3 Hjemmel til å kreve politiattest for ansatte i Bufetat som er i kontakt med mindreårige mv.

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Innledning

Det finnes hjemler på mange områder til å innhente politiattest (vandelskontroll) fra personer som skal ha ansvar for eller utføre oppgaver overfor mindreårige. Formålet med vandelskontrollen er å forhindre at personer i ansettelsesforhold, verv eller lignende som allerede er dømt, siktet eller tiltalt for overgrep mot mindreårige, får stillinger eller kommer i posisjoner der de kan begå nye overgrep. Politiregisterloven og politiregisterforskriften angir rammene for vandelskontroll, herunder hvilke formål som kan begrunne krav om politiattest, mens det er spesiallovgivning som regulerer det konkrete saks- eller fagområdet der attesten skal innhentes og konsekvensene av anmerkninger. Vandelskontroll er et forebyggende tiltak, og ikke tilstrekkelig i seg selv til å forhindre overgrep.

De ytre rammene for når det er adgang til å utstede politiattest følger av den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 om retten til respekt for privatliv og familieliv, som blant annet oppstiller krav om at politiattesten må fremme ett av de legitime formålene i bestemmelsen og være nødvendig i et demokratisk samfunn. Artikkel 8 stiller blant annet krav om at inngrep i privatlivet skal være «i samsvar med loven». I forhold til vandelskontrollen oppfattes det sentrale innholdet i dette lovskravet gjerne slik at det må kreves at lovgivningen klargjør til hvilke formål politiattest kan utstedes, og at reglene er tilgjengelige for borgerne.1

3.1.2 Generelle krav i politiregisterloven og politiregisterforskriften

Vandelskontroll kan kun foretas dersom det foreligger hjemmel i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov. I det alt vesentlige utleveres opplysningene fra kontrollen i form av politiattest, jf. politiregisterloven § 36 første ledd nr. 1. På en politiattest kan det anmerkes opplysninger om hvorvidt en fysisk eller juridisk person har vært ilagt straff eller andre strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak som følge av lovbrudd, eller er under straffeforfølgning.

De formål som kan begrunne krav om politiattest er listet opp i politiregisterloven § 37, som angir at politiattest under visse vilkår kan brukes for å utelukke fysiske og juridiske personer fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon. Selv om en gruppe faller inn under formålet, må det likevel foretas en konkret vurdering av om det bør innføres nye hjemler til å kreve politiattest.

Det er to aktuelle formål som er relevante på barnevernsområdet:

• § 37 første ledd nr. 4: dersom utelukkelse fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon kan forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer,

• § 37 første ledd nr. 5: dersom utelukkelsen fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon kan bidra til å sikre at en person som skal adoptere eller over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige, er egnet for oppgaven,

Kravet om politiattest på barnevernsområdet faller i de fleste tilfellene inn under formålet i politiregisterloven § 37 nr. 4. I slike tilfeller skal det kreves barneomsorgsattest, jf. politiregisterloven § 39 første ledd. Det vil si en politiattest som viser anmerkninger tilknyttet nærmere bestemte straffebud, som seksualforbrytelser mot barn og voksne, drap, narkotikaforbrytelser og grov volds- og ranskriminalitet.

For hjemler som er begrunnet i formål som nevnt i politiregisterloven § 37 nr. 5 kan det stilles krav om uttømmende og utvidet politiattest, jf. politiregisterloven § 41, dersom det følger av annen lovgivning jf. politiregisterloven § 39 tredje ledd. Det vil si politiattest som viser alle strafferettslige reaksjoner som er registrert i reaksjonsregisteret. På barnevernområdet er det krav om uttømmende og utvidet politiattest for fosterforeldre og private som tar imot barn som avlastningstiltak. For fylkesnemndsledere er det krav om uttømmende politiattest.

Politiattest utstedes til bruk i mottakers interesse, jf. politiregisterloven § 36 nr. 1. Med mottaker menes den som kan kreve politiattest fremlagt, jf. politiregisterforskriften § 28-3 nr. 4. Det vil typisk være arbeids-/oppdragsgiver.

Politiregisterloven regulerer ikke konsekvensen av merknader på politiattesten. Konsekvensene av anmerkninger reguleres i særlovgivningen.

Det er gitt nærmere regler om saksbehandling, oppbevaring av attest mv. i politiregisterforskriften. Det kan blant annet bare utstedes attest til den som har fått tilbud om eller er innstilt til en konkret stilling, virksomhet, aktivitet mv., jf. politiregisterforskriften § 36-1, slik at det ikke kan avkreves attest av alle som søker på en stilling. Skal attest utstedes på et annet tidspunkt, må det reguleres i lov eller forskrift, jf. politiregisterforskriften § 36-1 nr. 3.

Politiregisterforskriften stiller videre krav til oppbevaring av politiattest hos mottakeren, blant annet om at attesten skal oppbevares utilgjengelig for uvedkommende, og ikke kan oppbevares utover det tidspunkt vedkommende slutter i stillingen som ga grunnlag for vandelskontroll, jf. politiregisterforskriften § 37-2.

Det er ikke åpnet for utstedelse av ny politiattest til samme formål. Det er imidlertid åpnet for utlevering av nye eller oppdaterte opplysninger etter politiregisterloven § 43 (fornyet vandelskontroll). Bestemmelsen åpner for at mottakeren av attesten, for eksempel arbeidsgiver, kan henvende seg til politiet og be om nye eller oppdaterte opplysninger, for eksempel fordi det er mistanke om at den ansatte er involvert i en straffesak. Bestemmelsen gjelder for den enkelte attesten, og åpner ikke for at arbeidsgivere rutinemessig kan henvende seg til politiet for å sikre at det ikke er noe «nytt» på de ansatte. Det kan ikke utleveres andre opplysninger enn de som fremgår av hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av den opprinnelige attesten.

