3 Gjeldende rett
3.1 Innledning
Utvalg oppnevnt av det offentlige regnes som forvaltningsorganer, og vil i utgangspunktet omfattes av lov- og regelverk som gjelder for offentlige forvaltningsorganer generelt. Dette innebærer blant annet at forvaltningsloven, offentleglova og personopplysningsloven vil komme til anvendelse. Bestemmelsene om innsyn i opplysninger og dokumenter etter offentleglova og bestemmelsene i forvaltningsloven om lovbestemt taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger er blant de reglene som vil gjelde. Det samme gjelder reglene i personopplysningsloven, som blant annet oppstiller krav til behandling av personopplysninger.
Det er to hovedformer for taushetsplikt. Den forvaltningsmessige taushetsplikten er en generell taushetsplikt regulert i forvaltningsloven, og som i utgangspunktet gjelder for alle som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan. Enkelte tjenester er bundet av taushetsplikt som tar utgangspunkt i reglene i forvaltningsloven, men som er noe strengere enn det som følger av de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven. Profesjonsbestemt (eller yrkesmessig) taushetsplikt er en spesiell taushetsplikt som gjelder for visse yrkesutøvere og er strengere enn det som følger av de alminnelige bestemmelsene i forvaltningsloven. Den profesjonsbestemte taushetsplikten følger av bestemmelser i særlover og gjelder blant annet for helsepersonell og ansatte ved familievernkontor.
I hvilken grad offentlige utvalg kan få tilgang til opplysninger fra andre offentlige myndigheter, vil særlig avhenge av hvilke opplysninger det er aktuelt å formidle og hvilken taushetsplikt som gjelder for det aktuelle forvaltningsorganet.
Personopplysningsloven inneholder bestemmelser om behandling av personopplysninger. Med «personopplysning» menes opplysninger og vurderinger knyttet til en enkeltperson. «Behandling» omfatter enhver bruk av personopplysninger som innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering av opplysninger eller en kombinasjon av disse. Loven inneholder krav som må være oppfylt for å kunne behandle personopplysninger. Dette innebærer at offentlige utvalg må oppfylle disse kravene for å kunne behandle personopplysninger.
Etter domstolsloven § 43 annet ledd kan en granskningskommisjon, kontrollutvalg eller annet særskilt organ som er oppnevnt av Kongen, Stortinget eller departementet for å avdekke kritikkverdige forhold eller for å granske faktiske forhold, kreve bevisopptak ved domstolene.
Undersøkelser som foretas av et særskilt oppnevnt utvalg reiser flere prinsipielle spørsmål som ikke er løst i alminnelig forvaltningsrett.
Nedenfor er det gitt en kort beskrivelse av lovbestemmelser som kan være særlig relevant for offentlig oppnevnte utvalg knyttet til regler om taushetsplikt i forvaltningsloven og offentlighetsloven. Det gis også en kortfattet beskrivelse av Justisdepartementets rundskriv G-4875 om «regler for granskningskommisjoner».
3.2 Forvaltningsloven
Forvaltningsloven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. fvl. § 1. Utgangspunktet er dermed at forvaltningsloven gjelder for offentlig nedsatte utvalg. Dette innebærer blant annet at fvl. § 13 til 13 f, som omhandler regler om taushetsplikt og begrensninger i taushetsplikten gjelder med mindre det er gjort unntak for reglene i eller i medhold av lov.
Det følger av § 13 første ledd at enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om blant annet «noens personlige forhold».
Opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted regnes i utgangspunktet ikke som et personlig forhold som er underlagt taushetsplikt, jf. bestemmelsens annet ledd. Dersom slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige, er de likevel underlagt taushetsplikt.
§ 13 a og b inneholder unntak og begrensninger i taushetsplikten (rettslige grunnlag) som gir forvaltningsorganer adgang, men ingen plikt til å formidle opplysninger. Unntakene i § 13 a er begrunnet i at det ikke er behov for beskyttelse, og åpner for at opplysninger formidles:
Etter samtykke fra den eller de taushetsplikten skal beskytte. Et slikt samtykke skal være informert, frivillig og kan når som helst trekkes tilbake.
I statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates («anonymisering»).
Når ingen berettiget interesse tilsier at de holde hemmelig. Eksemplet i loven er når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.
§ 13 b inneholder unntak og begrensninger som er begrunnet i ulike private eller offentlige interesser. Taushetsplikten er ikke til hinder for:
At opplysninger formidles til de som er parter i saken.
