6 Erfaringer med midlertidig koronalov
6.1 Innledning
I anmodningsvedtak nr. 244, 17. desember 2021, jf. Innst. 84 L (2021–2022), ba Stortinget regjeringen om på egnet vis, innen utgangen av mai 2022, rapportere til Stortinget om «hvordan den midlertidige loven har blitt anvendt og hvilke erfaringer partene har med bruken av unntaksbestemmelsene, hvilke konsekvenser anvendelsen har hatt, herunder i hvilket omfang fylkesnemndene har anvendt unntaksbestemmelsene, og hvor mange barn som er flyttet til annen institusjon».
Departementet har innhentet informasjon fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Sentralenheten for fylkesnemndene om bruk og erfaringer med den midlertidige loven.
Det vises til at det tidligere er redegjort for erfaringene med de midlertidige bestemmelsene i forbindelse med videreføring av den midlertidige loven. Blant annet følger erfaringsbeskrivelser i Prop. 145 L (2019–2020) punkt 4 og Prop. 96 L (2020–2021) punkt 4.2 og 4.3.
6.2 Flytting av barn
Bufdir har innhentet informasjon fra Bufetats regioner om hvilken bruk det har vært av unntaksbestemmelsen om flytting av et barn fra en institusjon til en annen når det er tvingende nødvendig som følge av covid-19, jf. den midlertidige loven § 5.
Det er kun én region, Bufetat region Øst, som har benyttet unntaksbestemmelsen. Region Øst rapporterer at det er gjennomført to kortvarige flyttinger som følge av covid-19 i perioden 15.–20. april 2020. Årsaken til flyttingene var stort fravær av personell på grunn av smitte. Det var løpende dialog mellom institusjonen, Enhet for inntak og kommunene om behovet for flytting. Ungdommene som var berørt samtykket til flyttingen og reiste med kjent personell.
I de få tilfellene det har vært nødvendig å flytte barn er dette gjort slik at barnet har fått god informasjon om årsak til flytting. Region Øst har ikke grunn til å tro at dette har vært en uforholdsmessig belastning for barna.
6.3 Bruk av andre kommunikasjonsformer ved oppfølgings- og tilsynsbesøk
Den midlertidige loven åpner for bruk av andre kommunikasjonsformer ved barnevernstjenestens oppfølgings- og tilsynsbesøk i fosterhjem, og statsforvalternes tilsynsbesøk med barn på institusjon, jf. § 6.
Det foreligger ingen fullstendig oversikt over kommunenes bruk av hjemmelen for å benytte andre kommunikasjonsformer ved oppfølgings- eller tilsynsbesøk i fosterhjem. I forbindelse med Prop. 145 L (2019–2020) og Prop. 96 L (2020–2021) rapporterte flere statsforvaltere at kommunene benyttet muligheten til digital kontakt med fosterhjemmene i den første fasen etter nedstengningen i 2020 når dette ble vurdert som eneste realistiske løsning, men at de fleste gikk raskt tilbake til ordinær oppfølging så snart dette var mulig.
Bufdir har innhentet oppdatert informasjon fra statsforvalterne om bruk av andre kommunikasjonsformer ved tilsynsbesøk på institusjoner. Åtte statsforvaltere har meldt tilbake om sin bruk og erfaringer med bestemmelsen.
Bruken av bestemmelsen har vært meget begrenset i de fleste embeter. I seks av embetene har digitale tilsyn blitt benyttet mindre enn ti ganger i løpet av pandemien. I Innlandet er digitale tilsyn blitt benyttet rundt 40 ganger og i Oslo og Viken anslås det at det er benyttet rundt 270 ganger.
Statsforvalteren i Møre og Romsdal har gjennomført ett digitalt tilsyn under pandemien. Statsforvalterne i Vestfold og Telemark, Nordland og Agder opplyser at det er blitt benyttet digitale tilsyn 3-4 ganger i hvert embete. En slik bruk gir et begrenset grunnlag for analyse av erfaringer og konsekvenser, noen statsforvaltere har imidlertid delt noen overordnede betraktninger.
Statsforvalteren i Nordland uttaler at digitale tilsyn fungerte adekvat. Deres overordnede vurdering er at digitale tilsyn gir fleksibilitet og handlingsrom, som kan medføre at tilsyn som ellers måtte ha blitt avlyst grunnet smitte eller lignende, likevel kan gjennomføres.
Statsforvalteren i Agder uttaler at deres erfaringer er delte, men at hovederfaringen er at digitale møter ikke er en god erstatter for fysiske møter. De viser til at digitale møter vanskeliggjør den nonverbale kommunikasjonen og at det er lettere å få til en samtale med barna ved fysiske tilsyn, selv om barna i utgangspunktet har sagt at de ikke ønsker samtale.
