4 Høve til å påleggje skolebyte i vidaregåande opplæring

4.1 Bakgrunnen for forslaget

I grunnskolen kan kommunen påleggje ein elev å byte skole, sjølv om eleven og foreldra ikkje ønskjer det. Det er omsynet til andre elevar som kan gi grunn til å flytte ein elev til ein annan skole. Tiltaket kan til dømes brukast dersom eleven mobbar medelevar. Eit tilsvarande høve til å påleggje elevar i vidaregåande å byte skole finst ikkje i dagens regelverk. I vidaregåande opplæring kan ein derimot vise bort ein elev for opptil resten av skoleåret. Dette er ein svært streng reaksjon, som kan ha store negative verknader. Departementet meiner at det er formålstenleg å kunne påleggje skolebyte også i vidaregåande opplæring. Tiltaket kan vere aktuelt i saker der bortvising for resten av skoleåret er uforholdsmessig inngripande, eller der bortvising ikkje er aktuelt av andre årsaker.

4.2 Gjeldande rett

Rett til vidaregåande opplæring

Ungdommar som har fullført grunnskolen, har rett til vidaregåande opplæring. Retten går fram av opplæringslova § 3-1. Det er fylkeskommunen som er ansvarleg for å oppfylle retten.

Elevane blir tekne inn til vidaregåande opplæring etter reglane i forskrift til opplæringslova kapittel 6 og dei lokale forskriftene til fylkeskommunane. Det vanlege er at når ein elev er teken inn til eit utdanningsprogram på ein bestemt skole, har eleven rett til å få opplæringa si der på både Vg1, Vg2 og Vg3. Unntaket er når fylkeskommunen har fritt skoleval. Da må elevane søkje om inntak til kvart skoleår, høvesvis Vg1, Vg2 og Vg3, på det utdanningsprogrammet og programområdet dei ønskjer seg.

Rett til eit trygt og godt skolemiljø

I opplæringslova kapittel 9 A er det reglar om elevane sitt skolemiljø. Reglane gjeld òg for friskolar gjennom tilvisinga i friskolelova § 2-4 andre ledd.

Ei sentral føresegn i kapittelet er § 9 A-2, som gir alle elevar rett til eit trygt og godt skolemiljø som fremjar helse, trivsel og læring. Kapittelet inneheld dessutan tydelege plikter for alle som arbeider på skolen, og for skolen sjølv til å førebyggje, avdekkje og handtere saker der ein elev opplever at det ikkje er trygt og godt på skolen (jf. §§ 9 A-3 og 9 A-4). Skolen skal blant anna, så langt det finst eigna tiltak, sørgje for at eleven får eit trygt og godt skolemiljø (§ 9 A-4 fjerde ledd). Loven oppgir ikkje uttømmande kva for tiltak skolen kan bruke i ei sak om skolemiljø.

Ordensreglement og bortvising

Alle skolar skal ha eit ordensreglement (jf. opplæringslova § 9 A-10 og friskolelova § 3-9). Ordensreglementet skal gi reglar om rettane og pliktene til elevane og ha reglar om

• ordenen og oppførselen til elevane

• kva for tiltak skolen kan bruke overfor elevar som bryt ordensreglementet

• korleis saker om brot på ordensreglementet skal behandlast

Opplæringslova § 9 A-11 og friskolelova § 3-10 har reglar om bortvising. Det er reglar om vilkåra for bortvising, om kor lenge ei bortvising maksimalt kan vare, og om vedtaksprosessen ved bortvising. I vidaregåande kan bortvising normalt gjelde i opptil fem skoledagar. Dersom brota på ordensreglementet er «særleg alvorlege», kan bortvisinga gjelde for resten av skoleåret. Bortvising er eit enkeltvedtak og skal følgje reglane for dette i forvaltningslova.

Ved brot på ordensreglementet kan skolen berre bruke tiltak som er fastsette i reglementet. Bortvising kan derfor berre brukast dersom tiltaket er teke inn i ordensreglementet som ein mogleg reaksjon. Bortvising kan dessutan berre brukast som reaksjon på brot på ordensreglementet. Dette betyr at forholdet skolen reagerer på, må falle inn under det som er «forbode» etter ordensreglement. Episodar eller forhold som skjer når ordensreglementet ikkje gjeld, kan ikkje sanksjonerast med bortvising. Til dømes vil trakassering, ein valdsepisode eller eit anna overgrep som skjer på fritida til elevane, ikkje kunne føre til bortvising.

Skolebyte

Eit byte av skole kan skje etter samtykke. Ungdom som har fylt 15 år, søkjer sjølv om inntak til vidaregåande opplæring, jf. § 3-1 første ledd siste setning. Også barnelova § 32 slår fast at ungdom sjølv avgjer spørsmål om utdanning når dei har fylt 15 år. I vidaregåande opplæring er det derfor eleven sjølv, ikkje foreldra, som skal samtykkje til frivillige skolebyte.

Departementet meiner at å påleggje ein elev å byte skole er så inngripande at det må vere heimla i lov. I grunnskolen (1.–10. trinn) kan kommunen påleggje ein elev å byte skole når omsynet til medelevane tilseier det, jf. opplæringslova § 8-1 siste ledd. Tilsvarande regel finst i friskolelova § 3-3 første ledd. Skolebyte skal vere siste utveg, og andre tiltak skal vere prøvde ut på nærskolen. I 2015 blei det presisert i lovteksten at årsaka til flyttinga kan vere at eleven mobbar éin eller fleire medelevar. Forarbeida til føresegna understrekar at det skal mykje til før ein elev kan påleggjast å byte til ein annan skole.

Det finst ingen tilsvarande heimel i vidaregåande opplæring, verken for offentlege skolar eller friskolar. Pålagt skolebyte er som nemnt eit inngripande tiltak, som krev heimel i lov. Det er derfor ikkje tilstrekkeleg å ha føresegner om pålagt skolebyte som reaksjon i ordensreglementet til fylkeskommunane.

I vidaregåande opplæring kan skoleeigarar i praksis leggje til rette for skolebyte for ein elev ved å tilby eleven å starte på ein annan skole. Dersom vilkåra for å vise bort eleven resten av skoleåret er oppfylte, er det òg mogleg for skoleeigaren å ta initiativ til skolebyte ved å vise eleven bort frå skole A for resten av skoleåret, men tilby plass ved skole B. Dette føreset, i tillegg til at vilkåra for bortvising må vere oppfylte, at eleven er kvalifisert til inntak ved den andre skolen. I begge tilfelle må saksbehandlingsreglane for inntak følgjast. Det vil vere opp til eleven om han eller ho ønskjer å starte på den andre skolen.

Andre, liknande tiltak

Organisasjonsfridomen til skolen gir skolen og skoleeigaren rettsleg grunnlag til å gjennomføre klassebyte utan samtykke frå elevane eller foreldra. Tiltaket krev ingen særskild lovheimel. Ei avgjerd om klassebyte blir heller ikkje rekna som eit enkeltvedtak. Det bør likevel skje i samråd med eleven og foreldra.

Eigarråderetten og organisasjonsfridomen til skolen gir òg skolane eit relativt vidt høve til å gjennomføre tiltak som inneber ulik grad av skjerming. Ulike skjermingstiltak kan brukast for å verne eller skjerme elevar frå vanskelege situasjonar. Tiltaka kan rette seg mot elevar som opplever at det ikkje er trygt og godt på skolen, eller mot elevar som skaper utryggleik hos éin eller fleire medelevar. Skolen kan gi elevar avgrensa rett til å opphalde seg på bestemte område, eller påby elevar å opphalde seg på ein bestemt del av skolen. Skolen kan òg bestemme at ulike elevgrupper skal ha friminutt på ulik tid. Så framt den kroppslege integriteten til elevane ikkje blir krenkt, vil skolen òg kunne bestemme at tilsette ved skolen skal vere i nærleiken av bestemte elevar både i undervisningstida og i friminutt m.m.

Oppfølgingsteneste

Fylkeskommunen skal ha ei oppfølgingsteneste for ungdom som har rett til, men som ikkje er i, vidaregåande opplæring, jf. opplæringslova § 3-6. Formålet med tenesta er å sørgje for at ungdommen får tilbod om opplæring, arbeid eller andre kompetansefremjande tiltak. Ei velfungerande oppfølgingsteneste er eit tryggingsnett for ungdom som fell utanfor, blant anna ungdommar som blir viste bort frå skolen, og som ikkje ønskjer å starte på ein annan skole. Å ta imot hjelp frå oppfølgingstenesta er frivillig.

