2 Bakgrunn
2.1 Administrativ foretakssanksjon
2.1.1 Enpersonsutredning om foretaksstraff og korrupsjon
Justis- og beredskapsdepartementet ga ved oppnevningsbrev 31. mai 2018 advokat Knut Høivik i oppdrag å foreta en evaluering og revisjon av straffelovens regler om foretaksstraff og korrupsjon. Siktemålet var å fremme foretaksstraffens preventive effekt og effektiv bekjempelse av korrupsjon, samt å sikre at reglene er i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser og grunnleggende rettsstatsprinsipper som forutberegnelighet og rettssikkerhet.
Det fremgår av mandatet for utredningen at det ved forslag til endringer i reglene om foretaksstraff skal ses hen til om dette tilsier endringer også i reglene om administrativ foretakssanksjon.
En av problemstillingene som utrederen særlig ble bedt om å vurdere, er hvorvidt det skal kreves skyld for at et foretak skal kunne straffes. I mandatet er problemstillingen nærmere angitt slik:
«b) Hvorvidt det skal kreves skyld for at et foretak skal kunne straffes
i. Etter gjeldende rett kan et foretak straffes når et straffebud «er overtrådt» av noen som har handlet på vegne av foretaket, jf. straffeloven § 28 første ledd første punktum. Gjerningspersonen trenger ikke identifiseres (anonyme feil), og overtredelsen kan også begås gjennom kumulasjon av flere personers handlinger (kumulative feil). Straffansvaret er i utgangspunktet ment å være objektivt: Det kreves ikke at noen enkeltvis eller samlet oppfyller skyldkravet som er fastsatt i det aktuelle straffebudet, jf. straffeloven § 28 første ledd annet punktum. Hvorvidt det er utvist skyld vil likevel ha betydning ved avgjørelsen av om foretaksstraff skal ilegges, jf. straffeloven § 28 bokstav b. Etter straffeloven 1902 § 48 a måtte skyldkravet i det aktuelle straffebudet være oppfylt. Ansvar for kumulative feil kunne bare anvendes når skyldkravet var uaktsomhet. Bakgrunnen for endringen var blant annet at den nye straffeloven bygger på et rettspolitisk prinsipp om at uaktsomhetsansvar skal begrenses til grov uaktsomhet, noe som kunne komme til å begrense adgangen til å ilegge foretaksstraff for anonyme og kumulative feil, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 17.5 side 242. Endringen har vært kritisert i juridisk teori.
ii. Unntaket fra skyldkravet som ble innført ved straffeloven § 27 skal evalueres. Det skal vurderes om det er behov for lovendringer, herunder om det bør gjeninnføres et skyldkrav for foretaksstraff og hva det eventuelt skal gå ut på.»
Mandatet for utredningen er gjengitt i sin helhet i utredningen kapittel 1 (side 13–17).
Høivik avga sin utredning 26. mai 2021. I utredningen foreslår han blant annet å innføre krav om subjektiv skyld for å kunne idømme foretaksstraff, se utredningen punkt 7.5.7 side 84 følgende. Forslaget er foranlediget av en storkammerdom fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) 28. juni 2018 i saken G.I.E.M. S.r.l. med flere mot Italia som i avsnittene 241 og 242 gir uttrykk for et krav etter EMK artikkel 7 om en «mental link» («mental kobling») mellom lovbruddet og gjerningspersonen, og Høyesteretts tolkning av disse uttalelsene i dom 15. april 2021 (HR-2021-797-A). Avgjørelsene ble avsagt etter at mandatet for utredningen var utarbeidet.
I utredningen punkt 7.5.8 side 89–91 drøfter utrederen hvilken betydning Høyesteretts avgjørelse har for administrativ foretakssanksjon etter forvaltningsloven § 46 og bestemmelser i særlovgivningen. Utrederens anbefaling er at skyldkravet for administrativ foretakssanksjon bør være uaktsomhet med mindre den enkelte særlov stiller et strengere skyldkrav (grov uaktsomhet eller forsett). Det er denne delen av utredningen som behandles av departementet i denne proposisjonen. Se nærmere om dette forslaget i kapittel 5 nedenfor.
