6 Hva og hvor loven gjelder (virkeområde)

6.1 Gjeldende rett

Forskrift om unntak fra konkurranseloven § 10 gjelder visse typer samarbeid mellom foretak eller sammenslutninger av foretak ved omsetning av bøker utgitt av norsk leverandør.

Forskriften gjelder for skjønnlitteratur, sakprosa, fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning, uavhengig av publiseringsformat. Omsetning av fysiske bøker, e-bøker og lydbøker er følgelig omfattet.

Forskriften gjelder ikke for omsetning av brukte bøker, skolebøker til grunnskolen og den videregående skolen, forskningsrapporter eller tilsvarende. Forskriften gjelder videre ikke for samarbeid om omsetning av bøker i strid med EØS-avtalens artikkel 53.

6.2 Høringen

I høringsnotatet ble det foreslått at lovens virkeområde avgrenses slik at det kun er omsetning av bøker i Norge som omfattes. For å sikre at loven ikke strider mot EØS-retten, la departementet til grunn at loven kun skal gjelde for utgivere og forhandlere som er etablert og befinner seg i Norge.

Departementet foreslo at loven skal gjelde for skjønnlitteratur og sakprosa på bokmål, nynorsk og samiske språk, uansett publiseringsformat. Bøker på nasjonale minoritetsspråk ble ikke foreslått omfattet fordi markedet er minimalt, og det er mer formålstjenlig å fremme litteratur på disse språkene med andre virkemidler. Lærebøker for grunnskole og videregående skole ble heller ikke foreslått omfattet av lovens virkeområde, hvilket innebærer en videreføring av gjeldende rett. Departementet ba særskilt om høringsinstansenes synspunkt på om fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning skal være omfattet av virkeområdet.

Omsetning av brukte bøker ble ikke foreslått omfattet av lovens virkeområde, noe som også er videreføring av gjeldende rett.

Departementet foreslo en forskriftshjemmel for Kongen til å bestemme om loven skal gjelde for Svalbard og til å gi egne regler for Svalbard.

6.3 Høringsinstansenes syn

6.3.1 Generelt om virkeområdet

Få høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at lovens virkeområde gjelder omsetning av bøker i Norge. Den norske Bokhandlerforening støtter departementets forslag. Grafill – Norsk organisasjon for visuell kommunikasjon, Bokbasen, Forfatterforbundet og Biblioteksentralen SA stiller spørsmål ved om det foreslåtte virkeområdet er egnet til å avgrense mot tilfeller der aktører søker å omgå loven, for eksempel ved å etablere seg i utlandet og selge bøker på nett til norske kunder i Norge, eller gjennom utvalgte, norske forhandlere.

Storytel AS viser til de digitale abonnementstjenestenes konkurranseposisjon, og at utenlandske konkurrenter ikke er underlagt samme regelverk og står friere i utviklingen og tilpasningen av sine digitale abonnementstjenester og tilbud. Den norske bransjen er for noen forhold avhengig av slike tjenester, slik som videresalg i applikasjoner formidlet gjennom Apple og Amazon. Ved salg gjennom slike tjenester kan inntektene til norske forfattere og forlag bli redusert gjennom prosentavgifter til de store plattformene. Storytel AS ber derfor om at departementet i arbeidet med loven tar hensyn til de norske digitale abonnementstjenestenes behov for balansert konkurransemulighet mot globale innholdstjenester, noe som også ifølge denne høringsinstansen vil fremme kulturpolitiske mål.

Det er bred støtte i høringen til at loven skal uttrykke et språkpolitisk formål, og at loven skal fremme skriftkultur på bokmål, nynorsk og samiske språk. I tillegg er det flere aktører som tar til orde for at loven skal omfatte bøker på kvensk, men også romani og romanes, se omtale i punkt 4.3 om lovens formål.

Grafill – Norsk organisasjon for visuell kommunikasjon legger til grunn at avgrensningen til språkene bokmål, nynorsk og samiske språk ikke har til hensikt å utelukke visuell litteratur, herunder tekstløse bøker. Denne høringsinstansen ber departementet presisere i forarbeidene at all visuell litteratur, herunder grafiske romaner, bildebøker, tegneserier og annen litteratur som i det alt vesentlige består av illustrasjoner, er omfattet av lovens virkeområde.

Tekstallianse foreslår at lovens virkeområde skal utvides fra å bare gjelde utgivelser på nasjonalspråk til utgivelser utgitt i Norge. Forslaget har blant annet sammenheng med situasjonen for forfattere og lesere bosatt i Norge som primært skriver på og leser andre språk enn de nasjonale språkene.

Det er overveiende støtte i høringen for at lærebøker for grunnskole og videregående skole holdes utenfor virkeområdet. No Comprendo Press mener derimot at distriktsbokhandlene har tapt på at forlagene fra 2006 har overtatt salg av lærebøker direkte til skoleeier, og denne høringsinstansen tar til orde for at salg av lærebøker til skolen bør bli overtatt av bokhandlene igjen. Andre høringsinstanser problematiserer ulike sider ved forslaget. Flere kommuner og fylkeskommuner, blant andre Troms og Finnmark fylkeskommune, Tromsø kommune, Trondheim kommune, Senja kommune, Voss herad bibliotek, Vestfold og Telemark fylkeskommune og Møre og Romsdal fylkeskommune, tar opp behovet for å sikre salg av enkelteksemplarer av lærebøker til en lavere pris, eller på annet vis lette tilgangen til bøker for elever som ikke er inkludert i et skoleløp.