4.3 Høyringsforslaget

I høyringa foreslo departementet ein ny regel om skolebyte i opplæringslova § 9 A-12. Departementet foreslo at føresegna skal gjelde for elevar i både grunnskolen og vidaregåande opplæring, i både offentlege skolar og friskolar.

Forslaget gjekk ut på at skolebyte kan påleggjast om ein elev har ein oppførsel som i alvorleg grad går ut over tryggleiken eller læringa til éin eller fleire medelevar. Etter forslaget skulle skolebyte likevel ikkje kunne påleggjast dersom mindre inngripande tiltak kan gi medelevane eit trygt og godt skolemiljø, jf. opplæringslova § 9 A-2. Departementet foreslo at før skolebyte blir vedteke, skal den som gjer vedtaket, rådføre seg med rektoren og lærarane til eleven. I tillegg skal ein ha vurdert andre tiltak. Eleven skal òg vere høyrd. Omsynet til det beste for elevane skal liggje til grunn både i vurderinga av om skolebyte skal brukast, og i saksbehandlinga.

Høyringsnotatet presiserte at avgjerda om skolebyte skal reknast som eit enkeltvedtak og skal følgje reglane om dette i forvaltningslova. Departementet foreslo at skoleeigaren skal vere vedtaksorgan i første instans, og at fylkesmannen skal vere klageinstans. For at tiltaket òg skal kunne brukast når fylkesmannen handhevar aktivitetsplikta til skolen, foreslo departementet å endre § 9 A-6 fjerde ledd.

4.4 Høyringsfråsegner

Det er 32 høyringsinstansar som har kommentert departementet sitt forslag om ei ny regulering av skolebyte i opplæringslova. Forslaget til reglar om skolebyte får støtte frå 23 høyringsinstansar, mens fire uttrykkjer at dei ikkje støttar det. Fem tek ikkje stilling til om dei er for eller mot forslaget.

Desse høyringsinstansane har komme med innspel til lovforslaget:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Barneombodet

• Bufdir

• Foreldreutvalet for grunnopplæringa – FUG

• Fylkesmannen i Oppland

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Utdanningsdirektoratet

• Buskerud fylkeskommune

• Hedmark fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Oppland fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Bergen kommune

• Drammen kommune

• Levanger kommune

• Elev-, lærling- og mobbeombodet i Møre og Romsdal

• Mobbeombudet i Oslo

• Elevorganisasjonen

• Foreldrenettverk Mot Mobbing

• Kristne Friskolers Forbund

• KS

• Norsk Lektorlag

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

• OdinStiftelsen

• Redd Barna

• Skolelederforbundet

• Skolenes landsforbund

• UNICEF Noreg

• Utdanningsforbundet

Om behovet for å kunne påleggje skolebyte i vidaregåande opplæring

Eit klart fleirtal av høyringsinstansane støttar forslaget frå departementet. Fleire er opptekne av at skolebyte kan ha mindre alvorlege konsekvensar enn bortvising. Hedmark fylkeskommune er representativ for fleire når dei uttaler:

«Hedmark fylkeskommune ser seg til dels enig i perspektivet ved at pålagt skolebytte i enkelte tilfeller kan være et bedre alternativ til bortvisning for resten av skoleåret. Dette kan gi mulighet, for eleven pålegget gjelder, til å beholde progresjon i utdanning og skoleløpet. Videre gir det skoleeier og skolen muligheten til å oppfylle aktivitetsplikten i § 9 A-4, selv om hendelsene skjer i elevenes fritid. Samtidig vil Hedmark fylkeskommune understreke viktigheten av at vilkårene for pålagt skolebytte bør nøye vurderes og at terskelen for en så vidt alvorlig inngripen skal være høy.»

Barneombodet støttar òg forslaget:

«Erfaringer med svært alvorlige og langvarige mobbesaker har gjort oss svært bekymret for elevene som er involverte. Vi støtter lovfesting av en hjemmel til tvunget skolebytte i videregående opplæring.»

Foreldrenettverk Mot Mobbing uttaler:

«Når det gjelder skolebytte støtter FMM forslagene. Vi er svært positive til at dette løftes opp på sakskartet og at det legges opp til denne endringen. Vi vet at det ikke omfatter manges saker, og at det kun er aktuelt for et lite fåtall av saker som omhandler mobbing og krenkelser i skolen. Likevel er dette svært viktig for de det gjelder.»

Mange av dei som støttar lovendringa, understrekar at terskelen for skolebyte må vere høg, og at tiltaket berre skal brukast i heilt spesielle tilfelle. Fleire påpeikar at vilkåra må vere strenge, blant anna for å sikre at tiltaket ikkje blir brukt for å flytte på krevjande eller brysame elevar.

Enkelte høyringsinstansar, blant andre Utdanningsforbundet og Levanger kommune, kommenterer særleg plasseringa av den nye føresegna i kapittel 9 A om elevane sitt skolemiljø. Desse høyringsinstansane meiner det er riktig og formålstenleg at regelen blir plassert i lovkapittelet om skolemiljø og er lik for grunnskole og vidaregåande opplæring.

Det er fire høyringsinstansar som uttrykkjer at dei ikkje støttar forslaget om en heimel for skolebyte i vidaregåande opplæring: FUG, Redd Barna, Elevorganisasjonen og Mobbeombudet i Oslo. Desse høyringsinstansane meiner at skolebyte er eit kortsiktig og lite verknadsfullt tiltak. Dei meiner dessutan det skuggar for skolen sitt ansvar for å sikre eit trygt og godt skolemiljø for alle elevane. Mobbeombudet i Oslo støttar ikkje forslaget og uttaler:

«Tiltak som inneholder forskjellige former for elevreguleringer gjennom individualiserende satsninger – slik som f.eks. skolebytte – har liten positiv påvirkning på skolemiljøet som helhet. Intervensjonrettede strategier på skolemiljø vil ikke bedre de relasjonelle prosessene mellom elevene og de voksne som befinner seg i skolens mikrosamfunn; disse vil like fullt eksistere der videre selv om ett individ flyttes på.

[…]

At lovhjemmelen allerede eksisterer for grunnskolen, er ikke et gyldig argument i denne sammenhengen: den ble i sin tid skrevet med utgangspunkt i en individfokusert forståelse, før nyere kvalitativ forskning på kompleksiteten i mobbing som fellesskapsfenomen ble trukket inn som forståelsesgrunnlag.»

Praktiske utfordringar ved skolebyte i vidaregåande opplæring

Det er fleire høyringsinstansar, blant andre KS, Fylkesmannen i Oppland og Utdanningsforbundet, som viser til praktiske utfordringar i samband med skolebyte i vidaregåande opplæring. Dei viser blant anna til at avstand mellom skolane og kva tilbod og inntakskrav skolane har, kan avgrense kva skolar det er mogleg å byte til. Utdanningsforbundet er blant dei som peikar på kor viktig det er at elevane skal kunne ha kontinuitet i opplæringa:

«Det må kome tydeleg fram i lovverket at eleven som blir pålagt å byte skule skal ha rett til å halde fram på det utdanningsprogrammet og programområdet eleven i utgangspunktet går på, og om eleven framleis har rett til ein fagkombinasjon som gir eleven moglegheit til å fullføre vidaregåande på normert tid.»

Om behandling av saker som gjeld skolebyte

Fleire høyringsinstansar, blant andre KS, Bufdir, Kristne Friskolers Forbund og Foreldrenettverk Mot Mobbing, uttaler seg om saksbehandlingskrava for vedtak om skolebyte. Mange er opptekne av at rettstryggleiken og det beste for elevane må leggjast til grunn. KS trekkjer fram at saksbehandlingsreglane bør vere så einsarta som mogleg sjølv om sakene er ulike, og at saksbehandlinga bør følgje grunnreglane i forvaltningslova.

Foreldrenettverk Mot Mobbing kjem med eit innspel om ytterlegare krav til saksbehandlinga:

«Det bør lovfestes at det også skal innhentes opplysninger fra andre instanser som kan ha relevante opplysninger i saken, det bør være andre instanser som har vært inne i saken rundt den som det vurderes skolebytte for. Det kan også være tilfeller der det gjennom flere skoleår har blitt satt inn tiltak tidligere, som bør bli tatt med i vurderingen om hvilke tiltak som er egna å sette inn. […] Elevens foreldre bør kunne uttale seg om skolebytte selv om eleven har fylt 15 år.»

Norsk lektorlag er på si side bekymra for meirarbeid for lærarar:

«Departementet bes være oppmerksomme på hva som kan være en god balanse mellom det å ha en høy terskel for å bruke tvunget skolebytte som virkemiddel, og det at alt av hendelser og atferd, samt skolens tiltak, skal dokumenteres.»

