4 Kommunens adgang til å benytte fosterhjem tilknyttet private tjenesteytere
4.1 Gjeldende rett
Stortinget vedtok i juni 2021 en ny barnevernslov, jf. lov av 18. juni 2021 nr. 97 om barnevern (barnevernsloven). Departementet tar sikte på at ny barnevernslov trer i kraft 1. januar 2023. Forslaget om kommunens adgang til å benytte ordinære fosterhjem tilknyttet private tjenesteytere, er kun foreslått inntatt i ny barnevernslov. Gjeldende rett gjennomgås derfor i det følgende i samsvar med bestemmelsene i ny barnevernslov. Innholdet er i hovedsak en videreføring av dagens regler. Dagens forskrift av 18. desember 2003 nr. 1659 om fosterhjem (fosterhjemsforskriften), vil bli revidert i forbindelse med ikrafttredelsen av ny barnevernslov, men i det følgende henvises til enkelte sentrale bestemmelser.
Med fosterhjem menes private hjem som ivaretar omsorgen for barn på grunnlag av vedtak etter barnevernsloven, jf. barnevernsloven § 9-1. Fosterhjem er det mest brukte tiltaket for barn og unge som i en kortere eller lengre periode ikke kan bo hjemme. Bufetat har plikt til å bistå den kommunale barnevernstjenesten når barn må bo utenfor hjemmet, jf. barnevernsloven § 16-3 annet ledd. Plikten inntrer på anmodning fra kommunen og innebærer at Bufetat skal finne et egnet fosterhjem når kommunen ber om dette. Bistandsplikten har nær sammenheng med Bufetats ansvar for å rekruttere fosterhjem, jf. barnevernsloven § 16-3 tredje ledd bokstav a. Kommunen har en lovfestet plikt til å vurdere om det finnes fosterhjem i barnets familie og nære nettverk før de anmoder Bufetat om bistand, jf. barnevernsloven § 9-4.
Det er barnevernstjenesten som har ansvaret for å godkjenne fosterhjemmet, jf. barnevernsloven § 9-5. Fosterforeldre skal ha særlig evne, tid og overskudd til å gi barn et trygt og godt hjem, jf. § 9-3 første ledd. Nærmere vilkår for godkjenningen samt hovedregelen om at barn ikke skal flytte inn i fosterhjem før hjemmet er godkjent, følger av dagens fosterhjemsforskrift §§ 3-5.
Det følger av barnevernsloven § 9-7 at barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal inngå avtale med fosterforeldrene om barnevernstjenestens og fosterforeldrenes forpliktelser. Avtalen kalles «fosterhjemsavtale». Fosterhjemmene kan motta ulike tiltak som vurderes som nødvendig for at fosterforeldrene skal kunne ivareta omsorgsoppdraget, som for eksempel frikjøp fra annet arbeid, avlastning og veiledning.
Barnevernstjenesten i omsorgskommunen har ansvar for å følge opp og føre kontroll med barnets situasjon i fosterhjemmet uavhengig av hvilken type fosterhjem barnet bor i, jf. barnevernsloven § 9-6 første ledd. Oppfølgingsansvaret gjelder uavhengig av grunnlaget for plasseringen. Nærmere regler om omsorgskommunens oppfølgingsansvar følger av dagens fosterhjemsforskrift § 7.
Etter barnevernsloven § 8-3 har barnevernstjenesten etter omsorgsovertakelse det løpende og helhetlige ansvaret for oppfølgingen av barnet. Barnevernstjenesten skal følge med på hvordan barnet utvikler seg, om barnet får forsvarlig omsorg, og utarbeide en plan for barnets omsorgssituasjon.
De fleste fosterhjem er ordinære fosterhjem. Ordinære fosterhjem har kontrakt (fosterhjemsavtale) med den kommunale barnevernstjenesten. Både fosterhjemmet og barnet følges opp av kommunen, jf. barnevernsloven § 9-6. Fra og med 1. januar 2022 har omsorgskommunen ansvar for å dekke alle utgiftene til ordinære fosterhjem. Bufdir har utviklet faglige anbefalinger til kommunen om økonomisk godtgjøring og frikjøp for ordinære fosterhjem. Frem til 1. januar 2022 dekket Bufetat kommunens utgifter til fosterhjem, som oversteg en fastsatt grense (refusjonsordningen).
