3 Endringer i forurensningsloven
3.1 Definisjonen av avløpsanlegg og overvann
3.1.1 Gjeldende rett
Forurensningsloven § 21 definerer hva som skal anses som «avløpsanlegg» og «avløpsvann» etter loven. Definisjonene er avgjørende for når overvann omfattes av bestemmelsene i forurensningsloven kapittel 4 om særlige regler om avløpsanlegg mv. Videre har avgrensningen betydning for hvilket ansvar eier av et avløpsanlegg som håndterer overvann har.
I forurensningslovens § 21 første ledd er «avløpsanlegg» definert som anlegg for transport og behandling av avløpsvann. Dette omfatter ledninger og renseanlegg, i tillegg til pumpestasjoner og annet utstyr i tilknytning til ledningsnett og renseanlegg (Ot.prp. nr. 11 (1979–80) s. 126). Høyesterett har lagt til grunn at også veigrøfter med rister, kummer og stikkrenner skal anses som avløpsanlegg etter forurensningsloven § 21 første ledd, jf. Rt. 2012 s. 820. Etter forurensningsloven § 21 andre ledd er «avløpsvann» definert som både sanitært og industrielt avløpsvann og overvann. Bestemmelsene i loven om avløpsanlegg gjelder følgelig alle typer anlegg for avløpsvann, uavhengig av om avløpsvannet er forurenset eller ikke, og uavhengig av om det ledes i fellessystemer eller i separate systemer (Ot.prp. nr. 11 (1979–80) s. 126). Plan- og bygningsloven bruker begrepene «avløpsanlegg» og «avløpsledning» flere steder i loven. Begrepene følger definisjonen i forurensningsloven § 21 (Ot.prp. nr. 11 (1979–80) s. 184–185).
3.1.2 Overvannsutvalgets forslag
Overvannsutvalget var delt i sitt syn på behovet for endring av definisjonene i forurensningsloven § 21. Halvparten av utvalgets medlemmer (Skaaraas (advokat og utvalgsleder), Ebeltoft (Finans Norge), Kipperberg (Universitetet i Stavanger), Refling (Huseierne) og Skofteland (Forbrukerrådet)) mente det ikke var behov for endring av definisjonen av «avløpsanlegg» eller «avløpsvann». Disse medlemmene viste blant annet til at både avløpsanlegg og avløpsvann i forurensningsloven § 21 er veletablerte definisjoner og at en endring kan få ringvirkninger utover forurensningslovens anvendelsesområde, fordi flere lover og forskrifter inneholder bestemmelser som knytter sin regulering til definisjonene i § 21. Medlemmene mente videre at anlegg for transport og behandling av overvann i utgangspunktet bør reguleres på tilsvarende måte som anlegg for sanitært og industrielt avløpsvann. Å skille ut overvann fra definisjonen av avløpsanlegg vil innebære at det må utarbeides egne bestemmelser for overvannsanlegg. Etter disse medlemmenes syn bør disse bestemmelsene innholdsmessig tilsvare bestemmelsene som regulerer avløpsanlegg, og de mente derfor at det var lite å hente ved å skille ut overvann fra definisjonen av avløpsvann. Disse medlemmene anbefalte å presisere i merknaden til bestemmelsen at åpne avløpsanlegg (overvannsanlegg) må være særskilt definert i kommuneplan eller reguleringsplan som et anlegg for å samle opp og avlede overvann på en trygg måte, eller for å håndtere en bestemt mengde overvann, for at anlegget skal omfattes av definisjonen av «avløpsanlegg». Videre anbefalte medlemmene en egen definisjon av overvann, som fremdeles skal inngå i definisjonen av avløpsvann.
Den andre halvparten av utvalgets medlemmer (Hansen (Moss kommune og KS), Hjelle (Bergen kommune), Johansen (Statens Vegvesen), Riise (Norsk Vann) og Stenersen (Tromsø kommune)) foreslo at «spillvannsanlegg» og «overvannsanlegg» bør defineres, i tillegg til avløpsanlegg. Disse medlemmene mente at et slikt skille er hensiktsmessig, siden medlemmene samtidig foreslo å innføre regulering av gebyrfinansiering og anleggseiers erstatningsansvar for de to anleggstypene. Disse medlemmene foreslo også en presisering av definisjonen av avløpsvann.
3.1.3 Høringsforslaget
I høringsnotatet foreslo Miljødirektoratet en presisering av definisjonen av «avløpsanlegg» i forurensningsloven § 21 første ledd som sier at «Med avløpsanlegg forstås anlegg som er etablert for transport og behandling av avløpsvann». I likhet med utvalgsmedlemmene Skaaraas mfl. mente Miljødirektoratet at det ikke var behov for å endre definisjonen av avløpsanlegg. Etter direktoratets syn burde anlegg for transport og behandling av overvann fortsatt reguleres på samme måte som anlegg for industrielt og sanitært avløpsvann. Dersom overvann skilles ut fra definisjonen vil det kreve at det utarbeides egne bestemmelser for overvannsanlegg med tilsvarende innhold som bestemmelsene som i dag regulerer avløpsanlegg. Miljødirektoratet mente at det ikke er et reelt rettslig behov for en slik endring. Direktoratet støttet også forslaget fra Skaaraas mfl. om at det bør presiseres i merknaden til bestemmelsen at det er en forutsetning at åpne avløpsanlegg (overvannsanlegg) må være særskilt etablert for å håndtere overvann for å være omfattet av definisjonen avløpsanlegg. Denne presiseringen tydeliggjør at naturlige fordrøyningsområder og avrenningsveier i utgangspunktet ikke er å anse som et avløpsanlegg i forurensningsloven § 21.
Miljødirektoratet foreslo også en definisjon av «overvann» i forurensningsloven § 21 tredje ledd som sier at «[m]ed overvann forstås vann som renner av på overflaten som følge av regn og smeltevann». Miljødirektoratet mente at dette vil bidra til å klargjøre definisjonen av avløpsvann og avløpsanlegg, samtidig som det vil synliggjøre at overvann er en del av definisjonen av avløpsvann.
3.1.4 Høringsinstansenes syn
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Trøndelag fylkeskommune, Veas IKS og Øvre Eiker kommune er generelt positive til alle forslagene i høringsforslaget. Sivilingeniør Björn Sederholm, Byggenæringens landsforening, Finans Norge, Sabima og Trondheim kommune er positive til forslaget til definisjonen av «avløpsanlegg» i forurensningsloven § 21 første ledd. Høringsinstansene mener generelt at definisjonen setter et hensiktsmessig skille mellom hva som regnes som avløpsanlegg og hva som regnes som naturlige vannveier og flomveier. Huseierne og Statens vegvesen er også positive til forslaget, men har merknader.
Bergen kommune støtter ikke forslag til definisjon av avløpsanlegg og anbefaler egne definisjoner for avløpsanlegg, spillvannsanlegg og overvannsanlegg, inkludert ledning for overvann og drensvann. Dette mener kommunen vil skape en klarere forståelse av de grunnleggende karakterforskjellene mellom de ulike typene avløpsvann. Andre høringsinstanser har også synspunkter til hvordan definisjonen av avløpsanlegg bør forstås, herunder hvilke typer avløpsanlegg og systemer som bør og ikke bør omfattes av definisjonen. Flere høringsinstanser mener det er behov for andre eller flere definisjoner for å nyansere ansvar for skader forårsaket av overvannsanlegg i forurensningsloven § 24 a.