At opplysninger brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for. Loven viser til saksforberedelse, avgjørelse, oppfølgning og kontroll som eksempler.
At opplysningene brukes for statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen.
At forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet, og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag.
At forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver.
Særlig de tre siste kulepunktene (forvaltningsloven § 13 b nr. 4, 5 og 6) åpner for formidling av opplysninger for å ivareta formål som ligger utenfor det som er nødvendig for å ivareta organets oppgaver i den enkelte saken, eller av hensyn til den eller de saken gjelder.
Det følger av § 13 c, at forvaltningsorganet skal sørge for at taushetsplikten blir kjent for den det gjelder og at organet kan kreve at vedkommende underskriver taushetserklæring. Bestemmelsen inneholder også regler om oppbevaring og lagring av opplysninger underlagt taushetsplikt. Det fremgår av bestemmelsen at taushetsplikten som hovedregel bortfaller etter 60 år.
§ 13 d regulerer tilgang til taushetsbelagte opplysninger til bruk for forskning. Det fremgår av bestemmelsen at departementet etter nærmere bestemte vilkår kan bestemme at forvaltningsorganet kan eller skal gi opplysninger til bruk for forskning, og at dette skjer uten hinder av taushetsplikt etter § 13. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 13 e som regulerer taushetsplikten til forskere som har fått tilgang til taushetsbelagte opplysninger.
Forvaltningsloven § 13 f regulerer forholdet til bestemmelser om taushetsplikt og opplysningsplikt i andre lover. I tilfeller der taushetsplikt følger av bestemmelser i lov, forskrift eller instruks, av hensyn til private interesser, gjelder forvaltningslovens bestemmelser i § 13 til 13 e som utfyllende regler med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Videre følger de av annet ledd at bestemmelse om rett eller plikt til å gi opplysninger ikke begrenser lovbestemt taushetsplikt, med mindre vedkommende bestemmelse fastsetter eller klart forutsetter taushetsplikten ikke skal gjelde.
Utvalgets oppsummeringsrapport vil ikke være et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, jf. § 2 første ledd a og b. Dette innebærer at bestemmelsene i lovens kapittel IV, V og VI ikke kommer til anvendelse.
Utvalget vil være bundet av reglene i forvaltningsloven om habilitet, jf. § 6 flg.
3.3 Offentleglova
Lov om rett til innsyn i dokument i offentlige verksemd (offentleglova) vil gjelde for utvalget mens det er i arbeid. Ifølge hovedregelen om innsyn i § 3 er alle saksdokumenter i forvaltningen offentlige med mindre noe annet er bestemt i lov eller i medhold av lov.
Begrepet «saksdokument» er definert slik i lovens § 4 annet ledd:
«Saksdokument for organet er dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikkje skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt.»
Dette innebærer at skriftlige rapporter, uttalelser og lignende sendt til et offentlig oppnevnt utvalg omfattes av lovens dokumentbegrep.
Informasjon som er innhentet under forklaring for et offentlig oppnevnt utvalg vil være dokument i lovens forstand i den grad opplysningene er nedtegnet på et medium for senere lesing, lytting fremvisning, overføring eller lignende, jf. lovens § 4 første ledd.
Offentleglova inneholder flere bestemmelser som gir hjemmel for å unnta opplysninger eller dokumenter fra offentlighet jf. kapittel 3 i loven:
Når det gjelder dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger, fremgår det av § 13 første ledd at:
«Opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn.»
Dette innebærer at lovbestemt taushetsplikt går foran den generelle retten til innsyn i forvaltningens dokumenter. Bestemmelsen innebærer en plikt til ikke å gi innsyn i opplysninger underlagt taushetsplikt. § 11 i loven om meroffentlighet, kommer derfor ikke til anvendelse overfor opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Når deler av et dokument unntas offentlighet, er det i loven åpnet for også å unnta resten av dokumentet fra offentlighet, jf. § 12 i loven.
Loven åpner også for å unnta dokumenter som utvalget selv har utarbeidet for sin interne saksforberedelse («organinterne dokumenter»), jf. § 14.
Loven har også en bestemmelse som åpner for utsatt offentlighet, jf. § 5. Bestemmelsen innebærer blant annet at offentlige utnevnte utvalg har anledning til å utsette innsyn inntil sluttrapporten er fremlagt og offentliggjort.