Dersom kommunen fatter akuttvedtak og ber om bistand fra Bufetat tilbyr Bufetat beredskapshjem eller opphold på akuttinstitusjon, jf. barnevernsloven § 16-3 annet ledd bokstav a. Bufetat har finansieringsansvar for beredskapshjem, men kommunen betaler en fastsatt egenandel, jf. barnevernsloven § 16-5. Bufetat har ansvaret for å følge opp beredskapshjemmene, jf. barnevernsloven § 9-6 annet ledd annet punktum. Kommunen har ansvar for å følge opp barn som bor i beredskapshjem, jf. barnevernsloven § 9-6 første ledd.
Bufetat kan også tilby spesialiserte fosterhjem, jf. barnevernsloven § 16-3 annet ledd bokstav c. Bufetat har ikke plikt til å tilby slike fosterhjem. Det er Bufetat som avgjør om slike hjem skal tilbys til kommunen, og det er Bufetat som har finansieringsansvaret mot en kommunal egenandel, jf. barnevernsloven § 16-5. Bufetat har også oppfølgingsansvaret for disse fosterhjemmene, jf. barnevernsloven § 9-6 annet ledd annet punktum. Kommunen har ansvar for å følge opp barn som bor i spesialiserte fosterhjem, jf. barnevernsloven § 9-6 første ledd. Spesialiserte fosterhjem skiller seg fra ordinære fosterhjem ved at det i hovedsak er oppdrag på fulltid, med godtgjørelse tilsvarende full årslønn. Begrunnelsen for dette er at spesialiserte fosterhjem er hjem for barn og unge med behov for støtte og oppfølging utover tilbudet i ordinære fosterhjem. Fosterforeldrene i slike hjem har erfaring som fosterforeldre, med å jobbe med barn eller ungdom eller annen relevant erfaring. I 2020 var det 885 barn som fikk tiltak i spesialiserte fosterhjem via Bufetat og 120 som fikk slikt tiltak via Oslo kommune.
Både Bufetat og kommunen kan i dag inngå avtale med private tjenesteytere om fosterhjemstjenester. Fosterforeldre tilknyttet privat tjenesteyter har sin oppdragsavtale med den private tjenesteyteren og mottar godtgjøring og støttetjenester fra den private gjennom plasseringen. Den private leverandøren inngår kjøpsavtale med Bufetat eller en kommune, og fungerer dermed som et mellomledd mellom fosterforeldrene og det offentlige. Dersom Bufetat er involvert reguleres forholdet mellom Bufetat, den private leverandøren, kommunen og fosterhjemmet av en firepartsavtale. I tillegg til at de fire partene signerer én felles avtale, inngås det også avtaler mellom følgende parter:
den private leverandøren og Bufetat (regulerer kjøpsforholdet)
fosterhjemmet og den private leverandøren (regulerer oppdragstakerforholdet)
kommunen og fosterhjemmet (fosterhjemsavtale)
kommunen og Bufetat (arbeidsfordelingsavtale)
Omleggingen av finansieringsansvaret for fosterhjem fra 2022 er en del av barnevernsreformen som gir økt ansvar til kommunene, jf. Prop. 73 L (2016–2017). Målet er å bidra til økt vekt på forebygging og tidlig innsats.
4.2 Bakgrunn for forslaget
Departementet varslet i Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsform) en gjennomgang av rammene for bruk av private aktører på fosterhjemsområdet. Departementet sendte 30. mars 2020 høringsnotat om rammevilkår for private tjenesteytere i barnevernet på høring. Forslagene i høringsnotatet hadde nær sammenheng med at kommunen fra 1. januar 2022 skulle få et større finansieringsansvar for fosterhjem. Departementet vurderte i høringsnotatet at det for enkelte kommuner kunne fremstå som mer aktuelt å kjøpe fosterhjemstiltak fra private tjenesteytere når kommunen, som en følge av barnevernsreformen, ikke lenger får refundert utgifter til forsterkning av de ordinære fosterhjemmene fra Bufetat. Det ble lagt vekt på at bruk av private tjenesteytere kunne føre til økt risiko for at barnets beste ikke ivaretas fordi barnevernstjenestens oppfølging blir vanskeligere å gjennomføre, samt risiko for økte kostnader.
