4 Forholdet til menneskerettighetene
4.1 Innledning
Ved utformingen av alminnelig lovgivning må staten holde seg innenfor de grenser som trekkes opp av Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner. Etter departementets vurdering ligger lovforslaget, godt innenfor de rammene Grunnloven og menneskerettskonvensjonene setter.
De mest sentrale konvensjonene er Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP), som begge ble gjennomført i norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), jf. § 2. Disse konvensjonene skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. § 3.
I det følgende omtales aktuelle menneskerettslige problemstillinger knyttet til lovforslaget.
4.2 Retten til privatliv
Grunnloven § 102 første ledd første punktum lyder:
«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon».
Bestemmelsen ble innført i forbindelse med grunnlovsreformen i 2014, og bygger blant annet på EMK art. 8 og SP art. 17. Grunnloven § 102 skal tolkes i lys av de nevnte konvensjonsbestemmelsene, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 57.
En sentral side av retten til privatliv er individets rett til å bestemme over egne personopplysninger. Den foreslåtte ordningen vil gi utvalget muligheten til å innhente taushetsbelagte og sensitive opplysninger knyttet til enkeltpersoner, uten samtykke fra disse. Dette vil innebære et inngrep i enkeltindividets rett til vern av sitt privatliv etter Grunnloven § 102.
Til forskjell fra EMK artikkel 8, er ordlyden i grunnlovsbestemmelsen taus om adgangen til å begrense retten til privatliv. Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at det er tillatt å gripe inn i rettighetene etter første ledd første punktum, dersom inngrepet har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 60.
Departementet mener at lovforslaget tilfredsstiller kravet om tilstrekkelig lovhjemmel. Formålet med inngrepet er å avdekke svikt i offentlige tjenester, for igjen å søke å forhindre grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt overfor barn og ungdom, hvilket departementet anser å være et legitimt formål.
Departementet har vurdert om inngrepet vil være et forholdsmessig inngrep for å nå dette formålet. I forholdsmessighetsvurderingen ligger det at inngrepet ikke må gå mer utover hensynene bak retten til privatliv enn hva som er nødvendig for å ivareta det aktuelle og legitime formålet bak inngrepet.
Det er klart at innhenting og analyse av det aktuelle materialet i seg selv er egnet til å nå målet. Inngrepet skal imidlertid ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Det må derfor vurderes om formålet kan oppnås ved tiltak som ikke er, eller er mindre, inngripende overfor enkeltpersonene opplysningene gjelder.
Departementet har vurdert muligheten for å innhente materialet i anonymisert form eller å innhente materialet ved samtykke fra de berørte individene.
Som redegjort for under pkt. 6.1 mener departementet at hverken anonymisering eller samtykke vil være tilstrekkelig som hjemmelsgrunnlag for å sikre utvalget tilgang til nødvendige opplysninger. Departementet anser derfor både anonymisering og samtykke som uegnet for å oppnå utvalgets formål.
For å ivareta personvernet og sikre at behandlingen av personopplysninger skjer på en betryggende måte, foreslår departementet flere tiltak.
For det første skal kun en utvalgt krets i utvalget vil gis tilgang til opplysningene i ikke-anonymisert form. For det andre skal utvalget som helhet være underlagt taushetsplikt. For det tredje vil tilgangen på de taushetsbelagte opplysningene kun gjelde for en tidsbegrenset periode. For det fjerde skal opplysninger utvalget mottar lagres forsvarlig ut fra retningslinjene i mandatet, og skal slettes når utvalgets arbeid opphører.
Den samfunnsmessige betydningen av arbeidet utvalget skal gjøre må tillegges stor vekt. På bakgrunn av det ovennevnte mener departementet at innhenting av taushetsbelagte opplysninger er et forholdsmessig inngrep, og at lovforslaget således ikke er i strid med Grunnloven § 102.
4.3 Uskyldspresumsjonen
På bakgrunn av at utvalgets saksutvalg ikke er begrenset til saker hvor det foreligger fellende dom, vil utvalget potensielt komme til å få innsyn i, og uttale seg om, saker der det foreligger frifinnende dom og potensielt saker som ikke har blitt behandlet for domstolene. Dette reiser enkelte problemstillinger som må drøftes i relasjon til Grunnloven § 96 annet ledd.
Grunnloven § 96 annet ledd lyder:
«Enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven».
Bestemmelsen kom inn i Grunnloven ved revisjon i 2014. Høyesterett har lagt til grunn at bestemmelsen «grunnlovfester innholdet i SP artikkel 14 nr. 2 og EMK art. 6 nr. 2», jf. Rt. 2014 s. 1161 avsnitt 29. Innholdet og rekkevidden av Grunnloven § 96 annet ledd skal fastlegges i lys av disse internasjonale forpliktelsene, jf. Rt. 2014 s. 1292 avsnitt 14.
Presumsjonen om uskyld rommer flere regler og prinsipper. I denne sammenheng er det to regler som er relevante. Den første er begrensninger i forhold til uttalelser om straffeskyld før det foreligger en avgjørelse av skyldspørsmålet, og den andre er begrensninger med hensyn til uttalelser om straffeskyld etter at det er avsagt frifinnende dom i en straffesak.
Disse to reglene legger begrensninger på uttalelser som offentlige myndigheter kan komme med, se bl.a. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) sin dom Allenet De Ribemont mot Frankrike (1995) para. 36.
I de tilfeller hvor det ikke foreligger en avgjørelse av skyldspørsmålet vil det kunne utgjøre en krenkelse av uskyldspresumsjonen dersom offentlige myndigheter uttaler seg på en måte som er skyldkonstaterende, se EMDs dom Böhmer mot Tyskland (2002) para. 54. Hvorvidt en uttalelse gir uttrykk for en skyldkonstatering må bero på en konkret vurdering hvor selve ordbruken vil være sentral.