Om kven som skal gjere vedtaket om skolebyte

Berre seks høyringsinstansar kommenterer forslaget om kven som skal ha fullmakt til å gjere vedtak. Fem av desse støttar forslaget om at skoleeigaren skal vere første instans og fylkesmannen klageinstans. Telemark fylkeskommune er representativ for desse når dei uttaler:

«Telemark fylkeskommune støttar at det er fylkeskommunen som skoleeigar, og ikkje den enkelte vidaregåande skule, som skal forvalte ordninga i samarbeid med skulane. Dette er eit riktig prinsipp. Det sikrar tilstrekkeleg distanse og moglegheit til å sjå etter løysingar i eit heilskapeleg perspektiv, og elevar som bytar skule blir ikkje så lett ein «kasteball» mellom skular.»

OdinStiftelsen er derimot meir kritisk til forslaget:

«Saksbehandling krever kompetanse og erfaring. På hvilken måte ser departementet for seg at kvaliteten på saksbehandlingen før eventuelt skolebytte skal sikres? Kan det tenkes at departementet, skoleeiere, rektorer og elevene vil sikres bedre om denne type sjeldne saker blir vurdert, besluttet og koordinert av én kompetent instans fremfor hver skoleeier?»

Andre tiltak som høyringsinstansane spør om

I høyringa bad departementet om innspel til tiltak som kan vere eigna i saker om skolemiljø, men som høyringsinstansane meiner at det ikkje er rettsleg grunnlag for etter dagens regelverk. Det er fire høyringsinstansar som har komme med slike innspel.

Fleire av innspela er knytte til inntak til vidaregåande skole og reglene for dette. Telemark fylkeskommune uttaler:

«Telemark fylkeskommune ynskjer ein heimel til å plassere søkjarar på ein annan skole enn den vedkommande har søkt, gjennom ein individuell behandling av søknaden, og på grunnlag av dokumentasjonen i saka. Det betyr at vedkommande blir plassert utanom inntaksrekkefølja, med det føremål å unngå/førebygge uønskte hendingar og eit eventuelt skulebytte i løpet av skuleåret. Vi meiner dette vil bidra positivt for fleire, og at det vil gjere det enklare også for den det gjeld, både psykologisk, sosialt og når det gjeld læringsutbytte i skulen.»

Norsk lektorlag etterlyser sterkare verkemiddel for elevar som viser ekstrem og asosial oppførsel.

«Norsk lektorlag ber Kunnskapsdepartementet utrede hvorvidt retten til videregående opplæring kan trekkes tilbake i tilfeller hvor elever utøver vold mot medelever og lærere. Vi erfarer at skolens ansvar for opplæring trekkes svært langt når det er snakk om elever som begår gjentatte kriminelle handlinger på skolens område.»

Hordaland fylkeskommune har to konkrete ønske:

«Fylkesrådmannen ønskjer heimel for tiltak som kan bidra til at elevar medverkar etter aktivitetsplanen. Kapittel 9 A set strenge krav til skulen med gjennomføring av aktivitetsplan. Men skulane opplever iblant at eleven som mobbar eller foreldra til eleven som mobbar, ikkje følgjer opp tiltak som er fastsett i aktivitetsplan. Til dømes at ein elev konsekvent nektar å møte opp til samtalar. Skulane treng verkemiddel for å sikre gjennomføring dersom elevane/foreldra ikkje medverkar.

Fylkesrådmannen ønskjer heimel for tiltak som gjer at skuleeigar ved inntak til vidaregåande opplæring kan plassere elevar med mobbehistorikk frå grunnskolen på ulike vidaregåande skular. Det er ei kjent problemstilling at både den som vert mobba og den som mobbar, ofte søkjer seg til same vidaregåande skule. Slik det er no, er det den som vert mobba, som heller vel å søkje seg til ein annan skule.»

Utdanningsforbundet har òg innspel til andre aktuelle tiltak:

«Her er forslag som vi har fått inn frå nokre fylkeslag i vår interne høyring:

• Mindre inngripande tiltak enn skulebyte eller bortvisning kan vere annan opplæringsarena i regi av same skule. Dersom eleven ikkje er einig manglar heimelen for å pålegge dette, sidan eleven er teken inn på eit opplæringsprogram og blant anna har rett til å høyre til ei gruppe.

• Opplæringskontrakt i bedrift. Midlar må følgje med.

• Gi ungdom under 25 år opplæring organisert for vaksne

• Tilbod til mekling, men ikkje ved tvang, det er uetisk

• Alternativt tilbod som nettskule»

4.5 Departementet sine vurderingar

4.5.1 Om behovet for ein lovheimel for å påleggje skolebyte i vidaregåande opplæring

Skolebyte er eit så inngripande tiltak at det krev heimel i lov. Departementet foreslo i høyringa ein ny lovheimel som gir fylkeskommunane rett til å fastsetje skolebyte for elevar. Denne retten har vore etterspurt, og det store fleirtalet av høyringsinstansane støttar forslaget. Departementet foreslår derfor ein lovheimel for å kunne påleggje skolebyte overfor elevar i vidaregåande opplæring.

Samtidig er det viktig å understreke at skolebyte skal vere ein siste utveg. Tiltaket skal berre brukast i dei aller mest alvorlege sakene. Formålet er å verne elevar som har blitt utsette for grov mobbing, vald eller andre alvorlege krenkingar. At skolebyte berre skal brukast heilt unntaksvis, er reflektert i at departementet foreslår strenge vilkår som må vere oppfylte for at skolebyte skal vere aktuelt.

Departementet foreslår at regelen om skolebyte skal vere ein kan-regel (fakultativ regel). Dette inneber at sjølv om vilkåra er oppfylte, har ikkje skoleeigaren plikt til å nytte tiltaket. KS set i høyringssvaret sitt spørsmålsteikn ved dette, og spør òg om medelevar kan krevje skolebyte. Det ligg i forslaget frå departementet at skolebyte skal vere noko skoleeigaren kan bruke dersom vilkåra er oppfylte. Forslaget er ikkje meint å gi skoleeigaren ei plikt til å nytte skolebyte som tiltak. Departementet går heller ikkje inn for at medelevar skal kunne krevje at skolebyte blir gjennomført.

Nokre høyringsinstansar, blant andre FUG og Mobbeombudet i Oslo, kritiserer i høyringssvara sine departementet for å ha ei for individualiserande tilnærming til problemstillinga og arbeidet med trygge og gode skolemiljø. Departementet er samd i at det er i samsvar med nyare kunnskap om læringsmiljø å forklare mobbing og utrygt skolemiljø som ein dynamisk og marginaliserande prosess som oppstår i eit kollektiv/ei gruppe. Merksemda bør derfor ikkje berre rettast mot relasjonen mellom to eller fleire enkeltelevar.

Slik departementet ser det, er det inga motsetning mellom å basere tiltak og politikk på dette kunnskapsgrunnlaget og å innføre ein heimel for skolebyte i vidaregåande opplæring. Tiltaket skal vere reservert for heilt spesielle saker der andre og mindre inngripande tiltak ikkje kan sikre medelevane eit trygt og godt skolemiljø. Det finst døme på grove tilfelle, som seksuelt misbruk og vald, som handlar om forholdet mellom enkeltindivid. I slike saker kan tiltaka innanfor dagens regelverk vere utilstrekkelege for å sikre at den utsette eleven får oppfylt retten til eit trygt og godt skolemiljø. Slik departementet vurderer det, er det derfor behov for å innføre ein heimel for skolebyte også i vidaregåande opplæring. Departementet vil òg peike på at fleire høyringsinstansar, til liks med departementet, meiner at skolebyte ofte er å føretrekkje framfor bortvising for resten av skoleåret.

Elev-, lærling- og mobbeombodet for elevar i vidaregåande opplæring i Møre og Romsdal understrekar behovet for vidare arbeid med skolemiljøet ved skolen også etter at ein elev er flytta. Ombodet peikar på at når ei slik sak har oppstått, tyder det på at trygge og gode oppvekstvilkår ikkje nødvendigvis er til stades. Departementet viser til kommentaren ovanfor om kunnskapsgrunnlaget og støttar ombodet i synet på at enkeltsaker kan gi indikasjonar på at skolemiljøet ikkje er godt nok. Departementet viser til det tydelege ansvaret som ligg til både skoleeigaren, den enkelte skolen og alle som arbeider der, for å bidra til eit trygt og godt skolemiljø. At ei sak har blitt så alvorleg og vanskeleg at skolebyte er eit aktuelt tiltak, bør vere eit signal om at det er grunn til å sjå på og intensivere skolen sitt arbeid utover enkeltsaka. Departementet vil òg understreke at i saker der utryggleik for éin eller nokre få elevar har utløyst eit skolebyte, bør skolen være særleg merksam på desse elevane også etter at skolebytet er gjennomført. Sjå omtalen i Prop. 57 L (2016–2017) kapittel 5.5.2 om ansvaret for særleg sårbare elevar.