I høringsnotatet foreslo departementet at ordinære fosterhjem skal ha sin avtale med kommunen alene. I overkant av 30 instanser ga høringsinnspill til forslaget. Om lag 25 av disse instansene støttet forslaget, dette var blant annet: Akademikerforbundet, Ideelt barnevernsforum, Fellesorganisasjonen, Statsforvalteren i Oslo og Viken, KS, Landsforeningen for barnevernsbarn, Bufdir, Asker kommune, Færder kommune, Oslo kommune, Kristiansand kommune, Røros kommune og Trondheim kommune. Disse la blant annet vekt på viktigheten av at barnevernstjenesten er nærmest til å følge opp fosterhjemmet, og at et forbud mot bruk av private kan føre til bedre tiltaks- og kostnadskontroll for kommunen. Følgende instanser var imot forslaget: NHO Handel og Service, Norsk Fosterhjemsforening, Aberia, Virke, Haraldsplass Diakonale stiftelse, Barneombudet og Advokatforeningen. Høringsinstansene som var imot forslaget begrunnet dette med at private aktører bidrar til viktig fagutvikling på feltet, og at de har nødvendig kompetanse på oppfølging og hjelp til barn i krise. Barneombudet viste i sin uttalelse til at det er et stort behov for flere fosterhjem i dag, og at forslaget ikke vil forbedre dette.
Departementet foreslo i Prop. 133 L (2020–2021) å lovfeste at barnevernstjenesten ikke kan plassere barn i ordinære fosterhjem som har inngått avtale med private tjenesteytere om godtgjøringen eller innholdet i fosterhjemsoppdraget, jf. punkt 21.7 i proposisjonen. Departementet la i sin vurdering stor vekt på at det for barnevernstjenester som velger å benytte seg av fosterhjem tilknyttet private tjenesteytere vil kunne bli utfordrende å ha tilstrekkelig innsikt i og påvirkningsmulighet på barnets situasjon og behov. Årsaken er at fosterforeldrene vil kunne få en nærere relasjon til den private tjenesteyteren enn til barnevernstjenesten. Fosterforeldrene vil også måtte forholde seg til flere aktører. Departementet vurderte at dette kan påvirke barnevernstjenestens tilgang til informasjon om barnets situasjon, og dermed tjenestens mulighet til å gjøre gode vurderinger av barnets behov. I proposisjonen viste departementet til at det er avgjørende at barnevernstjenesten er i posisjon til å gjøre nødvendige vurderinger av barnets situasjon og oppfylle sitt lovpålagte omsorgs- og oppfølgingsansvar.
Videre viste departementet til at erfaring tilsier at private tjenesteytere tilbyr bedre vilkår til sine fosterhjem enn det kommunen har gjort, uten at forskjellene nødvendigvis er begrunnet i barnets eller fosterforeldrenes behov. Dette kan bidra til å svekke kommunens og Bufetats rekruttering av fosterhjem, når potensielle fosterhjem sammenligner vilkårene de vil få hos de ulike aktørene. Departementet vurderte imidlertid at avviklingen av refusjonsordningen ville medføre at kommunen fikk sterkere økonomiske insentiver til å kontrollere at ressursinnsatsen står i forhold til barnets behov, og at dette kan bidra til å redusere den negative effekten fosterhjem tilknyttet private tjenesteytere potensielt kan ha på rekrutteringen av fosterhjem.
I Prop. 133 L (2020–2021) punkt 21.7.4 foreslo departementet en overgangsordning som tok utgangspunkt i at barn som er plassert i ordinære fosterhjem som allerede har inngått avtale med en privat tjenesteyter kan videreføres så lenge barna som bor der har behov for tiltaket. Departementet foreslo å videreføre den gjeldende økonomiske ansvarsdelingen mellom Bufetat og kommunen, herunder prinsippene for nivået på den kommunale egenbetalingen, for disse plasseringene.
Departementet foreslo, i motsetning til i høringsnotatet, at den lovfestede begrensningen skulle gjelde barnevernstjenesten og ikke den private tjenesteyteren. Forslaget i høringsnotatet tok utgangspunkt i å regulere private tjenesteyteres mulighet til å inngå avtaler, og dermed tilby en bestemt tjeneste. Departementet vurderte at det er mer naturlig og hensiktsmessig å regulere barnevernstjenestens adgang til å benytte fosterhjem som har inngått avtaler med private tjenesteytere om godtgjøring for og innholdet i fosterhjemsoppdraget. Pliktsubjektet etter barnevernsloven er hovedsakelig barnevernstjenesten. Videre er en slik regulering mer i tråd med utgangspunktet om at det er barnevernstjenesten som, basert på barnets behov, velger hva de inngår avtaler med private tjenesteytere om. I tillegg vil en regulering av barnevernstjenestens adgang til å plassere barn i fosterhjem som har inngått avtale med privat tjenesteyter om godtgjøring for eller innholdet i fosterhjemsoppdraget, harmonere bedre med bestemmelsen i ny barnevernslov som omfatter kommunens adgang til å la seg bistå av private tjenesteytere, jf. § 15-7.