En sammenfatning av utrederens viktigste anbefalinger og forslag er inntatt i utredningen kapittel 3 (side 18–20).
2.1.2 Høring av utredningen
Utredningen om foretaksstraff og korrupsjon ble sendt på høring 12. oktober 2021. Høringsfristen var 11. januar 2022. Høringsbrevet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Domstoladministrasjonen
Riksadvokaten
Statsadvokatembetene
Generaladvokaten
Krigsadvokatene for Nord-Norge
Krigsadvokatene for Sør-Norge
Politidirektoratet
Politidistriktene
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert kriminalitet (Kripos)
Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (Økokrim)
Det nasjonale statsadvokatembetet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (NAST)
Arbeids- og velferdsetaten (NAV)
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)
Barneombudet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Den rettsmedisinske kommisjon
Digitaliseringsdirektoratet (Digdir)
Direktoratet for arbeidstilsynet
Direktoratet for byggkvalitet
Direktoratet for e-helse
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ)
Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse
Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet
Diskrimineringsnemda
Eksportfinansiering Norge (Eksfin)
Energiklagenemda
Erstatningsnemda for voldsofre
Finanstilsynet
Fiskeridirektoratet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Forsvaret
Fylkeskommunene
Helsedirektoratet
Justervesenet
Klagenemdssekretariatet
Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA)
Kommunene
Kompetansesenter for kriminalitetsforebygging
Konkurranseklagenemda
Konkurransetilsynet
Kontoret for voldsoffererstatning
Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll
Kriminalomsorgsdirektoratet
Kystverket
Landbruksdirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Longyearbyen lokalstyre
Lotterinemda
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Luftfartstilsynet
Markedsrådet
Mattilsynet
Medieklagenemda
Medietilsynet
Miljødirektoratet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten
NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga
Norad – Direktoratet for utviklingssamarbeid
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)
Norsk Polarinstitutt
Oljedirektoratet
Patentstyret
Petroleumstilsynet
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Reguleringsmyndigheten for energi (RME)
Riksrevisjonen
Sametinget
Sekretariatet for konfliktrådene
Sjøfartsdirektoratet
Skattedirektoratet
Statens barnehus
Statens helsetilsyn
Statens innkrevingssentral
Statens jernbanetilsyn
Statens legemiddelverk
Statens sivilrettsforvaltning
Statens vegvesen – Vegdirektoratet
Statsforvalterne
Sysselmesteren på Svalbard
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)
Stortingets ombudsmann for Forsvaret
Stortingets ombud for forvaltningen (Sivilombudet)
Svalbards miljøvernfond
Tilsynsrådet for advokatvirksomhet
Tolldirektoratet
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
Valgdirektoratet
Norsk rikskringkasting AS (NRK)
Amedia
Fagpressen
Institutt for journalistikk
Kommunal rapport
Landslaget for lokalaviser
Mediebedriftenes Landsforening
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Schibsted
TV2
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Delta
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforeningen
Den norske legeforening
Den Norske Revisorforening
Fagforbundet
Fellesforbundet
Finansforbundet
Finans Norge
Hovedorganisasjonen Virke
Juristforbundet
KS – Kommunesektorens organisasjon
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
NITO – Norges ingeniør og teknologorganisasjon
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund
Norsk Tjenestemannslag
Norges o ffisers- og spesialistforbund
Norges Politilederlag
Norges Rederiforbund
Norske Kommunale Regnskapskontrollørers Forbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
Regnskap Norge
Skatterevisorenes Forening
SMB Norge
STAFO
Statsadvokatenes Forening
Unio
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Alternativ til Vold
Amnesty International Norge