Fleire høyringsinstansar, blant andre Barneombodet og Norsk lektorlag, trekkjer fram at både eleven som blir flytta, og skolen eleven blir flytta til, må følgjast opp. Departementet er samd i at det må vere ein føresetnad at eleven som blir flytta, får ei særleg oppfølging på den nye skolen. Alle elevar har rett til eit trygt og godt skolemiljø, og når ein ny elev kjem inn i ei elevgruppe, bør skolen være særleg merksam på forhold rundt denne eleven og skolemiljøet elles. Departementet legg til grunn at dette ligg i plikta til å arbeide systematisk med skolemiljø, jf. § 9 A-3, og aktivitetsplikta, jf. § 9 A-4. Skoleeigaren skal sørgje for at skolen har ressursar nok til å oppfylle dei krava som er stilte til han, jf. opplæringslova § 13-10 første ledd.

Andre tiltak i skolemiljøsaker

Fire høyringsinstansar svarte på invitasjonen frå departementet til å spele inn forslag til eigna skolemiljøtiltak som det ikkje er heimel for i dagens regelverk. Regjeringa har i den politiske plattforma si uttrykt at ho vil føre vidare arbeidet mot mobbing i skolen, blant anna ved å styrkje kompetansen om utvikling av gode skole- og læringsmiljø og halde fram arbeidet med rask og trygg handtering av mobbesaker. Departementet tek med seg innspela frå høyringsinstansane i det vidare arbeidet.

Fleire av tiltaka som er spelte inn, er knytte til inntak til vidaregåande skole og reglene for dette. Blant anna peikar Telemark fylkeskommune og Hordaland fylkeskommune på overgangen mellom ungdomstrinn og vidaregåande opplæring. Dei etterlyser eit høve til å ta omsyn til særskilde forhold ved den tidlegare skolegangen til elevane.

Elevar blir tekne inn til vidaregåande opplæring etter reglane i forskrift til opplæringslova kapittel 6 og dei lokale forskriftene til fylkeskommunane. Departementet vil vurdere om det er behov for endringar i reglane om inntak, slik at ein elev som er pålagd å byte skole, kan nektast inntak ved skolen til eleven/elevane som skolebytet er gjort av omsyn til. Departementet er kjent med at det kan skje at elevar som gjennom skolebyte er skilde frå kvarandre på grunnskolen, møtest att på den same vidaregåande skolen. I nokre tilfelle opplever éin eller fleire av elevane dette som svært vanskeleg. Samtidig vil departementet peike på at handlingar som er gjort, eller situasjonar som har oppstått tilbake i tid, ikkje kan eller bør hefte ved ein elev i store delar eller resten av skoleløpet. Departementet viser i denne samanhengen til det som er omtalt ovanfor om nyare kunnskapsgrunnlag om skolemiljø og mobbing. Alle elevar er ein del av ein fellesskap. Rollene og handlingane deira vil avhenge av miljøet og vil skifte etter situasjon og over tid.

Når det gjeld forslaget frå Norsk lektorlag om ein heimel til å ta ifrå elevar retten til vidaregåande opplæring, vil departementet vise til at det tidlegare var ein regel om dette i opplæringslova § 3-8. Denne blei oppheva i samband med at opplæringslova kapittel 9 A ble vedteke. Departementet viser til Prop. 57 L (2016–2017) kapittel 8.5.4.4. Regelen blei oppheva i oppfølginga av NOU 2015: 2 Å høre til (Djupedal-utvalet) og eit innspel frå Barneombodet. Forslaget fekk brei støtte i høyringa av eit nytt regelverk mot mobbing i skolen.

4.5.2 Vilkår som må vere oppfylte for at ein skal kunne påleggje skolebyte

4.5.2.1 Omsynet til tryggleiken og læringa til andre elevar

Svært mange høyringsinstansar meiner at hovudvilkåret for å påleggje skolebyte – at oppførselen til ein elev i alvorleg grad går ut over tryggleiken eller læringa til éin eller fleire medelevar – er eit riktig og godt vilkår. Det er brei støtte for at terskelen for pålagt skolebyte skal liggje høgt. Departementet foreslår derfor å leggje dette til grunn.

Departementet foreslår at pålagt skolebyte berre kan nyttast av omsyn til éin eller fleire medelevar på skolen. Pålagt skolebyte skal ikkje kunne nyttast som tiltak av omsyn til eleven som blir pålagd å byte skole. Skolebyte i ein slik situasjon føreset at eleven sjølv samtykkjer. Pålagt skolebyte kan heller ikkje nyttast av omsyn til dei tilsette på skolen.

I tillegg må desse elementa i hovudvilkåret vere oppfylte:

• Det som blir vurdert, må vere oppførselen til eleven og kva påverknad oppførselen har.

• Det må vere direkte samanheng mellom oppførselen og konkrete negative verknader på tryggleiken eller læringa til andre elevar.

• Den negative verknaden må i alvorleg grad gå ut over tryggleiken eller læringa til medeleven/medelevane.

I saker der elevar opplever at det ikkje er trygt og godt å vere på skolen, vil årsaka ofte vere samansett. Det kan vere fleire medelevar som samla og meir eller mindre direkte skaper utryggleik hos enkeltelevar. Medelevane kan spele fleire og skiftande roller. Departementet vil understreke at i saker der skolen vurderer å påleggje ein elev å byte skole, er det svært viktig at skolen gjer grundige undersøkingar (jf. undersøkingsplikta i § 9 A-4 tredje ledd). For at vilkåra for skolebyte skal vere oppfylte, må undersøkingane vise at oppførselen til ein enkeltelev faktisk er den utløysande årsaka til utryggleik eller læringstap for éin eller fleire medelevar.

Skolemiljø og utbytte av opplæringa heng saman. Gjennom å vere ein del av skolemiljøet påverkar elevane helsa, trivselen og læringa til kvarandre. Regelverket om skolemiljø byggjer på eit kunnskapsgrunnlag om at utbyttet elevane får av opplæringa, har direkte samanheng med skolemiljøet. Denne premissen ligg til grunn for blant anna føresegna i § 9 A-2, som seier: «Alle elevar har rett til eit trygt og godt skolemiljø som fremjar helse, trivsel og læring.» Også dei andre føresegnene i kapittelet må tolkast i lys av dette.

At departementet i lovforslaget sitt berre peikar på konsekvensane for tryggleiken og læringa til medelevar, heng saman med at skolebyte berre skal kunne nyttast i kvalifisert alvorlege situasjonar. Å oppleve tryggleik er nært knytt til fysisk og psykisk helse. At oppførselen til ein elev går ut over trivselen til medelevar, vil ikkje vere tilstrekkeleg til å påleggje skolebyte. Ein føreset at låg trivsel er noko som kan rettast opp gjennom mindre inngripande tiltak enn skolebyte. Men dersom skolen ikkje tek tak i låg trivsel, er det fare for at det utviklar seg til ei sterkare oppleving av utryggleik.

Slik departementet ser det, er dette òg i tråd med gjeldande rett for grunnskolen. Ordlyden i dagens § 8-1 fjerde ledd er annleis enn den departementet foreslår for ein ny § 9 A-12. Dette er likevel ikkje meint å innebere ein realitetsforskjell. Heller ikkje dagens heimel for skolebyte skal nyttast for å flytte ein elev av andre årsaker enn korleis eleven påverkar skolemiljøet. Det er til dømes ikkje tillate å nytte skolebyte i ei sak fordi ein påstår at ressursane skolen bruker for å leggje til rette opplæringa for éin elev, går utover utbyttet medelevane får av opplæringa. Kva tilrettelegging enkeltelevar treng, kan dreie seg om spesialundervisning eller fysiske tilpassingar. Dette vil ein kunne avhjelpe ved å tilføre ressursar for å møte dei individuelle behova til elevane.

