3 Hovedtrekk i regulering og bruk av innleie fra bemanningsbransjen

3.1 Hovedtrekk i gjeldende regulering

Arbeidsmiljøloven slår fast at hovedregelen i norsk arbeidsliv er fast ansettelse. Det er bred enighet om at denne hovedregelen best sikrer stabile og forutsigbare rammebetingelser for begge parter i et arbeidsforhold. Samtidig er det adgang til midlertidige ansettelser etter bestemte vilkår. En midlertidig ansettelse kan for mange være en vei inn for å oppnå fast tilknytning i arbeidslivet. Midlertidige ansettelser gir også virksomhetene muligheter for fleksibilitet, for eksempel i situasjoner med behov for vikariater eller der det oppstår uforutsette arbeidstopper.

Innleie av arbeidskraft kan være en annen måte å løse virksomhetenes behov for fleksibilitet på. Innleie innebærer en trepartsrelasjon mellom arbeidstaker, arbeidsgiver i foretaket som leier ut og virksomheten som leier inn. Selv om det er utleierforetaket som er arbeidsgiver, er det i praksis innleievirksomheten som legger opp og styrer arbeidet som arbeidstakeren skal utføre. Mellom utleier (arbeidsgiver) og arbeidstaker eksisterer et ansettelsesforhold, mens det mellom utleier og innleier er et oppdrags-/kontraktsforhold. Ansettelser i bemanningsforetak (virksomheter som har til formål å drive utleie) må skje på samme vilkår som i øvrige virksomheter, det vil si at arbeidstaker som hovedregel skal ansettes fast, men at midlertidig ansettelse kan benyttes dersom vilkårene for dette er oppfylt.

Reguleringen av arbeidsleie er betydelig endret de siste cirka 40 år. I perioden 1971–2000 var det et generelt forbud mot utleie, men med mulighet for dispensasjoner. Fra og med 2000 ble det tillatt med utleie av alle typer arbeidskraft. Det stilles samtidig krav om at virksomheter som leier ut arbeidstakere må oppfylle visse betingelser. Dette reguleres i arbeidsmarkedsloven. Det er også gitt bestemmelser i forskrift om at bemanningsforetak årlig må sende melding om sin aktivitet til et bemanningsforetaksregister, som administreres av Arbeidstilsynet. Det er ikke tillatt å leie inn fra andre enn registrerte bemanningsforetak.

I arbeidsmiljøloven skilles det mellom innleie fra bemanningsforetak og innleie fra virksomheter som ikke har som formål å drive utleie. Den nærmere grensedragningen mellom virksomhet som har til formål å drive utleie (bemanningsforetak) og virksomhet som ikke har til formål å drive utleie (produksjonsbedrift) fremkommer av arbeidsmiljøloven § 14-13 første ledd. Dersom innleien ikke faller inn under § 14-13, omfattes den av § 14-12 om innleie fra bemanningsforetak. Adgangen til å leie inn arbeidskraft fra bemanningsforetak forutsetter at det enten foreligger et midlertidig behov for arbeidskraft, eller at virksomheten er tariffbundet og det er inngått avtale med de tillitsvalgte om tidsbegrenset innleie. Ved innleie fra produksjonsbedrift må arbeidstaker være fast ansatt i utleiebedriften, og utleien må skje innenfor fagområder som er utleierens hovedbeskjeftigelse. Utleien kan ikke omfatte mer enn 50 prosent av de fast ansatte. Det kan i enkelte tilfeller være vanskelig å avklare om innleie skjer fra et bemanningsforetak eller en produksjonsbedrift. Det finnes rettspraksis som sier noe nærmere om denne grensedragningen, se blant annet Rt. 2013 side 1730. Se også omtale i Prop. 74 L (2011–2012) punkt 5.6 og 5.7.

Utleie må også avgrenses mot entrepriser. Et entrepriseforhold kjennetegnes gjerne ved at en underentreprenør bringer med seg sine arbeidstakere for å utføre arbeid på oppdrag for en oppdragsgiver. Entrepriser er ikke omfattet av arbeidsmiljølovens regler om arbeidsleie, og det har betydning for rettigheter og plikter om det er tale om utleie eller entreprise. Spørsmålet om hvorvidt det foreligger utleie eller entreprise må vurderes konkret. Forholdet er ikke direkte lovregulert, men forarbeider og rettspraksis har trukket opp noen grenselinjer. Se blant annet omtale med videre henvisninger i Prop. 74 L (2011–2012) punkt 5.2.2 og Rt. 2013 s. 998.

