8 Butid

8.1 Bakgrunnen for forslaget

Det er eit krav om at alle som skal tilsetjast fast eller mellombels i barnehage eller skole, må leggje fram politiattest utferda i Noreg. Det kan ikkje krevjast politiattest frå heimlandet til personar frå andre land utanfor EØS. Ein norsk politiattest vil kunne ha avgrensa verdi dersom den som skal tilsetjast i barnehagen eller skolen, har kort butid i Noreg.

I høyringsbrevet som blei sendt ut 11. desember 2018, understreka departementet at det ikkje var teke stilling til om det skulle innførast eit butidskrav. I høyringsnotatet var lengda på eit eventuelt butidskrav omtalt. Departementet foreslo at dette skulle vere to år, og at lengda på butidskravet skulle fastsetjast i forskriftene.

8.2 Gjeldande rett

8.2.1 Barnehage og skole

Alle som skal tilsetjast fast eller mellombels i barnehage, må leggje fram politiattest, jf. barnehagelova § 19 første ledd. Vidare må alle som skal tilsetjast fast eller mellombels i grunnskolen, i vidaregåande skole, i musikk- og kulturskolen, i skolefritidsordninga eller for å gi leksehjelp, leggje fram politiattest. Kravet gjeld òg for dei som skal tilsetjast fast eller mellombels i skoleliknande aktivitetstilbod, sjå opplæringslova § 10-9 første ledd. Det er, med unntak for vidaregåande skole, eit absolutt tilsetjingsforbod for personar som er dømde for seksuelle overgrep mot mindreårige, jf. barnehagelova § 19 tredje ledd og opplæringslova § 10-9 tredje ledd. I vidaregåande skole skal det gjerast ei individuell vurdering av kva for konsekvensar det skal få for ei tilsetjing dersom den som blir tilboden ei stilling, har dom for seksuelt overgrep mot mindreårig ført opp på politiattesten din. I denne proposisjonen foreslår departementet derimot at det òg i vidaregåande opplæring skal gjelde eit absolutt tilsetjingsforbod for personar som er dømde for seksuelle overgrep mot mindreårige, jf. kapittel 7.

For friskolar gjeld tilsvarande som for offentleg skole, jf. friskolelova § 4-3 første ledd. Det same gjeld skoleliknande aktivitetar, jf. friskolelova § 4-3 første ledd andre og tredje punktum.

Lov 28. mai 2010 nr.16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterlova) har reglar om korleis politiet og påtalemakta skal behandle personopplysningar, medrekna utferding av politiattestar og annan vandelskontroll.

Det følgjer av politiregisterlova § 36 andre ledd at det «kan i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov stilles krav om inntil fem års botid i Norge dersom det i forbindelse med vandelskontroll ikke kan fremlegges politiattest som nevnt i første ledd nr. 1, og vesentlige samfunnshensyn tilsier det. Kravet til botid kan bare overstige fem år dersom vesentlige sikkerhetsmessige hensyn tilsier det». I Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) står det skrive at:

«Bestemmelser om kravet til minimum botid bør imidlertid bare gis dersom vesentlige samfunnshensyn tilsier det, noe som innebærer at slike regler kun bør gis i særlige tilfeller. Som eksempel kan nevnes personell på oljeplattformer, flyplasser eller personer som skal tilsettes i vaktvirksomhetsforetak eller innenfor kollektivtransport.»

Nærmare reglar om krav om butid ved utferding av politiattest for utlendingar er gitt i forskrift 20. september 2013 nr.1097 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterforskrifta). Politiregisterforskrifta § 28-2 første ledd fastslår at ein med politiattest etter dette regelverket meiner norsk politiattest med opplysningar frå registera til politiet. Det blir vidare fastslått at politiattest utferda i eit anna EØS-land er likestilt med norsk politiattest i tilfelle der det er heimla krav om butid i anten lov eller forskrift.

Det er etter gjeldande rett ikkje heimel for å stille krav om minimum butid i barnehagelova og opplæringslova.

8.3 Høyringsforslaget

Departementet foreslo i høyringa å innføre heimlar i barnehagelova, opplæringslova og friskolelova til å utarbeide forskrift med krav om butid for utanlandske arbeidstakarar som skal tilsetjast i barnehage eller skole.

