7 Skyldkrav i bestemmelser om administrativ foretakssanksjon i særlovgivningen
7.1 Innledning
Utrederen har foreslått at bestemmelser i særlovgivningen som er skåret over samme lest som forvaltningsloven § 46, endres tilsvarende. Som nevnt i punkt 2.1.3 behandler departementet kun forslaget om endringer i forvaltningsloven § 46 i denne proposisjonen. Etter departementets vurdering er det imidlertid hensiktsmessig å gi noen generelle anbefalinger også for reguleringen av administrativ foretakssanksjon i særlovgivningen. I punkt 7.2 nedenfor gis en oversikt over ulike reguleringer av skyldkrav i bestemmelser om administrativ foretakssanksjon i særlovgivningen. Deretter gjengis utrederens forslag og høringsinstansenes syn i punkt 7.3, mens departementets vurdering fremgår i punkt 7.4.
7.2 Gjeldende rett
Departementet anbefalte Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) at det i utgangspunktet ikke burde innføres skyldkrav i sanksjonshjemler rettet mot foretak. Departementet mente i stedet at hovedregelen burde være at foretak hefter uten noe krav om subjektiv skyld, og at dette burde gjelde både der lovovertrederen kan identifiseres og ved anonyme og kumulative feil. Dette utgangspunktet ble lovfestet i forvaltningsloven § 46 første ledd, se nærmere i punkt 5.2 ovenfor. Departementets utgangspunkt var at det for administrative sanksjoner rettet mot foretak ikke var grunn til å stille strengere krav til skyld enn i den formelle strafferetten. I proposisjonen ble det vist til at det for foretaksstraff etter straffeloven § 27 gjaldt et tilnærmet objektivt ansvar, med unntak for tilfeller der overtredelsen måtte anses som et hendelig uhell eller utslag av force majeure. Etter departementets vurdering burde det samme gjelde som utgangspunkt også for administrativ foretakssanksjon, se nærmere om dette i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 10.3.2 side 73–74.
Anbefalingen om å ikke innta krav til skyld er fulgt i flertallet av særlovgivningens hjemler om overtredelsesgebyr rettet mot foretak. Felles for flere av bestemmelsene i særlovgivningen som oppstiller et objektivt ansvar, er at sanksjonshjemlene er tause hva gjelder eventuelle skyldkrav, mens det er presisert i forarbeidene at det gjelder et (tilnærmet) objektivt ansvar. Eksempler finnes blant annet i akvakulturloven § 30, finansforetaksloven § 22-4, kringkastingsloven § 10-3, taubaneloven § 19, NIS-loven § 13, skipssikkerhetsloven § 56, klimakvoteloven § 19 og lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden § 17. I tillegg er det flere eksempler på at lovteksten i den enkelte særlov presiserer uttrykkelig at foretaket kan ilegges overtredelsesgebyr «selv om ingen enkeltperson har utvist skyld» – etter mønster fra tilsvarende formulering i forvaltningsloven § 46 første ledd og straffelovens bestemmelser om foretaksstraff, se som eksempler blant annet arbeidsmiljøloven § 18-10, hvitvaskingsloven § 49, skipsarbeiderloven § 12-3, lov om kredittvurderingsbyråer § 6, fagskoleloven § 37 og verdipapirfondloven § 11-6. En slik presisering kan også være formulert som at administrativ sanksjon ikke ilegges i de tilfellene der oppfyllelse er umulig som følge av forhold som ikke skyldes den ansvarlige, se eksempelvis tolloven § 16-17.
I sanksjonshjemler som retter seg både mot foretak og fysiske personer, er gjerne skyldkravet for henholdsvis fysiske personer og foretak regulert hver for seg. Selv om reguleringsteknikken varierer noe, er det enkelte hovedformer som går igjen i disse tilfellene.
En hovedform er at sanksjonshjemmelen tar som utgangspunkt at det gjelder et (tilnærmet) objektivt ansvar, for deretter å presisere uttrykkelig i lovteksten at fysiske personer bare kan ilegges administrative sanksjoner dersom nærmere bestemte skyldkrav er oppfylt (som regel krav til forsett eller uaktsomhet), se som eksempel naturmangfoldloven § 74, forurensningsloven § 80, AIF-loven § 9-6, lakse- og innlandsfiskloven § 48 a, lov om medisinsk utstyr § 13, produktkontrolloven § 12 a, revisorloven § 14-5, sjøloven § 418 c, verdipapirsentralloven § 11-9 og apotekloven § 9-6. I forarbeidene til den enkelte særlov er det i slike tilfeller som regel vist til forvaltningsloven § 46 samt Justis- og beredskapsdepartementets vurdering av spørsmålet om unntak for force majeure og hendelige uhell i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 10.3.2 side 73–74 (så fremt det er tale om sanksjonshjemler som har kommet til eller blitt endret etter at forvaltningsloven § 46 ble innført).