Statsforvalteren i Troms og Finnmark har gjennomført syv digitale tilsyn, seks i mars/april 2020 og ett høsten 2021. Deres vurdering er at det var viktig og riktig at de raskt kom i gang med de digitale tilsynene for å opprettholde kontinuiteten i tilsynene og kontakten med barna/institusjonene. Det gikk fint med digitale samtaler, men de opplevde at færre barn ville snakke med dem, og det var utfordrende å motivere til samtale når de ikke kunne oppsøke barna fysisk.
Statsforvalteren i Vestland gjennomførte åtte digitale tilsyn i 2020 og ett digitalt tilsyn i 2021. Statsforvalteren har prioritert å snakke med barna fysisk selv om ikke hele tilsynet kunne gjennomføres stedlig. Det uttales at informasjon fra barn er av stor betydning for å få godt nok grunnlag for å vurdere kvaliteten på tilbudet barna får på institusjoner. Det betyr at alle forhold som gjør at de ikke kan hilse på barn, være fysisk til stede og å legge til rette for gode og tilpassede samtaler, kan påvirke kvaliteten på tilsyn negativt.
Statsforvalteren i Innlandet opplyser at unntaksbestemmelsene ble brukt i ganske stor grad i 2020, men nesten ikke i 2021. Det anslås at de har utført rundt 40 tilsyn digitalt. Deres erfaring er at kvaliteten på de digitale tilsynene ikke blir god nok og langt fra det samme som ved stedlige tilsyn. Det ble vist til at flere dimensjoner og observasjonsmuligheter blir borte ved bruk av digitale tilsyn, det var vanskeligere å fange opp kroppsspråk, endringer i stemmeleie, samspill og stemning. Flere barn ville heller ikke snakke digitalt, de ønsket fysiske treff. Tilbakemeldingene fra institusjonene var også at de foretrakk fysiske tilsyn. Statsforvalteren uttaler:
«Vi mener med ganske stor sikkerhet at vi i mindre grad avdekket lovbrudd og forbedringsområder ved digitale tilsyn. Etter evaluering av tilsyn i 2020 besluttet vi derfor å ha høy terskel for digitale tilsyn. I stedet valgte vi å ha færre uanmeldte tilsyn, vi undersøkte smittestatus på forhånd og tilpasset besøket. Flere avdelinger utviste stor fleksibilitet og tilrettela slik at vi kunne ha samtaler utendørs eller i et bestemt rom av hensyn til smittevern. Dette fungerte veldig godt, og vi fikk utført alle tilsyn.
Oppsummert vurderer vi at digitale tilsyn bør kunne benyttes helt unntaksvis, f.eks. dersom alternativet er avlysning og når tilsynstemaet er avgrenset, men at terskelen bør være høy av hensyn til kvaliteten på tilsynet og kontakten med barna.»
Statsforvalteren i Oslo og Viken har ikke en nøyaktig oversikt over hvor mange av tilsynene som er gjennomført digitalt, men estimerer at de i 2020 gjennomførte 60 prosent av tilsynene digitalt, mens tallet for 2021 estimeres til 50 prosent. Det ble totalt gjennomført 225 tilsyn i 2020, og 276 tilsyn i 2021. Dette utgjør anslagsvis 270 digitale tilsyn ved barnevernsinstitusjoner i Oslo og Viken under pandemien.
Oslo og Viken har under hele pandemien hatt et høyt smittetrykk. I starten av pandemien hvor tiltakene var omfattende, opplyser statsforvalteren at de fleste tilsynene ble gjennomført digitalt. Etter hvert som tiltakene ble sluppet opp, vurderte statsforvalteren i forkant av hvert tilsyn om det var forsvarlig å gjennomføre stedlige tilsyn og om smittevernrådene kunne ivaretas. Flere av tilsynene som opprinnelig skulle vært utført som uanmeldte ble varslet kort tid i forkant, for at det skulle kunne tilrettelegges for digital gjennomføring. Tilsynene som ikke er gjennomført stedlig er i all hovedsak gjennomført via videomøter.
Statsforvalteren i Oslo og Viken erfarte i starten av pandemien at forholdsvis mange barn ønsket å snakke via videomøte, men etter hvert som det ble gjennomført flere digitale tilsyn på samme institusjon opplevde de at ikke like mange barn ønsket en digital samtale.