Skolebyte bør, slik departementet ser det, vere reservert for situasjonar der oppførselen til ein elev i alvorleg grad går ut over tryggleiken eller læringa til éin eller fleire andre elevar. Eleven kan til dømes utsetje éin eller fleire medelevar for alvorleg og vedvarande mobbing, trakassering eller diskriminering. Det kan òg dreie seg om truslar, vald, overgrep eller andre omfattande fysiske eller psykiske krenkingar. Forhold som skjer både på skolen og på fritida, kan utløyse skolebyte så lenge det påverkar læringa og tryggleiken på skolen. Også oppførsel som kjem til uttrykk digitalt, vil kunne utløyse skolebyte. Det kan til dømes vere truslar, trakassering og sjikanering på nett. Det same gjeld overgrep som publisering av opptak eller foto av elevar i seksuell aktivitet eller andre sårbare situasjonar. Skolebyte vil først og fremst vere aktuelt i saker som har gått føre seg over tid og blitt stadig meir belastande for medelevane. Likevel vil ikkje departementet sjå bort frå at tiltaket òg kan vere aktuelt etter eit enkelttilfelle av til dømes grov vald eller overgrep.

Om kravet til at oppførselen til eleveni alvorleg grad går ut over tryggleiken eller læringa til éin eller fleire andre elevar, er oppfylt, vil avhenge av ei konkret vurdering. Ein må sjå på den aktuelle situasjonen og påverknaden på den eller dei medelevane som er ramma. Opplevinga til medelevane vil ikkje i seg sjølv vere avgjerande for vurderinga. Vurderinga må ta utgangspunkt i opplevinga deira. Samtidig må ho supplerast av profesjonelle og meir objektive vurderingar av kva som normalt vil kunne gå ut over tryggleiken eller læringa til andre elevar i alvorleg grad. Det er ikkje den same vurderinga som må gjerast med tanke på §§ 9 A-2 og 9 A-4 om eleven opplever at skolemiljøet er «trygt og godt». Departementet viser i tillegg til at skolane har eit skjerpa ansvar for å vareta elevar med ei særskild sårbarheit, jf. Rt. 2012 s. 146 og Prop. 57 L (2016–2017) kapittel 5.2.2.

4.5.2.2 Mindre inngripande tiltak vil ikkje kunne avhjelpe situasjonen

Det andre hovudvilkåret departementet foreslo i høyringa, var at skolebyte berre skal påleggjast dersom mindre inngripande tiltak ikkje kan gi medelevane eit trygt og godt skolemiljø.

Justis- og beredskapsdepartementet påpeikar i høyringssvaret sitt at lovteksten departementet foreslo, kan verke forvirrande. Han fortona seg som eit dobbelt sett med like vilkår. Departementet foreslår derfor no ein annan ordlyd, som tydelegare viser realiteten i vilkåret. Departementet foreslår at skolebyte ikkje skal skje dersom mindre inngripande tiltak vil kunne avhjelpe situasjonen. Ein foreslår å lovfeste vilkåret i § 9 A-12 første ledd andre setning. Departementet viser til skildringa ovanfor av det første hovudvilkåret om at situasjonen må vere alvorleg og ha ein bestemt effekt, og korleis dette skal vurderast.

Alternative tiltak og forholdet til bortvising m.m.

Formålet med å setje inn tiltak i saker som gjeld skolemiljøet til elevar, er å sikre retten deira til eit trygt og godt skolemiljø, jf. § 9 A-2. Tiltak i saker om skolemiljø er av ulike slag og retta mot ulike problemstillingar og målgrupper på ein skole. Vilkåret om at skolebyte ikkje skal skje dersom mindre inngripande tiltak vil kunne avhjelpe situasjonen, stør opp under at skolebyte berre skal brukast heilt unntaksvis. Det viser òg til at skolar først og fremst skal jobbe med skolemiljøet til elevane gjennom andre tiltak og innsatsar. Departementet forventar at skolen har god kunnskap om kva som skal til for å sikre eit trygt og godt skolemiljø for elevane.

Forslaget frå departementet legg opp til ei særskild vurdering av effekten av ulike tiltak. Skolebyte er berre aktuelt i ein situasjon der oppførselen til ein elev i alvorleg grad går ut over tryggleiken eller læringa til éin eller fleire andre elevar. Vilkåret om at mindre inngripande tiltak ikkje vil kunne avhjelpe situasjonen, refererer til alvoret i situasjonen.

Kva for tiltak som er aktuelle, kva slags effekt dei vil ha, og kor inngripande dei er, vil avhenge av ei konkret vurdering. Skolen må vurdere effekten av ulike tiltak. Ein skal ikkje berre vurdere tiltak som kan løyse situasjonen heilt, men derimot vurdere ulike tiltak som åleine eller i samspel vil kunne avhjelpe situasjonen gjennom å redusere skadeverknadene. Dersom andre tiltak enn skolebyte kan «få ned» alvorsgraden til under terskelen i det første vilkåret (alvorleg grad), skal ikkje skolebyte nyttast. Skolebyte er berre aktuelt dersom det er det einaste tiltaket som har denne effekten.

Vurderinga av kor inngripande dei aktuelle tiltaka er, skal ta utgangspunkt i konsekvensane for eleven det er aktuelt å påleggje å byte skole. Tiltaka som blir vurderte, bør omfatte tiltak retta både mot heile skolemiljøet, mot grupper av elevar, mot andre enkeltelevar og mot enkelteleven som det er aktuelt å påleggje å byte skole. Departementet vil igjen understreke kor viktig det er å gjere grundige undersøkingar (jf. undersøkingsplikta i § 9 A-4 tredje ledd). Undersøkingane må gi oversikt over og forståing av problemet som skal løysast, og dei må leggje eit godt grunnlag for val av tiltak.

Det vil variere kor inngripande ulike tiltak vil verke. Departementet vil understreke kravet til skolen og skoleeigaren om at omsynet til det beste for eleven er eit grunnleggjande omsyn, jf. Grunnlova § 104. I saker om skolemiljø generelt, òg i saker om skolebyte, skal det gjerast ei reell vurdering av kva for handlingar som er til beste for elevane det vedkjem. I saker om skolebyte er denne vurderinga særleg utfordrande fordi ulike elevar har interesser som ofte står mot kvarandre. Dette vil vere eleven som risikerer eit pålagt skolebyte, og medelevane ved den noverande skolen til eleven, men òg elevar ved skolen han eller ho eventuelt skal flyttast til.

I høyringssvaret sitt peikar Hedmark fylkeskommune på at det i vurderinga bør takast omsyn til tidspunktet for eit mogleg skolebyte. Konsekvensane for eleven som byter skole, kan vere svært store. Fylkeskommunen viser til at dette til dømes gjeld dersom det ikkje er mogleg å setje standpunktkarakter ved den nye skolen. Departementet føreset at skolen eleven byter frå, og skolen eleven byter til, samarbeider for å bidra til ein best mogleg overgang for eleven, òg med tanke på vurdering. Sjå òg nedanfor i kapittel 4.5.2.3 om grenser for høvet til å påleggje skolebyte knytte til kva skolar som er tilgjengelege.

KS etterlyser i høyringssvaret sitt ei klargjering av forholdet til bortvising (jf. § 9 A-11). Departementet meiner at forholdet mellom skolebyte og bortvising for resten av skoleåret, og kva som er mindre inngripande tiltak enn skolebyte, må sjåast i samanheng med grunngivinga for å innføre skolebyte. I mange tilfelle vil skolebyte vere eit mindre inngripande tiltak enn bortvising for resten av skoleåret. Grunnen er at eleven ikkje blir fråteken opplæring ved eit skolebyte. For at ein elev skal kunne bortvisast for resten av skoleåret, må tiltaket vere heimla i ordensreglementet, og den faktiske situasjonen må oppfylle vilkåra for å nytte tiltaket. Eit skolebyte er derimot ein mogleg reaksjon på situasjonar som ordensreglementet til skolen ikkje dekkjer, til dømes fordi det har skjedd på fritida til elevane. I tilfelle der bortvising for resten av skoleåret ikkje er ei tilgjengeleg reaksjonsform, vil skolebyte kunne vere det mest inngripande tiltaket skolen har tilgjengeleg.

Departementet vil påpeike at det er eit vilkår for bortvising at «ein skal ha vurdert andre tiltak», jf. § 9 A-11 siste ledd. Skolebyte vil vere blant tiltaka ein må ha vurdert for å oppfylle kravet i § 9 A-11 siste ledd i samband med bortvising for resten av skoleåret.