I høyringsbrevet som blei sendt ut 11. desember 2018, understreka departementet at det ikkje var teke stilling til om det skulle innførast eit butidskrav. I høyringsnotatet var lengda på eit eventuelt butidskrav omtalt. Departementet foreslo at dette skulle vere to år, og at lengda på butidskravet skulle fastsetjast i forskriftene. Departementet bad spesielt om tilbakemelding på konsekvensane av butidskrav, om det burde setjast eit krav til butid, og om lengda på eit eventuelt butidskrav. Departementet bad òg om tilbakemelding på om det burde gjerast unntak for utanlandske statsborgarar frå tredjeland som blant anna kan leggje fram truverdige politiattestar frå tidlegare bustadsstatar, og korleis ei slik unntaksordning burde utformast.

Departementet foreslo desse lovendringane.

Barnehagelova § 19 Politiattest og botid, nytt femte ledd:

For utenlandske borgere som skal ansettes fast eller midlertidig i barnehage, jf. første ledd, kan departementet gi forskrift om at det skal kreves botid i Norge, herunder om varigheten, hvem kravet skal omfatte, unntak ved opphold utenfor Norge og dokumentasjon som kan kreves.

Opplæringslova § 10-9 Politiattest og butid, nytt femte ledd:

For utanlandske borgarar som skal tilsetjast fast eller mellombels, jf. første ledd, kan departementet gi forskrift om at det skal krevjast butid i Noreg, under dette om varigheita, kven kravet skal omfatte, unntak ved opphald utanfor Noreg og dokumentasjon som kan krevjast.

Friskolelova § 4-3 politiattest og butid, nytt femte ledd:

For utanlandske borgarar som skal tilsetjast fast eller mellombels, jf. første ledd, kan departementet gi forskrift om at det skal krevjast butid i Noreg, under dette om varigheita, kven kravet skal omfatte, unntak ved opphald utanfor Noreg og dokumentasjon som kan krevjast.

8.4 Høyringsfråsegner

Det har komme inn 54 høyringssvar, der 46 har kommentarar til forslaget. Departementet sitt forslag får støtte i 13 høyringssvar, mens 27 høyringssvar ikkje støttar forslaget.

Dei høyringsinstansane som støttar forslaget, er:

Bodø kommune, Bufdir, FUS barnehagene, Kristne Friskolers Forbund, Likestillings- og diskrimineringsombodet, Norsk organisasjon for asylsøkere, Oslo kommune, Politidirektoratet (inkludert Kripos og Finnmark politidistrikt), Redd Barna, Samisk høyskole, Skolenes Landsforbund, Trøndelag fylkeskommune og Utdanningsforbundet.

Dei fleste som støttar forslaget, grunngir dette med at omsynet til barna må vege tyngst. Trøndelag fylkeskommune seier blant anna at det norske samfunnet gjennom lovverk og forskrifter bør leggje opp til både direkte vern av barn og unge og vern mot misbruk av tillitsforhold til barn og unge. Dei seier òg at forslaget om krav til butid i større grad handlar om vern av barn og unge enn om utestenging frå norsk arbeidsliv. Vidare seier dei at arbeidssøkjarar frå land utanfor EØS med kort butid i Noreg har moglegheiter til skolegang og utdanning – og til arbeid i ulike sektorar i arbeidsmarknaden. Fylkeskommunen meiner at å vere tilsett i skole ikkje vil vere den einaste vegen til integrering for menneske frå land utanfor EØS med kort butid i Noreg. Dei poengterer at dei berre uttaler seg om det som vedkjem vidaregåande skolar, og at det i vidaregåande skole er mindreårige elevar og elevar over 18 år. Fylkeskommunen understrekar at det ikkje er avgjerande forskjell mellom ein elev på 17 eller 18 år; begge har behov for vern.

Bufdir støttar forslaget, men meiner at to års butid er for kort tid til at det kan gjerast ei tilfredsstillande vandelsvurdering. Dei set òg spørsmålsteikn ved om krav til butid bør knytast til bustad og ikkje statsborgarskapet til den enkelte. I tilbakemeldinga seier dei òg at sjølv om krav om politiattest/butid ikkje er ein garanti for at barn ikkje blir utsette for overgrep, er dette slik dei ser det, ikkje eit argument mot innføring av butidskrav. Dette grunngir dei med at når det blir stilt krav om vandelskontroll, må det vere fordi ein går ut frå at kontrollen vil kunne avdekkje straffbare forhold, og at arbeidsgivarar unngår feiltilsetjingar. Utan eit krav om politiattest vil vurderinga av om personar er skikka, i sin heilskap overlatast til den enkelte arbeidsgivaren. Dei meiner det vil vere uheldig, sidan moglegheita arbeidsgivaren har til å vurdere og oppdage eventuelle overgriparar i løpet av eit tilsetjingsintervju, vil vere særs avgrensa.