Reglene på innleieområdet må være i overensstemmelse med EUs vikarbyrådirektiv (direktiv 2008/104/EF), som har til formål å beskytte vikaransatte og å forbedre kvaliteten av vikararbeid. Vikarbyrådirektivet ble gjennomført i norsk rett med virkning fra 1. januar 2013. Reglene gjelder ved ut-/innleie fra bemanningsforetak. Det ble først og fremst innført regler om likebehandling av lønns- og arbeidsvilkår, som pålegger bemanningsforetaket å sørge for at arbeidstaker får bestemte lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med det han/hun ville fått ved direkte ansettelse i innleievirksomheten, for å utføre samme arbeid som utføres ved innleien. Direktivet begrenser også medlemsstatenes adgang til å forby eller ha restriksjoner på bruken av vikararbeid.

3.2 Utviklingen i bruken av ulike tilknytningsformer i arbeidslivet

3.2.1 Midlertidige ansettelser

I norsk arbeidsliv har de fleste arbeidstakere fast ansettelse. Statistisk sentralbyrås Arbeidskraftundersøkelse viser at om lag åtte prosent har midlertidig ansettelse. Enkelte arbeidstakere arbeider også på tilkallingskontrakter. I en undersøkelse oppga tre prosent at de ikke hadde fastsatt arbeidstid og arbeidet når arbeidsgiver hadde behov for arbeidskraft (Nergaard 2015).

Med virkning fra 1. juli 2015 ble det innført en ny generell adgang til midlertidig ansettelse i inntil tolv måneder, kombinert med bestemmelser om kvote og karantene (jf. nærmere beskrivelse i punkt 7.1.4). Statistisk sentralbyrås Arbeidskraftundersøkelse viser at det har vært små endringer i bruken av midlertidig ansettelse siden lovendringen trådte i kraft. Kartlegginger utført av Fafo tyder på at den nye generelle adgangen til midlertidig ansettelse er blitt benyttet i liten grad (Alsos 2017). Institutt for samfunnsforskning har undersøkt hvordan endringen i reglene om midlertidig ansettelse har påvirket sysselsetting og jobbmuligheter for innvandrere, personer med redusert arbeidsevne og unge med lite utdanning (Strøm 2018). Forskningsrapporten bygger på tall til og med 2016. De utsatte gruppenes sysselsettingsgrad er ikke økt. Ifølge rapporten fikk både utsatte grupper og majoritetsbefolkningen i større grad en ustabil jobbsituasjon i perioden 2015–2016. Det er imidlertid ikke mulig å skille virkninger av reglene om midlertidig ansettelse fullt ut fra effektene av nedgangskonjunkturen i samme tidsperiode. Arbeids- og sosialdepartementet har satt i gang flere kartlegginger av utviklingen i bruken av ulike tilknytningsformer og vil i samarbeid med partene i arbeidslivet følge utviklingen videre (jf. punkt 3.5).

3.2.2 Innleie fra bemanningsforetak

Det foreligger ikke statistikk som gjør det mulig å fastslå det nøyaktige omfanget av innleie av arbeidstakere fra bemanningsforetak. Basert på tall fra Statistisk sentralbyrå og Bransjeforeningen Bemanning og Rekruttering i NHO Service og Handel anslår Fafo (Nergaard 2016) at innleide arbeidstakere utgjør mellom 1,5 og 2 prosent av alle årsverk. Anslaget inkluderer også arbeidstakere på korttidsopphold i Norge som leies inn gjennom bemanningsforetak.

Bemanningsbransjen hadde sterk vekst fra 2004 til 2008. Omfanget ble mer enn fordoblet i denne perioden. Den økonomiske nedgangsperioden som følge av finanskrisen i 2008–2009 bidro til at andelen sysselsatte i bransjen falt med 15–20 prosent. Omsetning og sysselsetting tok seg gradvis opp igjen i årene etterpå, før det igjen var en viss nedgang i omsetning fra 2013 og utover. I 2013 ble likebehandlingsreglene i vikarbyrådirektivet innført, noe som ifølge bransjen selv medførte kostnadsøkning for bemanningsforetakene. Virksomheter er følsomme for konjunkturendringer. Den økonomiske nedgangsperioden etter fallet i olje- og gassprisene i 2014 reduserte etterspørselen etter bemanningsforetakenes tjenester.