Departementet forslo med bakgrunn i det ovennevnte at barnevernstjenesten ikke kan plassere barn i fosterhjem som har inngått avtale med en privat tjenesteyter om godtgjøring for eller om innholdet i fosterhjemsoppdraget.
Ved behandlingen av Prop. 133 L (2020–2021) fikk ikke forslaget tilslutning i Stortinget. I innstillingen ble det vist til mangel på fosterhjem og at private er viktige bidragsytere i å rekruttere fosterhjem og at denne bestemmelsen kan svekke tilfanget på fosterhjem, jf. Innst. 625 L (2020–2021).
I Prop. 133 L (2020–2021) foreslo departementet ikke begrensninger i Bufetats adgang til å bruke spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem tilknyttet private tjenesteytere, jf. punkt 22.1.6.3 i proposisjonen. Departementet viste til at spesialiserte fosterhjem tilknyttet private tjenesteytere utgjør en betydelig andel av tilbudet til barn som har et omfattende hjelpebehov, og at det er svært usikkert hvordan tilbudet til disse barna vil påvirkes av å utelukke private tjenesteytere. Videre viste departementet til at private tjenesteytere legger til rette for fleksibilitet i tiltaksapparatet på dette området. Departementet la i sin vurdering vekt på den store usikkerheten og mente derfor at lovregulering var et for sterkt virkemiddel.
4.3 Departementets vurdering
Departementet foreslår å begrense barnevernstjenestens adgang til å benytte ordinære fosterhjem som har inngått avtale med en privat tjenesteyter om fosterhjemsoppdraget. Forslaget tilsvarer forslaget som ble fremmet i Prop. 133 L (2020–2021).
Departementet viser til at kommunen, som del av barnevernsreformen, fra 1. januar 2022 har fullt økonomisk ansvar for ordinære fosterhjem, jf. Prop. 73 L (2016–2017). Dette kan åpne for at det for noen kommuner kan fremstå som mer aktuelt å kjøpe fosterhjemstjenester direkte fra private aktører. Departementet ser flere utfordringer ved at fosterhjem tilknyttet private aktører benyttes som ordinære fosterhjem. Forslaget om å begrense kommunens adgang til å benytte ordinære fosterhjem som har inngått avtale med private, skal legge til rette for bedre kommunal kontroll med oppfølgingen av barnet og fosterhjemmet samt med kommunens kostnader til fosterhjem.
Som en del av oppfølgingen av NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem er det innført faglige anbefalinger til kommunen om standardiserte økonomiske rammevilkår for fosterforeldre. Standardiserte rammevilkår kan bidra til å styrke kommunens forhandlingsposisjon overfor den private tilbyderen, og samtidig svekke legitimiteten til aktører som tilbyr mer omfattende tiltak enn nødvendig. På motsatt side vil kommunens forhandlingsposisjon være svakere enn den Bufetat har i dag, og kommunen vil heller ikke ha Bufetat som avtalepart. Dette er forhold som taler for at kommuner og private tjenesteytere fortsatt vil tilby ulike fosterhjemsvilkår.
Departementet viser videre til at det kan være krevende for barnevernstjenesten å ha tilstrekkelig innsikt i og påvirkningsmulighet på barnets situasjon og behov dersom barnevernstjenesten benytter seg av fosterhjem tilknyttet en privat leverandør. Det vil være risiko for at barnevernstjenesten ikke klarer å følge opp barnets situasjon og behov, blant annet fordi barnevernstjenestens tilgang på informasjon kan begrenses. Departementet mener det er avgjørende at barnevernstjenesten er i posisjon til å gjøre nødvendige vurderinger av barnets situasjon og oppfylle sitt lovpålagte omsorgs- og oppfølgingsansvar.