Bergen kommune, Norsk Vann og Oslo kommune (vann- og avløpsetaten) påpeker at forholdet mellom forurensningsloven og vannressursloven (lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann) må avklares når det gjelder hvilke tiltak som skal regnes som overvannstiltak og vassdragstiltak. For eksempel viser Bergen kommune til at tvilsspørsmål oppstår når det er gjort fysiske tiltak i et vassdrag, for eksempel en elv lagt i rør. Dette vil være et vassdragstiltak etter vannressursloven, mens det er tvilsomt om dette også regnes som et avløpsanlegg etter forurensningsloven. Kommunen mener det ikke er naturlig å karakterisere dette som et avløpsanlegg. Dersom definisjonen av avløpsanlegg kun er ment å omfatte anlegg som er etablert for transport, og eventuell behandling av en økt mengde overvann som følge av menneskelige inngrep, mener Bergen kommune at dette bør fremgå av lovbestemmelsen.
NVE poengterer også at det er viktig å samordne behandlingen av tiltak etter henholdsvis forurensningsloven, vannressursloven og plan- og bygningsloven. Vassdragsmyndigheten kan gjøre fritak fra kravet om konsesjonsbehandling etter vannressursloven for tiltak som er tillatt etter forurensningsloven og reguleringsplan etter plan- og bygningsloven, jf. vannressursloven § 20 bokstav b og d. Fritak kan skje ved forskrift eller i det enkelte tilfelle. Bestemmelsen kan for eksempel brukes til å avklare og forenkle forholdet mellom vannressursloven, forurensningsloven og plan- og bygningsloven. Slik NVE vurderer det, står kommunen nærmest til å følge opp overvannshåndteringen i planer etter plan- og bygningsloven, med NVE som naturlig høringspart.
Avinor, Byggenæringens landsforening, Finans Norge, Huseierne, NVE, Sabima og Trondheim kommune er positive til definisjonen av «overvann» i forurensningsloven § 21 tredje ledd.
Flere høringsinstanser har imidlertid innspill til endringer i definisjonen, eller har forslag til andre definisjoner. Blant annet anbefaler Norsk Vann, Moss kommune og Oslo kommune (vann- og avløpsetaten) at det tas inn en definisjon av drensvann. Høringsinstansene mener dette er viktig for å skille på overvann og drensvann i krav om frakobling. Videre mener Statens vegvesen at bestemmelsen eller merknaden til bestemmelsen bør inneholde en vurdering av vannkvalitet, herunder om overvannet er forurenset. Andre høringsinstanser har også synspunkter til hva den foreslåtte definisjonen vil bety for håndteringen og tiltak for overvann, og andre typer vann. For eksempel mener Statens vegvesen at den foreslåtte definisjonen av overvann kan gjøre det vanskelig å avgrense hva som er faktisk tilført vann i et mindre nedslagsfelt, og å sette krav til det etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Det blir ført ulike typer drensvann (jordbruk og bebyggelse) ut i grøfter og bekker som gjør at vannføringen mot veiens gjennomløp og overvannssystemer kan være vanskelig å beregne.
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap etterspør også en vurdering av tiltak for å håndtere vann fra slokkeinnsats ved brann. Dette vannet er forurenset og bør ikke blandes med overvann.
Flere høringsinstanser har innspill til hvilket regelverk definisjonen av overvann bør inntas i. Oslo kommune (vann- og avløpsetaten) mener at definisjonen bør fremgå av vannressursloven, mens Norsk Vann mener det er naturlig at definisjonen tas inn i plan- og bygningsloven. KS og Moss kommune mener at definisjonen bør fremgå av vass- og avløpsanleggslova. NVE mener at det er behov for at vannressursloven henviser til definisjonen av overvann i forurensningsloven. Etter vannressursloven § 2 første ledd regnes vannløp uten årssikker vannføring som vassdrag dersom det atskiller seg tydelig fra omgivelsene. Det betyr for eksempel at fordrøyningsområder eller avrenningsveier uten årssikker vannføring som samler opp og avleder overvann, vil kunne være å anse som vassdrag etter vannressursloven § 2 dersom de atskiller seg tydelig fra omgivelsene. Videre fastsetter vannressursloven § 2 andre ledd at lovens regler for vassdrag også gjelder for «kunstige vannløp med årssikker vannføring unntatt ledninger og tunneler» og «kunstige vannmagasiner som står i direkte samband med grunnvann eller et vassdrag». Forarbeidene nevner følgende eksempler på slike kunstige vannløp: åpne grøfter, lukkede grøfter og ledninger (for eksempel for overvann, særlig i tettbygde strøk).
3.1.5 Departementets vurderinger
Departementet mener at definisjonen av avløpsanlegg i forurensningsloven § 21 første ledd bør opprettholdes slik den ble foreslått i høringsforslaget. Departementet mener, i likhet med Overvannsutvalgets medlemmer Skaaraas mfl. og Miljødirektoratet, at det ikke er et reelt rettslig behov for å endre definisjonen av «avløpsanlegg», utover presiseringen som er foreslått i høringsforslaget. Etter departementets syn bør forurensningsloven § 21 kun definere begreper som brukes i loven og tilhørende forskrifter, også av hensyn til at andre lover og forskrifter inneholder bestemmelser som knytter sin regulering til disse definisjonene.
Departementet ser heller ikke behov for flere eller andre definisjoner for å nyansere eller endre erstatningsregelen i forurensningsloven § 24 a om ansvar for skader forårsaket av avløpsanlegg. Departementet understreker at de foreslåtte endringene i forurensningsloven § 21 kun innebærer en klargjøring og videreføring av gjeldende rett, og har i seg selv ikke betydning for innholdet i forurensningsloven § 24 a. Spørsmålet om erstatningsansvar for skade forårsaket av ulike typer anlegg bør ikke løses gjennom å endre de eksisterende og veletablerte definisjonene i regelverket. Dersom det er behov for innskrenkende eller utvidende definisjoner av avløpsanlegg knyttet til andre reguleringer, slik som erstatningsansvar for skader forårsaket av avløpsanlegg, bør dette løses i de aktuelle bestemmelsene. Endring i erstatningsregelen i forurensningsloven § 24 a var heller ikke en del av forslagene som var på høring.
Etter departementets vurdering er det ikke behov for ytterligere presiseringer i forurensningsloven § 21 for å tydeliggjøre skillet mellom vassdragstiltak etter vannressursloven, og overvannsanlegg etter forurensningsloven. Den foreslåtte endringen i definisjonen av avløpsanlegg tydeliggjør at naturlige fordrøyningsområder og avrenningsveier for overvann i utgangspunktet faller utenfor definisjonen av avløpsanlegg i forurensningsloven § 21. Departementet mener at forslaget tydeliggjør at vassdragstiltak, slik som sikringstiltak og andre byggverk (kulverter), normalt ikke regnes som avløpsanlegg etter definisjonen, fordi slike tiltak og konstruksjoner ikke kan anses å være etablert for transport og eventuell behandling av overvann. Det betyr for eksempel at vassdrag som er lagt i rør normalt ikke regnes som et avløpsanlegg etter forurensningsloven § 21.
Departementet er enig med NVE i at fysiske vassdragstiltak som skal sikre trygg avledning av overvann, vil kunne være å anse som avløpsanlegg. Det betyr at både forurensningslovens regler og reglene i vannressursloven kommer til anvendelse. Behandlingen av tiltak etter forurensingsloven, vannressursloven og plan- og bygningsloven bør samordnes. Det vises i den forbindelse til vannressursloven § 20 første ledd som åpner for at vassdragsmyndigheten kan fastsette, enten i forskrift eller i det enkelte tilfelle, at det ikke trengs tillatelse etter vannressursloven for tiltak som må ha tillatelse etter forurensningsloven eller er tillatt i reguleringsplan. Departementet vurderer imidlertid ikke at dette er til hinder for at den foreslåtte definisjonen av avløpsanlegg i forurensningsloven § 21 vedtas.