Ifølge Bibliotekarforbundet kjøper bibliotek en del svært dyre fagbøker for videregående opplæring, siden privatister har få andre muligheter til å skaffe seg nødvendig litteratur. Norsk Bibliotekforening mener at det som minimum bør være skaffe- og leveringsplikt for lærebøker til grunnskolen og den videregående skolen. Fagforbundet ber om at det vurderes hvordan lærebøkers unntak fra fastprissystemet i henhold til lovforslaget, påvirker bibliotekenes tilgang til denne type bøker. Dersom unntaket blir opprettholdt, ber Fagforbundet om at bibliotekene sikres tilgang til skolebøker gjennom særskilte avtaler. Det har også kommet synspunkter om at forslaget vil kunne svekke lærebedrifters tilgang på læremidler for lærlinger.

Hovedorganisasjonen Virke mener at hensikten med en lovfestet regulering må være å sikre likebehandling og regulere balansen mellom store og små aktører, samtidig som det er viktig å sikre muligheten til frie forhandlinger. En boklov må ha en balanse mellom gode kollektive avtaler som partene utvikler gjennom frie forhandlinger, sammen med en robust og overordnet rammelov.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til forskriftshjemmel for Kongen til å bestemme om loven skal gjelde for Svalbard og til å gi egne regler for Svalbard.

6.3.2 Fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning

De fleste høringsuttalelsene fra forfatter- og kunstnerorganisasjoner, bokhandler, studentorganisasjoner og -samskipnader, fylkeskommuner og kommuner og fra Universitets- og høgskolerådet (UHR), Språkrådet, Norsk kulturråd og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse anbefaler at lærebøker for høyere utdanning og fagbøker for profesjonsmarkedet omfattes av lovens virkeområde. De høyere utdanningsinstitusjonene som har levert høringsinnspill, er delt. Den norske Forleggerforening er mot at disse bøkene omfattes av lovens virkeområde.

De som uttaler seg om fagbøker skal omfattes av virkeområdet, støtter at det språkpolitiske hensynet i vurderingen er viktig. Enkelte trekker eksplisitt sammenheng mellom forslag til formålsparagraf og at lærebøker for høyere utdanning og fagbøker for profesjonsmarkedet bør omfattes av lovens virkeområde. Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFFO) skriver for eksempel:

«Vi henviser her også til lovforslagets overordnede formål om å fremme norsk litteratur, skriftkultur og kultur- og kunnskapsformidling. Akademiske bøker hører utvilsomt hjemme her.»

Norsk studentorganisasjon anbefaler at fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning omfattes av loven og understreker at det er helt avgjørende at de akademiske fagbokhandlene har gode driftsvilkår. En fastprisløsning vil gi de mindre forhandlerne den forutsigbarheten de trenger for å drifte campusbokhandler og legge til rette for et bredere mangfold av fagbøker. Norsk studentorganisasjon peker videre på campusbokhandlenes veiledningsfunksjon overfor studenter, og at bokhandelen har kontakt med lærestedet for å sikre at nødvendig pensum er tilgjengelig. Norsk studentorganisasjon skriver at det er viktig at studentene har tilgang på pensum som både er rimelig og av høy kvalitet. En del av dette vil være å øke studiestøtten, mens den andre delen er å sikre lave priser og høy kvalitet.

Langt de fleste forfatter- og kunstnerorganisasjonene som har levert høringsuttalelse, støtter at fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning omfattes. Dette gjelder Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFFO), Forfatterforbundet, Den norske Forfatterforening, Grafill – Norsk organisasjon for visuell kommunikasjon, Norsk Oversetterforening og Norske Barne- og Ungdomsbokforfattere (NBU). Blant synspunktene som framsettes, er at fastpris vil bidra til bredde, mangfold og kvalitet, at en boklov vil bidra til at det kan skrives bøker på norsk i alle fag, og at prisen på pensumbøker ikke blir styrt for mye av hvor mange studenter som tar faget. Bokloven vil ifølge disse, også bidra til at studentenes tilgang til norsk pensum er den samme, uavhengig av om de studerer i en stor by eller på et lite sted.

Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFFO) framholder at fortsatt fastpris vil være viktig for rekruttering av faglitterære forfattere som skriver på norsk. Å skrive lærebøker er tidkrevende, og arbeidet kan strekke seg over år. I de fleste tilfeller får ikke forfatteren frigitt tid til å skrive slike bøker innenfor rammen av stillingen hen har. Denne høringsinstansen antar at den inntjeningen disse forfatterne har i dag, vil bli enda lavere i et friprismarked.

Flere av forfatterorganisasjonene peker på sammenhengen mellom å innlemme fagbøker i bokloven og universitets- og høyskolesektorens mulighet til å ivareta sitt lovfestede ansvar for norsk fagspråk etter universitets- og høyskoleloven § 1-7 og språkloven § 1.

Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFFO) minner om at bokhandelen er en svært viktig del av den akademiske offentligheten, ved at den utvider perspektiver og styrker den akademiske kulturen som studenter og ansatte i sektoren tar del i. Videre mener de at en boklov kan ha en rolle i utviklingen av skriftkultur og kunnskapsformidling i samfunnet som helhet. De viser til NOU 2022: 2 Akademisk ytringsfrihet der Kierulfutvalget påpeker hvor viktig det er å knytte storsamfunnet og akademia tettere sammen, og at formidling av forskning på ulike måter har stor betydning for den offentlige samtalen.

