6 Heimel til å gje løyve til forsøk som avvik frå lova

6.1 Bakgrunn

Gravplasslova opnar ikkje for andre gravferdsformer enn kistegravlegging og kremasjon med urnegravlegging eller oskespreiing. Det er heller ikkje heimlar i lova for forsøk med alternative gravferdsformer. Det inneber at gravplasslova må endrast dersom det er ønskjeleg med forsøk med ny teknologi for å bryte ned kiste og kisteinnhald.

Framskrivingar gjort av Statistisk Sentralbyrå viser at dødstala vil auke dei neste tiåra. Saman med ein stigande kremasjonsprosent gjev dette behov for å investere i krematoriekapasitet framover, jf. NOU 2014: 2 punkt 6.1. Ute i verda tek ein i bruk ny teknologi for å bryte ned leivningar, og departementet gjer framlegg om ein heimel for å gi løyve til forsøk som krev avvik frå lova. Dette vil handle om nye gravferdsformer ved bruk av ny teknologi. Etter framlegget kan berre gravplasstyresmakter søkje om slike forsøk.

6.2 Gjeldande rett

Systemet i gravplasslova er at dei måtane menneskeleivningar kan handterast på, er positivt førte opp. Dette er kistegrav, jf. § 12, urnegrav (ev. i urnevegg) og oskespreiing etter kremasjon, jf. § 10, og såkalla naturleg grav når leivningane ikkje blir funne, jf. § 1 tredje ledd. Det som er tillate, er altså positivt regulert.

Kremasjon er historisk og i dag knytt til flammer, jf. mellom anna religiøse førestillingar om reinsing (purification) og det norske ordet bålferd. I lova er kremasjon og oske knytte saman. Sjølv om oske ikkje er legaldefinert, er tilknytinga til kremasjonsprosessen til hinder for at andre metodar som resulterer i reinsa bein, kan reknast som ei regulert og tillaten gravferdsform.

Gravplasslova inneheld ingen generell heimel for dispensasjon eller forsøk. Departementet kan berre gi reglar til «gjennomføring og utfylling» av lova, jf. § 26.

Lov 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentleg forvaltning kan ikkje brukast, sidan dei kyrkjelege fellesråda ikkje er omfatta av denne lova.

Lae-utvalet viste til eit svensk utval som hadde sett nærare på ny teknologi og nye gravferdsformer, sjå NOU 2014: 2 punkt 3.3.1.2. Det svenske utvalet kom ikkje med framlegg om å innarbeide nye gravferdsformer i svensk lovgiving, men rådde til at lova regulerer korleis ei slik godkjenning skal gå føre seg. Etter det departementet kjenner til, har svenske styresmaktar fastsett at det framleis er regjeringa som tek avgjerd om nye metodar.

Lae-utvalet uttalte etter ein nokså kort gjennomgang av spørsmålet at «det ikkje er noko mål at norsk gravplassforvaltning skal vere i første rekkje i den teknologiske utviklinga. Utvalet vil ikkje gjere noko framlegg om ein heimel for forsøk eller dispensasjon i gravferdslova». Tilnærminga til utvalet var altså å sjå an utviklinga i andre land.

6.3 Framlegget i høyringsnotatet

Departementet viste i høyringsnotatet til at gravplasslova må endrast dersom ein skal ta i bruk nye måtar å handtere leivningar etter menneske på. Lovendringa kan anten uttrykkjeleg tillate ein særskild ny teknologi eller vere utforma som ein heimel for forsøk som i neste omgang kan leie til at lova blir endra, slik at visse framgangsmåtar og teknologiar blir tillatne.

Departementet hadde ikkje i høyringsnotatet greidd ut rettslege og praktiske spørsmål kring teknologiane som har vore framme i media og fagpressa. Eit utgangspunkt er at bruk av nye teknologiar som krev eigne anlegg der nedbrytinga skjer, vil krevje unntak frå gravplasslova. På den andre sida ligg forbetring av nedbrytinga med nye massar, mindre jordoverdekking, jordblandingar osb., ikkje langt unna ordinær forvaltning av gravplassane.

Norsk gravplassektor har relativt små fagmiljø. Departementet la derfor til grunn at nye metodar som eventuelt blir tekne i bruk i Noreg, mest sannsynleg vil vere utvikla og prøvde ut i andre land.

Utgreiingsinstruksen og god forvaltning av sektoransvaret krev at departementet har eit solid kunnskapsgrunnlag før ein gjer regelendringar. Dette gjeld også om ein introduserer nye metodar for nedbryting av kister og kisteinnhald. Høyring av framlegg til regelendringar vil medverke til å avstemme eventuelle framlegg med haldningar og praktiske omsyn i sektoren. Å ta i bruk nye metodar for å bryte ned leivningar etter menneske, krev etisk gjennomtenking og praktisk tryggleik. At noko er uvant i Noreg, inneber ikkje i seg sjølv at det ikkje er etisk forsvarleg. På den andre sida er det ikkje opplagt at ein metode som er teken i bruk i utlandet, skal prøvast ut i Noreg.