Departementet mener at definisjonen av «overvann» i forurensningsloven § 21 bør opprettholdes slik den ble foreslått i høringsforslaget. Departementet mener, i likhet med Overvannsutvalgets medlemmer Skaaraas mfl. og Miljødirektoratet, at overvann bør være en del av definisjonen av avløpsvann og avløpsanlegg i forurensningsloven § 21. Store mengder overvann er koblet til avløpsledninger og behandles i renseanlegg sammen med sanitært og industrielt avløpsvann, slik at definisjonen av overvann henger sammen med definisjonen av avløpsvann og avløpsanlegg. Ved å ta inn en egen definisjon av overvann i forurensningsloven vil definisjonene av avløpsvann og avløpsanlegg klargjøres ytterligere. Departementet bemerker at flere av høringsinstansene er positive til forslaget.
Etter departementets syn er det hensiktsmessig med en vid definisjon av overvann, fordi definisjonen kun skal sette en ramme for hva som menes med overvann i forurensningsloven. Departementet ser ikke behov for å gjøre ytterligere presiseringer i definisjonen, eller å innføre flere definisjoner av andre begrep som ikke brukes i forurensningsloven, slik som for eksempel drensvann. At definisjonen av overvann er avgrenset til vann som renner av på overflaten innebærer allerede en tydelig avgrensning mot vann som er infiltrert i grunnen eller som blir bortledet etter infiltrasjon i grunnen, herunder drensvann. Videre omfatter definisjonen etter sin ordlyd alle typer overvann, enten vannet er forurenset eller ikke. Definisjonen utelukker heller ikke vann som tidligere har vært drensvann eller andre typer vann, og som senere samles i grøfter o.l. for overvann.
Etter departementets syn bør definisjonen av overvann fortsatt fremgå av forurensningsloven. Dette er likevel ikke til hinder for at definisjonen også kan tas inn i annet regelverk. Innføring av en egen definisjon av overvann i forurensningsloven medfører i seg selv ingen endring i hvordan overvann skal beregnes, håndteres eller benyttes. For eksempel vil spørsmålet om overvann må renses før utslipp til resipienten fortsatt bero på en konkret vurdering. Dette reguleres ikke av definisjonen i forurensningsloven § 21. Definisjonen av overvann har i seg selv heller ingen selvstendig betydning for vurderingen av risiko for overvannsskader eller behov for tiltak, samt hvor mye vann som må tåles på overflaten. Dette vil fremdeles måtte reguleres etter andre bestemmelser eller regelverk.
3.2 Pålegg om frakobling, fordrøyning og tiltak for å håndtere frakoblet overvann
3.2.1 Gjeldende rett
Forurensningsloven § 22 andre ledd gir visse muligheter til å begrense tidligere godkjent påslipp av overvann til avløpsanlegg. Bestemmelsen har blitt tolket og praktisert slik at forurensningsmyndigheten kan kreve frakobling av overvann dersom kommunens avløpsledning eller avløpsrenseanlegg står i fare for å bli overbelastet. Tiltaket kan være nødvendig i områder hvor det er høy andel tette flater og kommunens avløpsanlegg ikke klarer å ta unna store nedbørsmengder. Det er en forutsetning for pålegg om frakobling at arealet som skal motta overvannet er egnet for infiltrasjon, at pålegget er begrunnet i at kommunens avløpsledninger eller avløpsrenseanlegg er, eller står i fare for å bli, overbelastet, og at det er behov for tiltak for å rette opp i dette. Myndigheten til å treffe vedtak etter forurensningsloven § 22 er lagt til kommunen, jf. forurensningsloven § 82 første ledd og forskrift 20. desember 2024 nr. 3400 om kommunens myndighet etter forurensningsloven § 3.
Vannressursloven § 7 lovfester prinsippet om at nedbør bør få avløp gjennom infiltrasjon i grunnen. Bestemmelsen gir hjemmel til å pålegge tiltak for å bedre infiltrasjon av vann i grunnen, så lenge dette kan gjennomføres uten «urimelige kostnader». Med infiltrasjon menes at overvannet trekker ned i grunnen. Bestemmelsen gir likevel ikke hjemmel til å pålegge andre tiltak for å håndtere overvannet på eiendommen og/eller lede bort overvannet til alternative avrenningsveier eller avløpsanlegg.
Både plan- og bygningsloven og forurensningsloven gir kommunen hjemmel til å kreve at eksisterende bebyggelse knyttes til avløpsanlegg. Plan- og bygningsloven § 27-2 andre ledd og forurensningsloven § 23 andre ledd gir kommunen hjemmel til å kreve tilkobling til offentlig avløpsledning. Plan- og bygningsloven § 27-2 tredje ledd gir anledning til å kreve tilkobling til private avløpsledninger og forurensningsloven § 23 første ledd gir forurensningsmyndigheten anledning til å bestemme at overvann skal ledes til og kobles på «en annens» avløpsanlegg.
Etter plan- og bygningsloven § 28-10 skal tiltakshaver gjennomføre tiltak slik at overvann i størst mulig grad infiltreres eller fordrøyes på eiendommen. Forsvarlig avledning skal sikres og opparbeides så langt det er nødvendig. Kommunen kan avslå tiltak som ikke oppfyller disse kravene. Dersom det ikke fremgår noen grense for overvannstiltak i plan, gjelder forskrift 19. juni 2017 nr. 840 om tekniske krav til byggverk (byggteknisk forskrift) § 15-8 (1) som sier at løsninger for infiltrasjon, fordrøyning og avledning av overvann til sammen skal dimensjoneres for nedbør med klimajustert 100-års gjentaksintervall. Kommunen kan også etter plan- og bygningsloven § 31-14 pålegge eier eller fester av bebygd eiendom å sørge for forsvarlig håndtering av overvann på egen eiendom, forsvarlig avledning av overvann fra eiendommen, eller å gjennomføre en kombinasjon av disse. Pålegget skal kunne gjennomføres uten uforholdsmessig stor kostnad.
3.2.2 Overvannsutvalgets forslag
Overvannsutvalget mente at dagens regelverk i vannressursloven § 7 og forurensningsloven § 22 andre ledd gir begrensede muligheter til å regulere eksisterende påslipp av overvann fra eksisterende virksomhet og boligbebyggelse. Manglende mulighet til å forby eller stille krav til eksisterende påslipp av overvann kan føre til at eier av avløpsanleggene, i hovedsak kommunene selv og interkommunale foretak, ikke klarer å overholde rensekravene som er stilt i utslippstillatelsene. Det kan også medføre risiko for skade. Utvalget mente derfor at kommunene, som mottaker av avløpsvann, bør ha mulighet for å gi pålegg om hel eller delvis frakobling av overvann for å avlaste ledninger og renseanlegg. Utvalget mente at adgangen til å gi pålegg om frakobling i størst mulig grad bør ligge til kommunens skjønn, kun begrenset av vilkåret om at pålegg må være nødvendig for å avlaste det kommunale avløpsanlegget og det alminnelige forvaltningsrettslige prinsipp om forholdsmessighet. Overvannsutvalget foreslo derfor en ny bestemmelse i forurensningsloven § 22 a med følgende ordlyd:
«Når det etter kommunens skjønn er nødvendig å avlaste offentlig avløpsanlegg, kan kommunen pålegge eier av tilknyttet eiendom å koble overvann fra offentlig avløpsledning».