3.1.3 Krav til politiattest etter barnevernsloven

Innledning

Reglene om krav til politiattester fremgår av gjeldende barnevernlov § 6-10. Reglene er videreført i ny barnevernslov § 12-11, med enkelte utvidelser. Det vises til Prop. 133 L (2020–2021) kap. 18.5. jf. Innst. 625 L (2020–2021). Departementet tar sikte på at ny barnevernslov skal tre i kraft 1. januar 2023. I gjennomgangen av gjeldende rett henvises derfor både til gjeldende lov og ny barnevernslov.

Hvem skal legge frem politiattest i etter barnevernsloven

I gjeldende barnevernlov § 6-10 er det regulert hvilke personer som skal legge frem politiattest. Reglene er videreført i ny barnevernslov § 12-11 med enkelte utvidelser.

Kravene til politiattest gjelder etter nærmere regler for personer som er ansatt i eller utfører oppgaver for barnevernstjenesten, fylkesnemndsledere, ansatte i institusjoner og av fosterforeldre. Nærmere regulering av personkretsen som skal legge frem politiattest er også fastsatt i forskrift 15. oktober 1999 nr. 1090 om politiattest i henhold til barnevernloven §§ 1 til 4.

Etter barnevernloven § 6-10 første og annet ledd, og forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven §§ 1, 2 og § 4 skal følgende grupper levere barneomsorgsattest:

• de som ansettes i barneverntjenesten,

• støttekontakter og andre som utfører oppgaver for barneverntjenesten som ledd i hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4,

• tillitspersoner,

• personer som skal utøve tilsyn med barn i fosterhjem etter § 4-22,

• den som skal ansettes i en barneverninstitusjon eller senter for foreldre og barn jf. § 5-1 og § 5-8 eller i et omsorgssenter for mindreårige etter kapittel 5A, samt andre som utfører oppgaver for institusjonen, senteret for foreldre og barn eller omsorgssenteret for mindreårige, og som har direkte kontakt med barn og unge eller foreldre som oppholder seg der

• eier av privat institusjon, senter for foreldre og barn eller omsorgssenter for mindreårige som er godkjent etter lovens § 5-8 og som skal arbeide eller oppholde seg regelmessig der.

Krav til å levere barneomsorgsattest er i ny barnevernslov § 12-11 tredje ledd utvidet til også å gjelde:

• talspersoner,

• personer hos statsforvalteren som fører tilsyn med barn i barnevernsinstitusjoner, senter for foreldre og barn og omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere.

De foran nevnte persongruppene omfattes av formålet i politiregisterloven § 37 nr. 4.

De som skal godkjennes som fosterforeldre omfattes av formålet i politiregisterloven § 37 nr. 5 og skal legge frem uttømmende og utvidet politiattest etter politiregisterloven § 41, jf. barnevernloven § 6-10 tredje ledd. Det vil si politiattest som viser alle strafferettslige reaksjoner som er registrert i reaksjonsregisteret. Tilsvarende gjelder for private som tar imot barn som avlastningstiltak, jf. barnevernloven § 6-10 tredje ledd annet punktum. Det kan kreves barneomsorgsattest etter politiregisterloven § 39 første ledd også fra andre som bor i fosterhjemmet eller avlastningshjemmet, jf. barnevernloven § 6-10 tredje ledd tredje punktum. Reglene om krav til uttømmende og utvidet politiattest fra fosterforeldre, private som tar i mot barn som avlastningstiltak samt andre som bor i fosterhjemmet eller avlastningshjemmet, er videreført i ny barnevernslov § 12-11 fjerde ledd.

Krav om at fosterforeldre må legge frem uttømmende og utvidet politiattest følger også av forskrift 18. desember 2003 nr. 1659 om fosterhjem (fosterhjemforskriften) § 3, og forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven § 3. Det er barneverntjenesten i den kommunen som skal godkjenne fosterhjemmet som har ansvaret for at slik attest blir krevet fremlagt jf. fosterhjemsforskriften § 5 og forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven § 3. I tillegg følger det av de samme bestemmelsene at barnevernstjenesten må vurdere om andre som bor i fosterhjemmet eller avlastningshjemmet skal legge frem politiattest.

Etter barnevernloven § 6-10 fjerde ledd skal den som ansettes som leder i fylkesnemnda også legge frem uttømmende politiattest som nevnt i politiregisterloven § 41 første ledd. Denne bestemmelsen er videreført i ny barnevernslov § 12-11 femte ledd.

Konsekvenser av anmerkninger på politiattest

Det følger av barnevernloven § 6-10 femte ledd at en person som har anmerkning som gjelder straffebud som omfattes av barneomsorgsattest, ikke kan ha oppgaver overfor mindreårige. Dette gjelder alle som skal legge frem politiattest etter barnevernloven. Som nevnt gjelder dette anmerkninger som omfatter seksualforbrytelser mot barn og voksne, drap, narkotikaforbrytelser og grov volds- og ranskriminalitet. Denne bestemmelsen er videreført i ny barnevernslov § 12-11 sjette ledd.

Når det gjelder fosterforeldre som skal legge frem uttømmende politiattest, skal det i tillegg foretas en skjønnsmessig vurdering dersom attesten viser anmerkninger knyttet til brudd på andre straffebud enn de som er omfattet av barneomsorgsattest jf. barnevernloven § 6-10 femte ledd siste punktum. Vurderingstemaet er om anmerkningen kan skape tvil om vedkommende er egnet for oppgaven. I lovens forarbeider, jf Prop. 40 L (2010–2011) pkt. 5.2 understrekes at den skjønnsmessige vurderingen av anmerkninger på politiattest blant annet har sammenheng med straffereaksjonens art, om det dreier seg om enkeltstående hendelser eller flere lovbrudd, samt om lovbruddet ligger langt tilbake i tid eller ikke. Også betydningen for barnet av å bli plassert hos personer i sitt nære nettverk vil etter omstendighetene kunne tillegges vekt, jf. Retningslinjer til forskrift om politiattest (Q34/2011) pkt. 2.7.2.3. Denne bestemmelsen er videreført i ny barnevernslov § 12-11 sjette ledd siste punktum.