KS set i høyringa òg spørsmålsteikn ved kor lenge eit skolebyte skal vare. Departementet meiner at omsynet til ein føreseieleg situasjon både for eleven som blir flytta, og for medelevane ved skolen eleven blir flytta frå, tilseier at utgangspunktet må vere at skolebytet skal vare resten av skoleløpet ved skolen eleven blir flytta til. Dette bør liggje til grunn når ein vurderer kor inngripande eit skolebyte vil vere. Dersom det skulle oppstå spørsmål om å påleggje skolebyte også ved den nye skolen, vil dette vere ei ny og eiga sak. Er omstenda vesentleg endra sidan den førre saka, til dømes fordi det har gått lang tid og eleven eller elevane som måtte vernast mot den som blei flytta, ikkje lenger går ved den førre skolen, er det ikkje umogleg at det nye skolebytet skjer tilbake til skolen eleven først gjekk på.

Eit særskilt spørsmål kan oppstå når elevane søkjer om inntak på ny skole frå eitt skoleår til eit anna. Da kan eleven som blei pålagd å byte til skole B, søkje seg tilbake til skole A i neste søknads- og inntaksprosess. Departementet vil vurdere om det er behov for endringar i reglane om inntak i kapittel 6 i forskrift til opplæringslova, slik at ein elev som er pålagd å byte skole, i slike tilfelle kan nektast inntak ved skole A.

Det er inga plikt til å gå i vidaregåande opplæring. Dette inneber at ein elev som blir pålagd skolebyte, ikkje er forplikta til å møte opp på den nye skolen. KS legg i høyringssvaret sitt til grunn at elevar som ikkje møter på ny skole, blir fylkeskommunen sitt ansvar, gjennom oppfølgingstenesta. Departementet er samd i dette. Dersom ein elev ikkje møter på skole eller ikkje ønskjer å ta imot tenester frå oppfølgingstenesta, vil eleven bli registrert i fråfallsstatistikken på vanleg vis.

Om å ha prøvd andre tiltak

Fleire høyringsinstansar er kritiske til forslaget frå departementet om at det ikkje skal vere eit vilkår at ein faktisk må ha prøvd andre tiltak før ein gjennomfører eit skolebyte. Blant andre Skolenes landsforbund, Bergen kommune og Utdanningsforbundet meiner det må vere eit absolutt vilkår at andre tiltak er prøvde ut.

Departementet legg til grunn at eit pålagt skolebyte først og fremst vil vere aktuelt i saker som har gått føre seg over tid og blitt stadig meir belastande for medelevane. Departementet understrekar vidare at utgangspunktet og hovudregelen må vere at andre tiltak skal prøvast ut og evaluerast før det er aktuelt å påleggje eit skolebyte etter lovforslaget. Dette vil vere i samsvar med den vanlege gangen i ei skolemiljøsak, jf. § 9 A-4 om aktivitetsplikta til skolen.

Likevel meiner departementet at det i heilt ekstraordinære tilfelle kan vere riktig, av omsyn til medelevane, at andre tiltak ikkje alltid blir prøvde ut før skolebytet. Dette vil vere saker der behovet for å verne medelevane er særleg stort. Døme kan vere tilfelle der ein elev har opplevd eit grovt seksuelt overgrep frå ein medelev, drapsforsøk eller andre ekstreme former for vald, og der det ikkje er forholdsmessig eller rimeleg å krevje at det først skal setjast inn tiltak på skolen. Departementet merkar seg at dette synet har støtte frå blant andre Foreldrenettverk Mot Mobbing. Departementet viser òg til regelen om bortvising etter § 9 A-11, der vilkåret er at ein skal «ha vurdert andre tiltak». Dette gjeld uavhengig av kor lang bortvising det er snakk om, jf. merknadene til føresegna i Prop. 57 L (2016–2017) kapittel 10. Departementet meiner det bør vere ein samanheng mellom vilkåra for skolebyte og bortvising.

4.5.2.3 Grenser for høvet til å påleggje skolebyte knytte til kva skolar det er aktuelt å flytte eleven til

Grenser knytte til avstand og reiseveg til skolen

Fleire høyringsinstansar, blant andre Fylkesmannen i Oppland, peikar på at å finne ein skole å flytte eleven til kan vere vanskeleg på grunn av avstanden til ulike skolar og reisevegen for eleven.

Departementet meiner at dei praktiske konsekvensane av eit skolebyte for eleven må inngå i vurderinga av kva tiltak som er aktuelle i ei sak. Ein må blant anna ta omsyn til korleis eleven bur, og reisevegen til andre skolar. Departementet meiner at eit skolebyte vil vere uforholdsmessig og ikkje skal påleggjast dersom det inneber at eleven må flytte, eller at skoleskyssen blir uforsvarleg. Dette bør gjelde både i grunnskolen og i vidaregåande opplæring. Kva som er forsvarleg skyss, er regulert i opplæringslova kapittel 7.

I høyringsnotatet viste departementet til høvet til å bytte skole på tvers av kommune- eller fylkesgrenser. I nokre tilfelle kan skolen det er mest aktuelt å byte til, liggje i ein annan kommune eller eit anna fylke. Den kan vere mest aktuell av omsyn til avstand og reiseveg, kva eleven sjølv ønskjer, eller andre forhold. Byte på tvers av kommunegrenser er alt regulert på grunnskoleområdet, jf. § 8-1 siste ledd. Eit byte av skole på tvers av kommune- eller fylkesgrenser krev ein avtale mellom skoleeigarane.

Departementet legg til grunn for forslaget at skolebyte ikkje kan påleggjast når det inneber at eleven må flytte ut av heimen sin, eller dersom skoleskyssen blir uforsvarleg. Dette gjeld til skolar både i og utanfor heimkommunen eller heimfylket. Departementet foreslår å lovfeste vilkåret i § 9 A-12 tredje ledd.

Grenser knytte til opplæringstilbodet eleven er teken inn på

Blant høyringsinstansane er det mange som nemner utfordringar med å finne alternative skolar med same opplæringstilbod. Utdanningsforbundet er blant dei som meiner at eleven som blir flytta, må ha rett til å halde fram på det same utdanningsprogrammet og programområdet.

Departementet er samd i dette. Departementet meiner eit slikt vilkår vil sikre at det blir kontinuitet i opplæringa, og at eleven får oppfylt retten til vidaregåande opplæring. Det motsette vil ha uforholdsmessig store konsekvensar for eleven slik departementet ser det. Departementet foreslår derfor at det i den nye føresegna går fram at ein elev i vidaregåande opplæring som blir pålagd å byte skole, har rett til å halde fram på det same utdanningsprogrammet og programområdet. Eleven må òg kunne få tilbod om ein fagkombinasjon ved den nye skolen som gjer at eleven kan fullføre til planlagd tid. Departementet foreslår å lovfeste vilkåret i § 9 A-12 andre ledd andre setning. Sjå elles omtalen ovanfor av skolebyte på tvers av fylkesgrenser.

Grenser knytte til regelverk for inntak i vidaregåande opplæring

I høyringa blei det lagt til grunn at ved skolebyte i vidaregåande opplæring vil òg reglar om inntak avgrense kva for skolar det er aktuelt å byte til. Eleven må kvalifisere til inntak ved den andre skolen. Saksbehandlingsreglane for inntak må følgjast. Elevar blir tekne inn til vidaregåande opplæring etter reglane i forskrift til opplæringslova kapittel 6 og dei lokale forskriftene til fylkeskommunane. Kva for skolar det er mogleg å byte til, vil derfor avhenge av reglar om inntaksrekkjefølgje m.m. Dersom fylkeskommunen praktiserer fritt skoleval, kan det òg vere med og avgrense kva for skolar som er aktuelle.

KS er blant høyringsinstansane som påpeikar at dette kan føre til at elevar berre kan flyttast til skolar med same eller lågare inntakspoeng, men ikkje til skolar med høgare inntakspoeng. Departementet legg i utgangspunktet til grunn at elevar etter dagens inntaksreglar berre kan flyttast til skolar der dei kvalifiserer til inntak. Avhengig av inntaksreglane i fylket vil dette kunne bety at skolar med høgare inntakspoeng enn eleven har, kan vere uaktuelle å byte til.

I regjeringsplattforma uttrykkjer regjeringa at ho vil greie ut ulike modellar for fritt skoleval som sikrar retten elevane har til å velje skole, og som varetek omsynet til ein desentralisert skolestruktur. Det er i gang prosessar og arbeid der ein kjem inn på inntaksreglane for vidaregåande opplæring. Problemstillingar som gjeld skolemiljø og mobbing, vil få plass i desse prosessane. Departementet vil blant anna vurdere korleis reglane for inntak til vidaregåande opplæring skal samverke med høvet til å påleggje skolebyte i tråd med lovforslaget.

