har konkrete kvantitative krav til tegnspråk, lydtekst og synstolking.

Departementet la til grunn at det bør fastsettes et generelt prinsipp og mål i NRK-plakaten om at NRKs samlede tilbud skal være universelt utformet. I ny NRK-plakat er dette nedfelt i § 4, som lyder: «NRKs allmennkringkastingstilbod skal vere tilgjengeleg for heile befolkninga. NRK skal ta omsyn til funksjonshemma i utforminga av tilbodet sitt.» Videre varslet departementet at det i forbindelse med en revisjon av kringkastingsloven ville høre forslag om endring av kringkastingslovens regler om universell utforming i NRKs tilbud, blant annet:

• Konkrete, kvantitative krav til NRKs tilbud med hensyn til tegnspråk, lydtekst og synstolking.

• Kravene til teksting av direktesendte TV-programmer utvides til å gjelde hele døgnet såfremt det er teknisk og praktisk mulig.

• Programmer som har vært tekstet på fjernsyn skal også være tilgjengelige med teksting når de legges ut i en audiovisuell bestillingstjeneste.

• NRKs distriktssendinger skal snarest mulig gjøres tilgjengelige med teksting når slike programmer blir lagt ut i NRKs audiovisuelle bestillingstjeneste.

Departementet uttalte også at det ville vurdere tekstekrav for NRKs programmer på samisk for å bedre tilgangen til slike programmer i forbindelse med høringen. Stortinget sluttet seg ved behandlingen av meldingen til departementets forslag om universell utforming.

I høringen viste departementet til at kringkastingsloven bare pålegger NRK og kommersielle kringkastere med en seerandel på mer enn 5 pst. krav om teksting, primært ferdigproduserte programmer og direktesendte programmer i beste sendetid (klokken 18.00–23.00). De kommersielle kanalene har systemer for teksting på plass og NRK legger innholdet sitt til rette for personer med funksjonsnedsettelser i høyere grad enn det som følger av minstekravene i kringkastingsloven og NRK-plakaten.

Det foregår betydelig innovasjon innenfor teknologi som benyttes til å publisere audiovisuelt innhold. Departementet la i høringen til grunn at det neppe er nødvendig eller ønskelig at Stortinget vurderer eller tar stilling til de konkrete, kvantitative kravene som pålegges den enkelte kringkaster. Dersom de kvantitative kvotene fastsettes i forskrift, vil det være langt raskere og enklere å gjennomføre en gradvis opptrapping av kravene etter hvert som teknologien legger til rette for det. Dette kan i sum tale for en arbeidsdeling der overordnede regler fastsettes i loven og nærmere regler i forskrift. Departementet foreslo derfor at kringkastingsloven § 2-19 endres slik at den heretter omfatter overordnede forpliktelser. Detaljerte kvantitative krav som i dag er regulert i kringkastingsloven § 2-19, foreslås tatt inn i kringkastingsforskriften.

5.5 Høringsinstansenes syn

Medietilsynet og Blindeforbundet støtter forslaget om å strukturere regelverket slik at loven inneholder en overordnet bestemmelse om tilrettelegging, mens forskriften inneholder konkrete, kvantitative forpliktelser til å gjøre innhold tilgjengelig.

Interesseorganisasjonene og andre som arbeider for personer med nedsatt funksjonsevne (FFO, HLF, Norges Blindeforbund og Norges Døveforbund) er positive til at det i NRK-plakaten er tatt inn en bestemmelse som pålegger NRK å ta hensyn til funksjonshemmede i utformingen av tilbudet. Disse høringsinstansene og Stiftelsen Signo støtter i hovedsak departementets forslag til konkrete forpliktelser for kringkasterne til å tilrettelegge innhold. Flere av organisasjonene foreslår mer omfattende forpliktelser enn det som ble foreslått i høringen samt enkelte justeringer av reglene.

5.6 Departementets vurdering

Av høringsinstansene som uttalte seg om forslaget, støttet alle at kringkastingsloven bør inneholde en overordnet bestemmelse som angir hvilke tjenester og former for tilrettelegging som omfattes, samt en hjemmel for å gi nærmere regler i forskrift. Etter departementets forslag vil forskriften inneholde de konkrete og kvantitative forpliktelsene som pålegges den enkelte tjenesten. Disse forpliktelsene vil utformes i samsvar med føringene som ble lagt av Stortinget ved behandlingen av Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst, jf. Innst 178 S (2015–2016).