Ansvaret for å kreve politiattest

For ansettelser i den kommunale barnevernstjenesten eller ved ansettelser i statlig institusjon/omsorgssentre, er det den som er ansvarlig for ansettelsen som har ansvaret for at politiattest blir fremlagt, jf. forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven §§ 1 og 2.

For fosterhjem er det barnevernstjenesten i den kommunen som skal godkjenne fosterhjemmet som har ansvaret for at attest blir fremlagt, jf. forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven § 3. Det følger av barnevernloven § 4-22 tredje ledd at det er barnevernstjenesten i omsorgskommunen som skal godkjenne fosterhjemmet. Denne bestemmelsen er videreført i ny barnevernslov § 9-5 første ledd første punktum.

Det fremgår forutsetningsvis av forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven § 3 tredje punktum at det er barnevernstjenesten som skal kreve politiattest av private som tar imot barn som heldøgns avlastningstiltak.

Det er også barnevernstjenesten som kan kreve at støttekontakter og andre som utfører oppgaver for barnevernstjenesten som ledd i hjelpetiltak legger frem politiattest, jf. forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven § 4.

Den instansen som kan kreve politiattest har kompetansen til å vurdere konsekvensene av eventuelle anmerkninger.

Fremgangsmåte ved innhenting av attest

Det kan være ulike måter å rekruttere personer til den type stillinger og oppdrag som omfattes av kravet om politiattest i barnevernet.

Det fremgår av forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven § 6 at attest kun kreves av den søkeren som tilbys stillingen eller som skal oppnevnes eller godkjennes til å utføre de oppgaver som omfattes av denne forskrift. Alle som er interessert i en stilling eller et oppdrag skal altså ikke legge politiattest ved søknaden. Det fremgår videre at søkere gjøres oppmerksom på at det må fremlegges politiattest ved ansettelse, godkjenning eller oppnevnelse. For stillinger, oppdrag eller lignende som blir utlyst eller annonsert, skal det gjøres oppmerksom på kravet om politiattest i utlysnings- eller annonseteksten. Det er politiet som utsteder politiattesten. Vedlagt søknaden om politiattest skal den som søker om politiattest vedlegge et eget skjema som bekrefter formålet med politiattesten, og som arbeids- eller oppdragsgiver fyller ut.

Det følger av Retningslinjer til forskrift om politiattest av 7. juli 2011 (Q 34/2011) pkt. 2.6, at det uavhengig av hvordan rekrutteringen skjer, er viktig at interesserte så tidlig som mulig gjøres oppmerksom på at det vil bli krevet politiattest ved ansettelse/oppnevnelse/godkjenning. På denne måten unngås at det legges mye arbeid i utredning av for eksempel fosterforeldre som det senere viser seg ikke er aktuelle på grunn av anmerkninger på politiattest.

Oppbevaring av politiattest

Politiattesten skal oppbevares hos det organ eller den institusjon som etter denne forskrift er ansvarlig for å kreve politiattest fremlagt, og skal oppbevares så lenge vedkommende innehar stillingen eller oppdraget, jf. forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven § 8. Attesten skal makuleres når vedkommende fratrer. Fremlagt attest fra person som ikke får tildelt stilling eller oppdrag skal makuleres.

3.1.4 Midlertidig hjemmel for Bufetat til å bekrefte formålet med politiattest

Bufetat har viktige oppgaver på fosterhjemsområdet i forbindelse med rekruttering og grunnleggende opplæring av potensielle fosterforeldre, og har i samsvar med langvarig praksis innhentet politiattester før fosterhjemmet etter anmodning er tilbudt kommunen.

Bufetat har plikt til å bistå barnevernstjenesten med plassering av barn utenfor hjemmet (bistandsplikten) jf. barnevernloven § 2-3 annet ledd bokstav a-c, og som er videreført i ny barnevernslov § 16-3 annet ledd. Plikten inntrer på anmodning fra kommunen og innebærer blant annet at Bufetat skal finne frem til et egnet fosterhjem når kommunen ber om dette. Bistandsplikten har nær sammenheng med Bufetats ansvar for å rekruttere og gi grunnleggende opplæring til fosterhjem, jf. barnevernloven § 2-3 annet ledd bokstav d, som er videreført i ny barnevernslov § 16-3 tredje ledd bokstav a.

Bufetat tilbyr også andre tjenester for å støtte kommunen, og som innebærer at personene som utfører oppgavene har direkte kontakt med barn. Dette gjelder blant annet familierådskoordinatorer og personer som har oppgaver med spesialiserte hjelpetiltak. Det framgår av barnevernloven § 2-3 tredje ledd bokstav b at Bufetat kan tilby barnevernstjenesten spesialiserte hjelpetiltak i hjemmet der dette kan forhindre plassering utenfor hjemmet. Bestemmelsen er videreført i ny barnevernslov §16-3 fjerde ledd bokstav c. Bufetat har også et selvstendig ansvar for å ivareta barnets rett til medvirkning, jf. barnevernloven § 1-6 og ny barnevernslov § 1-4.

Politidirektoratet (POD) innførte en praksisendring fra 1. desember 2020 for utstedelse av politiattest med hjemmel i barnevernloven. Endringen innebar innstramminger både i forhold til hvem som kunne kreve politiattest fremlagt og tidspunktet for når attesten kunne innhentes. Blant annet ble søknad om politiattest fra personer som skulle påta seg oppdrag som fosterhjem, beredskapshjem, besøkshjem og familierådskoordinatorer avslått med begrunnelse i at det i henhold til barnevernloven med forskrift kun var den kommunale barneverntjenesten som kunne kreve politiattest fremlagt. Praksisendringen skapte særlig utfordringer med hensyn til gjennomføring av akuttplasseringer på en rask og forsvarlig måte.