Universitets- og høgskolerådet (UHR) skriver at et velfungerende fag- og lærebokmarked er en forutsetning for at universitets- og høyskolesektoren kan ivareta sitt ansvar for vedlikehold og videreutvikling av norsk fagspråk. Denne høringsinstansen støtter at fagbøker og lærebøker for høyere utdanning omfattes av virkeområdet, forutsatt at definisjonen av «bok» avgrenses mot multimediale digitale læremidler. En slik definisjon tar ifølge denne høringsinstansen, utgangspunkt i drivkraften for bokloven som er å verne det skrevne ord. De skriver videre:

«Dersom multimediale læremidler unntas fra bokloven, vil norske forlag kunne utvikle og tilby abonnement på digitale læremidler, enten som tillegg til en lærebok eller som selvstendige multimediale læremidler. Samtidig vil man da kunne tilby stabile og forutsigbare rammevilkår for norske forskere som publiserer sin forskning i bokformat, for små fag med særskilte behov for lærebøker og for studentenes og allmennhetens tilgang til forskningsbasert faglitteratur på norsk.»

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og Høgskolen i Innlandet har tilsvarende synspunkter som Univeristets- og høgskolerådet (UHR) i sine høringsuttalelser. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse tar i tillegg opp framveksten av fagskolesektoren og ser behov for en presisering av om lærebøker for høyere yrkesfaglig utdanning vil omfattes av lovens virkeområde.

Åtte universiteter og høyskoler har sendt inn høringsuttalelse og uttalt seg om forslaget til virkeområde. Universitetet i Bergen, Høgskolen i Innlandet, OsloMet – Storbyuniversitetet, Høgskulen på Vestlandet og Høgskolen i Østfold støtter forslaget om at lærebøker for høyere utdanning og fagbøker for profesjonsmarkedet skal omfattes av boklovens virkeområde. Universitetet i Bergen mener det vil være hensiktsmessig å inkludere slike bøker for å sikre mest mulig enhetlig behandling av alle bokutgivelser. Likevel ser de utfordringer med at e-bøker i fastpris ikke kan inngå i digitale abonnementstjenester, se omtale i 8.3.4. Universitetet i Bergen og Høgskolen i Innlandet bemerker også at fagbøker i større grad utgis med åpen tilgang (open access), noe som snur den tradisjonelle forretningsmodellen på hodet ved at det er forfatter som betaler for utgivelsen av boka og at publikum kan lese den gratis. Det kan være krevende å finne riktig økonomisk balanse mellom forfatter og utgiver ved slike utgivelser.

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) og Høyskolen Kristiania – Ernst G. Mortensens stiftelse er mot at lærebøker for høyere utdanning og fagbøker for profesjonsmarkedet skal omfattes av lovens virkeområde. Norges teknisk-naturvitenskapelige universitets (NTNU) innvending er at det er negativt for studenter og ansatte at norske e-bøker ikke kan gjøres tilgjengelig i plattformer på samme måte som utenlandske e-bøker. Høyskolen Kristiania – Ernst G. Mortensens stiftelse skriver at et økende antall studenter etterspør digitalt pensum, og at utvikling av gode hybridløsninger best finner sted uten fastpris.

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) og Høyskolen Kristiania – Ernst G. Mortensens stiftelse peker videre på at departementets høringsnotat ikke tematiserer hvordan bokloven vil påvirke åpen tilgang og Plan S, som har som mål å gjøre all offentlig finansiert forskning åpent tilgjengelig for leseren. De etterlyser en vurdering av dette, slik at et virkeområde som omfatter fagbøker, ikke legger uønskede begrensninger på tilgang til åpen vitenskap. Universitetet i Tromsø mener at departementets høringsnotat har en slagside i favør av den fysiske boka og etterspør synliggjøring av de positive sidene digitale formater har for tilgangen til bøker. Deres primære standpunkt er at fagbøker ikke skal omfattes av lovens virkeområde.

Den norske Forleggerforening mener at fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning må unntas fra lovens virkeområde i sin helhet. Høringsinstansen framholder at det samfunnsøkonomiske hovedargumentet for fastpris ikke gjelder for pensumbøker, da det potensielle markedet for hver bok er begrenset av hvor mange studenter som har boka på pensum. I så måte ligner dette markedet mer på skolebokmarkedet. Videre skriver Den norske Forleggerforening at fastprisen legger sterke begrensninger på norske forlags muligheter til å tilgjengeliggjøre faglitteratur og læremidler i andre digitale modeller enn stykksalg, samtidig som engelskspråklige forlag og teknologigiganter kan operere i det norske markedet uten reell konkurranse fra norske aktører. Den norske Forleggerforening påpeker at bruktboksalget er stort og økende, og frykter at en boklov med en lang fastprisperiode vil øke bruktmarkedet ytterligere. Departementets forslag vil, ifølge denne høringsinstansen, også ha negativ effekt på universitets- og høyskolesektorens mulighet til å følge opp ansvar for norsk fagspråk på papir og digitalt, dersom det engelske tilbudet oppleves som bedre og mer oppdatert.