Overvannsutvalget foreslo også en ny § 28-9 i plan- og bygningsloven som gir kommunene hjemmel til å stille krav til hvordan overvannet som frakobles skal håndteres, når bestemte løsninger for overvannshåndtering er fastsatt i kommune- og reguleringsplan. Overvannsutvalget mente at forslaget til § 28-9 må sees i sammenheng med forslaget til ny § 22 a i forurensningsloven.
Som en oppfølging av Overvannsutvalgets forslag om endringer i plan- og bygningsloven sendte Kommunal- og distriktsdepartementet (da Kommunal- og moderniseringsdepartementet) på høring forslag til endringer i plan- og bygningsloven 2. mars 2020. Høringsforslaget inneholdt blant annet forslag til § 28-9 om håndtering av overvann og § 31-9 om pålegg om tiltak mot overvann på bebygd eiendom (Prop. 125 L (2021–2022)). Bestemmelsene ble vedtatt med mindre justeringer som henholdsvis ny § 28-10 og 31-14, og trådte i kraft 1. januar 2024, jf. punkt 3.2.1.
3.2.3 Høringsforslaget
Miljødirektoratet støttet Overvannsutvalgets anbefaling om å gi kommunen en tydeligere hjemmel til å kreve frakobling av overvann, men med en noe annerledes ordlyd. I høringsnotatet foreslo Miljødirektoratet følgende ordlyd i forurensningsloven § 22 a:
«Når det er nødvendig for å avlaste kommunalt avløpsanlegg, kan kommunen pålegge eier av eiendom som er tilknyttet kommunalt avløpsanlegg å koble overvann helt eller delvis fra avløpsanlegget eller fordrøye overvannet før påslipp til avløpsanlegget. For å sikre forsvarlig håndtering av overvannet kan kommunen pålegge eier å sørge for tiltak for å håndtere overvannet på egen eiendom eller å lede overvannet til annet avløpsanlegg eller alternativ avrenningsvei.»
I første punktum foreslo direktoratet å tydeliggjøre kommunens hjemmel til å kreve frakobling av overvann, i tråd med Overvannsutvalgets anbefalinger. I noen tilfeller vil lokale tiltak som forsinker tilførselen av overvann til kommunalt avløpsanlegg være tilstrekkelig for å motvirke skader og forurensning. Derfor ble det foreslått at kommunen også skal kunne kreve at eier av eiendom som er tilknyttet kommunalt avløpsanlegg, fordrøyer overvannet før påslipp til avløpsanlegget. Vilkåret for å kreve frakobling eller fordrøyning av overvannet er at dette må være nødvendig for å avlaste det kommunale avløpsanlegget. Behovet for å avlaste det kommunale avløpsanlegget må vurderes konkret i hver sak og kommunen må kunne dokumentere avlastningsbehovet. Det ble også presisert i høringsnotatet at det er en forutsetning for å kunne kreve frakobling og fordrøyning at overvannet kan håndteres på annen forsvarlig måte slik at det ikke oppstår fare for skade på byggverk eller infrastruktur, eller fare for forurensning.
I andre punktum ble det foreslått at kommunene kan gi pålegg om at eier av eiendom gjennomfører tiltak for å håndtere overvannet som frakobles eller fordrøyes, eller leder overvannet til annet avløpsanlegg eller en alternativ avrenningsvei. I motsetning til utvalget mente Miljødirektoratet at hjemmelen til å pålegge tiltak for å håndtere overvannet bør plasseres i forurensningsloven § 22 a. Fordi et pålegg om frakobling eller fordrøyning av overvann før påslipp i mange tilfeller vil være betinget av at det gjennomføres overvannstiltak, og at det vil være samme myndighet i kommunen som vil gi slike pålegg, mente direktoratet at hjemmelen for disse påleggene burde plasseres i samme bestemmelse. I høringsnotatet ble det også presisert at pålegg om tiltak må være forholdsmessige og rimelige. Det ble også presisert at overvannet som kobles fra avløpsanlegg eller fordrøyes før påslipp så langt som mulig bør håndteres på den enkelte eiendommen, men ikke utover en grense for nedbør med 200 års gjentaksintervall.
Forslaget er dels en videreføring av forurensningsloven § 22 andre ledd og forurensningsloven § 23, og dels ny for det som gjelder adgangen til å pålegge fordrøyning og overvannstiltak.
3.2.4 Høringsinstansenes syn
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Trøndelag fylkeskommune, Veas IKS og Øvre Eiker kommune er generelt positive til alle forslagene i høringsforslaget. Bergen kommune, Statsforvalteren i Innlandet, Tromsø kommune og Trondheim kommune støtter forslaget til forurensningsloven § 22 a.
KS, Norges Bondelag, Norsk Vann, NVE, Oslo kommune (vann- og avløpsetaten), Sabima og Sweco er også positive til forslaget til § 22 a, men har i likhet med en del andre høringsinstanser merknader til hvordan bestemmelsen bør utformes. Høringsinstansene mener blant annet at kommunen burde kunne kreve overvann frakoblet også av andre hensyn enn å avlaste det kommunale avløpsanlegget, og at det bør fremgå tydeligere av bestemmelsen at forsvarlig håndtering av overvannet er en forutsetning for å kreve frakobling.
NVE mener det er uklart om et pålegg om frakobling kan gis ut fra et behov for å frigi kapasitet i ledningsnettet for å kunne ta imot sanitært avløpsvann fra ny bebyggelse ved fortetting/ombygging av eksisterende områder. De mener bestemmelsen bør gi adgang til dette. NVE påpeker også at det er viktig at åpne tiltak planlegges og gjennomføres etter treleddsstrategien for overvannshåndtering slik at de ikke øker farene for skader. De mener derfor at treleddsstrategien bør synliggjøres i bestemmelsen. For å unngå konflikt med kravet til sikker byggegrunn i plan- og bygningsloven § 28-1 mener NVE at det bør stilles krav om trygg bortledning i pålegg etter forurensningsloven § 22 a. De mener at begrepet «trygg bortledning» også bør fremgå av bestemmelsen.
Boligbyggernes Landsforening, Boligprodusentenes forening, NBBL, OBOS og Finans Norge er kritiske til høringsforslaget. De mener at bestemmelsen går for langt i å velte kostnader fra kommunen over på bygningseier og grunneier. Det påpekes også at å pålegge private eiendommer et ansvar for å etablere overvannsanlegg kan føre til stor variasjon i kvalitet, og som sammen med fravær av kontroll og vedlikehold av overvannsanleggene, kan øke potensialet for skader.
Sweco utrykker bekymring for at bestemmelsen kan bli brukt slik at grunneiere pålegges å håndtere overvannet selv, fremfor at kommunen utarbeider helt nødvendige overordnede planer for hvordan overvann skal håndteres i et nedbørsfelt. Sweco er bekymret for at kommunene mangler oversikt og planer over hvor, hvordan og når oppgradering av avløpsanlegg skal utføres. De påpeker også at mange kommuner ikke har kapasitet og kompetanse til å foreta utredninger av overvannstiltak og at dette kan føre til at grunneiere pålegges å utrede tiltak de har insentiv til å konkludere med at ikke er nødvendige. Videre mener Sweco at man kan ende opp med mange utredninger innenfor samme nedbørsfelt uten at helheten er vurdert.
Nye veier, Statens Vegvesen og Viken Fylkeskommune utrykker bekymring for at forslaget vil være svært kostbart for veieiere. Viken Fylkeskommune mener at bestemmelsen ikke kan brukes for å kreve frakobling for veier og veianlegg.