Raskt etter pandemiens utbrudd sendte Statsforvalteren i Oslo og Viken ut informasjon til alle institusjonene om at de fortsatt var tilgjengelige, og at det skulle videreformidles til beboerne. Det ble opprettet en egen vakttelefon som beboerne kunne nå dem på. Det ble kartlagt hvilke digitale plattformer institusjonene hadde tilgjengelig og det ble utarbeidet materiell, som for eksempel rapportmal, for digitale tilsyn. Det uttales:
«Vi har erfart at digitale tilsyn er et godt supplement til stedlige tilsyn. Det har også i større grad gjort det mulig å tilrettelegge for samtaler med barna ut over oppsatte tilsynstidspunkt. Vi mistet imidlertid arenaen for å gjennomføre samtaler med barn som i utgangspunktet ikke ønsker å snakke med oss, da vi på stedlige tilsyn kan treffe barna i fellesområdet og likevel få snakket med dem.»
6.4 Saksbehandlingsbestemmelsene for fylkesnemnda
Sentralenheten for fylkesnemndene har innhentet kunnskap fra nemndene om bruk av bestemmelsene om adgang til fjernmøter, fjernavhør, delvis skriftlig behandling og avstemming og rådslaging i fylkesnemnda, jf. den midlertidige loven §§ 2-4. Erfaringer med de midlertidige reglene tilsier at de har fungert etter sitt formål og bidratt til å ivareta partenes rettssikkerhet, samtidig som smitteverntiltak har blitt overholdt. Reglene har vist seg hensiktsmessige og fleksible for å tilpasse saksbehandlingen til den konkrete smittesituasjonen og redusere smitterisikoen.
Fylkesnemndene har brukt loven hyppig i hele perioden, dog i ulik grad i nemndene, og loven hadde aller størst betydning i starten av pandemien. Bruk av loven har forhindret en lengre saksbehandlingstid og en uheldig situasjon der berørte barn og familier ville kunne oppleve at deres sak hadde blitt utsatt. Loven har også bidratt til å hindre smittespredning i nemndene, noe som ville ha skapt ytterligere utfordringer med sykefravær blant ansatte i nemndene. Ut ifra fylkesnemndas samfunnsoppdrag vurderer Sentralenheten at muligheten til å benytte unntaksbestemmelsene i midlertidig lov frem til nå har vært avgjørende for å kunne oppfylle dette.
Sentralenheten for fylkesnemndene har tidligere opplyst at reglene har blitt mye brukt for å avvikle saker og samtidig overholde smitteverntiltak. I uke 16–20 i 2020 ble ca. 60 prosent av møter i klagesaker, forhandlingsmøter og samtalemøter gjennomført som fjernmøter. I perioden mellom uke 16 til 27 i 2020 opplyste Sentralenheten at 35 prosent av klagesakene ble behandlet som fjernmøter, mens 30 prosent av forhandlingsmøtene ble behandlet helt eller delvis med fjernmøte. Dette gjaldt saker etter barnevernloven. Sentralenheten opplyste også at fylkesnemndenes underskriftsmøter stort sett har skjedd med fjernmøteteknikk etter den midlertidige loven.1
I forbindelse med Prop. 96 L (2020–2021), som ble behandlet i Stortinget i mars 2021, innhentet departementet oppdatert informasjon fra Sentralenheten om bruk av saksbehandlingsbestemmelsene i nemndene. Sentralenheten opplyste da at den utvidete hjemmelen til fjernavhør av vitner anslagsvis ble brukt i 90–100 prosent av alle forhandlingsmøter, samt at fjernmøter der alle eller noen av aktørene deltar på video ble brukt ofte, men at det varierte ut fra smittesituasjonen og individuelle vurderinger. Hjemmelen til en kombinasjon av skriftlig og muntlig behandling ble benyttet for å forhindre at mange var samlet i samme rom i unødvendig lang tid. Nemndene som opplevde lokale utbrudd, hadde også opplyst til Sentralenheten at fjernmøte og delvis skriftlig behandling ble hyppig brukt i aktuelle perioder for å forhindre fysisk oppmøte.2
Utviklingen av pandemien har over tid redusert behovet for bruk av fjernmøter i nemnda. Sentralenheten opplyser at det i perioden 1. januar 2021 til 9. desember 2021 (tidspunktet for oppheving av den midlertidige loven), ble behandlet 1080 saker i fylkesnemndene. En eller flere av de midlertidige bestemmelsene ble benyttet i ca. 50 prosent av sakene. Fjernmøte ble benyttet i ca. 20 prosent av sakene, fjernavhør av vitner i ca. 34 prosent av sakene, og kombinert skriftlig og muntlig behandling ble benyttet i ca. 20 prosent av sakene.