Det vises for øvrig til Justisdepartementets veileder G-0419 N Rettleiar til offentleglova.
3.4 Personopplysningsloven
Formålet med personopplysningsloven er å beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger. Videre skal loven bidra til at personopplysninger blir behandlet i samsvar med grunnleggende personvernhensyn, herunder behovet for personlig integritet, privatlivets fred og tilstrekkelig kvalitet på personopplysninger.
Personopplysningsloven inneholder en rekke bestemmelser som blant annet stiller krav til offentlige organer (og andre) som behandler personopplysninger som helt eller delvis skjer med elektroniske hjelpemidler. Hvilke krav som stilles avhenger blant annet av hvilke opplysninger det gjelder.
Det fremgår av § 2 i loven at alle opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson skal regnes som personopplysning. Videre fremgår det at enhver bruk av personopplysninger, som f.eks. innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering eller en kombinasjon av slike bruksmåter, regnes som behandling av personopplysninger.
Hva som skal regnes som personsensitive opplysninger er uttømmende regulert i samme bestemmelse. Blant disse er opplysninger om helseforhold, og at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling. Når det gjelder begrepet «helseforhold», fremgår det av forarbeidene til den gamle personregisterloven at begrepet også kan omfatte opplysninger om «sosiale forhold». Det er derfor lagt til grunn at alle opplysninger i en barnevernssak skal regnes som personsensitive.
§ 8 i loven omhandler vilkår for behandling av personopplysninger. Dersom behandlingen omfatter personsensitive opplysninger må også vilkårene i § 9 være oppfylt. Bestemmelsene åpner blant annet for behandling av personsensitive opplysninger etter samtykke fra den registrerte, og dersom det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling.
Kapittel VI i loven omhandler melde- og konsesjonsplikt. Som hovedregel kreves det konsesjon fra Datatilsynet for å behandle personsensitive opplysninger, jf. lovens § 33. Konsesjonsplikten gjelder imidlertid ikke for behandling av personopplysninger i organ for stat eller kommune når behandlingen har hjemmel i egen lov.
3.5 Rundskriv G-4875 Regler for granskingskommisjoner
Det er et klart utgangspunkt at utvalget skal ha fokus på systemsvikt og å lære av feil som er begått for å unngå tilsvarende hendelser i fremtiden.
Det er lagt opp til at utvalget skal innhente informasjon både gjennom skriftlig dokumentasjon og ved intervju med enkeltpersoner. Ved innhenting av opplysninger ved intervju vil spørsmål om ansvarsforhold kunne bli et tema. Det er derfor viktig at rettssikkerheten blir ivaretatt for intervjuobjektene.
I mandatet er det vist til at i situasjoner hvor ansvarsforholdet til enkeltpersoner direkte eller indirekte blir berørt, skal utvalgets gjennomgang så langt de passer være i samsvar med de regler og prinsipper som er lagt til grunn i justisdepartementets rundskriv G-4875 Regler for granskingskommisjoner. I rundskrivet er det gitt nærmere veiledning om oppnevning av granskingskommisjoner og om de saksbehandlingsregler som må eller bør følges. Det som sies om selve oppnevningen av granskingskommisjoner retter seg særlig mot det departementet som i det enkelte tilfelle forbereder spørsmål om å nedsette en slik kommisjon. Det som sies om saksbehandlingsreglene og om forholdet til andre myndigheter, retter seg derimot særlig mot granskingskommisjonen selv.
Når det gjelder spørsmål om habilitet fremgår det av rundskrivet at man bør anse som parter, ikke bare de personer som det på det aktuelle tidspunkt er spørsmål om å rette kritikk mot, men alle som får sitt forhold gransket av kommisjonen. Det fremgår av rundskrivet at de personer det kan bli aktuelt å rette kritikk mot, bør sikres visse partsrettigheter under kommisjonens arbeid. Rundskrivet gir uttrykk for at en del hovedprinsipper for kontradiktorisk saksbehandling må følges av granskingskommisjoner oppnevnt av det offentlige. De personer som det er aktuelt å reise kritikk mot, må alltid få adgang til å forklare seg for kommisjonen. De må også gjøres kjent med beviser og påstander, og få anledning til å imøtegå disse. Det forutsettes i rundskrivet at offentlige myndigheter vil samarbeide med en granskingskommisjon og gi de opplysninger og dokumentasjon som kommisjonen ber om, så langt det kan skje uten hinder av taushetsplikten.