NHO Service og Handel publiserer hvert kvartal et bemanningsbarometer med statistikk om utviklingen hos sine medlemsbedrifter. Ifølge deres tall snudde markedet fra og med fjerde kvartal 2016. Veksten i etterspørselen etter bemanningsforetakenes tjenester fortsatte å vokse gjennom 2017. Bemanningsbarometeret viser en økning på 7,7 prosent i aktivitet og omsetning for bemanningsforetakene i 2017 sammenlignet med året før. I fjerde kvartal 2017 var økningen sterkest i Rogaland, Vest-Agder, Oppland og Nordland, men samlet bruk av bemanningstjenester er klart høyest i Oslo. Bemanningsbransjen i NHO Service og Handel anslår at deres medlemsbedrifter på landsbasis stod for om lag 1,4 prosent av alle årsverk i fjerde kvartal 2017, mens andelen i Oslo var 2,7 prosent av alle årsverk.

Det stilles krav om at alle som driver med utleie av arbeidskraft i Norge skal være registrert i bemanningsforetaksregisteret som administreres av Arbeidstilsynet. Ordningen omtales nærmere i punkt 8.1.4. Ifølge Arbeidstilsynet er om lag 2000 foretak registrert. Ifølge bemanningsbransjen i NHO Service og Handel var det om lag 1000 foretak som var aktive i det norske markedet i 2016, men det var bare 18 virksomheter som hadde en markedsandel høyere enn én prosent. De største aktørene driver formidling av bemanningstjenester til en rekke ulike næringer, mens enkelte andre aktører har spesialisert seg innen enkeltnæringer som helse og omsorg. Bygg og anlegg, lager, logistikk og transport samt industri og produksjon er de næringene bemanningsforetakene leier ut flest arbeidstakere til.

På oppdrag fra departementet gjennomfører Fafo en kartlegging av hvordan bruken av innleie og andre tilknytningsformer i arbeidslivet utvikler seg. Når det gjelder innleie, viser denne kartleggingen noen utviklingstrekk som er markante for perioden fra 2009/2010 og frem til i dag (Nergaard 2016 og 2017):

• Veksten i bemanningsbransjen etter finanskrisen har først og fremst kommet innen bygg og anlegg.

• Arbeidstakere med bakgrunn fra EU-land i Øst-Europa utgjør en stadig større andel av de sysselsatte innen utleie av arbeidskraft.

• Det er blitt færre arbeidstakere innen bemanningsbransjen med nordisk bakgrunn.

Disse utviklingstrekkene gjør at en ifølge Fafo kan se konturene av to separate arbeidsmarkeder innen bemanningsbransjen, og at disse to utvikler seg ulikt. Mens sysselsettingen blant norske og nordiske arbeidstakere har gått tilbake med 25 prosent fra toppåret i 2008, har veksten vært sterk blant arbeidstakere fra EU-landene i Øst-Europa, både blant bosatte og blant dem som er i Norge på korttidsopphold.

På oppdrag fra Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet ble det i 2014 gjennomført en kartlegging av bruken av innleie i verfts- og petroleumsindustrien (Bråten 2014). I verftssektoren oppga 60 prosent at de hadde leid inn arbeidskraft de siste tolv månedene, mens andelen for petroleum var noe under halvparten av bedriftene. Innleie ble gjort både fra bemanningsbyråer og produksjonsbedrifter, etablert i geografisk nærhet eller i utlandet. I verftssektoren oppga om lag halvparten av virksomhetene at de hadde leid ut arbeidskraft, mens én av tre i petroleumssektoren hadde leid ut arbeidskraft. Kartleggingen tyder på at innleie er blitt en fast del av industriens bemanningsstrategi, men den gir ikke opplysninger om hvor stor andel innleie utgjør i industrien.

Luftfartstilsynet skriver i sitt høringssvar at de innen luftfarten ser et økende omfang av trepartsforhold hvor besetningsmedlemmer har sine ansettelsesavtaler i andre foretak, herunder bemanningsforetak, som så leies inn til flyselskapet (operatøren). Ifølge Luftfartstilsynet er om lag en fjerdedel av norske besetningsmedlemmer i kommersiell rutetrafikk med passasjerfly i dag ansatt i et bemanningsforetak. Dette er i all hovedsak knyttet til ett flyselskap.