I noen av disse typetilfellene er det i tillegg presisert i lovteksten at det ikke gjelder krav til skyld for foretak. Dette er typisk gjort ved å presisere i lovteksten at forvaltningsloven § 46 første ledd gjelder for foretak, slik som i verdipapirhandelloven § 21-9 og referanseverdiloven § 12, eller ved at det er inntatt en tilsvarende formulering som i forvaltningsloven § 46 om at foretak kan sanksjoneres administrativt «selv om ingen enkeltperson har utvist skyld», slik som for eksempel i legemiddelloven § 28 a fjerde ledd. En slik formulering er også inntatt i alkoholloven § 10-5, lov om medisinsk utstyr (av 1995) § 12 a, atomenergiloven § 55 a, strålevernloven § 23 a, folkehelseloven § 17, som endret ved lov 22. juni 2018 nr. 76 (endringene er foreløpig ikke trådt i kraft) og tobakkskadeloven § 36 a, som endret ved lov 22. juni 2018 nr. 77 (foreløpig ikke trådt i kraft). En annen variant er at lovteksten presiserer at foretak ikke kan sanksjoneres dersom overtredelsen skyldes forhold utenfor foretakets kontroll, se blant annet mineralloven § 67, havbunnsmineralloven § 9-7, edelmetalloven § 10, næringsberedskapsloven § 20 annet ledd og luftfartsloven § 13 a-5.
En annen hovedform er at den aktuelle sanksjonshjemmelen i utgangspunktet retter seg mot uaktsomme eller forsettlige overtredelser, men hvor det er inntatt en særbestemmelse om at foretak kan ilegges administrativ sanksjon uavhengig av skyld. I disse tilfellene er det også gjerne brukt tilsvarende formulering som i forvaltningsloven § 46 om at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr «selv om ingen enkeltperson har utvist skyld», se eksempelvis havne- og farvannsloven § 50 og bestemmelsene om overtredelsesgebyr i universitets- og høyskoleloven. Det er også flere eksempler på at det i disse tilfellene er inntatt en direkte henvisning til forvaltningslovens § 46 for foretak i (tilknytning til) særlovens sanksjonshjemmel, slik som i elsertifikatloven § 26, energiloven § 10-7, havenergilova § 10-9, vannressursloven § 60 a og vassdragsreguleringsloven § 35.
I særlovgivningen finnes det imidlertid også eksempler på at det kreves skyld (minst uaktsomhet) for å ilegge foretak administrativ sanksjon. Dette gjelder blant annet markedsføringsloven § 42, angrerettloven § 42, dyrevelferdsloven § 34, ekomloven § 10-13, el-tilsynsloven § 13 a, forbrukermerkeloven § 10, anskaffelsesloven § 12, pakkereiseloven § 52, postloven § 49, yrkestransportloven § 40 a og svalbardmiljøloven § 96 a. Flere av disse sanksjonshjemlene ble innført før departementet kom med sine anbefalinger i Prop. 62 L (2015–2016), men det finnes også eksempler fra nyere lovgivning. Krav om skyld er typisk for sanksjonshjemler som retter seg både mot fysiske og juridiske personer. Men det er også flere eksempler på at sanksjonshjemler som utelukkende retter seg mot foretak, stiller krav til skyld for å sanksjonere, som for eksempel i valgloven § 15-11, konkurranseloven § 29 og sikkerhetsloven § 11-3.
7.3 Utrederens forslag og høringsinstansenes syn
I utredningen punkt 7.5.8 side 89 følgende legger utrederen til grunn at skyldkravet ved administrativ foretakssanksjon bør være uaktsomhet «med mindre den enkelte særlov stiller et strengere skyldkrav (grov uaktsomhet eller forsett)». Utrederen synes dermed ikke å åpne for at det kan beholdes bestemmelser om tilnærmet objektivt ansvar i særlovgivningen. Etter utrederens forslag vil det foreslåtte uaktsomhetskravet i forvaltningsloven § 46 første ledd ha karakter av en minimumsregel.
På denne bakgrunnen legger utrederen opp til at bestemmelser i særlovgivningen som er skåret over samme lest som forvaltningsloven § 46, må endres tilsvarende. I utredningen punkt 26.2 side 418 følgende er det inntatt konkrete forslag til slike endringer i særlovgivningen. Felles for bestemmelsene som utrederen foreslår å endre, er at de hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr overfor foretak, og at de inneholder en formulering om at foretak kan ilegges slik sanksjon «selv om ingen enkeltperson har utvist skyld». Utrederen foreslår at denne formuleringen tas ut av den enkelte særlov, og at den eventuelt, og hvis det passer, erstattes med en bestemmelse om at overtredelsesgebyr kan ilegges selv om ingen enkeltperson kan ilegges overtredelsesgebyr. Ifølge utrederen er dette ment å dekke overtredelser begått av anonyme gjerningspersoner og kumulative feil.
