3 Generelt om administrativ foretakssanksjon

3.1 Innledning

En administrativ foretakssanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges foretak av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon.

Reguleringen av administrative foretakssanksjoner består i hovedsak av en handlingsnorm og en sanksjonshjemmel. Med handlingsnorm menes i denne sammenhengen en plikt (påbud eller forbud) fastsatt i lov, forskrift eller individuell avgjørelse gitt med hjemmel i lov (typisk et enkeltvedtak), se definisjonen i forvaltningsloven § 43 annet ledd. Med sanksjonshjemmel menes en bestemmelse om at overtredelsen av en slik handlingsnorm kan medføre en administrativ sanksjon.

Forvaltningsloven gir ikke selvstendig hjemmel for å ilegge administrative sanksjoner. Slik hjemmel må tas inn i den enkelte særlov. I forvaltningsloven kapittel IX er det imidlertid gitt enkelte utfyllende fellesregler for saker om administrative sanksjoner. Fellesreglene i forvaltningsloven kapittel IX gjelder generelt og kommer til anvendelse i alle sektorer i forvaltningen, med mindre det er gjort unntak i den enkelte særlov.

Nedenfor gis en generell oversikt over reglene i forvaltningsloven kapittel IX (punkt 3.2) og enkelte hovedtrekk ved dagens regulering av administrative sanksjoner i særlovgivningen (punkt 3.3). Gjennomgangen er primært konsentrert om overtredelsesgebyr, som er den vanligste typen administrativ sanksjon, men beskrivelsen vil i hovedsak også være dekkende for andre typer administrative sanksjoner rettet mot foretak.

3.2 Forvaltningslovens fellesregler

Kapittel IX i forvaltningsloven (§§ 43-50) inneholder fellesregler for saker om administrative sanksjoner. Reglene kommer til anvendelse når det er fastsatt i lov at det kan ilegges administrativ sanksjon.

Reglene i kapittel IX i forvaltningsloven bygger i stor grad på Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003: 15 Fra bot til bedring. Sanksjonsutvalgets forslag ble fulgt opp av Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv.(administrative sanksjoner mv.), og kapittel IX i forvaltningsloven ble innført ved lov 27. mai 2016 nr. 15 som trådte i kraft 1. juli 2017.

Kapittelet inneholder for det første enkelte alminnelige saksbehandlingsregler (i vid forstand) som gjelder for alle saker om administrative sanksjoner. Disse reglene inkluderer først og fremst plikter for forvaltningen under behandlingen av slike saker, herunder en plikt til samordning av sanksjonssaker (§ 47), en plikt til å orientere om taushetsrett i tilknytning til selvinkrimineringsvernet (§ 48) og en plikt til å underrette om sakens utfall også når det ikke ilegges sanksjon (§ 49). I tillegg er det gitt en bestemmelse om at domstolene skal prøve alle sider av vedtak om administrative sanksjoner, inkludert forvaltningens skjønnsmessige vurderinger (§ 50).

For det andre inneholder kapittelet en særskilt regulering av enkelte typer administrative sanksjoner, henholdsvis overtredelsesgebyr (§ 44) og administrativt rettighetstap (§ 45). Det finnes også andre typer administrative sanksjoner enn de som er nevnt i §§ 44 og 45, for eksempel tap av offentlig ytelse, formell advarsel og visse typer vedtak om administrativ inndragning. De generelle reglene i kapittel IX vil komme til anvendelse også for slike reaksjoner dersom de faller inn under definisjonen i § 43.

Forvaltningsloven § 46 inngår som en av fellesreglene i forvaltningsloven kapittel IX. Bestemmelsen omhandler administrativ sanksjon rettet mot foretak, og den gir en generell regulering av skyldkrav og utmåling der særlovgivningen gir hjemmel for administrativ sanksjonering av foretak. Forvaltningsloven § 46 er nærmere omtalt i punkt 5.2 nedenfor.

Et hovedformål med å innføre fellesreglene i kapittel IX var å legge til rette for en mer enhetlig tilnærming til bruk av administrative sanksjoner og å sikre at overordnede rettssikkerhetsgarantier blir ivaretatt. Innledningsvis i Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 1 er dette oppsummert slik:

«Proposisjonens hovedsiktemål er å legge til rette for mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer, og med oppfyllelse av de krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner, i første rekke den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK).»

Virkeområdet for de generelle reglene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kapittel IX, herunder bestemmelsen om foretakssanksjon i § 46, er angitt gjennom legaldefinisjonen av «administrativ sanksjon» i forvaltningsloven § 43 annet ledd:

«Med administrativ sanksjon menes en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon.»