Flere høringsinstanser mener at vilkåret om at pålegg må være rimelig og forholdsmessig ikke er klart nok definert. Justisdepartementet anbefaler at dette må tas inn som et uttrykkelig vilkår i lovteksten. Norges Bondelag og Statens Vegvesen støtter dette. Oslo kommune (vann- og avløpsetaten) mener på sin side at det alminnelige prinsipp om forholdsmessighet og forutsetningen om at forvaltningen fatter rimelige vedtak setter tilstrekkelige rammer for kommunens skjønnsutøvelse.
Huseierne støtter ikke høringsforslaget, og mener det skaper en usikker rettslig og økonomisk situasjon for boligeiere. Huseierne mener at regelverket bør innrettes slik at kommunen kan pulverisere kostnadene til nødvendig tiltak gjennom gebyr, alternativt at det innføres en absolutt beløpsgrense.
Flere høringsinstanser mener bestemmelsen bør ligge i vass- og avløpsanleggslova eller plan- og bygningsloven.
Oslo kommune (vann- og avløpsetaten) mener at begrepet «eier», som er brukt i forslaget til forurensningsloven § 22 a og i andre gjeldende bestemmelser i forurensningsloven, bør defineres og samordnes med eierbegrepet i forslaget til lov om kommunale vass- og avløpsanlegg. Dette er spesielt viktig på eiendommer med langvarige festeavtaler.
KS, Moss kommune, Norsk Vann og NVE påpeker at det virker uhensiktsmessig at kommunen etter plan- og bygningsloven kan kreve at et nytt bygg kobler seg på kommunalt avløpsnett, eventuelt må akseptere økte mengder påslipp fra ny bebyggelse etter vass- og avløpsanleggslova, for så å måtte gi pålegg om hel eller delvis frakobling etter forurensningsloven § 22 a. Dette skaper uforutsigbarhet for grunneiere og utbyggere.
Flere høringsinstanser har merknader til vurderingen av konsekvensene av høringsforslaget. Moss kommune mener at dokumentasjonskravet i forslaget til forurensningsloven § 22 a vil kreve grundig saksbehandling og kreve en kost-nyttevurdering som kan være administrativ og kostnadskrevende. Ved større arealer, med flere eiendommer, vil det være naturlig å tro at regelverket i plan- og bygningsloven blir brukt og at det utarbeides plan for å unngå uheldige tvister. Dette vil ha en kostnadsmessig side som kommunen mener ikke er belyst tilstrekkelig. Moss kommune mener også at behovet for økt kompetanse og administrativ kapasitet i kommunen har en kostnadsmessig side som er underkommunisert i forslaget. KS peker på at pålegg om frakobling forventes å utløse klagebehandling og tvister. Finans Norge kan ikke se at overføringen av ansvar for å håndtere overvann fra det offentlige til privat grunneier er tilstrekkelig grunngitt til tross for henvisningen til liten ulempe i den økonomiske utredningen. De er usikre på om kostnadsvurderingene som er gjort er korrekte. Pålegg om overvannsanlegg til private grunneiere kan bety at disse må kreve refusjon av omkringliggende naboeiendommer. Det vil kunne øke tvister og rettsprosesser mellom naboer. Sabima mener at de økonomiske avveiningene er gitt for stor plass sammenlignet med hensynet til miljø og helse.
3.2.5 Departementets vurderinger
Departementet foreslår å opprettholde høringsforslaget med enkelte justeringer. Departementet foreslår å dele bestemmelsen inn i flere ledd, hvor første ledd regulerer kommunens adgang til å kreve frakobling og fordrøyning av overvannet, og andre ledd regulerer adgangen til å pålegge tiltak for overvannet som må frakobles det kommunale avløpsanlegget eller fordrøyes før det slippes på det kommunale avløpsanlegget. Departementet foreslår også et nytt tredje ledd for å tydeliggjøre at pålegg knyttet til eiendommer som er bortfestet ved langvarige festeavtaler skal rettes mot fester av eiendommen.
Flere høringsinstanser er negative til forslaget fordi de mener at forslaget går for langt i å velte kommunens ansvar for og kostnader knyttet til overvannshåndtering over på private. Formålet med lovforslaget er å redusere belastningen på de kommunale avløpsanleggene slik at risikoen for skader på bygninger og infrastruktur, og fare for forurensning, reduseres. Byene er i stadig utvikling samtidig som hendelser med kraftig nedbør oppstår oftere som følge av klimaendringene. Det er krevende og kostbart for kommunene å dimensjonere avløpsanleggene for å håndtere økt, hurtig og ukontrollert avrenning som følge av klimaendringene. Departementet mener også at slik dimensjonering heller ikke nødvendigvis er ønskelig, men at overvann i størst mulig grad bør håndteres på egen eiendom gjennom infiltrasjon, fordrøyning og/eller avledning til resipient (treleddsstrategien). Dette samsvarer med utgangspunktet i vannressursloven § 7 og plan- og bygningsloven §§ 28-10 og 31-14. Overvannsutvalgets syn var at selv om stat og kommune bør ha et overordnet ansvar for håndtering av overvann, så må en betydelig del av ansvaret for overvannshåndtering også ligge på den enkelte grunneier og anleggseier. Utvalget mente at den enkelte har et særlig ansvar for å håndtere overvann på sin egen eiendom, herunder også å gjøre tiltak for å forebygge skade. Dette mente utvalget også gjelder for vei og veieiere (NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder – Som problem og ressurs, s. 89).
I mange tilfeller kan overvannet som kobles fra kommunalt avløpsanlegg, eller fordrøyes før påslipp til kommunalt avløpsanlegg, håndteres ved infiltrasjon eller forsinkelse på egen eiendom. I tettbebyggelser kan det imidlertid være behov for andre typer tiltak for å håndtere overvannet på en forsvarlig måte. Etter departementets syn er det derfor nødvendig at kommunen får en tydeligere hjemmel i forurensningsloven § 22 a til å kreve frakobling, fordrøyning og tiltak dersom det er nødvendig for å håndtere overvannet som er koblet fra det kommunale avløpsanlegget eller som skal fordrøyes før det slippes på det kommunale avløpsanlegget. Videre er det departementets syn at vilkårene i bestemmelsen sikrer at eier av eiendom eller veieier ikke blir påført uforholdsmessige kostnader eller ulemper. Departementet viser også til at mange høringsinstanser er positive til høringsforslaget.
Vilkår for å pålegge frakobling av overvann fra det kommunale avløpsanlegget eller fordrøyning før påslipp av overvann til det kommunale avløpsanlegget
Departementet mener at vilkåret i høringsforslaget om at pålegg om frakobling av overvann og fordrøyning av overvann før påslipp til offentlig avløpsledning må være «nødvendig for å avlaste» kommunalt avløpsanlegg, bør opprettholdes. Vilkåret innebærer en begrensning i hvilke formål som kan begrunne et krav om frakobling eller fordrøyning. Etter departementets syn er det faren for skade på bygninger eller infrastruktur, eller faren for forurensning i strid med forurensningsloven, som følge av at avløpsanlegget er overbelastet, som bør være de sentrale hensynene bak et pålegg om frakobling eller fordrøyning. Behovet for å frigi kapasitet på ledningsnettet kan også begrunne frakobling fra offentlig avløpsledning eller fordrøyning før påkobling til offentlig avløpsledning, dersom avløpsvannet som skal tas imot ellers ville medført fare for forurensning eller skade på infrastruktur og bygninger. For eksempel dersom det er behov for å frigi kapasitet i avløpsanlegget (avløpsledninger og/eller avløpsrenseanlegget) for å kunne samle opp, transportere og rense sanitært avløpsvann fra nye utbyggingsområder og ny bebyggelse. Dette er i tråd med høringsinnspillet fra NVE.