Sentrale spørsmål som ein søknad og ei evaluering må seie noko om, ville vere miljøkonsekvensar som energibruk og forureining, tryggleik for dei tilsette, stabil drift og etiske og verdige tilhøve, som at leivningane blir brotne ned og haldne fråskilde. Føresegnene i gravplasslova § 1 om at gravlegging skal «skje med respekt for avdødes religion eller livssyn» og gravplassforskrifta § 1 om at gravplassar «skal holdes i hevd og forvaltes med den orden og verdighet som dens egenart tilsier», vil setje grenser for kva for forsøk departementet kan gi løyve til.

Det vart nemnt at det kunne bli behov for å trekkje inn fleire typar fagkompetanse i vurderingane ein forsøkssøknad krev. Terskelen for å få løyve til forsøk vil vere høg.

6.4 Høyringa

I høyringa var 33 høyringinstansar positive til framlegget, medan to gjekk imot det. To andre instansar hadde kommentarar utan å ta stilling til framlegget.

Hå kyrkjelege fellesråd uttaler at dei «kan ikke støtte dette forslaget og ber om at det av etiske grunner blir tatt bort».

Askvoll kyrkjelege fellesråd meiner det ikkje er behov for ein slik heimel.

KA uttaler: «Vi forutsetter at relevante fagmiljøer og instanser blir gitt anledning til å uttale seg før søknad om forsøk blir innvilget.»

Bergen kommune stør framlegget og meiner «det er særlig viktig, i utprøving av ny teknologi, å ta hensyn til miljøkonsekvenser, respekt for avdødes religion og livssyn og trygghet for de ansatte.»

Bærum kommune uttaler at dei «støtter at private sektorer ikke bør kunne stå alene som søker for å utføre slike forsøk».

Human-Etisk Forbund stør framlegget og uttaler: «Særlig vil det i årene som kommer være behov for mer miljøvennlige og mindre arealkrevende begravelsesmetoder enn de som brukes per nå.»

Sola kyrkjelege fellesråd uttaler:

«Om samfunnet skal gi anledning til å utprøve nye måter å håndtere og gravlegge avdøde på, vil det alltid være et ømtålig etisk tema og dilemma. (…)

Samfunnet bør være restriktivt med tanke på ulike forsøk og teknologisk utvikling. SKF støtter departementets forslag, så lenge det skjer under strenge offentlige restriksjoner og tilsyn.»

Vestfold Krematorium IKS meiner at også godkjende krematorium bør kunne søkje om forsøk med alternative nedbrytingsformer.

Riksantikvaren uttaler at «kulturmiljøverdier» også bør nemnast blant omsyna som kan tale for ikkje å tillate forsøk.

Fagforbundet uttaler:

«I løpet av de siste tiårene har utviklingen innen gravferdsområdet skutt fart på mange ulike måter. Praksis endrer seg raskere og mangfoldet gir rom for utviklingstrekk det kan være vanskelig å forutse. Med pandemien de siste to årene har vi på verdensbasis sett hvordan en uventet og brå økning i antall dødsfall kan utfordre og i noen tilfeller sprenge kapasiteten til systemene som skal ivareta dødens praktiske og menneskelige konsekvenser. Begge disse trekkene tilsier at det bør arbeides aktivt for å komme mer i forkant av utviklingen og gi rom for forsøk med løsninger som kan imøtekomme kjente utfordringer på en bedre måte. Derfor mener Fagforbundet det er svært gledelig at departementet åpner for en forsøkshjemmel. Formuleringen synes å gi tilstrekkelig handlingsrom for forsøk, samtidig som kravet til orden og verdighet sikres.»

6.5 Departementets vurderingar og framlegg

Departementet merker seg at framlegget fekk tilslutning i høyringa.

Departementet meiner det er behov for ein heimel til teknologisk utprøving på gravplassektoren, og at lovframlegget sikrar at etiske omsyn blir vurderte. Terskelen for å gi løyve til forsøk vil vere høg. Høyringa gir støtte til å leggje vekt på dei omsyna departementet trekte fram i høyringsnotatet.

Departementet kan ikkje sjå at val av teknologi for nedbryting av leivningar reiser spørsmål om kulturmiljø som tilseier at kulturmiljøstyresmaktene skal bli trekte inn.

Ein regel om forsøk vil ikkje innebere at nokon får rett til unntak frå gjeldande rett. Det bør vere ei lokal gravplasstyresmakt som må søkje om forsøket, underbyggje søknaden med eiga saksførebuing og vere budd på å ta dei økonomiske konsekvensane. Departementet held fast ved at godkjende krematorium eller private verksemder ikkje bør kunne søkje om forsøk. Gravplasstyresmakta har ansvar for heile verksemda overfor eigne innbyggjarar og folkevalde (i det kyrkjelege fellesrådet eller i kommunen) og vil dermed vere godt skodd til å vurdere om ein ny teknologi vil vere eigna, og om han vil bli godt teken imot av innbyggjarane. Departementet ser at kravet om at ei gravplasstyresmakt må søkje om forsøk, kan heve terskelen for å sende søknader, men meiner at det er liten grunn for det offentlege til å bruke tid på eit forsøk som ingen gravplasstyresmakter finn interessant. Søknaden må vise kva som er måla, behova og verknadene av forsøket, og korleis det skal evaluerast. Departementet bør kunne setje vilkår og rammer for forsøket. Det er mellom anna nærliggjande at søkjaren skal ta kostnadene ved evalueringa.