Den norske Helsingforskomité
Det Norske Veritas
Forsvarergruppen
Framtiden i våre hender
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Gatejuristen
Greenpeace Norge
ICJ-Norge
IKT-Norge
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Jussbuss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Krisesentersekretariatet
Miljøstiftelsen Bellona
Miljøstiftelsen Zero
Naturvernforbundet
NGO-forum for menneskerettigheter
Norges Bondelag
Norges Fiskarlag
Norges Kulturvernforbund
Norges Miljøvernforbund
Norges Røde Kors
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norsk forening for kriminalreform – KROM
Norsk Forsikringsjuridisk forening
Norsk Kommunalteknisk Forening
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk Rettsmedisinsk Forening
Næringslivets sikkerhetsorganisasjon
Redd Barna
Rettspolitisk forening
Stiftelsen Rettferd
Stine Sofies Stiftelse
Straffedes Organisasjon i Norge (SON)
Støttesenteret for kriminalitetsutsatte
Transparency International Norge
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Forsvarets forskningsinstitutt
Handelshøyskolen BI
Institutt for kriminologi og rettssosiologi ved Universitetet i Oslo
Nord universitet
Norges miljø- og biovitskaplige universitet (NBMU)
Norges teknisk-naturvitskaplege universitet (NTNU)
OsloMet – Storbyuniversitetet
Statlige høyskoler (herunder Politihøgskolen og Forsvarets høgskole)
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Sørøst-Norge
Universitetet i Tromsø
Departementet mottok 47 høringssvar. Av disse hadde følgende høringsinstanser merknader:
Finansdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kommunal- og distriktsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Borgarting lagmannsrett
Domstolsadministrasjonen
Riksadvokaten
Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter
Oslo statsadvokatembeter
Troms og Finnmark statsadvokatembeter
Generaladvokaten
Politidirektoratet
Oslo politidistrikt
Øst politidistrikt
Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (Økokrim)
Arbeidstilsynet
Datatilsynet
Finanstilsynet
Ringerike kommune
Miljødirektoratet
Regjeringsadvokaten
Sjøfartsdirektoratet
Skattedirektoratet
Norsk rikskringkasting AS (NRK)
Mediebedriftenes Landsforening
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforeningen
KS – Kommunesektorens organisasjon
Finans Norge
Norges Rederiforbund
Norges Bondelag
Norsk Økrimforening
Transparency International Norge
Politihøgskolen
Følgende høringsinstanser avga høringssvar uten merknader:
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Arbeids- og velferdsetaten (NAV)
Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)
Oljedirektoratet
Tolldirektoratet
Utlendingsnemnda
Forsvarsmateriell
2.1.3 Departementets oppfølging av utredningen
Utredningen gjelder i hovedsak straffelovens regler om foretaksstraff og korrupsjon, og det er kun en mindre del som direkte omhandler administrativ foretakssanksjon.
Forslagene knyttet til foretaksstraff og korrupsjon vil ikke bli behandlet i denne omgangen, men vil eventuelt bli fulgt opp senere i egne proposisjoner. Etter departementets syn er det ønskelig å få en snarlig avklaring av rettstilstanden hva gjelder administrativ foretakssanksjon. I motsetning til på strafferettens område er håndhevingen av administrativ foretakssanksjon desentralisert, spredt mellom en rekke ulike forvaltningsorganer og basert på en rekke ulike hjemler i særlovgivningen. Dette innebærer at det er et ekstra behov for å legge til rette for en enhetlig behandling av saker om administrativ foretakssanksjon innenfor de rettslige rammer som følger av blant annet EMK. I tillegg er det et mer uttalt behov for klargjøring av rettstilstanden for administrativ foretakssanksjon enn for foretaksstraff. Som følge av Høyesteretts dom 15. april 2021 (HR-2021-797-A) er det per i dag vanskelig å operere med ansvar uten elementer av skyld etter straffeloven § 27, men siden problemsstillingen ikke er direkte behandlet av Høyesterett i relasjon til administrativ foretakssanksjon, må rettstilstanden i større grad sies å være uavklart på dette området.