Blant utgivere som har levert selvstendig høringsuttalelse, er H. Aschehoug & Co (W. Nygaard) AS og Cappelen Damm mot at fagbøker skal omfattes av virkeområdet. H. Aschehoug & Co (W. Nygaard) AS framholder at markedet for omsetning av pensumbøker er lite elastisk, og at fastpris ikke er viktig for å opprettholde et fysisk bokhandlernettverk. Vigmostad & Bjørke AS, Pax Forlag og Dreyers Forlag er for å innlemme fagbøker i virkeområdet. Sistnevnte høringsinsans mener at bokloven vil være et viktig språkpolitisk tiltak som bidrar til et velfungerende fag- og lærebokmarked på norsk, noe som er vesentlig for utviklingen av norsk fagspråk.

Den norske Bokhandlerforening og Akademika AS anbefaler at lærebøker for høyere utdanning og fagbøker for profesjonsmarkedet omfattes av lovens virkeområde. Ifølge Den norske Bokhandlerforening vil fastpris fortsatt være et nødvendig virkemiddel for å sikre at det skrives og utgis lærebøker på norsk i alle fag, og at disse gjøres tilgjengelig for studenter og allmennheten. Den norske Bokhandlerforening forklarer at campusbokhandelen samarbeider tett med universitetene og høyskolene, og at de legger stor innsats i å få tak i og klargjøre pensumlitteratur for studentene – også bøker som er vanskelig å få tak i, og som ville føre til lang bestillingstid for studentene. Ifølge Den norske Bokhandlerforening betyr dette at pensumbesluttere ved de norske lærestedene kan sette akkurat den litteraturen de ønsker på pensum og vite at studentene kan få tak i den. Gjennom dette arbeidet bidrar bokhandlene til økt salg av pensumlitteratur. Videre skriver Den norske Bokhandlerforening at ifølge utenlandske forlag er det er flere studenter som kjøper pensum i Norge sammenlignet med mange andre land, noe som har sammenheng med et godt utbygd nett av campusbokhandler, i tillegg til faglig veiledning fra ansatte.

Den norske Bokhandlerforening mener at bokloven ikke vil være til hinder for innovasjon i konkurranse med utenlandske aktører, og at det også innenfor et fastprissystem vil være spillerom for utgivere og forhandlere til å tilby gode og fleksible løsninger til studentene. Samtidig vil fastprisen sikre at man fortsatt kan tilby stabile og forutsigbare rammevilkår for norske forskere som publiserer sin forskning i bokformat. Fastpris vil ivareta små fag med særskilte behov for lærebøker og sikre studentenes og allmennhetens tilgang til forskningsbasert faglitteratur på norsk. Den norske Bokhandlerforening mener at forslaget til skaffe- og leveringsplikt vil bidra til tilgjengelighet, og dersom fagbøker unntas fra loven vil det bli enklere for utgivere som ønsker det, å tilgjengeliggjøre litteratur i proprietære digitale løsninger.

Noen fylkeskommuner og kommuner støtter at lærebøker for høyere utdanning og fagbøker for profesjonsmarkedet omfattes av lovens virkeområde. Drammen kommune, Tromsø kommune og Møre og Romsdal fylkeskommune skriver for eksempel at markedet for lærebøker i høyere utdanning utvikler seg mer mot abonnementstjenester hvor man som følgetjeneste til læremidler får tilgang på digitale utgaver av lærebøker. De mener dette er en ugunstig utvikling sett fra bibliotekenes side, fordi en utvidet bruk av abonnementsordninger undergraver den allmenne tilgangen til kunnskap for innbyggere som ikke er i utdanning. Det hevdes at digitale abonnementstjenester er en konkurrent til bibliotekene, og at personer med dårlig råd kan få dårligere tilgang til faglitteratur.

Norsk Bibliotekforening advarer mot å droppe fastpriskravet for profesjonslitteratur eller lærebøker for høyere utdanning, fordi det vil gjøre det mulig å presse bibliotekene ved å sette urimelige priser ved salg til bibliotek. Dette vil gjelde bøker der mange trenger biblioteket, blant annet metodebøker og bøker brukt i kjøreopplæring. Også Biblioteksentralen SA støtter fagbøker i lovens virkeområde, slik at «prisen for fagbøker ikke kan differensieres på sluttkunde.»

De åtte studentsamskipnadene samt Samskipnadsrådet som har uttalt seg om forslaget til virkeområde, tar til orde for at lærebøker for høyere utdanning og fagbøker for profesjonsmarkedet skal omfattes av lovens virkeområde. Flere minner om sammenhengen mellom bokpolitikken og oppfølging av språkpolitikken. Studentsamskipnaden i Østfold med flere skriver:

«Det bør være et mål å sikre et nasjonalt fagspråk. Det gjelder ikke minst den anvendte kunnskap, for sykepleiere pleier norske pasienter og lærere underviser norske elever. Kunnskap på morsmålet gir klarhet og forståelse. Et norsk fagspråk er derfor en grunnleggende demokratisk rettighet.»

Campusbokhandelens arbeid med å skaffe, veilede om og formidle litteratur på både store og små studiesteder, understrekes av flere av samskipnadene. De mener også at fastpris vil være avgjørende for å sikre et bredt nett av campusbokhandler over hele landet, og at det skal finnes pensum både i store og små fag. Skaffe- og leveringsplikten samt returrett til forlagene gjør at de akademiske bokhandlene kan ivareta samfunnsoppdraget sitt på en god måte.