Politidirektoratet, Kripos og Finnmark politidistrikt støttar forslaget, men meiner at det bør vere fire år. Politiet viser til at dette er kravet for yrkessjåførar.

Dei som ikkje støttar forslaget, er:

Abelia – Forum for fagskoler, Arendal International School, Asker International School, Bergen kommune, Canadas og USAs ambassade i Noreg (felles høyringsinnspel), Fagforbundet, Gjøvikregionen International School, Hordaland fylkeskommune, Idebroen barnehage, International School of Bergen, International School of Telemark, International School of Stavanger, KS, Kongsberg International School, NHO, Molde kommune, Næringsforeningen i Trondheimsregionen, Oslo International School og Bærum næringsråd, Private barnehagers landsforbund, Rettspolitisk forening, Skagerak International School, Stiftelsen Kristiansand Internasjonale Skole, Trondheim International School, Tromsø International School, Universitetet i Oslo og Økernbråten barnehage.

Dei som ikkje støttar forslaget, har to hovudgrunngivingar. Den eine er ei vurdering av kva som skal vege tyngst: omsynet til integrering eller omsynet til å verne barna. Desse meiner at integreringsomsynet bør vege tyngst. I samband med dette viser enkelte av høyringsinstansane til regjeringa si integreringsmelding og at det derfor bør vere enklare å nytte barnehage og skole som veg inn. Andre høyringsinstansar etterlyser dokumentasjon for at borgarar frå tredjeland med kort butid har utført overgrep.

Rettspolitisk forening meiner at eit så sterkt inngrep må kunne grunngivast og dokumenterast med eit reelt behov. Dei viser til at eit slikt krav vil ramme alle, òg dei lovlydige. Vidare meiner dei at butidskrav, til liks med vandelsattest, dessverre ikkje er ein garanti mot at overgrep skjer. Foreininga meiner at departementet ikkje har dokumentert noko behov for butidskravet.

Private barnehagers landsforbund (PBL) meiner at eit slikt butidskrav vil hindre ei naturleg integrering i arbeidsmarknaden og vil bidra til at kvalifiserte menneske ikkje kan ta jobb før butidskravet er oppfylt. Vidare meiner dei at forslaget er uheldig, òg med tanke på innføringa av ny bemanningsnorm i barnehagane. Samfunnet må finne andre ordningar som skal hindre at uskikka menneske får innpass i norske barnehagar og skolar. PBL meiner at om butidskrav blir innført, må det i alle tilfelle ikkje vere lengre enn to år.

KS meiner at innføring av eit butidskrav vil kunne verke negativt for høvet kommunane har til å sørgje for rask og god integrering av nykomne innvandrarar som er kvalifiserte til arbeid med barn og unge. Vidare meiner dei at eit butidskrav òg kan gjere det meir krevjande for kommunar å rekruttere kvalifisert personell til ledige stillingar. Dei viser òg til at regjeringa nyleg har lagt fram ein integreringsstrategi som varslar strengare krav til kommunane i integreringsarbeidet. Blant anna blir det lagt føringar for eit meir forpliktande samarbeid mellom kommunar, utdanningssektoren og arbeidsgivarar for å innfri måla som er sette for enkeltpersonar og for samfunnet. KS vurderer at ei eventuell innføring av butidskrav for tilsetjing vil bidra til å gjere det vanskelegare for kommunane å innfri desse nasjonale måla. Samla sett meiner KS at omsyn som taler for innføring av eit butidskrav, i dette tilfellet ikkje vil vege opp for dei samla ulempene forslaget vil innebere i tilknyting til både integrering og til rekruttering i kommunesektoren.

Den andre grunngivinga er frå NHO, Abelia – Forum for fagskoler, tolv internasjonale skolar og enkelte næringsråd. Desse høyringsinstansane meiner at forslaget dramatisk vil forverre rekrutteringsmoglegheitene for desse skolane. Abelia skriv blant anna dette:

«Forslaget innebærer i praksis en hjemmel til å innføre et yrkesforbud for utenlandske lærere i internasjonale skoler og barnehager. Det vil ramme norsk næringsliv og forskning som er avhengig at eksperter fra andre land for å være konkurransedyktige.»