Departementet mener at bestemmelsen ikke bør utvides slik at det også kan gis pålegg om frakobling og fordrøyning som er begrunnet i andre hensyn enn behovet for å avlaste det kommunale avløpsanlegget, som for eksempel behovet for å håndtere overvannet på en mer ressursvennlig måte. Dette vil etter departementets vurdering gi kommunen en videre adgang til å gi pålegg enn det som var forutsatt i høringsforslaget.
På bakgrunn av høringsinnspillene foreslår departementet at det fremgår uttrykkelig av bestemmelsens første ledd at pålegg om frakobling og fordrøyning bare kan gis dersom overvannet kan håndteres på annen forsvarlig måte. Vilkåret «annen forsvarlig måte» innebærer at overvannet må håndteres på en måte som gjør at det ikke oppstår fare for skade på byggverk og infrastruktur, eller fare for forurensning. I høringsforslaget var dette omtalt i merknaden til bestemmelsen, men av hensyn til en mest mulig klar ordlyd foreslår departementet at dette presiseres i bestemmelsens første ledd, andre punktum.
Vilkår for å pålegge tiltak for å håndtere overvannet som frakobles det kommunale avløpsanlegget eller fordrøyes før det slippes på det kommunale avløpsanlegget
I mange tilfeller kan overvannet som kobles fra det kommunale avløpsanlegget med forholdsvis enkle grep håndteres lokalt ved infiltrasjon eller fordrøyning ved avrenning i grunnen. Slik dagens bestemmelse i forurensningsloven § 22 andre ledd har blitt tolket og praktisert, er det en forutsetning for å kreve frakobling av overvann fra kommunale avløpsanlegg at arealet som skal motta overvannet er egnet for infiltrasjon. Departementet mener at utgangspunktet bør være at overvann fra den enkelte eiendom så langt som mulig bør håndteres gjennom infiltrasjon på egen eiendom. Dette er også i tråd med føringene i vannressursloven § 7 og plan- og bygningsloven § 28-10.
I tettbebyggelse kan det imidlertid være behov for å gjennomføre andre tiltak for å håndtere overvannet på en forsvarlig måte på grunn av flere tette flater og færre grøntområder. I slike tilfeller kan kommunen, dersom det er «nødvendig for å sikre forsvarlig håndtering av overvannet», gi pålegg etter forurensningsloven § 22 a andre ledd til eier tilknyttet eiendom om å sørge for tiltak for å håndtere overvannet på egen eiendom eller lede overvannet til annet avløpsanlegg eller alternativ avrenningsvei.
Å sikre «forsvarlig håndtering» vil normalt kreve både fordrøyningstiltak på den enkelte eiendom, og tiltak som sikrer trygg avledning av overvannet til annet avløpsanlegg eller alternativ avrenningsvei. Før det gis pålegg om tiltak etter forurensningsloven § 22 a andre ledd må kommunen avklare om det er behov for å lede overvannet til annet avløpsanlegg eller avrenningsvei, og at dette er trygt. Det betyr at selve bortledningen av overvannet til annet avløpsanlegg eller til alternativ avrenningsvei skal være trygg, i tillegg til at selve avløpsanlegget og avrenningsveien må kunne håndtere overvannet som ledes dit.
På bakgrunn av høringsinnspillene foreslår departementet å ta inn et uttrykkelig vilkår i bestemmelsen om at det bare kan gis pålegg om tiltak «som med rimelighet kan kreves» for å håndtere overvann som frakobles eller fordrøyes etter bestemmelsens første ledd. Det er altså en grense for hvor store kostnader og ulemper den private vil kunne få som følge av pålegg etter forurensningsloven § 22 a andre ledd.
Vilkåret «som med rimelighet kan kreves» legger opp til en bred forholdsmessighetsvurdering mellom kommunens behov for å avlaste det kommunale avløpsanlegget for å avverge fare for skade og/eller forurensning, vurdert opp mot ulempen og kostnaden som eier av privat eiendom påføres. Behovet for å avlaste kommunalt avløpsanlegg og andre samfunnsmessige hensyn kan tilsi at tiltaket bør gjennomføres, selv om det kan medføre store kostnader og ulemper for eier av den enkelte eiendom. Kommunen må gjøre en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle, men det vil blant annet være relevant å se hen til faren for skade og/eller forurensning, arealbeslaget og kostnaden for tiltaket, samt hvilke alternative løsninger for trygg håndtering av overvannet som finnes.
I vurderingen av hva som er en forholdsmessig kostnad vil det være relevant å se hen til hva slags type eiendom det er tale om, for eksempel om det er boligeiendom eller næringseiendom, og hvilke tiltak en eier av en slik eiendom må kunne forvente å bekoste. I vurderingen må blant annet kostnaden for tiltaket sammenlignes med kostnaden for tilsvarende tiltak på andre eiendommer i området. Alle kostnader som er nødvendige for å gjennomføre pålegget skal inngå i vurderingen.
Dersom et pålegg etter bestemmelsen vurderes å være uforholdsmessig for eier av eiendommen, og kommunen likevel anser det som nødvendig å gjennomføre tiltak for å avlaste det kommunale avløpsanlegget, kan kommunen gi økonomisk støtte til etableringen av tiltak gjennom det ordinære kommunebudsjettet. Dette kan gjøre at kostnadene blir forholdsmessige for eier av eiendommen. Det bør fremgå av pålegget hva kommunen gir i støtte for å finansiere tiltaket.
Departementet mener det ikke bør innføres en øvre beløpsgrense for hvilke tiltak som kan kreves. Det vil være variasjoner i geografiske, topografiske og klimatiske forhold, samt hvilke overvannsproblemer og løsninger som finnes. Det vil derfor være uhensiktsmessig å fastsette en øvre grense i lovbestemmelsen eller forarbeidene.
At tiltakene som pålegges må være forholdsmessige, innebærer også at kommunene ikke kan kreve tiltak som skal dimensjoneres for enhver mulig nedbørshendelse. Som følge av høringsinnspillene har departementet presisert merknaden til bestemmelsen slik at det fremgår at det ikke kan kreves at tiltak skal dimensjoneres ut over de føringer eller allmenne normer som legges til grunn for overvannshåndtering i kommunens planlegging etter plan- og bygningsloven. Departementet viser her til plan- og bygningsloven § 28-10 og byggteknisk forskrift § 15-8.
Kommunen må også kunne dokumentere behovet for å avlaste det kommunale avløpsanlegget og tiltak. Kommunen må for eksempel foreta kost-nytte beregninger og analyser av behovet for å avlaste avløpsanlegget, tiltak for å avlaste avløpsanlegget og kostnader for gjennomføring av tiltakene.
God oversikt over kommunens overvannsproblematikk og helhetlig planlegging av overvanntiltak er viktige verktøy for å sikre god overvannshåndtering i kommunene. Dette gjelder også når kommunene skal pålegge frakobling og overvannstiltak etter forurensningsloven. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å ta inn et vilkår om slik planlegging i forurensningsloven, fordi dette er ivaretatt i plan- og bygningsloven. Departementet anbefaler likevel kommunene å utarbeide slike planer i tråd med plan- og bygningsloven. Kommunen skal blant annet legge til rette for helhetlig forvaltning av vannets kretsløp, med nødvendig infrastruktur, jf. plan- og bygningsloven § 3-1.