Studentsamskipnaden i Agder skriver at selv om digitalisering av pensum er økende, er de som driver akademisk bokhandel ikke i tvil om at læreboka i papirutgave er det beste arbeidsverktøyet. Studentsamskipnaden i Innlandet mener at studenter gjerne etterspør digitale tilleggsressurser, men at det er papirboka som er det foretrukne arbeidsverktøyet ved tilegnelse av mengdetekst. Ifølge denne høringsinstansen er det flere studenter som etterspør papirboka der det kun foreligger digitale bøker, enn motsatt.

Studentsamskipnaden i Sørøst-Norge påpeker at halvparten av de akademiske bokhandlene er eid og styrt av studentene ved sine lokale studentsamskipnader. De samarbeider med Akademika-kjeden, men det er ikke riktig å omtale samtlige akademiske bokhandler som «Akademika-kjeden» slik departementet gjorde i høringsnotatet.

Språkrådet viser til Prop. 108 L (2019–2020) Lov om språk der det heter at om norsk skal være et fullstendig og samfunnsbærende språk, må det finnes fagspråk på alle fagområder, noe som i dag er en mangel på mange områder. Språkrådet skriver at fagbøker og lærebøker er særs viktige virkemidler for å utvikle og styrke fagspråk på nynorsk og bokmål, og at virkeområdet for bokloven dermed må omfatte disse bøkene. Språkrådet minner videre om at nynorsk fagspråk står svakt i akademia og frykter at det å ikke innlemme fagbøker og lærebøker i virkeområdet vil bidra til mer ustabile markedsvilkår for mindre populære bøker og dermed en videre svekkelse av nynorsk fagspråk.

Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek forklarer at studenter med funksjonsnedsettelser som gjør det vanskelig å lese visuell tekst, ofte bruker tilrettelagte eller universelt utformede e-bøker for å kunne gjennomføre sitt studium. Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek advarer mot en boklov som svekker det digitale tilbudet, og dermed gir dårligere tilgang på studielitteratur i digitale formater til studentene. Dette støttes av Norges Blindeforbund og Funksjonshemmedes Fellesforbund.

6.4 Departementets vurderinger

6.4.1 Generelt om virkeområdet

Departementet opprettholder forslaget om at lovens virkeområde avgrenses slik at det kun er omsetning av bøker i Norge som omfattes. For å sikre at loven ikke strider mot EØS-retten legger departementet til grunn av loven kun skal gjelde utgivere og forhandlere som er etablert og befinner seg i Norge. Dette innebærer at utenlandske aktører kan selge bøker direkte til en norsk sluttkunde uten å være bundet av bokloven, slik situasjonen er i dag. Rent formelt kan det skilles mellom sluttkunde i EØS-området og sluttkunde utenfor EØS-området. Departementet ser ingen grunn til å operere med et slikt skille. Departementet har notert seg bekymringene som er reist om muligheten for omgåelse av loven ved at aktører etablerer seg i utlandet og selger norske bøker til norske kunder. Departementet foreslår likevel ikke tiltak for å hindre en slik praksis i denne omgang. Til dét er problemstillingen for lite utredet, men det er en situasjon som vil måtte observeres og eventuelt følges opp over tid.

Videre opprettholder departementet forslaget om at loven skal gjelde skjønnlitteratur og sakprosa uansett publiseringsformat. Disse bøkene utgjør tyngdepunktet i omsetningen til lesere i Norge, det såkalte allmennmarkedet, og i disse bokgruppene manifesterer det seg et stort mangfold. Det er også omsetningen av disse bøkene som er avgjørende for økonomien til de fleste norske forfattere, forhandlere og små og mellomstore forlag. I tillegg foreslår departementet at loven skal gjelde fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning. Forslaget blir utførlig drøftet i punkt 6.4.2 nedenfor. Departementet mener at både skjønnlitteratur, sakprosa, lærebøker for høyere utdanning og fagbøker for profesjonsmarkedet er avgjørende for å ivareta målet om kultur- og kunnskapsformidling som er uttrykt i formålsparagrafen.

Departementets forslag til definisjon av «bok» harmoniserer med tilsvarende definisjon i merverdiavgiftsloven, jf. omtale i punkt 5.4.1. I vurderingen av hvilke publikasjoner som vil være omfattet av bokdefinisjonen og dermed av lovens virkeområde, vil det være hensiktsmessig å se hen til eksisterende tolkningspraksis etter merverdiavgiftsloven og tilhørende forskrift.

Forslaget til formålsparagraf uttrykker et eksplisitt språkpolitisk formål, og departementet foreslår at litteratur på bokmål, nynorsk, samiske språk og de nasjonale minoritetsspråkene kvensk, romani og romanes omfattes av lovens virkeområde. Disse språkene er også omfattet av språkloven. Se nærmere omtale i punkt 4 om lovens formål.

Departementet foreslår ikke å følge opp Tekstallianses forslag om at loven skal gjelde utgivelser på alle språk. Bokloven som kulturpolitisk virkemiddel er tett knyttet til målet om å sikre de språkene Norge har ansvar for etter språkloven og internasjonale forpliktelser.

Omsetning av brukte bøker foreslås ikke omfattet av lovens virkeområde, noe som er en videreføring av gjeldende rett.