LO skriver i sitt høringssvar at det har utviklet seg en praksis med økt bruk av ansettelsesformer som ikke gir forutsigbarhet for arbeid og dermed lønnsinntekt. LO mener dette særlig gjelder bransjer med stort innslag av innleide arbeidstakere og i bransjer der organisasjonsgraden er lav. LO tar blant annet opp situasjonen innen luftfart hvor de mener utviklingen er bekymringsfull. LO viser også til at det er en høy andel unge utenlandske arbeidstakere i bemanningsbransjen. De er blant annet bekymret for manglende fokus på fagkompetanse, HMS og språkopplæring. NHO skriver i sitt høringssvar at de har sett en økende tendens til at bedrifter inngår avtaler med bemanningsforetak om å leie inn arbeidskraft på mer regulær basis, særlig innen områdene bygg, anlegg og industri. NHO mener dette er innleieavtaler som går lenger enn å dekke et midlertidig arbeidskraftbehov.

3.2.3 Utvikling i omfanget av innleie til bygge- og anleggsnæringen

Mens det i senere år har vært små endringer for andre næringer, har det vært en markant vekst i utleie av arbeidskraft til bygge- og anleggsnæringen. Statistikken som foreligger skiller ikke mellom bygg og anlegg, men bygg utgjør over 85 prosent av sysselsettingen i næringen. Storparten av bruken av innleie er innen bygg (Nergaard 2017). Utleie til bygge- og anleggsnæringen har vokst betydelig og utgjør nå om lag en tredjedel av markedet for bemanningstjenester for de virksomhetene som er medlemmer i NHO Service og Handel. Basert på tall fra egne medlemsbedrifter anslår bemanningsbransjen i NHO Service og Handel at innleide arbeidstakere utgjør totalt om lag sju prosent av alle arbeidstakere innen bygg og anlegg. For Oslo anslår de andelen til å være rundt det dobbelte av landsgjennomsnittet, det vil si 14–15 prosent. Det er noe usikkert hvor høy andel av bransjen medlemsbedriftene i NHO Service og Handel står for. Selv anslår de at deres medlemsbedrifter står for om lag 80 prosent av omsetningen i bemanningsbransjen. Statistisk sentralbyrås statistikk for næringslivstjenester (omsetning etter tjenestetype) oppgir omsetningstall for utleie av arbeidskraft etter bransje eller tjenestetype. Disse tallene tyder på at når det gjelder utleie til bygg- og anleggsnæringen, står NHO Service og Handel sine medlemsbedrifter for om lag halvparten av omsetningen. Det antas at blant annet utenlandske bemanningsforetak er aktive i denne delen av markedet. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det innen utleie av arbeidskraft fra 2010 og fremover har vært vekst blant arbeidstakere med bakgrunn fra EU-land i Øst-Europa, og det er langt flere slike arbeidstakere i dag enn i 2008.

En undersøkelse av utviklingen når det gjelder arbeidstakere i byggenæringen (Andersen og Jordfald 2016) viser at andelen arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa økte fra fem prosent i 2008 til tolv prosent i 2014. I det samme tidsrommet gikk andelen sysselsatte under 23 år ned. Selv om det fortsatt er en næring som preges av mange unge arbeidstakere, er det tegn som tyder på økende utfordringer med rekruttering. Antall elever som starter på bygg- og anleggsteknikk i videregående opplæring har vært fallende og ligger nå på et lavere nivå enn før finanskrisen (2008), selv om det har vært en viss oppgang i de seneste årene.

Ifølge en undersøkelse Fafo (Andersen og Ødegård 2017) har gjort blant bedrifter som benytter øst-europeisk arbeidskraft, er det en høyere andel innen bygge- og anleggsnæringen som benytter seg av innleie fra bemanningsforetak enn for eksempel i industrien. 35 prosent av bedriftene innen bygg og anlegg svarer at de benytter øst-europeisk arbeidskraft. Det er en like høy andel som ved tilsvarende undersøkelse i 2009. Svarene i undersøkelsen tyder på at bedriftene benytter øst-europeisk arbeidskraft i flere ulike tilknytningsformer samtidig. To tredjedeler av bedriftene innen bygg og anlegg oppga at de hadde øst-europeisk arbeidskraft fast ansatt i virksomheten. Nærmere halvparten leide inn øst-europeisk arbeidskraft fra bemanningsforetak og om lag en tredjedel benyttet øst-europeisk arbeidskraft gjennom underentreprenører. Når det gjelder bruken av øst-europeisk arbeidskraft innen bygg og anlegg, ser det ut til at midlertidig ansettelse, innleie fra produksjonsbedrifter og kontrakter med selvstendig næringsdrivende spiller en mindre rolle.