Det kan reises spørsmål ved om det vil stride mot uskyldspresumsjonen å legge til grunn for utvelgelsen av saker at barn har blitt utsatt for grov vold, seksuelle overgrep eller alvorlig omsorgssvikt.
Etter departementets syn vil ikke dette være skyldkonstaterende fordi det kun legges til grunn at handlingene har skjedd mot fornærmede, uten at det antydes noe om potensielle gjerningspersoner eller skyld for øvrig. Oppgaven til utvalget er å undersøke hvorvidt, og eventuelt hvordan, det offentlige har sviktet, og i mandatet er det eksplisitt presisert at det ikke skal vurderes om straffbare forhold har blitt begått.
I de tilfeller hvor det foreligger endelig frifinnelse i en sak skal offentlige myndigheter avstå fra å komme med uttalelser som er egnet til å så tvil om frifinnelsen. Hvorvidt uttalelsen er av en slik karakter må vurderes konkret, og selve ordbruken vil være et sentralt moment.
På bakgrunn av uskyldspresumsjonen er det gitt konkrete føringer for utvalgets arbeid. Det fremgår eksplisitt av mandatet til utvalget at det ikke skal vurderes hvorvidt straffbare forhold har blitt begått. Videre skal ikke utvalget uttale seg skyldkonstaterende i tilfeller hvor det ikke foreligger en endelig avgjørelse av skyldspørsmålet, og utvalget skal ikke komme med uttalelser som kan så tvil om riktigheten av en frifinnende dom. Dette gjelder både for utformingen av utvalgets rapport, men også for uttalelser i andre sammenhenger. For øvrig har utvalget taushetsplikt, hvilket begrenser adgangen til å uttale seg om taushetsbelagte opplysninger.
Departementet mener at de føringer som er gitt utvalget i mandatet medfører at utvalget ved utvelgelse av sakene og ved omtalelse av sakene ikke krenker uskyldspresumsjonen, jf. Grunnloven § 96 annet ledd.
4.4 Forholdet til Grunnloven § 97
Grunnloven § 97 lyder:
«Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft»
Bestemmelsen inneholder et generelt forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft til skade for borgerne. Kjerneområdet for bestemmelsen er vern mot lovgivning som knytter nye byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovendringen. Etter omstendighetene vil også inngrep i etablerte rettigheter og posisjoner med virkning fremover i tid kunne rammes av bestemmelsen. Den sistnevnte formen kalles gjerne uegentlig tilbakevirkning.
På bakgrunn av at utvalget skal få tilgang til taushetsbelagt informasjon, skrev departementet i høringsnotatet at enkeltpersoner som den taushetsbelagte informasjonen gjelder kan ha hatt en forventning om konfidensialitet, slik at dette anses som en etablert rettighet.
Justis- og beredskapsdepartementet har i sitt høringssvar kommentert at
«En forventning om konfidensialitet kan som et klart utgangspunkt ikke gi grunnlag for etablering av noen rettighet. Noe slikt kan først bli aktuelt dersom det foreligger en avtale om konfidensialitet, et endelig vedtak som slår fast at informasjonen er konfidensiell, eller lignende».
Departementet deler Justis- og beredskapsdepartementet syn på at en forventning om konfidensialitet som et utgangspunkt ikke gir grunnlag for etablering av en rettighet. Det vises til Lovavdelingens tolkningsuttalelse av 12.06.2009 i forbindelse med lovforslaget knyttet til Olsen-utvalget (2009–2010). I den anledning uttalte Lovavdelingen at etter deres syn «… er det ikke gitt at den forventningen om konfidensialitet som reglene om taushetsplikt gir grunnlag for, kan ses som en etablert rettighet med et slikt vern».
Departementet vil påpeke at uansett hvilken konklusjon som trekkes om dette, er det ikke noe absolutt forbud mot inngrep i etablerte rettigheter.
Det følger av Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) at det bare er «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning som rammes av Grunnloven § 97. Det må foretas en interesseavveining mellom hensynet til den som rammes av inngrepet og de samfunnsmessige hensyn som ligger til grunn for inngrepet. I Borthen-dommen uttales følgende om den konkrete avveiningen:
«Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt».
Denne rettsoppfatningen er lagt til grunn i senere dommer, se bl.a. Rt. 2013 s. 1345 avsnitt 94 flg.
I den konkrete avveiningen tar departementet utgangspunkt i at taushetsplikt er av stor betydning for den opplysningene gjelder, og at taushetsplikt er en viktig forutsetning for tillitt mellom borgerne og utøvere av en rekke profesjoner.
Samtidig legger departementet vekt på at inngrepet er begrenset ved at det kun er en utvalgt krets i utvalget som vil gis tilgang til opplysningene i ikke-anonymisert form, at samtlige medlemmer av utvalget er underlagt taushetsplikt og at opplysningene vil bli slettet når utvalgets arbeid opphører. På dette grunnlag mener departementet at utvalgets tilgang til opplysninger som er underlagt taushetsplikt ikke medfører et betydelig inngrep i den enkeltes forventning om konfidensialitet. Den samfunnsmessige betydningen av utvalgets arbeid må tillegges stor vekt. Dette gjelder kunnskapsbygging for å forebygge alvorlige voldssaker mot barn og unge. Dette formålet sett i forhold til inngrepet med dets begrensninger medfører etter departementets syn at inngrepet ikke er «klart urimelig eller urettferdig».
Departementet mener på denne bakgrunn at lovforslaget ikke rammes av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.