En slik arbeidsdeling mellom kringkastingsloven og -forskriften vil innebære større fleksibilitet ved at det vil være mulig å gradvis skjerpe kravene til kringkastere i takt med den teknologiske utviklingen, uten at det er behov for en omfattende prosess med lovendringer. Krav om høring av eventuelle endringer i forskriften vil fortsatt sikre at berørte parter kan gjøre sitt syn gjeldende.

Etter departementets syn vil en slik arbeidsdeling være i samsvar med ordinære prinsipper for god lovstruktur. De konkrete reglene som nå foreslås regulert i forskrift dreier seg ikke om allmennhetens rettigheter og plikter, noe som ellers ville kunne tilsi regulering i lov. Reglene retter seg mot en avgrenset gruppe av profesjonelle aktører, som må antas enkelt å kunne orientere seg i reglene som gjelder på området.

Endringer av mer grunnleggende karakter, for eksempel eventuell utvidelse av forpliktelsene til nye aktører, vil fortsatt kreve lovendring.

Departementet opprettholder forslaget om at kringkastingsloven regulerer hvilke tjenester og former for tilrettelegging som omfattes, mens forskriften regulerer de konkrete og kvantitative forpliktelsene som pålegges den enkelte tjenesten. Departementet går nedenfor gjennom omfanget av de konkrete forpliktelsene som vil bli fastsatt i forskrift.

5.6.1 Krav til teksting av NRKs direktesendte riksdekkende tv-program

Kringkastingsloven § 2-19 første ledd bokstav b stiller i dag krav om at NRK skal tekste alle direktesendte fjernsynsprogrammer mellom klokken 18.00 og 23.00 dersom det er teknisk og praktisk mulig. I Meld. St. 38 (2014–2015) la departementet til grunn at det er ønskelig å skjerpe kravet til å gjelde hele døgnet, med forbehold om at det er teknisk og praktisk mulig. Stortinget sluttet seg ved behandlingen av meldingen til forslaget. Departementet legger opp til at NRK i forskrift pålegges krav til teksting i samsvar med Stortingets forutsetninger.

5.6.2 Krav til NRKs tilbud med hensyn til tegnspråk, lydtekst og synstolking

Da kravene til universell utforming ble innført i kringkastingsloven fra 2013, ble det kun fastsatt krav om teksting. I forarbeidene til lovendringen ble det understreket at disse kravene skulle anses som første steg på vei mot en mer universell utforming av tv-tilbudet. Norske kringkastere har følgelig så langt ikke vært underlagt særskilte krav til tegnspråk, lydtekst eller synstolking. Kringkasterne ble imidlertid oppfordret til å utvikle og tilby tjenester som sørger for bedre tilgjengeliggjøring og mer universell utforming av sitt innholdstilbud, jf. Prop. 9 L (2012–2013) og Innst. 143 L (2012–2013) om endringer i kringkastingsloven, åndsverkloven og film- og videogramlova.

Stortinget sluttet seg ved behandlingen av Meld. St. 38 (2014–2015) til at kringkastingsloven bør endres for å sikre bedre tilgjengeliggjøring av tv-tilbudet også til andre grupper enn hørselshemmede. Departementet vil legge opp til at det i forskrift fastsettes konkrete kvantitative krav overfor NRK om tegnspråktolking, lydtekst og synstolking, i tillegg til mer omfattende krav om teksting.

5.6.3 Krav til tilgjengelig tekst på programmer som legges ut i NRKs audiovisuelle bestillingstjeneste

Det følger av kringkastingsloven § 2-19 første ledd at kravene til teksting kun omfatter NRKs riksdekkende fjernsynskanaler. I Meld. St. 38 (2014–2015) skriver departementet at fremveksten av nye medietjenester bør reflekteres i de konkrete tekstekravene i loven og at det derfor bør vurderes å stille krav om at programmer som har vært tekstet på fjernsyn også skal være tilgjengelig med teksting når programmet blir lagt ut i NRKs audiovisuelle bestillingstjeneste. Stortinget sluttet seg ved behandlingen av meldingen til forslaget.