Bruken av innleie innen bygge- og anleggsnæringen ser ut til å være vesentlig høyere i Oslo-området enn i andre deler av landet. En gruppe fagforeninger har på eget initiativ gjennomført en kartlegging på større byggeplasser i Oslo-området (Elstad 2017). De fant at nesten fire av ti arbeidstakere på disse byggeplassene var innleide. De innleide kom i all hovedsak fra bemanningsforetak.

I NAVs database over utlyste ledige stillinger kommer mange av utlysningene innen bygge- og anleggsnæringen fra bemanningsforetak. Dette er særlig fremtredende i Oslo. Enkelte fagforeninger har pekt på dette som et uttrykk for at det skjer grunnleggende endringer i næringen ved at bruken av innleie fra bemanningsforetak blir mer omfattende. NAVs stillingsdatabase inneholder imidlertid langt fra alle utlyste stillinger. Det siste året er basen blitt utvidet med ledige stillinger fra bemanningsforetak. Det kan være en del av forklaringen på at mange av utlysningene innen bygge- og anleggsnæringen kommer fra bemanningsforetak.

Fafo har estimert hvor stor andel av årsverkene i bygg og anlegg som utføres av innleide fra bemanningsforetak og kommet til at det kan utgjøre et sted mellom 6,3 og 8,6 prosent av alle årsverk. Dersom beregningen avgrenser seg til å gjelde de arbeidstakerne som er håndverkere og eventuelt ufaglærte, siden det i hovedsak leies inn i denne type yrker, anslås det at innleide fra bemanningsforetak utgjør åtte til elleve prosent av alle årsverk. I Oslo og Akershus er denne andelen høyere. Tallmaterialet fra bemanningsbransjen i NHO Service og Handel og Statistisk sentralbyrå tyder på at Oslo og Akershus har mellom 40 og 50 prosent høyere andel innleide årsverk enn øvrige deler av landet, noe som innebærer at andelen innleide ligger om lag fem til seks prosentpoeng over landsgjennomsnittet. Det vil med andre ord si at innleide fra bemanningsforetak kan utgjøre 14–18 prosent av alle årsverk som utføres av håndverkere innen bygg og anlegg i Oslo og Akershus (Nergaard 2017).

3.2.4 Bruk av avtaler med tillitsvalgte

Det er få kilder til informasjon om bruken av avtaler med tillitsvalgte om innleie fra bemanningsforetak. I en undersøkelse Fafo utførte i 2010 blant tillitsvalgte i Fellesforbundet, oppga 29 prosent av de tillitsvalgte at bedriftens innleie av arbeidskraft ikke var blitt drøftet eller avtalt med dem (Eldring 2011).

En gruppe fagforeninger gjennomførte som nevnt i punkt 3.2.3 en kartlegging av omfanget av innleie på 59 byggeplasser i Oslo-området. Etter deres vurdering var hele 85 prosent av innleien fra bemanningsforetak i strid med loven fordi det ikke forelå avtale med tillitsvalgte (Elstad 2017).

I 2016 ble det på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet gjennomført en spørreundersøkelse om virksomhetenes bruk av ulike tilknytningsformer (Nesheim 2017). Her svarte en tredjedel av virksomhetene i privat sektor med tariffavtale at de hadde inngått avtale med tillitsvalgte om adgang til innleie fra bemanningsforetak. Av disse oppga to tredjedeler at de hadde drøftet innleie med de tillitsvalgte. 10–15 prosent av virksomhetene svarte at de hadde benyttet adgangen til innleie fra produksjonsbedrift. Av disse oppga to tredjedeler at de hadde drøftet denne innleien med de tillitsvalgte.

3.2.5 Innleie mellom produksjonsbedrifter

Det føres ingen statistikk over bruken av inn- og utleie mellom produksjonsbedrifter og det kan være vanskelig å skille slik innleie fra innleie fra bemanningsforetak. Kontrakter med underleverandører vil til dels kunne være et alternativ til bruk av innleie, eller bli benyttet i forbindelse med dette. Her kan det også oppstå krevende grensedragninger. Det foreligger heller ikke opplysninger om det samlede omfang av innleie som gjøres etter avtale med tillitsvalgte. Dette er forhold som er vanskelige å kartlegge fullt ut og det gjør at det vil være usikkerhet om det samlede omfanget av bruken av innleie.