Departementet foreslår at omsetning av skolebøker til grunnskole og videregående skole unntas fra lovens virkeområde, hvilket innebærer en videreføring av gjeldende rett. Unntaket skyldes blant annet at slike bøker i all hovedsak omsettes gjennom offentlige anbud. Eksemplarsalgmarkedet for slike bøker er begrenset, og forholdet mellom utgiver og den enkelte forhandler er ikke avgjørende for omsetning. Det vil derfor ikke være hensiktsmessig å regulere omsetningen i denne loven.

Lærebøker til høyere yrkesfaglig utdanning var ikke særskilt omtalt i departementets høringsnotat. Slik departementet forstår det, er hovedpraksis i dag at studentene selv kjøper lærebøkene de trenger. I noen tilfeller brukes det kompendier eller faglitteratur som er utviklet for høyskole og universitet. Det er også utviklet noe gratis læremateriell, finansiert gjennom prosjektmidler fra Kunnskapsdepartementet. Departementet legger til grunn at lærebøker som brukes i fagskolen, i hovedsak omsettes gjennom eksemplarsalg, og ikke gjennom avtaler mellom utgivere og kommuner, fylkeskommuner eller konsortier, slik tilfellet er for lærebøker for grunnskole og videregående skole. På bakgrunn av dette mener departementet at lærebøker for høyere yrkesfaglig utdanning bør være omfattet av bokloven.

Departementet foreslår at loven skal gjelde på Svalbard. Departementet er ikke kjent med at det er etablert bokhandlere eller forlag på Svalbard, men det selges bøker i dagligvarebutikk. Departementet ser ikke at det er tungtveiende grunner til at lovens regler ikke bør gjøres gjeldende på Svalbard. Å la loven gjelde på Svalbard vil også harmonisere godt med at konkurranseloven også gjelder der, i og med at bokloven tillater enkelte typer samarbeid som konkurranseloven § 10 forbyr. Det har ikke kommet merknader i høringen som skulle tilsi at Svalbard bør unntas fra lovens stedlige virkeområde.

Departementet legger opp til en lov som er obligatorisk for aktørene i bransjen, og at loven skal omfatte grunnstammen av det som tilbys leserne av norsk litteratur. Departementet foreslår også å åpne for unntak. Det foreslås en forskriftshjemmel som åpner for at §§ 5, 6, 7 og 11 helt eller delvis ikke skal gjelde for utgivere og forhandlere dersom bestemmelsene får urimelig store negative konsekvenser for disse aktørene. Forslaget om plikt til å skaffe og levere alle bøker som er gjort tilgjengelige, kan være utfordrende for blant annet selvpublisister som fungerer som både forlag og bokhandel uten å ha dette som hovedgeskjeft, samt de minste forlagene. Det kan være grunn til å unnta for eksempel historielag og lokale utgivere fra leveringsplikt og plikt til å sette fastpris. Dette er aktører som gir ut bøker med ideelt formål, beregnet for et avgrenset lokalt marked. Det kan også være fornuftig å vurdere unntak for de minste samiske og kvenske forlagene med få utgivelser og der språket innebærer et svært avgrenset marked, men her ønsker departementet ytterligere innspill i forbindelse med høring av forskriften.

6.4.2 Fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning

Departementet foreslår at lærebøker for høyere utdanning og fagbøker for profesjonsmarkedet skal omfattes av lovens virkeområde. For enkelhets skyld omtales disse bøkene også som fagbøker i det videre. Disse bøkene er omfattet av gjeldende forskrift om unntak fra konkurranseloven § 10.

Høringen viser at det er bred oppslutning blant studenter, forfattere, studentsamskipnader og bokhandler om at lærebøker for høyere utdanning og fagbøker for profesjonsmarkedet skal omfattes i lovens virkeområde. De åtte høyere utdanningsinstitusjonene som har sendt inn høringssvar, er delt, mens Universitets- og høgskolerådet (UHR) og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse er for. Den norske Forleggerforening er mot. Departementet mener at høringen gir betydelig støtte til argumentene om at bokloven vil gi de samme positive virkninger i fagbokmarkedet som i allmennmarkedet. Dette gjelder blant annet fastprisens bidrag til å trygge økonomien til bransjeaktørene og opprettholde fagbokhandler over hele landet. Videre gjelder det skaffe- og leveringspliktens betydning for at forfatter og utgiver skal ha mulighet til å nå ut til leserne, at leserne får tilgang til litteraturen, og at det blir jevnere konkurransevilkår for utgivere og forhandlere av ulik størrelse. Endelig er adgang til å forhandle om normalkontrakter viktig for å opprettholde antallet fagfolk som skriver lærebøker og fagbøker på norsk og samiske språk.

Departementet registrerer at flere høringsinstanser støtter departementets syn på at det kan være krevende å definere og håndheve skillet mellom fagbøker for profesjonsmarkedet og lærebøker for høyere utdanning, men til en viss grad også å skille fagbøker fra sakprosa. Departementet foreslår likebehandling av disse bøkene, blant annet for å hindre uheldige tilpasninger. Forslaget er også et uttrykk for at både skjønnlitteratur, sakprosa og fagbøker er viktige for den kultur- og kunnskapsformidlingen som loven skal bidra til å fremme, se omtale i punkt 4.4. Departementet viser også til NOU 2022: 2 Akademisk ytringsfrihet der Kierulfutvalget minner om betydningen av at akademia og storsamfunnet knyttes tettere sammen, og at formidling av forskning har stor betydning for den offentlige samtalen.