Det er krevende å vurdere hvordan et forbud mot bruk av ordinære fosterhjem tilknyttet private tjenesteytere vil påvirke tilgangen på ordinære fosterhjem. Det er til enhver tid et gitt antall potensielle fosterhjem i Norge. Et forbud mot å plassere barn i fosterhjem som har inngått avtale om rammevilkårene med private tjenesteytere kan føre til at kommuner og Bufetat rekrutterer de fosterhjemmene som ellers ville blitt rekruttert av private aktører. I et slikt scenario vil ikke den generelle tilgangen på fosterhjem påvirkes. Dersom private tjenesteytere i større grad enn Bufetat og kommunen lykkes i å rekruttere potensielle fosterhjem kan det likevel påvirke tilgangen på fosterhjem negativt. Departementet vurderer derfor at det er en risiko for at forslaget vil kunne påvirke tilgangen på ordinære fosterhjem. Det er imidlertid iverksatt flere tiltak for å styrke både kommunens rekruttering i familie og nettverk og den generelle rekrutteringen. Sentralt står standardisering av de økonomiske rammevilkårene for fosterforeldre. Fraværet av konkurrerende private tjenesteytere vil også kunne påvirke Bufetats og kommunens rekruttering positivt. Departementet viser videre til at bruken av fosterhjem er redusert i senere år, fra 11 874 barn i fosterhjem ved utgangen av 2017 til 10 761 barn ved utgangen av 2021. Det har samtidig vært en nedgang i antall barn som venter på fosterhjem, fra 272 barn i 2019 til 192 barn i 2021. Departementet vurderer samlet sett at de senere års utvikling, både på tiltakssiden og i omfanget av fosterhjemstilbudet, indikerer at utfordringen knyttet til en eventuell svekkelse av tilfanget på fosterhjem er noe redusert. Departementet anerkjenner at private aktører kan bidra til fagutvikling på feltet, men legger avgjørende vekt på kommunens mulighet til å følge opp barn i fosterhjem og mener forslaget vil gi kommunen større grad av kontroll med barnas situasjon i fosterhjemmene og kostnadene ved fosterhjemstiltak. Det vil fortsatt være lovlig for kommunen å kjøpe enkelttjenester som hjelpetiltak, avlastningstiltak og veiledning i fosterhjem fra private tjenesteytere, jf. § 15-7 om kommunens adgang til å la seg bistå av private i ny barnevernslov.
For Bufetat innebærer forslaget at de ikke kan tilby kommunen ordinære fosterhjem som har inngått avtale om innholdet i fosterhjemsoppdraget med en privat leverandør, fordi kommunen ikke kan benytte seg av ordinære fosterhjem som har slik avtale med privat tjenesteyter.
I likhet med i Prop. 133 L (2020–2021) foreslår ikke departementet å lovfeste begrensninger i Bufetats adgang til å tilby kommunen spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem tilknyttet private tjenesteytere. Departementet viser til at en stor andel av barn som er plassert i spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem bor i fosterhjem som er tilknyttet private tjenesteytere og at det er svært usikkerhet hvordan et forbud mot bruk av private vil påvirke tilgangen på spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem. Departementet viser også til at Bufetat er gitt i oppdrag å igangsette en ekstern gjennomgang av tiltaket spesialiserte fosterhjem og på bakgrunn av resultatene utarbeide et forslag til hvordan den fremtidige innsatsen kan understøtte tiltakets formål. Bufetat kan fortsatt benytte private leverandører i sitt tilbud av spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem etter § 16-3 annet ledd bokstav a og c. Departementet vil imidlertid vurdere nærmere hvordan styringen bør innrettes.
I Prop. 133 L (2020–2021) foreslo departementet en overgangsordning i de tilfeller der kommunen allerede hadde plassert barn i ordinære fosterhjem som hadde avtale om godtgjøringen for eller innholdet i fosterhjemsoppdraget med en privat tjenesteyter. Den foreslåtte ordningen tok utgangspunkt i at barn som er plassert i ordinære fosterhjem som allerede har inngått avtale med en privat tjenesteyter videreføres i tråd med den gjeldende økonomiske ansvarsdelingen mellom Bufetat og kommunen, herunder prinsippene for nivået på den kommunale egenbetalingen. Departementet vurderer at det ikke er behov for en slik overgangsordning ettersom barnevernsreformen nå har trådt i kraft, og kommunen har fult finansieringsansvar for ordinære fosterhjem.
Forslaget om at barnevernstjenesten ikke kan plassere barn i ordinære fosterhjem som har inngått avtale med en privat tjenesteyter om godtgjøring for eller innholdet i fosterhjemsoppdraget, foreslås inntatt i ny barnevernslov. Endringen vil ikke gjelde plasseringer kommunen har gjort eller gjør før bestemmelsen trer i kraft. Departementet tar sikte på at bestemmelsen trer i kraft 1. juli 2023. Departementet vurderer at dette vil gi kommunen tilstrekkelig forutsigbarhet.
Departementet foreslår etter dette å lovfeste at barnevernstjenesten ikke kan plassere barn i fosterhjem som har inngått avtale med en privat tjenesteyter om godtgjøring for eller innholdet i fosterhjemsoppdraget. Dette gjelder likevel ikke fosterhjem Bufetat tilbyr kommunen etter § 16-3 annet ledd bokstav a og c. Det vises til lovforslaget § 15-7 nytt fjerde ledd.