Tradisjonelt har innleie fra andre produksjonsbedrifter hatt særlig stor utbredelse i bygge- og anleggsnæringen og i verkstedindustrien. I en undersøkelse Fafo utførte i 2010 blant tillitsvalgte i Fellesforbundet kom det frem at om lag halvparten av de tillitsvalgte innen byggenæringen hadde erfart at deres bedrift benyttet innleie fra bemanningsforetak, og om lag like mange oppga at deres bedrift hadde benyttet innleie fra annen produksjonsbedrift. De to formene for innleie er ikke gjensidig utelukkende. Flertallet av de tillitsvalgte svarte at innleie utgjorde mindre enn ti prosent av samlet arbeidskraft i bedriften (Eldring 2011). I verfts- og petroleumsindustrien benyttes både innleie mellom produksjonsbedrifter og innleie fra bemanningsforetak (Bråten 2014).

Om lag like mange av medlemsbedriftene i Byggenæringens landsforening (BNL) oppgir at de benytter innleie fra annen produksjonsbedrift som fra bemanningsforetak, ifølge svar i medlemsundersøkelser. I sitt høringssvar viser Maskinentreprenørenes forbund til egen undersøkelse blant sine medlemsbedrifter i 2017 hvor to tredjedeler av virksomhetene oppga at de hadde benyttet innleie. Av dem var det hele 80 prosent som leide inn fra andre produksjonsbedrifter, mens bare ni prosent benyttet seg av både andre produksjonsbedrifter og bemanningsforetak og seks prosent svarte at de leide inn kun fra bemanningsforetak.

3.3 Ansettelsesformer i bemanningsbransjen

Tidligere kartlegginger viser at bemanningsforetakene sysselsetter mange unge arbeidstakere. Det er flest menn og mange med innvandrerbakgrunn. Svært få arbeidstakere er organisert, mens majoriteten av virksomhetene er medlemmer i en næringsorganisasjon.

En undersøkelse ECON Pöyry utførte i 2009 viste at det var store forskjeller i hvor lenge bemanningsforetakenes oppdrag varer. 45 prosent av oppdragene varte seks måneder eller lengre mens 24 prosent av oppdragene var kortere enn en måned. En undersøkelse blant arbeidstakerne i bemanningsbransjen som ble utført i 2016 på oppdrag fra bemanningsbransjen i NHO Service viser at gjennomsnittlig ansettelsestid er om lag fire måneder. To tredjedeler av de spurte oppga at de arbeidet heltid i bemanningsbransjen. Over halvparten svarte at de hadde bemanningsforetaket som sin hovedarbeidsgiver, mens ti prosent hadde annet arbeid ved siden av og 17 prosent var studenter. Av arbeidstakerne som leies inn til bygg og anlegg og industri svarte 61 prosent at de hadde bemanningsforetaket som hovedarbeidsgiver. Det er først og fremst arbeidstakerne som leies inn til helse og omsorg som har annet arbeid i tillegg til jobben i bemanningsbransjen. Over en tredjedel av arbeidstakerne oppga at de hadde vært arbeidsledige før de ble ansatt i bemanningsbransjen, 19 prosent kom fra studier, 15 prosent oppga at de hadde vært i fast arbeid før de begynte i bemanningsbransjen og tolv prosent kom fra en midlertidig stilling. I ECON Pöyrys undersøkelse oppga arbeidsgiverne i bemanningsforetakene at de viktigste årsakene til at folk slutter i bransjen er at de får en stilling hos kundebedriften eller ny jobb hos en annen bedrift.

Ansettelsesformen «fast ansatt uten garantilønn» ser ut til å ha vært den vanligste i bemanningsbransjen. NHO opplyste i brev til departementet i november 2015 at denne ansettelsesformen har vært benyttet av de bemanningsforetakene som er medlemmer i NHO Service og Handel helt siden de kom over til NHO fra Virke (daværende HSH) i 2000. I den grad det har skjedd en økning i bruken av tilknytningsformen «fast ansettelse uten garantilønn» skyldes dette ifølge NHO at en del av bemanningsforetakene som tidligere kun benyttet midlertidige ansettelser har gått over til å benytte ansettelsesformen «fast ansettelse med eller uten garantilønn».