Etter den midlertidige loven ble vedtatt på nytt i slutten av desember 2021, startet nemndene ny registrering i sitt saksbehandlingssystem fra 28. januar 2022. Frem til 28. februar 2022 behandlet nemndene 168 saker, i disse ble bestemmelser i midlertidig lov benyttet i ca. 23 prosent av sakene. Fjernmøte ble benyttet i 10 prosent av sakene, fjernavhør av vitner i 17 prosent av sakene, kombinert skriftlig og muntlig behandling i 6 prosent, og rådslaging ved fjernmøte benyttet i 3,5 prosent av sakene.
Generelt og overordnet har erfaringene vært gode med avvikling av møter som fjernmøter, at flere vitner har blitt avhørt digitalt, at nemndene har hatt sine rådslagningsmøter digitalt og at det har blitt besluttet kombinert muntlig/skriftlig behandling. Inntrykket hos fylkesnemndene er at partenes opplevelser og erfaringer av bruk av unntaksbestemmelsene har vært bra. Dette er basert på nemndledernes observasjoner i sakene, samt at det ikke har vært sterke innsigelser mot digital deltagelse. I de aller fleste sakene har man kommet til enighet om hvordan møtene skulle avvikles.
Det som har kommet frem som en begrensning er den totale kommunikasjonen ved bruk av fjernmøter. Kroppsspråk og stemmebruk blir mindre tydelig enn i et fysisk møte, noe som betyr at et digitalt møte aldri helt kan sidestilles med et fysisk møte. Et annet moment er at nemndleder ved vitneførsel eller digitalt oppmøte ikke har kunnet være sikre på at det ikke har vært andre til stede i rommet. Det har også vært tilfeller der en part har hatt tekniske utfordringer med lyd og bilde på grunn av mangelfullt utstyr o.l.
I enkelte tilfeller har part og prosessfullmektig ikke vært fysisk sammen i møtet. Dette oppfattes av nemndene som uheldig, og stiller særlig krav til nemndleder for å sikre tilfredsstillende kontakt mellom part og advokat, f.eks. gjennom hyppige pauser o.l. På tross av disse tiltakene anser ikke nemndene at dette fullt ut kompenserer for den manglende fysiske støtten i saken, og mener at part og advokat bør sitte sammen. Sentralenheten uttaler at hovedregelen etter pandemien bør derfor være fysisk oppmøte for parter, advokater og vitner.
Kombinert muntlig/skriftlig behandling har totalt sett fungert bra. Dette har medført kortere digitale møter og virket positivt i forhold til utfordringer med å konsentrere seg over lenger tid, samt redusert smittespredningsfare.
Bruk av fjernavhør av vitner har vært mye brukt med stort sett godt resultat. Det er imidlertid blitt kommentert fra en nemnd at «aktører ved Teams-oppmøte ikke har den samme respekten for nemndas verdighet.»
Fylkesnemndenes syn er at rettssikkerheten har vært hensyntatt i perioden med midlertidig lov, også sett i lys av lav saksbehandlingstid og at sakene har blitt gjennomført som planlagt. Sentralenheten uttaler at det kan vise seg å være nyttig å ha en permanent hjemmel for bruk av fjernmøter i fylkesnemndene til bruk etter 1. juli 2022.
6.5 Departementets vurderinger
Basert på tilbakemeldingene fra Sentralenheten for fylkesnemndene og statsforvalterne, er det departementets vurdering at de midlertidige bestemmelsene har fungert etter sitt formål. Reglene har gitt fleksibilitet og handlingsrom i en krevende og usikker pandemisituasjon. Erfaringene viser at behovet for de midlertidige reglene har vært størst for fylkesnemndene. Som det beskrives i punkt 6.4 har det underveis i pandemien vist seg et særlig behov for raskt å kunne innføre midlertidige prosessregler for fylkesnemndene for å forhindre utsettelser og restanser.
I og med at smittesituasjonen i tiden fremover er usikker, har departementet våren 2022 sendt på høring et forslag om at det innføres en midlertidig forskriftshjemmel som vil gi Kongen adgang til å fastsette midlertidige saksbehandlingsregler i fylkesnemnda, jf. den midlertidige loven §§ 2-4.
Departementet har ikke foreslått at den midlertidige forskriftshjemmelen skal omfatte bestemmelsene om midlertidig flytting av barn fra en barnevernsinstitusjon, jf. den midlertidige loven § 5, og om adgang for statsforvalteren og barnevernstjenesten til å erstatte tilsyns- og oppfølgingsbesøk med andre kommunikasjonsformer, jf. den midlertidige loven § 6. Disse bestemmelsene vil opphøre 1. juli 2022.