Formålet med språkloven som trådte i kraft 1. januar 2022, er å styrke norsk språk, slik at det blir sikret som et samfunnsbærende språk som skal kunne benyttes på alle samfunnsområder og i alle deler av samfunnslivet i Norge. Prop. 108 L (2019–2020) Lov om språk understreker at språk og språkbruk i forskning og høyere utdanning har stor innvirkning på språkutviklingen ellers i samfunnet. På den ene siden er det avgjørende at fagspråket i akademia holder tritt med kunnskapsutviklingen, slik at man kan kommunisere om alle tema og samfunnsutfordringer på norsk. Derfor har universitetene og høyskolene et lovpålagt ansvar for å vedlikeholde og videreutvikle norsk fagspråk, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-7. De aller fleste studenter skal ut i et arbeidsliv der de møter og samhandler med en norskspråklig befolkning. I mange tilfeller vil det være avgjørende for kvaliteten på arbeidet, samhandlingen og kommunikasjonen at studentene har tilegnet seg norsk fagspråk i utdannelsen. Et godt norsk fagspråk som er tilgjengelig for folk betyr videre at de store samfunnsdebattene og det politiske ordskiftet både kan være kunnskapsbasert og åpent for bred deltakelse, siden språkbarrieren vil være lavere. De samme argumentene vil gjøre seg gjeldende for samiske fagspråk. Fagbøker bidrar både til at norsk og samisk fagspråk blir utviklet og formidlet til studenter, fagfolk og en bredere offentlighet. Departementet legger derfor til grunn at et velfungerende fagbokmarked er viktig både kultur-, språk- og kunnskapspolitisk. Det kan tilføyes at fagbøker også er omfattet i både den tyske og franske bokloven.

Bokloven skal primært ivareta forfatterens, oversetterens, den visuelle kunstnerens og leserens interesser. Departementets vurdering er at bokloven vil bidra til bedre vilkår for forfattere som skriver fagbøker, blant annet ved at fastprisen og adgangen til å forhandle om normalkontrakter vil gi forfatter økt forutsigbarhet og tryggere økonomi, og at skaffe- og leveringsplikten bidrar til at bøkene når ut til leseren. Hensynet til forfatterne som formidler på norsk og samisk, er derfor en sentral begrunnelse for at departementet foreslår at fagbøker innlemmes i virkeområdet.

Departementet har også merket seg at flere høringsinstanser har spilt inn at studentene ønsker seg pensum på norsk. En undersøkelse i regi av Bokbasen fra 2021 viser at det er flere studenter som ønsker pensum på norsk, enn de som har tilgang til det. I tillegg til de samfunnsgevinstene som er nevnt over, legger departementet til grunn at læring på eget språk bidrar til bedre innlæring og økt forståelse, og dermed økt tilgang til og kvalitet i studiene. Videre tyder høringsinnspillene på at pensum på papir står sterkt, men at studenter også ønsker pensum digitalt – alene eller som supplement til papirboka. Ifølge høringsinspillene fra Den norske Bokhandlerforening og Akademika AS, viser undersøkelser at om lag to av tre studenter mener de lærer best gjennom en kombinasjon av å lese pensum på papir og digitalt. Om lag en tredel foretrekker å lese digitalt. Departementet mener at bokloven må bidra til å sikre at studentene har tilgang til et bredt og mangfoldig utvalg av lærebøker både på papir og digitalt.

At fagbøker innlemmes i bokloven betyr at bokhandlene fortsatt kan omsette lærebøker og fagbøker i en fastprisordning. Fastprisen vil ta bort konkurransen i forhandlerleddet i fastprisperioden, og dette betyr at små campusbokhandler i distriktet kan tilby en bok til samme pris som den store campusbokhandelen eller en nettbutikk i denne perioden. Skaffe- og leveringsplikten innebærer at bokhandelen er forpliktet til å bistå en kunde med å skaffe bøker, og at utgivere ikke kan nekte å selge bøker gjennom visse forhandlere. Som i allmennmarkedet, vil dermed bokloven bidra til å opprettholde fagbokhandler på små og store steder over hele landet. De akademiske bokhandlene er en del av miljøet på studiestedene, og er spesielt viktige for studentene. De ansatte i bokhandelen veileder studentene med å finne og velge pensum og støttelitteratur. Dette er en oppgave som ikke uten videre kan overtas av nettbokhandelen. Som det framgår av innspill fra Den norske Bokhandlerforening, er det i tillegg tett kontakt mellom bokhandel og studiested om pensum, slik at pensum foreligger for studentene.

Departementet har lagt vekt på den rollen fagbokhandelen har i å veilede studenter og andre, og at det er en selvstendig verdi at studentbokhandelen er til stede på campus. Norge har et høyt antall bokhandler sammenlignet med land med fripris. Et eventuelt bortfall av fastpris og skaffe- og leveringsplikt vil kunne svekke forbrukerens tilgang til litteratur. Dersom fripris innføres, er det en fare for at bokhandler – særlig på mindre studiesteder – må legge ned. Dermed svekkes det samlede tilbudet av litteratur og veiledning på mindre studiesteder, noe som også kan bidra til kvalitetsforskjeller mellom studiesteder på sentrale steder og i regionene.