I flere undersøkelser er arbeidstakere i bemanningsforetak spurt om hvilket ansettelsesforhold de har. Dette har vist seg å være vanskelig å belyse gjennom spørreundersøkelser. Svarene fra arbeidstakerne har vært sprikende. I ECON Pöyrys undersøkelse fra 2009 svarte 18 prosent av de utleide arbeidstakerne at de var fast ansatt i bemanningsforetaket med garantilønn, 20 prosent var fast ansatt uten garantilønn og 62 prosent hadde andre kontrakter med arbeidsgiver. Imidlertid fremgår det av en studie Fafo gjennomførte av bemanningsbransjen i 2011 at ansettelsesformen «fast ansettelse uten garantilønn» ser ut til å være den dominerende ansettelsesformen i bemanningsforetakene, og at denne er blitt mer vanlig over tid (Nergaard 2011).

Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) gjennomførte i 2016 en undersøkelse blant arbeidstakere i bemanningsforetak (Ellingsen m.fl. 2016). Her svarte 42 prosent at de hadde midlertidig ansettelse, 34 prosent at de hadde fast ansettelse uten rett til lønn mellom oppdrag mens ti prosent svarte at de hadde fast ansettelse med fast lønn. AFI viser til at NHO Service opplyser at «fast ansettelse uten garantilønn» er den normale ansettelsesformen i bransjen og omfatter rundt 70 prosent av de ansatte. AFI konkluderer derfor med at det må være en betydelig underrapportering og uklarhet rundt ansettelsesformer blant dem som har svart på undersøkelsen.

3.4 Arbeidsmiljø, jobbkvalitet og tilknytning til arbeidsmarkedet

Utfordringene når det gjelder arbeidsforhold og arbeidsmiljø for innleide arbeidstakere vil være ulike avhengig av hvilken bransje de er innleid til. Arbeidstilsynet har trukket frem oppfølging og kontroll med arbeidstiden for de innleide arbeidstakerne som en av de viktigste utfordringene for utleier så vel som innleier. En gjennomgang Arbeidstilsynet har gjort av skader og ulykker i bygge- og anleggsnæringen viser at innleide arbeidstakere er særlig risikoutsatt. Arbeidstilsynets analyser viser at mangler ved kompetanse og opplæring ofte er en bakenforliggende årsak til ulykker. Utenlandske arbeidstakere er generelt mer risikoutsatt. En kartlegging utført i verfts- og petroleumsindustrien viste at det ikke var vesentlige forskjeller i farebildet for fast ansatte og innleide, men at utenlandsk innleid arbeidskraft var mer utsatt for skader enn fast ansatte. Det kan forekomme underrapportering av uønskede hendelser blant innleid personell. Det er også vanskelig å ha oversikt over senskader blant innleide (Bråten 2014). I en kartlegging SINTEF har gjort på oppdrag fra Byggenæringens landsforening finner de ikke at utenlandske arbeidstakere er involvert i flere ulykker enn norske arbeidstakere. Utfordringer med språk og kultur har mer å si for arbeidsutførelsen og arbeidsmiljøet enn for selve sikkerheten på bygge- og anleggsplassene. Generelt finner de at hvilket tilknytningsforhold den enkelte har til arbeidsgiver/oppdragsgiver er av større betydning enn hvilken nasjonalitet arbeidstakeren har. Ifølge kartleggingen lærer de innleide fra bemanningsforetak sjeldnere språket, og det investeres mindre i språkopplæring for disse. Nærmere halvparten av virksomhetene oppgir at de tilbyr alle nyansatte utenlandske medarbeidere norskkurs. 60 prosent oppga at de stiller krav til at arbeidsledere har felles språk med arbeidslaget av hensyn til HMS og kvalitet (Kilskar 2017).

Over to tredjedeler av de spurte i bemanningsbransjens egen medarbeiderundersøkelse oppgir at verken bemanningsforetaket eller innleiebedriften har gitt dem tilbud om opplæringstiltak det siste året. I undersøkelsen fra ECON Pöyry ble ulike forhold knyttet til jobbkvalitet kartlagt, og dette ble videre analysert av Fafo, som fant at jobbkvaliteten var opplevd som høyest for arbeidstakerne med fast ansettelse med garantilønn og for dem med spesialkompetanse og/eller lederansvar. I AFIs undersøkelse fra 2016 oppga arbeidstakerne at de føler sterkere tilhørighet til innleieforetaket enn til bemanningsforetaket. Sammenlignet med arbeidslivet generelt er det færre av arbeidstakerne som er ansatt i bemanningsforetak som opplever positive jobbutfordringer og at arbeidet kjennes meningsfylt, men det er også færre som ofte eller alltid opplever en arbeidshverdag med stress, høyt tempo og for mye å gjøre på jobben.