Definisjonen av administrativ sanksjon er med dette knyttet direkte til det autonome straffebegrepet i EMK. Som påpekt i forarbeidene til bestemmelsen er meningen at straffebegrepet i EMK, slik dette er fastlagt i praksis fra EMD, skal være avgjørende for rekkevidden av begrepet administrativ sanksjon. Ved angivelsen «straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon» la departementet til grunn at straffebegrepet etter EMK artikkel 6, EMK artikkel 7 og EMK protokoll 7 artikkel 4 er identiske, se blant annet Prop. 62 L (2015–2016) punkt 4.3.2 side 29, punkt 4.5.2 side 35 samt særmerknadene til § 43 i punkt 34.1 side 194–195.

De generelle reglene i forvaltningsloven kapittel IX kommer dermed i utgangspunktet bare til anvendelse for forvaltningssanksjoner som anses som straff etter EMK. Den enkelte særlov kan imidlertid gi forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner anvendelse utover det som følger av definisjonen i § 43.

Det følger av forvaltningsloven § 1 første punktum at bestemmelsene i forvaltningsloven gjelder så langt annet ikke er bestemt i eller i medhold av lov. Dette gjelder også for bestemmelsene i kapittel IX. Fravikende regler i den enkelte særlov vil dermed normalt gå foran fellesreglene i forvaltningsloven kapittel IX. I forarbeidene er det imidlertid forutsatt at det av hensyn til en enhetlig regulering og et oversiktlig, samlet lovverk ikke bør fastsettes særregler for administrative sanksjoner som fraviker forvaltningslovens regler, med mindre det foreligger særlige grunner, se Prop. 62 L (2015–2016) punkt 8.4.4 side 64–65. Bestemmelsene i forvaltningslovens kapittel IX er også i stor grad en lovfesting av regler som uansett gjelder, enten i kraft av internasjonale konvensjoner som er gjort til norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2, ved at de gjelder som ulovfestet rett eller ved at tilsvarende krav følger av Grunnloven.

For en nærmere redegjørelse for forholdet mellom forvaltningslovens alminnelige regler om administrative sanksjoner og annen regulering (herunder regelverk som eksisterte før forvaltningslovens kapittel IX trådte i kraft, nyere lovgivning og regulering i forskrift) viser departementet til omtalen av dette i Prop. 62 L (2015–2016), særlig særmerknadene til § 43 i punkt 34.1 side 194–195 og de generelle merknadene i punkt 8.4.4–8.4.6 side 64 følgende.

3.3 Bestemmelser i særlovgivningen

I Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) konkluderte Justis- og beredskapsdepartementet med at det er et klart behov for å sanksjonere foretak administrativt. Dette ble begrunnet med at reguleringslovgivning i praksis ofte retter seg mot økonomisk virksomhet, som svært ofte drives av nettopp foretak. Departementet presiserte at det er behov for å kunne ilegge administrativ foretakssanksjon både der foretaket som sådant er pliktsubjekt etter den overtrådte handlingsnormen, og «når fysiske personer som opptrer på vegne av foretaket, må regnes som det direkte pliktsubjektet etter handlingsnormen og fremstår som gjerningsperson, enten alene eller som en følge av at flere enkeltstående handlinger til sammen må regnes som en overtredelse», se proposisjonen punkt 7.4.4. side 56. På flere områder er det også foretak som har den primære økonomiske interessen i om handlingsnormene overholdes eller ikke.

Det finnes i dag en rekke hjemler i særlovgivningen for å ilegge foretak administrative sanksjoner. Hjemlene som åpner for å ilegge administrativ foretakssanksjon, kan være rettet både mot fysiske personer og foretak (for eksempel plan- og bygningsloven § 32-8 og AIF-loven § 9-6), eller de kan være rettet utelukkende mot foretak (for eksempel konkurranseloven § 29, valgloven § 15-11, skipssikkerhetsloven § 56 og akvakulturloven § 30).

Foretak kan i prinsippet ilegges de fleste typer administrative sanksjoner, herunder administrativt rettighetstap (for eksempel tilbakekall av ervervstillatelse til fiskefartøy etter deltakerloven § 11 annet ledd bokstav e, jf. Rt. 2006 s. 1498), administrativ inndragning, tap av offentlig ytelse og formell advarsel.

I gjeldende rett er det imidlertid overtredelsesgebyr («lovbrotsgebyr» på nynorsk) som benyttes klart mest av administrative sanksjoner, både generelt og overfor foretak spesielt. Overtredelsesgebyr karakteriseres ved at forvaltningen pålegger en fysisk eller juridisk person å betale et pengebeløp til det offentlige som en reaksjon ved brudd på en handlingsnorm (et forbud eller påbud) fastsatt i lov, forskrift eller i en individuell avgjørelse (typisk et enkeltvedtak). I tillegg må reaksjonen falle inn under definisjonen i forvaltningsloven § 43 annet ledd ved at den regnes som straff etter EMK. Se nærmere om overtredelsesgebyr i Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 13 side 81 følgende.