På denne bakgrunn fattet POD et midlertidig vedtak 1. februar 2021 om politiattest etter politiregisterloven § 38 tredje ledd, jf. politiregisterforskriften § 33-1 der det heter at «også statlige og private aktører kan bekrefte formålet ved innhenting av politiattest fra fosterforeldre etter barnevernloven § 6-10 tredje ledd, og for innhenting av politiattest for familierådkoordinatorer etter § 6-10 første ledd.» Hjemmelen innebærer i praksis at Bufetat eller en privat aktør kan fylle ut et nødvendig skjema som bekrefter formålet med politiattesten, når en person søker politiet om politiattest. På denne måten kan politiattesten innhentes på et tidligere tidspunkt. Det midlertidige vedtaket gjelder frem til 30. april 2022.

3.2 Forslaget i høringsnotatet

Bufetat har i dag hjemmel til å kreve barneomsorgsattest av ansatte og personer som utfører oppdrag for barnevernsinstitusjoner, sentre for foreldre og barn og omsorgssentre. I høringsnotatet viste departementet til at det er flere grupper ansatte og personer som skal utføre oppgaver på vegne av Bufetat som i kraft av sine stillinger eller oppdrag som kan ha alenesamtaler med barn og hvor det ikke er stilt krav om at det skal innhentes politiattest. Dette gjelder blant annet personer som har ansvar for å ivareta barnets rett til medvirkning i forbindelse med Bufetats utøvelse av bistandsplikten, personer som jobber med oppfølging av statlige fosterhjem og personer som jobber med Multisystemisk terapi (MST) eller andre spesialiserte hjelpetiltak som Bufetat tilbyr. Også for disse yrkesgruppene kan det være behov for å innhente politiattest i samsvar med formålet i politiregisterloven § 37 nr. 4. I høringsnotatet ble det derfor foreslått et nytt tredje ledd i barnevernloven § 6-10 med krav til fremleggelse av politiattest for personer som ansettes i eller utfører andre oppdrag for eller på vegne av Bufetat, og som i sitt arbeid har direkte kontakt med barn.

Departementet presiserte at forslaget også omfattet personer som skal være fosterforeldre i spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem, jf. barnevernloven § 2-3 annet ledd bokstav a og c, jf. § 4-22 fjerde ledd.

Tilsvarende endring ble foreslått som nytt tredje ledd i ny barnevernslov § 12-11.

Departementet henviste videre til den midlertidige hjemmelen for Bufetat til å bekrefte formålet med politiattest og foreslo at denne ble innført som en varig ordning. Etter dagens bestemmelser er det kommunen som i forbindelse med godkjenningen av det enkelte fosterhjem har ansvaret for å kreve politiattest fremlagt av fosterforeldrene. Bufetat har samtidig helt sentrale oppgaver på fosterhjemsområdet gjennom sin bistandsplikt og plikt til å rekruttere og gi grunnleggende opplæring til fosterhjem. Bufetat kommer på denne bakgrunn i posisjon til å be om politiattest på et tidligere tidspunkt enn ved godkjenningen av fosterhjemmet til det enkelte barn. At politiattest foreligger på et tidligere tidspunkt, er særlig viktig ved akuttplasseringer, men kan også bidra til å styrke barnets rettssikkerhet ved planlagte plasseringer. Departementet foreslo derfor at Bufetat gis hjemmel til å bekrefte formålet med politiattest for fosterforeldre i forbindelse med grunnleggende opplæring eller ved inngåelse av oppdragsavtaler. Forslaget innebar ingen endring av kommunens ansvar for å kreve politiattest fremlagt av fosterforeldre i forbindelse med godkjenningen av det enkelte fosterhjem. Departementet vurderte at det var tilstrekkelig å fastsette dette forslaget ved å gjøre endringer i forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven.

Departementet viste videre til at dagens regler ikke regulerer Bufetats adgang til å kreve politiattest fremlagt av besøkshjem som er avlastningstiltak for fosterhjem og som Bufetat har ansvaret for oppfølgingen av. Dette gjelder avlastningstiltak for spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem. Dagens regler innebærer at det er kommunen som har ansvaret for å kreve politiattest også av disse avlastningshjemmene. Departementet mente at dagens løsning er svært upraktisk, og at vandelskontrollen mest naturlig hører til Bufetats oppgaveansvar. Departementet foreslo derfor at det er Bufetat, og ikke kommunen, som skal kunne kreve politiattest fremlagt for besøkshjem som skal være avlastningstiltak for beredskapshjem og for spesialiserte fosterhjem. Departementet vurderte at dette forslaget kan fastsettes ved å gjøre endringer i forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven.

3.3 Høringsinstansenes syn

Den nærmere omtalen av høringsinstansenes syn begrenses til lovforslagene som har vært på høring. Høringsinstansenes syn på forslagene til forskriftsendringer gjengis når dette er nødvendig på grunn av sammenhengen med lovforslaget.

Når det gjelder forslaget om å innføre krav til politiattest for personer som ansettes i, eller utføre oppgaver på vegne av Bufetat, og som i sitt arbeid har direkte kontakt med barn, er det om lag 20 instanser som har uttalt seg om forslaget. Alle høringsinstansene som uttaler seg støtter hovedforslaget, blant annet Barneombudet, Bergen og Egersund kommune, Statsforvalteren i Innlandet, Advokatforeningen, Norsk fosterhjemsforening, NKVTS, Redd Barna, Pilar, RVTS, Bufdir, Bufetat region midt Norge, Bufetat region vest, Bufetat region øst og Bufetat region sør.