Enkelte høringsinstanser har konkrete merknader til forslagene til endringer i særlovgivningen i punkt 26.2 side 418 følgende i utredningen, blant annet Samferdselsdepartementet og Arbeidstilsynet. I tillegg har enkelte høringsinstanser uttalt at det vil være behov for tilsvarende endringer også i andre særlover enn de som er omhandlet i utredningen punkt 26.2 dersom forslaget følges opp. Disse merknadene gjengis imidlertid ikke her ettersom det ikke foreslås endringer i særlovgivningen i denne proposisjonen. Flere av høringsinstansenes generelle merknader gjengitt i punkt 5.4 vil også være relevante for hjemlene i særlovgivningen.
7.4 Departementets vurdering
Departementet foreslår i punkt 5.5 ovenfor at utgangspunktet etter forvaltningsloven § 46 bør være at ileggelse av administrativ foretakssanksjon krever uaktsomhet.
Behovet for eventuelle lovendringer i særlovgivningen vil blant annet bero på hvordan de aktuelle bestemmelsene er formulert. Det vil i utgangspunktet være behov for å endre bestemmelser i særlovgivningen som har tilsvarende formuleringer som i forvaltningsloven § 46, det vil si bestemmelser som har formuleringen «selv om ingen enkeltperson har utvist skyld» eller lignende. Som det fremgår av punkt 5.5. ovenfor, legger departementet imidlertid til grunn at EMK ikke kan tolkes som at det gjelder et absolutt forbud mot bestemmelser om objektivt ansvar ved administrativ foretakssanksjon. Departementet foreslår at det fortsatt skal kunne fastsettes bestemmelser om tilnærmet objektivt ansvar i særlovgivningen, men at det i slike tilfeller må foretas en konkret vurdering av behovet for slike regler på det aktuelle området, og om et slikt ansvar ligger innenfor de rammene som EMK oppstiller.
De forslagene som fremmes i denne proposisjonen, vil i utgangspunktet ikke medføre behov for å endre bestemmelser om foretakssanksjon i særlovgivningen som viser til forvaltningsloven § 46, eller hvor ordlyden er taus hva gjelder skyld for foretak. Her vil det som hovedregel måtte legges til grunn at kravet er uaktsomhet i tråd med den foreslåtte endringen i forvaltningsloven § 46. Unntak kan tenkes der det er klart forutsatt i forarbeidene at et annet skyldkrav skal gjelde på grunn av særlige forhold. Det skal likevel en del til for å kunne legge til grunn at det foreligger en slik forutsetning. Det er etter departementets syn ikke tilstrekkelig at det uttales i forarbeidene at ansvaret er objektivt i tråd med forvaltningsloven § 46 slik den lyder i dag.
Bestemmelser i særlovgivningen som har strengere skyldkrav (forsett eller uaktsomhet), vil i utgangspunktet ikke påvirkes av forslaget.
For eventuelle nye bestemmelser om administrativ foretakssanksjon i særlovgivningen vil det ikke være behov for en egen regulering av skyld dersom det skal gjelde et uaktsomhetsansvar. I slike tilfeller vil dette følge av utgangspunktet i forvaltningsloven § 46.
Etter departementets syn vil et alminnelig uaktsomhetsansvar som regel være tilstrekkelig som skyldkrav. Det kan imidlertid tenkes unntak begge veier. Dersom det er tale om å ilegge særlig inngripende sanksjoner overfor foretak, kan det etter omstendighetene være aktuelt å skjerpe kravet til skyld.
Departementet antar også at det innenfor enkelte forvaltningsområder kan være aktuelt å vurdere et tilnærmet objektivt ansvar tilsvarende det som gjelder som utgangspunkt etter forvaltningsloven § 46 i dag. Dette synes særlig å være aktuelt på områder hvor det er tale om relativt sett milde sanksjoner (typisk mindre overtredelsesgebyr) for typiske masseovertredelser, der mengden saker medfører et særlig behov for effektiv håndheving, hvor det er relativt enkelt å konstatere at en overtredelse har funnet sted, og hvor rettsnormene må anses kjente. En forutsetning for å beholde et tilnærmet objektivt ansvar bør normalt være at det foreligger en klar formodning for skyld (uaktsomhet eller forsett) ved den aktuelle typen overtredelse, og at det gjør seg gjeldende et klart behov for effektiv håndhevelse.