I en undersøkelse fra 2016 oppgir virksomhetene at de benytter innleie av arbeidskraft for å dekke midlertidige behov for arbeidskraft, for eksempel i vikariater og for å få ekstra kapasitet i perioder (Nesheim 2017). Undersøkelsen viser at midlertidige ansettelser er mest benyttet som fleksibilitetsmekanisme, deretter følger bruk av entrepriser eller underleverandører, kontrakter med selvstendige oppdragstakere og innleie fra bemanningsforetak. For flertallet av virksomhetene utgjør innleide arbeidstakere, sesongarbeidere eller andre midlertidige under ti prosent av den totale bemanningen.

Det er gjort studier på om bemanningsbransjen kan være en vei inn til fastere tilknytning til arbeidslivet. Studier fra det norske arbeidsmarkedet tyder på at vikarbyråarbeid kan øke sannsynligheten for å oppnå ordinært arbeid for ikke-vestlige innvandrere og unge uten fullført videregående opplæring (von Simson 2012 og 2016). Tidligere undersøkelser tyder på at de fleste arbeidstakerne opplever at det å arbeide i bemanningsbransjen er en midlertidig tilknytning og at de helst ville ha hatt en fast jobb dersom det var en mulighet (ECON Pöyry 2009). Det er relativt vanlig at innleide arbeidstakere oppnår ansettelse i virksomheten de leies inn til. Ved bruk av registerdata fulgte ECON Pöyry personer som hadde vært arbeidsledige før de ble rekruttert til bemanningsbransjen. Ett år etter at de ble rekruttert hadde 41 prosent fått seg jobb i andre næringer. Etter to år var 54 prosent i andre næringer og etter fire år var 64 prosent i andre næringer. ECON Pöyry understreket at dette ikke var en statistisk undersøkelse med bruk av kontrollgrupper, og som dermed ikke kunne si noe sikkert om i hvilken grad det å være vikar i bemanningsforetak bidrar til at den enkelte oppnår en fastere tilknytning til arbeidsmarkedet.

3.5 Behov for mer kunnskap

Det er behov for mer kunnskap om bruken av innleie i norsk arbeidsliv. Datagrunnlaget som finnes bygger på tall fra Statistisk sentralbyrå og opplysninger fra bemanningsbransjen selv. Dette gir indikasjoner på nivået for sysselsetting, den økonomiske aktiviteten i bransjen og ikke minst hvordan disse endrer seg over tid, men det kan også være aktivitet som ikke fanges opp i sysselsettingsstatistikken og bransjens egne tall. Det er i tillegg ganske store forskjeller i anslag på sysselsetting og omsetning i de to statistikkene. Det er vanskelig å samle inn informasjon fra arbeidstakere i bransjen gjennom intervjuundersøkelser som Statistisk sentralbyrås Arbeidskraftundersøkelse. I de undersøkelser som er gjennomført i bransjen viser det seg også å være krevende å nå like godt frem til alle arbeidstakergrupper. Innleide innen bygg og anlegg er en gruppe som er underrepresentert i flere undersøkelser.

Departementet satte i 2014 i gang en kartlegging av hvordan bruken av ulike tilknytningsformer i arbeidslivet utvikler seg. I forbindelse med kartleggingen av ulike tilknytningsformer i arbeidslivet er det også behov for å se nærmere på bruken av innleie innen bygg og anlegg, blant annet for å belyse regionale forskjeller. Departementet har tatt initiativ til et tilleggsoppdrag om dette i forbindelse med det pågående prosjektet om tilknytningsformer i arbeidslivet. Sluttrapporten fra prosjektet legges frem i løpet av høsten 2018.

Departementet gjennomfører også en kartlegging av hvilke ordninger og reguleringer knyttet til lønns- og arbeidsvilkår, herunder dekning av utgifter til reise, kost og losji, som gjelder for arbeidstakere som sendes fra et EØS-land til et annet i forbindelse med midlertidige tjenesteytelser (utsendte arbeidstakere). Kartleggingen gjelder ordninger og reguleringer både i EØS-land arbeidstakere sendes fra, og i EØS-land som mottar utsendte arbeidstakere. Kartleggingen er begrenset til et utvalg EØS-land, men skal i utgangspunktet dekke alle bransjer. Dette arbeidet gjennomføres våren 2018.