Barneombudet uttaler at de ser positivt på at det nå kommer på plass varige løsninger som sikrer personer tilknyttet Bufetat, og som er i kontakt med barn og unge, må legge frem politiattest. Bufetat region vest mener det er et klart behov for at det etableres hjemmel for innhenting av politiattest for ansatte i Bufetat utover gruppen som omfattes av barnevernloven § 6-10 annet ledd, og som utfører oppgaver for Bufetat som innebærer at de kan ha direkte kontakt med barn. Bufetat region øst mener forslaget bidrar til økt sikkerhet for barn og ungdom i barnevernet og støtter forslaget i sin helhet. Advokatforeningen er enige i forslaget og mener at man gjennom dette forslaget vil bidra til bedre rettssikkerhet for barn og unge, og at forslaget bidrar til å tette hull i dagens system.

Enkelte av høringsinstansene mener at forslaget i større grad bør konkretisere hvilke funksjoner og roller som omfattes. Oslo kommune viser til at barnevernloven § 6-10 i dag spesifiserer hvilke grupper som omfattes av kravet til politiattest, og at den nye bestemmelsen bør inneholde en nærmere konkretisering av hvilke andre funksjoner og roller som omfattes av den nye bestemmelsen. Oslo kommune mener videre det bør vurderes om personer som har tilgang på personopplysninger og taushetsbelagt informasjon om barn bør omfattes da de potensielt vil ha informasjon som setter dem i posisjon til å ta kontakt med barn i sårbare livssituasjoner. Flere instanser, herunder Bufdir, Bufetat region vest, Bufetat region øst påpeker at de forutsetter at familierådkoordinatorer omfattes av forslaget, og viser til at persongruppen er omfattet av den midlertidige hjemmelen.

Flere høringsinstanser er positive til at forslaget omfatter spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem, men mener at forslaget ikke gir Bufetat tilstrekkelige hjemler til å kreve politiattest fremlagt av fosterforeldre. Bufdir, Bufetat region vest, Bufetat region øst, Bufetat region Midt-Norge og Bufetat region sør mener at forslaget må utvides til at Bufetat får mulighet til å innhente uttømmende og utvidet politiattest for alle fosterforeldre. Disse høringsinstansene har også sterke motforestillinger til å videreføre den midlertidige hjemmelen om at Bufetat kan bekrefte formålet med politiattest fra fosterforeldre, da de mener en slik hjemmel ikke er tilstrekkelig.

Bufdir er enige med departementet i at kommunen har ansvaret for å godkjenne fosterhjemmet, og er enige i at kommunen skal ha ansvar for å kreve at uttømmende og utvidet politiattest blir fremlagt. Bufdir uttaler imidlertid:

«Samtidig har Bufetat en lovpålagt bistandsplikt, og må etter anmodning fra kommunen bistå med å finne frem til et egnet fosterhjem til det enkelte barn. Bistandsplikten innebærer at det til enhver tid finnes forsvarlige egnede tiltak når kommunen skal plassere barn utenfor hjemmet. Bufetat må i sin utøvelse av bistandsplikten sikre et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for avgjørelsene sine, og for at det blir foretatt forsvarlige vurderinger.»

Bufdir viser til at Bufetat har ansvar for å rekruttere fosterhjem, og må iverksette nødvendige tiltak for at det finnes et tilstrekkelig antall fosterhjem som dekker barns ulike behov. Bufdir vurderer at det vil gi en dårlig sammenheng i regelverket om bistandsplikt og rekrutteringsansvar, og ansvarsdeling mellom stat og kommune at Bufetat har et ansvar for skjønnsmessige vurderinger av de generelle vilkårene for fosterforeldre, men vil bli avskåret fra å vurdere fosterforeldrenes vandel og tilfredsstillende politiattest.

Bufetat region vest viser til at i rekrutteringsprosessen gjør Bufetat mulige fosterforeldre oppmerksom på at det stilles krav om tilfredsstillende vandel og at det vil bli innhentet politiattester som dokumentasjon for dette. Til tross for dette, uttaler Bufetat region vest, at det oppleves at noen kandidater ikke i tilstrekkelig grad er innforstått med hvilke konsekvenser ulike straffbare forhold kan få for muligheten til å bli fosterforeldre. Etter Bufetat region vests syn bør det derfor vurderes å etablere hjemmel for innhenting av politiattest etter politiregisterloven § 41 allerede på dette stadiet.

Bufetat region vest uttaler videre at dersom det ikke kan gis selvstendig hjemmel for Bufetat til å innhente utvidet og uttømmende politiattest for alle fosterhjem må det uansett foreligger selvstendig hjemmelsgrunnlag for innhenting og vurdering av politiattester etter politiregisterloven § 41 for spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem.

Bufetat region vest ser også risiko for at det ved Bufetats rekruttering av disse hjemmene kan framkomme opplysninger hvor det allerede i rekrutteringsfasen er behov for å foreta skjønnsmessige vurderinger av vandel for personer i hjemmene. Som kontraktspart bør Bufetat ha mulighet til å kontrollere at dette forholdet er oppfylt på tidspunkt for kontraktsinngåelse. Slik regelverket fremstår i dag, har verken Bufetat eller fosterforeldrene mulighet for å dokumentere dette. Bufetat region vest fremholder at det er viktig å få avklart om fosterforeldrene har begått straffbare forhold tilbake i tid, og avklart virkningene av dette raskt av hensyn til de mulige fosterforeldrenes forventninger, samt Bufeats ressursbruk ved opplæring og øvrig godkjenningsprosess. I motsatt fall må en slik prosess gjennomføres – selv om Bufetat har kjennskap til mulig ekskluderende forhold – i påvente av barneverntjenestens senere innhenting og vurdering av forholdene, noe som fremstår som lite effektivt og lite tillitsvekkende overfor personene det gjelder. Bufetat region vest viser til at i tiden frem til vurderingen blir foretatt av kommunen, er det Bufetat som kontraktspart som oppebærer utgiftene for godtgjørelse, noe som kan påføre staten unødvendige kostnader dersom hjemmet ikke godkjennes.

Bufdir viser til at dersom Bufetat ikke får hjemmel til å innhente uttømmende og utvidet politiattest for alle fosterforeldre, må Bufetat i alle fall få mulighet til å innhente barneomsorgsattest for alle fosterforeldre før de tilbys kommunen. Det vises til at denne muligheten ikke kan være begrenset til fosterforeldre som Bufetat inngår oppdragsavtale med.