Det har blitt innført stadig nye hjemler for overtredelsesgebyr i særlovgivningen de senere år. Illustrerende for denne utviklingen er at det på tidspunktet for proposisjonen som lå til grunn for reglene i forvaltningslovens kapittel IX, var inntatt hjemler til å ilegge overtredelsesgebyr i cirka 45 lover, se Prop. 62 L (2015–2016) punkt 3.3 side 23. I dag er antallet rundt det dobbelte. Det er særlig fremveksten av hjemler for overtredelsesgebyr for brudd på offentligrettslig regulering av næringsvirksomhet som har stått for denne utviklingen, og i disse tilfellene er det foretak som er de naturlige ansvarssubjektene.

I Prop. 62 L (2015–2016) la departementet til grunn at kjerneområdet for overtredelsesgebyr er de mindre alvorlige overtredelsene, men gjorde unntak fra dette utgangspunktet for brudd på offentligrettslig regulering av næringsvirksomhet. Etter departementets vurdering kunne det i slike tilfeller også tenkes ilagt større overtredelsesgebyrer for alvorlige overtredelser, se punkt 13.2.4 side 83 i proposisjonen.

Overtredelsesgebyr tjener langt på vei samme funksjoner som formell bøtestraff og benyttes i økende grad som et alternativ til strafferettslig forfølgning, særlig for brudd på regulatorisk lovgivning. Blant annet har administrativ foretakssanksjon helt erstattet foretaksstraff på konkurranserettens område, se konkurranseloven § 32 siste ledd, jf. § 29 og Prop. 75 L (2012–2013) Endringer i konkurranseloven punkt 4.4.4 side 56 følgende. Andre eksempler på lover som kun åpner for å sanksjonere administrativt (og ikke med formell straff), er blant annet angrerettloven, mineralloven og valgloven.

I NOU 2003: 15 Fra bot til bedring anbefalte Sanksjonsutvalget at bestemmelser om administrativ sanksjon burde standardiseres, og i utredningen skisserte utvalget såkalte mønsterbestemmelser for utforming av hjemler om administrativ sanksjon i særlovgivningen, se NOU 2003: 15 punkt 13.3.1 side 214 følgende og punkt 26.1 side 344 følgende. Departementet mente imidlertid at det var en fare for at tiden ville løpe fra slike mønsterbestemmelser og valgte i stedet å gi mer fleksible anbefalinger om utformingen, se Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3 side 67 følgende.

Anbefalingene fra Sanksjonsutvalget i NOU 2003: 15 og departementet i Prop. 62 L (2015–2016) synes i stor grad å ha fungert i tråd med hensikten om å legge til rette for mer enhetlig behandling av slike saker. Det er i dag store fellestrekk mellom de ulike hjemlene for administrativ foretakssanksjon i særlovgivningen, riktignok med enkelte variasjoner og individuelle forskjeller.

Et sentralt fellestrekk for reguleringen av administrative sanksjoner er at handlingsnormen og sanksjonshjemmelen fremgår av ulike bestemmelser. For å avgjøre om vilkårene for å ilegge administrativ sanksjon er oppfylt, må derfor rettsanvenderen sammenholde flere bestemmelser i den enkelte særlov.

Et annet fellestrekk er at forvaltningen som hovedregel er gitt et skjønn til å avgjøre om sanksjon bør ilegges der vilkårene for dette er oppfylt. I særlovgivningen er dette gjerne uttrykt slik at administrativ sanksjon «kan» ilegges dersom vilkårene er oppfylt.

På flere forvaltningsområder gjelder et tosporet sanksjonssystem ved at overtredelser både kan sanksjoneres administrativt av forvaltningen (typisk ved ileggelse av overtredelsesgebyr) og med formell straff i form av bøter ilagt av domstolen etter strafferettslig forfølgning fra politi og påtalemyndighet. I lover som har et slikt tosporet sanksjonssystem, er det ofte lagt opp til at administrativ sanksjon brukes for de mindre alvorlige overtredelsene, mens straff forbeholdes de mer alvorlige overtredelsene (i tråd med det såkalte kvalifikasjonskravet for straff som blant annet er omtalt i punkt 7.4.3.3 side 54 i Prop. 62 L (2015–2016)). Det er imidlertid også eksempler på at det i samme lov er hjemmel for både straff og administrativ sanksjon ved overtredelse av samme handlingsnorm (se for eksempel naturmangfoldloven §§ 74 og 75). Det er slike tilfeller, hvor overtredelse av samme handlingsnorm kan gi grunnlag for både administrativ sanksjon og straff, som begrunner samordningsplikten i forvaltningsloven § 47 første ledd (og den tilsvarende plikten i straffeprosessloven § 229 tredje ledd).