Ved avgjørelsen av om ansvaret skal være objektivt, må det gjøres en konkret vurdering av om rettssikkerheten til foretakene kan ivaretas tilfredsstillende ved en slik løsning. Departementet viser i denne sammenhengen til forarbeidene til forvaltningsloven § 46, Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 7.4.4 side 56, hvor følgende momenter ble trukket frem som særlig relevante ved vurderingen av når administrativ sanksjonering av foretak er rettssikkerhetsmessig forsvarlig:
«[…] hvilket område en er på og dermed lovbruddets karakter, hvorvidt sakstypen reiser vanskelige rettslige spørsmål eller bevisspørsmål, den aktuelle sanksjonens karakter og omfang, andre virkninger som ileggelse av sanksjonen kan ha for den berørte, hvilket rom for utøvelse av skjønn som foreligger innenfor lovens rammer, hvem som typisk er pliktsubjekt og hvilke forutsetninger forvaltningsorganet har for å sikre en betryggende behandling av sakene. […]»
Hvorvidt det er aktuelt og forsvarlig å beholde et tilnærmet objektivt ansvar på det aktuelle forvaltningsområdet, må vurderes konkret for den enkelte sanksjonshjemmel og i prinsippet også i den enkelte sak. Det må særlig vurderes om en slik løsning ligger innenfor de rammene som EMK oppstiller.
Ved den konkrete vurderingen av om det ligger innenfor EMK å operere med et objektivt ansvar ved administrativ foretakssanksjon i den enkelte særlov, er det etter departementets syn naturlig å se hen til de begrensninger og krav som er oppstilt i EMDs praksis i tilknytning til uskyldspresumpsjonen. Som nevnt ovenfor i punkt 5.5. gir storkammerets flertall i G.I.E.M.-dommen avsnitt 243 uttrykk for at visse former for objektivt ansvar aksepteres etter EMK – forutsatt at det praktiseres innenfor visse rammer. Flertallet viser i denne sammenhengen til de begrensningene som er oppstilt i tidligere rettspraksis i tilknytning til uskyldspresumpsjonen i artikkel 6 nr. 2, og i avsnitt 244 slår flertallet fast at tilsvarende får anvendelse under artikkel 7 så langt det passer («mutatis mutandis»).
På bakgrunn av uttalelsene i G.I.E.M.-dommen avsnitt 243 og etterfølgende praksis fra EMD, blant annet Busuttil mot Malta, EMDs dom 3. juni 2021 (sak nr. 48431/18), legger departementet til grunn at eventuelle bestemmelser om objektivt ansvar ved administrativ foretakssanksjon må vurderes og praktiseres innenfor den forholdsmessighetsstandarden som er utformet av EMD i Salabiaku mot Frankrike, EMDs dom 7. oktober 1988 (sak nr. 10519/83), og fulgt opp i senere praksis. I Salabiaku mot Frankrike (som det også vises til i G.I.E.M.-dommen) er det slått fast at artikkel 6 nr. 2 pålegger statene å begrense bruken av presumpsjoner «within reasonable limits which take into account the importance of what is at stake and maintain the rights of the defence», se avsnitt 28 siste setning. Dette utgangspunktet er fulgt opp i senere praksis fra EMD. I Janosevic mot Sverige, EMDs dom 23. juli 2002 (sak nr. 34619/97) avsnitt 101, er det videre presisert at «the means employed have to be reasonably proportionate to the legitimate aim sought to be achieved». Tilsvarende er også lagt til grunn i avsnitt 47 i Busuttil mot Malta.
Dette innebærer at bestemmelser om administrativ foresakssanksjon med et tilnærmet objektivt ansvar må være forholdsmessig og stå i et rimelig forhold til det man søker å oppnå. Hvilke momenter som spiller inn i denne vurderingen vil naturligvis variere mellom de ulike forvaltningsområdene og typen sanksjon, eksempelvis ble det blant annet lagt vekt på statens finansielle interesse i skattesaker i Busuttil mot Malta avsnitt 55.
Etter departementets vurdering innebærer forholdsmessighetskravet også at ulike former for objektivt ansvar ved administrative sanksjoner ikke kan praktiseres på en slik måte at det blir umulig («impossible») for den som ilegges en sanksjon på objektivt grunnlag, å imøtegå grunnlaget for sanksjonen og fri seg fra ansvar på bevismessig grunnlag («exonerate himself from the accusations against him»), se G.I.E.M.-dommen avsnitt 243. Se også omtalen av den konkrete vurderingen i Busuttil mot Malta i punkt 5.5 ovenfor.
Etter departementets vurdering innebærer kravet til forholdsmessighet at det er vanskelig å se for seg at et eventuelt objektivt ansvar i den enkelte særloven kan gå lenger enn det som gjelder etter forvaltningsloven § 46 i dag, hvor graden av skyld er ment å spille inn ved den skjønnsmessige vurderingen av om administrativ sanksjon skal ilegges, og hvor det er forutsatt i forarbeidene at det gjelder et unntak for force majeure og hendelige uhell.