Hvilke typer overvann som kan pålegges håndtert
Kommunen kan kun gi pålegg om frakobling, fordrøyning eller tiltak for overvann som ellers ville vært tilført kommunalt avløpsanlegg. Dersom det er behov for tiltak for håndtering av overvann som ikke er koblet på kommunalt avløpsanlegg, må dette skje etter reglene i plan- og bygningsloven § 31-14 eller annet regelverk. Hvis overvannet er forurenset kan det kun kreves frakoblet eller fordrøyet dersom det er mulig å rense eller håndtere overvannet på annen måte enn ved behandling i kommunens avløpsrenseanlegg, slik at det ikke oppstår fare for forurensning i strid med forurensningsloven. Dette følger av vilkåret om forsvarlig håndtering i paragrafens første ledd.
Hvem pålegg kan rettes mot
Departementet foreslår å ta inn et nytt tredje ledd i bestemmelsen for å synliggjøre at pålegg etter bestemmelsen kan rettes mot eier og fester av eiendommen. Dette må også sees i sammenheng med forslaget til § 17 i vass- og avløpsanleggslova som regulerer hvem som skal være gebyrpliktig dersom en eiendom som er tilknyttet kommunalt avløpsanlegg er festet bort. Ved festeavtaler vil det ofte være fester som eier bygningen som er tilknyttet kommunalt avløpsanlegg, og som da er pliktig til å betale vann- og avløpsgebyr. Med mindre annet er særskilt avtalt, vil fester også ha den samme fysiske råderetten over eiendommen som eier. Det vil være fester som har rett til å bruke og utnytte eiendommen i festetiden, noe som også vil ha betydning for håndteringen av overvann på og fra eiendommen. Etter departementets syn vil fester, ved langvarige festeavtaler, være nærmest til å sørge for frakobling eller fordrøyning av overvann fra eiendommen, og eventuelt tiltak for overvannet som kobles fra.
Utforming av pålegget, klage og tilsyn
Et pålegg etter forurensningsloven § 22 a er et enkeltvedtak som følger reglene i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Vedtaket som er fattet av kommunen kan påklages etter reglene i forvaltningsloven § 28 andre ledd.
Videre følger det av bestemmelsen at kommunen «kan» gi pålegg om frakobling, fordrøyning eller tiltak for å håndtere overvannet. Det er derfor opp til kommunens skjønn å avgjøre om det skal gis pålegg, dersom vilkårene i bestemmelsen er oppfylt. De øvrige vilkårene i bestemmelsen er underlagt et rettsanvendelsesskjønn som kan prøves av domstolene fullt ut.
Hvor konkret et pålegg om frakobling, fordrøyning eller tiltak etter forurensningsloven § 22 a må være, vil bero på en vurdering av hvert enkelt tilfelle. I noen tilfeller vil det være tilstrekkelig at pålegget angir at eier av eiendommen skal sørge for tiltak for å håndtere overvannet på egen eiendom eller lede overvannet på trygg måte til annet avløpsanlegg eller alternativ avrenningsvei. I andre tilfeller kan det være nødvendig for kommunen å spesifisere nærmere hvilke konkrete tiltak som skal foretas og hvordan disse skal utføres.
Noen av høringsinstansene har uttrykt bekymring for at private overvannstiltak vil føre til stor variasjon i kvalitet, og at fravær av kontroll med og vedlikehold av avløpsanlegg, kan øke potensialet for skade. Departementet mener at riktige overvannstiltak bør kunne sikres gjennom god planlegging av avrenningsveier, samt tiltak for økt kompetanse og tilrettelegging både hos kommunen og private. Det finnes eksempler på at større og mer avanserte overvannstiltak lar seg gjennomføre av private med riktig kvalitet, særlig dersom kommunene tilrettelegger for etablering og bidrar med finansiering. Videre understreker departementet at kommunen har myndighet til å føre tilsyn etter forurensningsloven § 49, samt at private som eier et overvannsanlegg er forpliktet til å drive og vedlikeholde dette etter forurensningsloven § 24.
Forholdet til annet regelverk
Bestemmelsen i forurensningsloven § 22 a må sees i sammenheng med forslaget til vass- og avløpsanleggslova § 8 som gir kommunen hjemmel til å regulere påslipp av overvann. I prinsippet kunne kommunens hjemmel til å pålegge frakobling av overvannet også vært plassert i vass- og avløpsanleggslova, slik at påslipp og frakobling av overvann ble regulert samlet. Departementet mener likevel at det er riktig å plassere bestemmelsen i forurensningsloven, fordi forslaget til forurensningsloven § 22 a også gir kommunen adgang til å pålegge at overvannet skal fordrøyes før det slippes på det kommunale avløpsanlegget, og til å pålegge tiltak for å håndtere overvannet som frakobles eller fordrøyes. Et pålegg om frakobling eller fordrøyning av overvann vil i mange tilfeller være betinget av at det samtidig gjennomføres overvannstiltak på eiendommen. Departementet mener derfor at det er hensiktsmessig at det er samme myndighet i kommunen som pålegger frakobling og fordrøyning, og pålegg om overvannstiltak.
Flere høringsinstanser har i høringen påpekt at det virker uhensiktsmessig at kommunen etter plan- og bygningsloven kan kreve at et nytt bygg som kobler seg på kommunalt avløpsnett, eventuelt må akseptere økte mengder påslipp fra ny bebyggelse etter vass- og avløpsanleggslova, for så å måtte gi pålegg om hel eller delvis frakobling etter forurensningsloven § 22 a. Til dette bemerker departementet at kommunen bør vurdere kapasiteten på sine avløpsledninger og avløpsrenseanlegg før ny bebyggelse tilknyttes det kommunale avløpsanlegget. Departementet ser likevel ikke at dette er til hinder for at kommunen gis hjemmel i forurensningsloven til å kreve frakobling av overvann når dette er nødvendig. Departementet bemerker også at kommunen ikke har plikt til å ta imot overvann etter vass- og avløpsanleggslova. Se mer om dette i punkt 4.7.2.
Videre kan bestemmelsen i noen tilfeller overlappe med bestemmelsen om pålegg om overvannstiltak i plan- og bygningsloven § 31-14. Bestemmelsene har likevel ulikt virkeområde og formål. Formålet bak forurensningsloven § 22 a er å avlaste det kommunale avløpsanlegget, og pålegg er begrenset til overvann som ellers ville vært tilført kommunalt avløpsanlegg. Formålet bak plan- og bygningsloven § 31-14 er å avverge fare for skade eller vesentlig ulempe på person, eiendom eller miljø. Pålegg etter denne bestemmelsen kan rettes mot alt overvann som er på eller renner av den bebygde eiendommen, uavhengig av om det tilføres det kommunale avløpsanlegget eller ikke. Plan- og bygningsloven § 31-14 favner derfor videre enn forurensningsloven § 22 a. Dersom det er behov for tiltak for håndtering av overvann som i utgangspunktet ikke er koblet på kommunalt avløpsanlegg, eller hvor det ikke er gitt pålegg om frakobling av overvann etter forurensningsloven, må dette skje gjennom pålegg etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Etter departementets syn er det derfor hensiktsmessig med en egen bestemmelse om frakobling av overvann i forurensningsloven. Kommunen bør likevel se bestemmelsene i sammenheng, og så langt det er mulig vurdere behovet for å håndtere overvann som følge av frakobling av overvann fra kommunalt avløpsanlegg og øvrig overvannshåndtering samlet.
Forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene
Grunnloven § 97 oppstiller et forbud mot tilbakevirkende lover. I juridisk litteratur og rettspraksis har det vært sondret mellom egentlig (direkte) og uegentlig (indirekte) tilbakevirkning. Egentlig tilbakevirkning vil si at loven knytter nye byrder til tidligere (avsluttede) handlinger og hendelser, mens uegentlig tilbakevirkning vil si at loven griper inn i allerede opparbeidede rettigheter og rettsposisjoner, med virkning for fremtiden. Lover som sier noe om hvordan en etablert rettsposisjon skal utøves i fremtiden, er som hovedregel ikke grunnlovsstridig, jf. Rt. 2010 s. 143 avsnitt 153.
Pålegg om frakobling, fordrøyning eller overvannstiltak etter forurensningsloven § 22 a griper inn i eiendomsretten og andre etablerte retter. Formålet er å regulere overvannshåndtering fremover i tid. Etter departementets syn er det derfor snakk om «uegentlig» tilbakevirkning. Høyesterett har i Rt. 1996 s. 1415 på side 1430 uttalt at det i tilfeller med «uegentlig» tilbakevirkning vil være de «kvalifiserte eller åpenbare tilfeller av urimelighet og urettferdighet» som vil være grunnlovsstridige. I vurderingen vil det være relevant å se hen til «hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt». Videre peker Høyesterett på i avsnitt 79 at det må vurderes konkret hvorvidt det enkelte sakstilfelle skal vurderes etter normen «klart urimelig eller urettferdig» som er oppstilt i Rt. 1996 s. 1415. I HR-2016-389-A uttaler imidlertid Høyesterett i avsnitt 77 at det «uavhengig av normvalg må skje en avveining mellom de vernede interesser på den ene siden, og de samfunnsmessige hensynene på den annen».
Departementet viser til at formålet med forurensningsloven § 22 a er å avlaste kommunalt avløpsanlegg. Det er både hensynet til den enkelte, og samfunnet som helhet, som begrunner bestemmelsen. Videre rettes bestemmelsen i utgangspunktet mot alle eiere av eiendom som har overvann som er koblet på kommunalt avløpsanlegg. Eiere av eiendom kan rammes ulikt fordi det kan være ulike behov for tiltak. Likevel er forslaget utformet for å sikre at ingen eiere av eiendom pålegges uforholdsmessige kostnader. Departementet ser at pålegg etter bestemmelsen kan komme plutselig på den enkelte, dersom vedkommende eier ikke er kjent med at avløpsanlegget de er tilkoblet er eller står i fare for å bli overbelastet. Pålegg må imidlertid varsles i tråd med forvaltningslovens bestemmelser, og kommunen må begrunne og dokumentere behovet for pålegg. I lys av vurderingsmomentene som er oppstilt av Høyesterett finner departementet at de samfunnsmessige hensynene bak bestemmelsen må tillegges størst vekt, og at pålegg heller ikke kan sies å være åpenbart «urimelige eller urettferdige». Departementet mener derfor at bestemmelsen ikke er i konflikt med Grunnloven § 97.
Etter Grunnloven § 105 skal det gis full erstatning ved ekspropriasjon. Bestemmelsen gjelder imidlertid kun for direkte avståelse av eiendom, og ikke direkte for reguleringer som innebærer rådighetsbegrensninger. Slike reguleringer må grunneieren i utgangspunktet finne seg i uten krav på erstatning, jf. blant annet Rt. 2005 s. 469. Erstatning på grunn av rådighetsbegrensninger kan unntaksvis forekomme fordi det følger av lov eller analogislutninger etter grunnloven § 105. Høyesterett har i Rt. 2004 s. 1092 avsnitt 76 vist til at det i slike tilfeller ikke er tilstrekkelig for erstatningsansvar at det dreier seg om et vesentlig inngrep. Inngrepet må ha en slik karakter at det ut fra en helhetsvurdering vil være sterkt urimelig om inngrepet skal tåles.
Etter departementets syn kan det i enkelte tilfeller oppstå spørsmål om et pålegg om frakobling og tillegg innebærer en rådighetsbegrensning på eiendommen som kan anses som ekspropriasjon etter Grunnloven § 105. Dette vil avhenge av mengden overvann som skal kobles fra kommunalt avløpsanlegg og tiltaket som er nødvendig for å håndtere overvannet. Etter departementets syn vil dette kun være en problemstilling for pålegg som båndlegger store deler av eiendommens areal eller der eiendomsretten blir vesentlig begrenset. Siden et pålegg etter forurensningsloven § 22 a er begrenset til tiltak som er forholdsmessige mener departementet at det sjeldent vil være snakk om rådighetsbegrensninger som er så «sterkt urimelige» at de medfører erstatning på bakgrunn av analogibetraktninger etter Grunnloven § 105. Av samme grunn mener departementet at bestemmelsen heller ikke er i konflikt med EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 om eiendomsvern. Departementet viser også til at Justisdepartementet i høringen mente at forslaget ikke ville skaper problemer i forbindelse med Grunnloven § 105.
3.3 Høringsinnspill knyttet til andre problemstillinger
3.3.1 Høringsinstansenes syn
Flere av høringsinstansene etterlyser en vurdering av og endring i erstatningsregelen for skader fra overvannsanlegg i forurensningsloven § 24 a, samt innføring av finansieringsordninger for overvann, herunder innføring av et eget overvannsgebyr. Noen høringsinstanser mener at lovforslagene er ufullstendige uten at disse problemstillingene avklares samtidig. For eksempel mener Norsk Vann og KS at dagens erstatningsregler kan føre til at kommunene vegrer seg for å bygge avløpsanlegg og ta i bruk bestemmelsen i forslaget til forurensingsloven § 22 a. Noen høringsinstanser har også påpekt behovet for en nasjonal overvannsmyndighet som skal samordne og bistå en helhetlig forvaltning av overvann i Norge.
3.3.2 Departementets vurderinger
Endring av forurensningsloven § 24 a og finansieringsordninger har ikke vært utredet og sendt på høring som en del av endringsforslagene. Det vises til Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn og Meld. St. 27 (2023–2024) Tyggare framtid – førebudd på flaum og skred hvor det fremgår at regjeringen vil utrede behovet for endringer i forurensningslovens regler om ansvar for skade fra avløpsanlegg, samt vurdere fordeler og ulemper ved å innføre et eget overvannsgebyr og utrede ulike gebyrmodeller. Etter departementets syn hindrer ikke fraværet av en vurdering av ansvar for skade eller finansieringsordninger at lovendringene i forurensningsloven § 21 og 22 a kan vedtas.
Departementet viser også til Stortingets anmodningsvedtak nr. 455 av 16. januar 2024 hvor «Stortinget ber regjeringen vurdere å utnevne en koordinerende nasjonal overvannsmyndighet». Som det er redegjort for i Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjon for 2024–2025 (Prop. 1 S (2024–2025)) har Miljødirektoratet på oppdrag fra departementet vurdert behovet for å utnevne en koordinerende nasjonal overvannsmyndighet. Utredningen viser til at Norge har valgt en sektorbasert forvaltning der felles utfordringer løses gjennom tverrsektorielt samarbeid. For å lykkes med å redusere overvannsutfordringene er det nødvendig med vilje til samordning i alle ledd, og etter ansvarsprinsippet er det viktig at alle aktører er bevisst eget samordningsansvar. Departementet mener en introduksjon av ny nasjonal koordinerende myndighet for overvann vil bryte med sektorprinsippet i norsk forvaltning. Klima- og miljødepartementet mener derfor overvannsutfordringene best løses innenfor eksisterende forvaltning med eksisterende sektormyndigheter.