4.5.3 Krav til saksbehandlinga

4.5.3.1 Forholdet til forvaltningsretten m.m.

Departementet legg til grunn at ei avgjerd om skolebyte er å rekne som eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova § 2 første ledd bokstav b. Dermed gjeld reglane i forvaltningsretten for førebuinga av, forma på og innhaldet i enkeltvedtak. Enkeltvedtak er det dessutan mogleg å klage på. Det kom ingen innvendingar mot dette i høyringa.

Møre og Romsdal fylkeskommune foreslår at saksbehandling i saker om skolebyte blir regulert i ei eiga forskrift. Dette vil etter deira syn sikre lik og god saksbehandling. Departementet viser til at reglane i forvaltningslova om enkeltvedtak vil gjelde ved pålagt skolebyte. Nedanfor foreslår departementet dessutan at visse saksbehandlingskrav blir løfta fram og tekne inn i den nye paragrafen. Ei eiga forskrift meiner departementet ikkje er nødvendig for å sikre forsvarleg saksbehandling i sakene. Departementet sluttar seg til høyringsinnspelet frå KS, som peikar på at det er viktig at saksbehandlingsreglane som kommunar og skolar skal følgje, er så einsarta som mogleg, sjølv om sakene er ulike.

KS etterlyser ei avklaring av forholdet til partsomgrepet i forvaltningslova. Foreldrenettverk Mot Mobbing peikar på praktiske utfordringar knytte til spørsmål om innsyn. Alminneleg forvaltningsrett og forvaltningslova regulerer prosessen for enkeltvedtak. Departementet foreslår ikkje særreglar for verken partsstatus eller innsyn. Kven som blir rekna som part i ei sak, er regulert gjennom forvaltningslova § 2 første ledd bokstav e. Departementet legg til grunn at parten i ei sak om pålagt skolebyte etter § 9 A-12 i lovforslaget normalt berre vil vere den eleven som vedtaket rettar seg mot, altså eleven som blir pålagd å byte skole. For mindreårige vil foreldra som regel opptre på vegner av barnet som er part. Departementet legg vidare til grunn at andre elevar eller foreldra deira normalt heller ikkje vil ha rettsleg klageinteresse på skolebyte-vedtaket. Den retten andre elevar har til eit trygt og godt skolemiljø, vil derimot kunne vere ei sak etter § 9 A-4 (aktivitetsplikta). Denne kan handhevast av fylkesmannen gjennom § 9 A-6 (handhevingsordninga). Sjå elles omtalen av partsrettar m.m. i Prop. 57 L (2016–2017) kapittel 6.5. Retten til innsyn i ei sak er regulert gjennom offentleglova og forvaltningslova kapittel IV.

Utdanningsdirektoratet stiller spørsmål om forholdet mellom dei materielle vilkåra for skolebyte og krava til saksbehandling. Departementet viser til at krava til saksbehandling i ei sak om skolebyte vil gå fram av ulike regelverk. Nokre av krava vil stå i føresegna om skolebyte. Nokre krav vil følgje av forvaltningslova, alminneleg forvaltningsrett m.m. Saksbehandlingskrava skal sikre ein forsvarleg prosess når skolebyte blir vurdert og eventuelt vedteke. Dei stør dessutan opp under dei materielle vilkåra. Til dømes er kravet om å ha vurdert andre tiltak ei tydeleg tilvising til det materielle vilkåret om at mindre inngripande tiltak ikkje vil kunne avhjelpe situasjonen. Intensjonen til departementet er at både dei materielle vilkåra og krava til riktig saksbehandling må vere oppfylte for at det skal vere mogleg å vedta og gjennomføre eit skolebyte. Ei eventuell klagesak vil likevel kunne få ulikt utfall avhengig av om det er dei materielle vilkåra eller saksbehandlingskrava som ikkje er oppfylte. Men dette er ikkje særeige for saker om skolebyte. Departementet legg til grunn at klageinstansen vil løyse dette i samsvar med forvaltningsrettslege reglar om ugyldigheit. Departementet går likevel ut frå at brot på krava til saksbehandling ved skolebyte ofte vil kunne ha påverka avgjerda og dermed innhaldet i vedtaket.

4.5.3.2 Kven som skal gjere vedtak om skolebyte

I høyringa foreslo departementet at kommunen eller fylkeskommunen skal gjere vedtak om skolebyte i første instans. Som klageinstans foreslo departementet fylkesmannen. Departementet foreslo òg at fylkesmannen skulle ha heimel til å påleggje skolebyte i saker som gjeld handheving av aktivitetsplikta til skolen. Av dei som har uttalt seg om spørsmålet, støttar eit klart fleirtal departementet i dette synet. Ein legg vekt på samanheng med andre 9 A-tiltak. I tillegg er det eit argument å sikre at vedtaksinstansen er uavhengig av den enkelte skolen.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette at vedtak om skolebyte i første instans kan gjerast av kommunen i saker som gjeld grunnskolen, og av fylkeskommunen i saker som gjeld vidaregåande opplæring. Sjå lovforslaget § 9 A-12 tredje ledd. For friskolar foreslår departementet å leggje vedtaksmakta til heimkommunen eller heimfylket. For grunnskolen er dette ei vidareføring av gjeldande rett. For vidaregåande opplæring er det ein ny regel og ei ny oppgåve for fylkeskommunen.

Fylkesmannen bør kunne bruke pålagt skolebyte i ei sak om handheving av aktivitetsplikta. Derfor foreslår departementet òg endringar i § 9 A-6 fjerde ledd. Utdanningsdirektoratet er klageinstans for fylkesmannsvedtak etter § 9 A-6.

Vidare foreslår departementet at fylkesmannen skal vere klageinstans for kommunale eller fylkeskommunale vedtak om skolebyte. På det fylkeskommunale området er dette eit avvik frå det ordinære systemet med at fylkestinget eller særskilt oppretta klagenemnder er klageinstans. Departementet legg likevel større vekt på samanheng med andre vedtak i skolemiljøsaker. Departementet legg òg vekt på at fylkesmannen i tillegg er tilsynsorgan. Forslaget om at fylkesmannen skal vere klageinstans for saker om elevar i offentlege skolar, krev endringar i opplæringslova § 15-2.

I høyringa påpeikar både Utdanningsdirektoratet og Barneombodet at lovforslaget som var på høyring, kan bli misforstått. Dei meiner det ser ut som om fylkesmannen berre er meint å vere klageinstans i saker som gjeld elevar i friskolar. Utdanningsforbundet har på si side innvendingar mot at lovteksten i § 15-2 seier «departementet», og ikkje «fylkesmannen». Bakgrunnen for ordlyden i lovforslaget som var på høyring, er dagens regulering i opplæringslova § 15-2. Dette er ein særregel om visse enkeltvedtak etter opplæringslova. Departementet meiner framleis at fylkesmannen skal vere klageorgan. I denne proposisjonen fremjar departementet eit anna forslag til ordlyd for å vise dette. Lovforslaget frå departementet inneber at klageorganet for vedtak om elevar i offentlege skolar går fram av opplæringslova § 15-2. For vedtak om elevar i friskolar vil det gå fram av friskolelova § 2-4 andre ledd.

Når det gjeld innspelet frå Utdanningsforbundet om ordlyden i § 15-2, viser departementet til at fylkesmannen har fått oppgåva som klageorgan etter § 15-2 gjennom delegasjon. Både i opplæringslova og friskolelova er det fleire føresegner der Stortinget har lagt fullmakta og ansvaret til departementet. Departementet har så delegert utføringa av oppgåva til fylkesmannen. Å endre ordet i teksten i § 15-2 krev ei grundigare vurdering av rollefordelinga mellom statsorgana. Dette er eit større utgreiingsarbeid og reiser spørsmål utover lovforslaget om skolebyte. Departementet meiner derfor det ikkje er riktig no å endre ordlyden om kven som er klageorgan i § 15-2. Regjeringa har nemnt opp eit eige utval (opplæringslovutvalet) som skal sjå på heile regelverket for grunnskolen og vidaregåande opplæring. Endringar i oppgåvefordelinga mellom statlege organ blir venteleg eit tema i oppfølginga av arbeidet til dette utvalet.

4.5.3.3 Særskilt framheva saksbehandlingskrav

I lovutkastet som var på høyring, var det framheva tre konkrete saksbehandlingssteg som ein må ha gjennomført før ein gjer vedtak om skolebyte. Dette var for det første at ein skal ha rådført seg med rektoren og lærarane til eleven. For det andre skal ein ha vurdert andre tiltak enn skolebyte. For det tredje skal eleven sjølv vere høyrd i saka. I tillegg foreslo departementet å lovfeste at det beste for elevane skal vere eit grunnleggjande omsyn i saksbehandlinga.