Bufdir viser til at departementets begrunnelse for ikke å gi Bufetat hjemmel til å kreve uttømmende og utvidet politiattest fremlagt, er blant annet at ansvaret for den skjønnsmessige vurderingen av konsekvenser av anmerkninger er en del av godkjenningen og bør fortsatt ligge hos kommunen. Bufdir mener denne begrunnelsen ikke gjør seg gjeldende for barneomsorgsattester. Det vises til at anmerkninger på en barneomsorgsattest uten videre fører til utelukkelse og det foretas ingen skjønnsmessig vurdering.

Politidirektoratet anmoder departementet om ikke å videreføre midlertidig hjemmel til Bufetat om å kunne bekrefte formålet med søknad om politiattest for fosterforeldre. Det vises blant annet til at hvis Bufetat gis hjemmel til å bekrefte formålet med søknad om politiattest fra fosterforeldre, kan det vanskeliggjøre vurderingen av hvem som er mottaker av politiattesten, og i forlengelsen av dette vurderingen av om vilkårene for fornyet vandelskontroll er til stede. Politidirektoratet mener det ligger innenfor ordlyden i barnevernloven § 6-10 tredje ledd første punktum å kreve politiattest både ved en forhåndsvurdering av den eller de som skal godkjennes som fosterforeldre, og når fosterforeldrene skal godkjennes som fosterhjem, jf. henvisningen til barnevernloven § 4-22 i barnevernloven § 6-10 tredje ledd første punktum. Politidirektoratet uttaler videre:

«Vår vurdering tilsier videre at det er fosterhjemstjenesten som bør ha ansvaret for å kreve politiattest fremlagt ved forhåndsgodkjenning, mens kommunen har det endelige ansvaret for å kreve politiattest fremlagt ved godkjenning av fosterhjem.»

Bufetat region øst, Stendi og Norsk fosterhjemsforening har innspill om at også private virksomheter bør ha adgang til å kreve politiattest av fosterforeldre. Bufetat region øst uttaler at det vil være problematisk dersom private aktører ikke skal ha adgang til å bekrefte formålet med politiattesten. Det vises til at i tilfeller hvor det ikke er tilgjengelige statlige beredskapshjem og bistandsplikten må ivaretas, må Bufetat kjøpe beredskapshjem av private leverandører. Etter Bufetat region øst sin vurdering tar ikke forslagene fra departementet tilstrekkelig høyde for at en rekke av tiltakene som Bufetat benytter og formidler til kommunene, leveres av private aktører. Stendi uttaler at deres foster- og beredskapshjem gjennomgår den samme klarstillings- og opplæringsprosessen som i Bufetat, og private leverandører har den samme funksjonen som Bufetat og kommuner vedrørende rekruttering og oppfølging av foster- og beredskapshjem. På bakgrunn av dette har private leverandørers mulighet til å bekrefte formålet vært avgjørende for deres mulighet til å sikre at det best egnede hjemmet kan tilbys raskest mulig til det enkelte barn. Stendi viser til at dersom de må gå via Bufetat for å få bekreftet formålet med politiattesten til alle sine oppdragstakere og ansatte, vil det forsinke deres arbeid betraktelig og det vil medføre ekstraarbeid for Bufetat. Det vises til at det vil vanskeliggjøre mulighetene til å tilby rett tiltak til det offentlige til rett tid, spesielt i akutte situasjoner. Bufetat region øst uttaler at private leverandører bør ha adgang til å foreta selve vandelskontrollen, herunder vurdere det som eventuelt framkommer av anmerkninger.

Det er også innspill til tidspunktet for når politiattest skal kunne kreves fremlagt fra fosterforeldre. Bufdir uttaler at Bufetat må gis denne adgangen ved grunnleggende opplæring. Bufetat region vest fremholder at vandelskontroll ideelt sett bør foretas på et så tidlig som mulig tidspunkt i rekrutteringsprosessen. De mener at Bufetat i alle fall må gis denne adgangen før hjemmet tilbys kommunen.

Datatilsynet uttaler de ikke har noen umiddelbare innvendinger mot de vurderinger som ser ut til å ligge til grunn for de foreslåtte endringene, men mener forslaget på en bedre måte kan tydeliggjøre at det er gjennomført en vurdering av personvernkonsekvenser. Datatilsynet etterlyser et eget avsnitt der det gjøres rede for personvernkonsekvenser, hvilke ulempereduserende tiltak som enten allerede eksisterer i regelverket eller som innføres for å sikre de registrertes rettigheter, og en tydelig begrunnelse for hvorfor departementet mener at endringene tilfredsstiller grunnleggende personvernprinsipper og øvrige krav i personvernforordningen.

3.4 Departementets vurderinger

3.4.1 Innledning

Vandelskontroll er et viktig tiltak for å beskytte barn i barnevernet. Formålet med barneomsorgsattester er å gi beskyttelse mot overgrep eller alvorlig, skadelig innflytelse på mindreårige eller bidra til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) art. 8 oppstiller et forbud for staten mot inngrep i privatlivet, med mindre de 3 kumulative vilkårene er oppfylt: Det må være hjemmel i lov, inngrepet må fremme et av de uttømmende legitime formålene i bestemmelsen og inngrepet må være nødvendig i et demokratisk samfunn. EMK artikkel 8 setter rammer som må overholdes ved utformingen av et lovforslag.

Kravet om vandelskontroll etter forslagene i denne proposisjonen er begrunnet i formålene som er nevnt i politiregisterloven § 37 nr. 4, det vil si å forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer. Kravene vil dermed ivareta et legitimt formål, og vil ha en klar lovhjemmel. Forslagene vil etter departementets vurdering ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Departementet mener derfor at forslagene oppfyller kravene som følger av EMK artikkel 8 til lovhjemmel, relevant formål og nødvendighet. Det vises ellers til de vurderinger som er gjort i Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) Om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) s. 38 flg. og s. 143 og NOU 2003: 21 punkt 5.2.