Departementet behandler i denne proposisjonen kun utrederens forslag om endring av forvaltningsloven § 46. Utrederen har også fremsatt konkrete endringsforslag for hjemler i særlovgivningen som er skåret over samme lest som forvaltningsloven § 46. Disse forslagene behandles ikke i denne proposisjonen. Det enkelte departement må selv vurdere hvilke behov det er for å endre sanksjonshjemler på sine respektive områder. Selv om utrederens konkrete forslag til endringer i særlovgivningen ikke behandles nærmere i denne proposisjonen, gir departementet visse anbefalinger for hvordan dette kan følges opp i særlovgivningen, se kapittel 7 nedenfor.
Enkelte av utrederens forslag til endringer i straffelovens regler om foretaksstraff har også relevans for bestemmelser om administrativ foretakssanksjon i forvaltningsloven § 46 og særlovgivningen. Dette gjelder blant annet utrederens forslag om å endre ordlyden i tilknytningskravet «på vegne av» i straffeloven § 27 og bestemmelser om administrativ foretakssanksjon i særlovgivningen, se utredningen punkt 7.8.3 side 124 følgende. Disse forslagene behandles ikke nærmere i denne proposisjonen, men vil bli vurdert i i forbindelse med eventuelle endringer i straffeloven § 27 om foretaksstraff.
2.2 Habilitetsreglene
Forslaget til endring av habilitetsreglene er basert på Forvaltningslovutvalgets forslag og en anbefaling fra GRECO.
Forvaltningslovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. oktober 2015. Utvalget skulle foreta en samlet gjennomgang av den eksisterende forvaltningsloven og tilgrensende ulovfestet forvaltningsrett med sikte på å vurdere behov for endringer og utarbeide en ny forvaltningslov. Utvalget overleverte NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) til Justis- og beredskapsdepartementet 14. mars 2019. Utvalget vurderte blant annet hvem habilitetsreglene i forvaltningsloven burde gjelde for, og kom frem til at habilitetsreglene burde få anvendelse også for statsråder når de opptrer som regjeringsmedlemmer.
GRECO har i sine siste anbefalinger til Norge, på bakgrunn av en evaluering foretatt i 2019, foreslått at forvaltningslovens habilitetsregler gis anvendelse også for statsråder når de opptrer som regjeringsmedlemmer. Anbefalingen lyder slik:
«GRECO anbefaler å formalisere prinsippet om at habilitetsreglene gjelder for statsråder når disse handler i egenskap av regjeringsmedlemmer, på samme måte som når de handler som departementssjefer.»
Anbefalingen fremgår i paragraf 83 i evalueringsrapport om Norge vedtatt 29. oktober 2020 med tittelen «Femte evalueringsrunde – Forebygging av korrupsjon og fremming av integritet i statlig forvaltning (politisk ledelse) og rettshåndhevelsesorganer». Et gjennomgående tema i GRECOs evaluering er at det er behov for å styrke kontrollen med statsråder og politisk ledelses etterlevelse av blant annet regler om habilitet, biverv og andre økonomiske interesser.
På bakgrunn av GRECOs anbefaling og Forvaltningslovutvalgets utredning foreslår departementet at habilitetsreglene i forvaltningsloven skal gjelde for statsråder også når de opptrer som regjeringsmedlemmer.
NOU 2019: 5 ble sendt på en bred høring 3. juni 2019 med høringsfrist 2. desember 2019. En fullstendig oversikt over høringsinstansene er tilgjengelig på regjeringen.no. Ingen av høringsinstansene har kommentert forslaget om å gi habilitetsreglene anvendelse for statsråder også i egenskap av regjeringsmedlemmer.