Enkelte høyringsinstansar, blant andre KS og Justis- og beredskapsdepartementet, påpeikar at dette er krav som òg følgjer av andre regelverk og særlege krav for enkeltvedtak. Dei meiner det er unødvendig å ta krava inn i føresegna om skolebyte. Dei viser til at slik dobbeltregulering kan verke misvisande og ha negative konsekvensar i andre saker.

Det er riktig at dei særskilt framheva krava i lovforslaget òg følgjer av anna regelverk. Krava er spegla blant anna i forvaltningslova, Grunnlova og barnekonvensjonen. Dette kan tilseie at det er unødig og lite tenleg å framheve dei i føresegna om skolebyte. Men departementet legg òg vekt på samanhengen med dei andre reglane i opplæringslova kapittel 9 A. I føresegna om bortvising i § 9 A-11 finst eit tilsvarande vilkår om at ein skal ha rådført seg med lærarane til eleven, og at ein skal ha vurdert andre tiltak. I § 9 A-4 femte ledd (aktivitetsplikta) og § 9 A-6 tredje ledd (handhevingsordninga) er det lovfesta at elevane skal høyrast, og at omsynet til det beste for elevane skal leggjast til grunn. Om desse lovtekstane og ein ny lovtekst om skolebyte er ulike, kan det skape uvisse om det er andre krav som gjeld ved skolebyte enn ved avgjerder etter §§ 9 A-4, 9 A-6 og 9 A-11. Departementet er likevel samd i at vilkåret om at ein skal ha vurdert andre tiltak, ikkje er nødvendig å framheve særskilt i ny § 9 A-12. Dette kravet går tydeleg nok fram av det materielle vilkåret om mindre inngripande tiltak, sjå kapittel 4.5.2.2 ovanfor.

Departementet vil dessutan vise til dei særskilde vurderingane som ligg til grunn for utforminga av regelverket i kapittel 9 A. Kapittelet om skolemiljø er det mange som les. Teksten har derfor andre målgrupper enn vedtaksorgana eller andre med juridisk kompetanse. Dette kan tale for at teksten i kapittel 9 A bør vere tydelegare og meir omfattande enn på andre område. Forholdet til krav i Grunnlova og barnekonvensjonen var tema i Prop. 57 L (2016–2017). Det blei påpeika at sjølv om krava der uansett gjeld, er dei så sentrale at dei av opplysingsomsyn òg bør ha plass i opplæringslova kapittel 9 A. Stortinget slutta seg til dette gjennom lovvedtak 82 (2016–2017) på grunnlag av Innst. 302 L (2016–2017). I tillegg har departementet lagt vekt på ei nyare tilbakemelding frå Barneombodet. Ombodet meiner det har hatt ein tydeleg og positiv effekt på praksisen i sektoren at krav og prinsipp frå barnekonvensjonen har blitt løfta fram i sjølve lovteksten i kapittel 9 A.

Nokre høyringsinstansar, blant andre Utdanningsforbundet og Foreldrenettverk Mot Mobbing, meiner at foreldra til eleven òg må høyrast i ei sak om skolebyte. Departementet er samd i dette, særleg når det gjeld elevar i grunnskolen. Departementet meiner likevel at foreldra vil bli involverte når reglane i forvaltningslova blir følgde. Forvaltningslova § 17 pålegg ei utgreiingsplikt. Forvaltningslova § 16 gir partar rett til førehandsvarsel. For mindreårige vil foreldra som regel opptre på vegner av barnet som er part. Departementet foreslår derfor ikkje å nemne foreldra særskilt i regelen om skolebyte. Også dette svarer til dei andre reglane i kapittel 9 A.

På bakgrunn av dette foreslår departementet at lovteksten i føresegna om skolebyte viser særskilt til at den som gjer vedtaket, skal ha

• rådført seg med rektoren og lærarane til eleven

• sørgt for at eleven sjølv er høyrd

I tillegg foreslår departementet å lovfeste at det beste for elevane skal vere eit grunnleggjande prinsipp for saksbehandlinga. Departementet foreslår å lovfeste vilkåra i § 9 A-12 femte og sjette ledd.

Kristne Friskolers Forbund påpeikar i høyringsinnspelet sitt at det vil vere naturleg at leiinga og styret ved friskolar gjer ein del av førebuingane av saka, sjølv om kommunen eller fylkeskommunen skal gjere vedtaket. Departementet forstår dette og legg til grunn at det vil bli gjennomført i praksis, som eit ledd i utgreiinga av saka. Samtidig meiner departementet at lovkrava til saksbehandlinga må liggje på den som skal gjere vedtaket, både i første instans og i klageinstansen.

4.5.4 Ei felles føresegn for grunnskole og vidaregåande opplæring i opplæringslova kapittel 9 A

Dei fleste høyringsinstansane støttar forslaget om ei felles føresegn om skolebyte for både grunnskolen og vidaregåande opplæring, plassert i kapittelet om skolemiljø i opplæringslova. Fleire understrekar at tiltaket er knytt til skolemiljø. Dei opplever det òg som ein fordel med ei felles føresegn. OdinStiftelsen meiner derimot at dagens § 8-1 i opplæringslova bør utvidast. Stiftinga meiner dette er tilstrekkeleg. Departementet peikar på at § 8-1 har reglar om nærskoleprinsippet i grunnskolen. Dette gjeld ikkje for vidaregåande opplæring. Å utvide regelen om skolebyte i § 8-1 gir derfor lite samanheng med andre reglar for vidaregåande opplæring. Departementet meiner dessutan det har ein eigenverdi at skolebyte står saman med andre tiltak i skolemiljøsaker.

Departementet foreslår ein felles regel om skolebyte plassert i opplæringslova kapittel 9 A. Gjennom dagens tilvising i friskolelova § 2-4 vil ei ny skolebyte-fråsegn i § 9 A-12 òg gjelde for friskolar. Skolebyte i frittståande grunnskolar bør ikkje vere dobbeltregulert. Departementet foreslår derfor samtidig å oppheve friskolelova § 3-3 første ledd andre til sjette setning.

4.6 Departementet sitt forslag

Departementet foreslår ein ny regel i opplæringslova § 9 A-12 om pålagt skolebyte. Departementet foreslår at føresegna skal gjelde for elevar i både grunnskolen og vidaregåande opplæring, i både offentlege skolar og friskolar. Som ein konsekvens av dette foreslår departementet å oppheve dagens § 8-1 fjerde ledd i opplæringslova og § 3-3 første ledd andre til sjette setning i friskolelova.

Departementet foreslår at pålagt skolebyte berre kan brukast overfor ein elev dersom

• oppførselen til eleven i alvorleg grad går ut over tryggleiken eller læringa til ein eller fleire medelevar

• mindre inngripande tiltak ikkje vil kunne avhjelpe situasjonen

Vidare foreslår departementet at skolebyte ikkje kan påleggjast dersom det inneber at eleven må flytte frå heimen sin eller skoleskyssen blir uforsvarleg lang. Elevar i vidaregåande opplæring har dessutan rett til å halde fram på det same utdanningsprogrammet og programområdet.

Avgjerda om skolebyte skal reknast som eit enkeltvedtak og skal følgje reglane om dette i forvaltningslova. Departementet foreslår å lovfeste at før det blir avgjort å påleggje skolebyte, skal den som gjer vedtaket, rådføre seg med rektoren og lærarane til eleven og sørgje for at eleven sjølv er høyrd. Omsynet til det beste for elevane skal liggje til grunn både i vurderinga av om skolebyte skal brukast, og i saksbehandlinga. Dette svarer til krav som er stilte til saksbehandlinga i saker om bortvising og andre vedtak etter reglane om skolemiljø i kapittel 9 A.

Departementet foreslår at skoleeigaren skal ha vedtaksmakt for offentlege skolar. Heimkommunen eller heimfylket gjer vedtak i saker om elevar som går i friskolar. Departementet foreslår at fylkesmannen skal vere klageinstans. Det siste krev endringar i opplæringslova § 15-2 andre ledd og friskolelova § 2-4 andre ledd.

For å sikre at tiltaket òg kan nyttast i samband med at fylkesmannen handhevar aktivitetsplikta til skolen etter § 9 A-4 (handhevingsordninga), foreslår departementet å endre § 9 A-6 fjerde ledd.

Ein foreslår å gjere dagens §§ 9 A-12 til 9 A-15 til nye §§ 9 A-13 til 9 A-16.