3.4.2 Krav til politiattest for ansatte i Bufetat som har kontakt med mindreårige mv.

Departementet fastholder forslaget om å innføre krav til politiattest for personer som ansettes i eller utfører andre oppdrag for eller på vegne av Bufetat, og som i sitt arbeid har direkte kontakt med barn. Forslaget har fått bred støtte i høringen. Bufetat har på regionalt nivå en rekke oppgaver som innebærer kontakt med barn. Flere av disse oppgavene spesifiseres i loven etter lovendringer som er trådt i kraft fra 1. januar 2022, jf. Prop. 73 L (2016–2017). Viktige eksempler er personer som arbeider med spesialiserte hjelpetiltak jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd bokstav b, oppfølging av fosterhjem som Bufetat tilbyr etter § 2-3 annet ledd bokstav a og c jf. § 4-22 fjerde ledd, og ivaretakelse av barns rett til medvirkning i forbindelse med utøvelsen av bistandsplikten etter § 2-3 annet ledd bokstav a til c.

Personer med slike oppgaver kan møte barnet gjennom fysiske møter, telefonsamtaler, tekstmeldinger eller e-post. Omfanget og hyppigheten på møtene og kontakten varierer ut fra barnets behov, og oppgavens karakter. Dette kan være personer som opparbeider seg et tillitsforhold til barnet. Det barna har til felles er at de står i sårbare situasjoner, og vil være avhengig av å opparbeide seg en kontakt og et tillitsforhold til disse personene. Etter departementets oppfatning faller ansatte i Bufetat, og personer som utfører oppgaver på vegne av Bufetat og som har direkte kontakt med barn, klart innenfor formålet etter politiregisterloven § 37 nr. 4 som er å forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer. Disse personenes oppdrag og forhold til barna kan sammenlignes med andre grupper som det i dag er hjemmel for å kreve politiattest fra, som f.eks. personer som fører tilsyn med barn i fosterhjem, talspersoner og de som utfører tilsyn hos statsforvalteren. Flere høringsinstanser påpeker at de forutsetter at familierådkoordinatorer omfattes av forslaget. Bufetat har ikke ansvar for familiekoordinatorer etter loven, men departementet har gitt Bufetat i oppdrag å rekruttere og lære opp familierådskoordinatorer som kan tilbys til kommunen. Kommunen får tildelt en familierådkoordinator som den inngår oppdragsavtale med. Familierådskoordinatoren kan møte barnet alene gjennom fysiske møter, og i kraft av sin rolle har familiekoordinator mulighet til å opparbeide seg tillit til barnet. Selv om familierådskoordinatorer er i grenseområdet for hvem som kan anses å utføre oppgaver på vegne av Bufetat, er departementets vurdering at familierådkoordinatorer som Bufetat tilbyr til kommunen naturlig vil omfattes av forslaget.

Når det gjelder innspillet fra Oslo kommune om at barnevernloven § 6-10 i dag spesifiserer hvilke grupper som omfattes av kravet til politiattest, og at forslaget til ny bestemmelse også bør inneholde en nærmere konkretisering av hvilke andre funksjoner og roller som omfattes, er departementets vurdering at det ikke er hensiktsmessig å gjøre en nærmere konkretisering i lovbestemmelsen. Det vises til at det opprettes nye roller og funksjoner innenfor dette området, og departementet mener avgrensingen som er gjort i forslaget som ble sendt på høring er tilstrekkelig dekkende.

Oslo kommune uttaler at det bør vurderes om personer som har tilgang på personopplysninger og taushetsbelagt informasjon om barn bør omfattes da de potensielt vil ha informasjon som setter dem i posisjon til å ta kontakt med barn i sårbare livssituasjoner. Departementet er enig i at det kan være risiko knyttet til at disse personene kan få tilgang til denne type informasjon om barn. Imidlertid er dette innspillet ikke omfattet av forslaget som er utredet og sendt på høring. På denne bakgrunn finner departementet ikke å gå videre med dette.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å stille krav om barneomsorgsattest for personer som skal ansettes i, eller utføre oppgaver på vegne av Bufetat, jf. politiregisterloven § 39, og som er i kontakt med mindreårige. Forslaget innebærer at personer med anmerkning på slik attest vil være utelukket fra å ha oppgaver overfor mindreårige. Når det gjelder tidspunkt for å kreve politiattest fremlagt fremgår det av politiattestforskriften § 36-1 nr. 3 at politiattest kan utstedes til den som har fått tilbud om eller er innstilt til en konkret stilling. Dette innebærer at kravet om politiattest kreves i forbindelse med ansettelse eller inngåelse av oppdragsavtale. Det vises videre til at det fremgår av forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven § 6 at attest kun kreves av den søkeren som tilbys stillingen eller som skal oppnevnes eller godkjennes til å utføre de oppgaver som omfattes av denne forskrift. Alle som er interessert i en stilling eller et oppdrag skal altså ikke legge politiattest ved søknaden. Det fremgår videre av denne bestemmelsen at søkere gjøres oppmerksom på at det må fremlegges politiattest ved ansettelse, godkjenning eller oppnevnelse. For stillinger, oppdrag eller lignende som blir utlyst eller annonsert, skal det gjøres oppmerksom på kravet om politiattest i utlysnings- eller annonseteksten.