Departementet viser til dette og legger opp til at det fastsettes krav i forskrift om at NRK skal sørge for at nye programmer på fjernsyn som tekstes, i samsvar med Stortingets forutsetninger, skal være tilgjengelig med teksting når programmet publiseres som audiovisuell bestillingstjeneste.

5.6.4 Krav til teksting av NRKs distriktssendinger

Etter dagens regler er NRKs distriktssendinger ikke omfattet av kravene til teksting. Årsaken er at det ville kreve urimelig store ressurser av NRK å tekste elleve parallelle distriktssendinger i sanntid og at det kan være en praktisk utfordring å skaffe tilstrekkelig med kompetente tekstere. Videre er det ifølge NRK ikke kapasitet i det digitale bakkenettet til å legge inn skjult tekst uten at bildekvaliteten blir vesentlig redusert, noe som innebærer at eventuell teksting må brennes inn i bildet og dermed ikke vil kunne velges bort.

I Meld. St. 38 (2014–2015) la departementet til grunn at NRKs distriktssendinger bør være tilgjengelige for hørselshemmede. Departementet gikk ikke inn for å fastsette krav til teksting av distriktssendinger i sanntid av årsakene som er gjengitt ovenfor. Departementet konkluderte i stedet med at behovet til personer med funksjonsnedsettelse kan ivaretas på en bedre måte ved at det stilles krav om at teksting skal være tilgjengelig når distriktssendingene legges ut i NRKs audiovisuelle bestillingstjeneste, og at programmene tilgjengeliggjøres så snart som mulig etter at direktesendingen er avviklet. Stortinget sluttet seg ved behandlingen av meldingen til dette. Departementet legger opp til at det fastsettes krav i forskrift om at NRK skal sørge for at distriktssendinger tilgjengeliggjøres med teksting i audiovisuell bestillingstjeneste så snart som mulig etter at direktesendingen er avviklet.

5.6.5 Krav til teksting av NRKs program på samisk

Kringkastingsloven og NRK-plakaten stiller ikke spesifikke krav til teksting av programmer for den samiske befolkningen. I Meld. St. 38 (2014–2015) varslet departementet at det vil vurdere tekstekrav for NRKs programmer på samiske språk for å bedre tilgangen til slike programmer blant hørselshemmede samer.

Departementet mener det bør stilles krav om at NRKs programmer på samisk skal gjøres tilgjengelig med teksting på det samiske språk som er talespråk i programmet når slike programmer legges ut i en audiovisuell bestillingstjeneste. Departementet vil, etter å ha konsultert Sametinget om innretningen av forslaget, legge opp til å fastsette i forskrift et krav om at NRK skal tekste programmer på samisk når disse legges ut i en audiovisuell bestillingstjeneste.

5.6.6 Krav til kommersielle kringkastere

Gjeldende regler omfatter kommersielle kringkastere med en andel på mer enn fem prosent av de samlede seertallene for fjernsyn. Disse kanalene skal tekste alle ferdigproduserte programmer mellom 18.00 og 23.00 og direkteproduserte programmer i samme tidsrom, dersom det er teknisk og praktisk mulig. Det er i dag bare TV 2 Hovedkanalen og TV Norge som har en andel av seertallene som innebærer at de omfattes av bestemmelsen.

Gjennomgangen av status i andre land viser at svenske, danske og britiske kommersielle kringkastere har forpliktelser som er mer omfattende enn norske kommersielle kringkastere. Etter departementets syn er det rimelig at de største kommersielle kringkasterne påtar seg et større ansvar for å gjøre sine programmer tilgjengelig for personer med funksjonsnedsettelser.

Departementet legger derfor opp til at kommersielle kringkastere med en andel på mer enn fem prosent av de samlede seertallene for fjernsyn, i tillegg til gjeldende krav om teksting, også pålegges å gjøre sine programmer tilgjengelige med tegnspråktolking og synstolking. Den teknologiske utviklingen vil kunne innebære behov for å utvide kravene til å omfatte andre teknikker for tilgjengeliggjøring enn de nevnte. Departementet foreslår derfor å åpne for at bestemmelsen også skal hjemle krav om bruk av andre teknikker enn de nevnte. Departementet vil i forskrift fastsette konkrete kvantitative krav om å sende programmer med tegnspråktolking og synstolking, med forbehold om at dette er teknisk og praktisk mulig.