Departementet ser Den norske Forleggerforenings innvending knyttet til at fripris ville gitt større friheter i utvikling av tilbudet av abonnementstjenester og leie av pensum. Det er likevel departementets vurdering at bokloven med forslag til bestemmelser om fastpris, skaffe- og leveringsplikt og adgang til å forhandle om normalkontrakter er grunnleggende viktige for ivaretakelsen av de litteratur-, språk- og kunnskapspolitiske målene. For norske og samiske lesere, norsk og samisk fagspråk og skriftkultur vil det være viktigere å sikre disse virkemidlene framfor å liberalisere omsetningen av faglitteratur.

Departementet mener lovforslaget vil legge til rette for innovasjon og omsetning av bøker i digitale formater. For eksempel foreslår departementet i § 5 femte ledd en forskriftshjemmel til å gi rabatter ved samtidig salg av ulike formater av samme bok i fastprisperioden («bundling» eller «tittelrabatt»). Forslaget innebærer at bøker kan tilbys for eksempel både i papir og e-format til en rabattert pris, og at studenten dermed får nyte godt av de ulike formatenes fordeler.

Departementet legger videre til grunn at det vil være mulig å tilby faglitteratur i digitale abonnementsløsninger. Dette vil gjelde bøker som ikke er i fastpris. Bøker i fastpris vil kunne gjøres tilgjengelige ved eksemplarsalg i abonnementstjenestene, se punkt 10 om plikt til å levere e-bøker og punkt 11 om plikt til å tilby og levere digitale lydbøker. Som det framgår av punkt 8.4.4 vil departementet ikke gå inn for at bøker i fastpris skal kunne strømmes i abonnementstjenester. Grunnen til dette er blant annet at økt strømming kan undergrave økonomien i bransjen. Strømming av fagbøker vil i hovedsak lønne seg for bestselgerne, og ikke for bredden av fagbokforfatterne. Dette er uheldig for å opprettholde bredde og mangfold i fag- og lærebokmarkedet som nettopp kjennetegnes av mange utgivelser som nødvendigvis ikke oppnår store salgstall.

Endelig vil lærebøker måtte avgrenses mot digitale læringsressurser som faller utenfor lovforslagets definisjon av bok. Bokloven vil dermed ikke avgrense utgivernes muligheter til å utvikle slike læringsressurser. I forskrift 21. desember 2021 nr. 3939 om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løsninger, er digitale læremidler i § 3 første ledd bokstav e definert som «nettbaserte redskaper som kan brukes i det pedagogiske arbeidet, og som er utviklet med hensikt å støtte læringsaktiviteter.»

Departementet har notert seg at noen høringsinstanser tar opp forholdet mellom boklovens virkemidler og åpen vitenskap og Plan S. Plan S er et internasjonalt initiativ med mål om å gjøre all offentlig finansiert forskning åpent (gratis) tilgjengelig for leseren. Regjeringens mål er at innen 2024 skal alle norske vitenskapelige artikler finansiert av offentlige midler være åpent tilgjengelige, jf. Meld. St. 5 (2022–2023) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2023–2032. Modellen med åpen publisering skiller seg fra bokmarkedet ellers ved at det er institusjon eller forskningsfinansiør som betaler forlaget for utgivelsen, og at tilgang er gratis for leser. Plan S-kravene gjelder ikke for bøker som ikke skal rapporteres til Norsk vitenskapsindeks. Dette omfatter lærebøker som er utarbeidet til undervisningsformål, bøker rettet mot allmennmarkedet og populærvitenskapelige bøker. Departementet legger dermed til grunn at boklovens bestemmelser og Plan S gjelder ulike deler av akademisk publisering. Økonomien i de to kretsløpene er forskjellig, og departementet mener at bokloven vil være et egnet virkemiddel til å bidra til gode vilkår for fagbokforfatteren og den type vitenskapelig formidlingsarbeid som skriving av lærebøker og fagbøker er.

Den norske Forleggerforening har ytret bekymring om hvorvidt en boklov vil bidra til økt bruktsalgmarked, en problemstilling som også anerkjennes av Den norske Bokhandlerforening. Departementet viser til at fagbokmarkedet er omfattet av forskrift om unntak fra konkurranseloven § 10 i dag, og at bokloven i hovedsak vil innebære en videreføring av gjeldende praksis. Departementet ser dermed ikke at innføring av bokloven i seg selv skal føre til økt salg av brukte bøker, men er enig med Den norske Forleggerforening i at det er fornuftig å følge med på utviklingen.

Departementets vurdering er at forslaget til boklov ikke vil svekke tilbudet av e-bøker til studenter som har behov for e-bøker på grunn av en funksjonsnedsettelse, jf. høringsinnspillene fra Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek og Norges Blindeforbund. Departementet foreslår at e-boka omfattes av loven, og i lovforslaget § 6 andre ledd foreslås en leveringsplikt for e-bøker. Også studenter med funksjonsnedsettelser kan foretrekke å arbeide både med papirbok og med e-bok som støtte. Forslaget om å tillate «tittelrabatt», det vil si rabatt ved samtidig salg av ulike formater av en bok i fastprisperioden, vil legge bedre til rette for at studenter kan gjøre dette.

Departementet mener at lovforslaget slik det foreligger, vil ivareta grunnlaget for mangfold, bredde og kvalitet og tilgang til fagbøker og lærebøker på norsk og samisk, samtidig som forslaget legger til rette for bruk av digitale formater og innovasjon innenfor rammen av fastprisordningen.