Det foreslåtte kravet om vandelskontroll vil innebære behandling av personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 10 om straffedommer og lovovertredelser. Personvernforordningen artikkel 6 regulerer de ulike behandlingsgrunnlagene for bruk av denne type personopplysninger. Etter departementets vurdering er Bufetats innhenting av og behandling av politiattester med opplysninger som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd nødvendig for at etaten skal utføre en oppgave i allmennhetens interesse, og det relevante behandlingsgrunnlaget i personvernforordningen er derfor artikkel 6 nr. 1 bokstav e. Hovedformålet med vandelsattest og barneomsorgsattest er å beskytte barn i barnevernet mot overgrep og annen skadelig innflytelse, og å sikre at barn i barnevernet tas hånd av egnede personer. Som nevnt i punkt 3.4.1 legger departementet til grunn at de forslåtte kravene ivaretar et legitimt formål og at kravene ikke går lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Etter departementets vurdering veier hensynene for å stille krav om politiattest tyngre enn de personvernmessige konsekvensene som følge av at forslaget innebærer behandling av personopplysninger.

Politiattesten skal oppbevares hos det organ eller den institusjon som i forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven er ansvarlig for å kreve politiattest fremlagt, og skal oppbevares så lenge vedkommende innehar stillingen eller oppdraget, jf. forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven § 8. Attesten skal makuleres når vedkommende fratrer. Fremlagt attest fra person som ikke får tildelt stilling eller oppdrag skal makuleres.

Det følger av forskrift 20. september 2013 nr. 1097 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten § 36-1 at politiattest bare kan utstedes til person som har fått tilbud om eller er innstilt til en konkret stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon med mindre noe annet er fastsatt i eller i medhold av lov. Forslagene vil bare gjelde ved nyansettelser mv. Personer som allerede er ansatt, engasjert mv. vil ikke være omfattet.

Departementet foreslår etter dette å ta inn et nytt tredje ledd i barnevernloven § 6-10 og et nytt tredje ledd i ny barnevernslov § 12-11, der det fremgår at den som skal ansettes i, eller utføre oppgaver på vegne av Barne-, ungdoms- og familieetaten, skal legge frem politiattest etter politiregisterloven § 39 første ledd. Det foreslås videre presisert i bestemmelsen at dette kun gjelder personer som skal utføre oppgaver som innebærer at de kan ha direkte kontakt med barn.

3.4.3 Bufetats adgang til å kreve politiattest av fosterforeldre

Vandelskontroll av fosterforeldre er et viktig tiltak for å beskytte barn mot overgrep, og for å opprettholde tilliten til at barn ivaretas av skikkede personer. Departementets mål er å sørge for at regelverket innrettes slik at det i størst mulig grad sikrer en betryggende og effektiv vandelskontroll av fosterforeldre så langt som mulig før barnet flytter inn i fosterhjemmet. I tillegg må hensynet til rettssikkerhet for personene som skal avgi politiattest, ivaretas.

Departementet er opptatt av at regelverket må være enkelt og klart slik at det ikke oppstår tvil om hvem som har ansvaret for å innhente politiattest. I motsatt fall oppstår risiko for at vandelskontrollen ikke foretas. Departementet legger derfor til grunn at kommunens ansvar for å foreta vandelskontroll i forbindelse med godkjenningen av fosterhjemmet til det enkelte barnet må ligge fast og at dette må gjelde alle fosterhjem. Dette må gjelde uavhengig av om fosterhjemmet er rekruttert av kommunen selv, eller tilbudt kommunen av Bufetat eller av en privat aktør.

Regelverket må videre utformes slik at man unngår at vandelskontrollen kommer for sent og enten forsinker at barn flytter i fosterhjem, eller at barn må flytte inn i fosterhjemmet før vandelskontrollen er gjennomført. Utfordringen er særlig stor ved akuttvedtak. Videre tilsier hensynet til alle involverte parter, at det avklares så tidlig som mulig om personer som ønsker å være fosterforeldre, oppfyller kravene til god vandel. Bufetat vil gjennom sine oppgaver på fosterhjemsområdet ofte komme i posisjon til å be om politiattest på et tidligere tidspunkt enn når kommunen vurderer godkjenningen av fosterhjemmet til det enkelte barn. Videre vil Bufetat ha behov for å avklare at fosterhjem etaten selv inngår kontrakt med, oppfyller kravene til god vandel. Private aktører vil også kunne ha slike oppgaver.

Departementet har merket seg at både Bufdir og Bufetats regioner mener at høringsforslaget samlet sett ikke ivaretar disse hensynene godt nok. Departementet har videre merket seg at Politidirektoratet mener at ressurs- og effektivitetshensyn tilsier at politiattest bør fremlegges av Bufetat ved en forhåndsvurdering av hvem som kan være fosterforelder og av kommunen når fosterforeldrene faktisk skal godkjennes. Departementet har på denne bakgrunn vurdert spørsmålet på nytt med utgangspunkt i Politidirektoratets alternative forslag.

Departementet legger til grunn at reguleringen av hvilken instans som skal foreta vandelskontrollen, og når dette skal gjøres, kan reguleres i forskrift. Barnevernloven § 6-10 tredje ledd gir plikt for personer som «skal godkjennes» som fosterhjem til å legge frem utvidet og uttømmende politiattest. Bestemmelsen angir med dette hvilken personkrets som skal legge frem slik attest. Loven stiller imidlertid ikke nærmere krav til hvilket organ som kan kreve politiattest fremlagt, og på hvilket tidspunkt i godkjenningsprosessen dette skal skje. Departementet vil utarbeide nærmere regler i forskrift som gir hjemmel for Bufetat til å kreve fremlagt utvidet og uttømmende politiattest av personer som skal godkjennes som fosterforeldre. Forskriften vil også omfatte private virksomheter som leverer fosterhjemstjenester. Forskriften vil ikke medføre endringer i plikten kommunen har i dag til å foreta vandelskontroll i forbindelse med godkjenning av fosterhjem til det enkelte barnet.

Bufetats adgang til å kreve fremlagt politiattest, vil gjelde uttømmende og utvidet attest. Dette innebærer at forslaget til nytt tredje ledd i § 6-10, jf. pkt. 3.4.2 foran, ikke får praktisk betydning for spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem. Departementet tar sikte på å ta inn nødvendige endringer i forskrift før midlertidig hjemmel utgår 30. april 2022, jf. pkt. 3.1.4.