NHO, Abelia og dei internasjonale skolane meiner òg at forslaget kan føre til at kvaliteten på utdanninga vil kunne søkke. Dei meiner at dette òg kan føre til at internasjonale ekspertar da vil velje å tilby tenestene sine til andre land, og at dette kan få innverknad på norsk næringsliv. Dei viser til at lærarar på internasjonale skolar ofte har ein internasjonal karriere, og at 80–90 prosent av desse blir rekrutterte frå land utanfor Noreg. Dei fleste som jobbar i internasjonal utdanning, reiser frå land til land i heile karrieren, gjerne med tre–fem år i kvart land. Abelia har gjennomført ei undersøking blant dei 19 internasjonale skolane i Noreg, som viser at over 40 prosent av lærarane dei har i dag, ikkje kunne ha blitt tilsette med dei foreslåtte nye føresegnene. Etter ein eventuell brexit aukar dette til heile 62 prosent. Det betyr at heile 400 av dagens 640 lærarar i internasjonale skolar i ein periode ville vere hindra frå å arbeide som lærarar i internasjonale skolar i Noreg. Dei argumenterer òg med at det allereie i dag eksisterer ei fungerande løysing som varetek elevane, ved at utanlandske politiattestar blir godkjende, òg frå land utanfor EØS. Dei tilrår at det blir gjort unntak for internasjonale barnehagar og skolar, og at ein i staden nyttar dagens velfungerande løysing med godkjenning av utanlandske politiattestar. Asker internasjonale skole foreslår at Utdanningsdirektoratet skal gjere ei tryggleiksklarering før personar kan arbeide i barnehage og skole, og at det er vedkommande som skal levere den dokumentasjonen som er nødvendig.

UD peikar på at eit krav om butid vil kunne få negative konsekvensar for medfølgjande familiemedlemmer av diplomatar med fleire som ønskjer å ta arbeid mens hovudpersonen tenestegjer ved ein utanlandsk representasjon i Noreg.

Dei som har uttalt seg om det bør gjerast unntak for utanlandske statsborgarar frå tredjeland som kan leggje fram truverdige politiattestar frå tidlegare bustadsstatar, støttar dette. Bufdir krev at innhaldet i attestane er likt den norske «barneomsorgsattesten».

8.5 Departementet sine vurderingar

Departementet legg til grunn at barns behov for vern i barnehage og skole er stort, særleg gjeld dette for barnehagebarn. Dei tilsette i barnehage og skole har eit særleg ansvar for tryggleiken til barna i barnehagen og skolen. Barnehage og skole er ein viktig del av oppvekstmiljøet til barn, og tilsette i barnehage og skole opparbeider seg eit nært tillitsforhold til barna. Omsynet til barna krev at misbruk av dette tillitsforholdet bør forhindrast på alle nivå. Foreldre skal vere trygge på at dei som arbeider i barnehage og skole, er skikka til jobben. Eit krav om butid, som dekkjer ein viss periode bakover i tid, vil kunne bidra til å auke tilliten til at dei som blir tilsette i barnehage eller skole, er skikka til å utøve desse yrka.

Barnekonvensjonen, særleg artiklane 19 og 34, gir føresegner som oppmodar statane til å setje inn eigna tiltak for å forhindre at barn blir utsette for mishandling og overgrep. Innføring av eit butidskrav kan vere eit eigna tiltak for å forhindre dette, fordi eit slikt krav vil kunne danne grunnlag for ein politiattest som dekkjer ein viss periode bakover i tid.

På den andre sida vil eit butidskrav føre til eit mellombels tilsetjingsforbod for stillingar i barnehage og skole for ei gruppe menneske, utan at det kan dokumenterast at desse personane utgjer nokon større risiko for barna enn andre vaksne.

Politiattest er heller ingen garanti for at barn ikkje blir utsette for overgrep i barnehage eller skole. Dessverre skjer dette også i dag, sjølv med krav om politiattest. Departementet legg vekt på at rutinar i barnehage og skole, opplæring og oppfølging av tilsette er minst like gode tiltak for å verne barna.

Eit eventuelt butidskrav vil i hovudsak gjelde tredjelandsborgarar. EØS-borgarar vil, dersom det er innført krav om butid, kunne leggje fram politiattest frå ein annan EØS-stat, på føresetnad av at dei har oppfylt butidskravet der. Vidare vil det vere unntak for norske borgarar som har opphalde seg i lengre tidsrom i ein annan stat.

Departementet vil òg nemne at sjølv om det blir innført eit butidskrav, er det mange grupper som oppheld seg i barnehage og skole, som ikkje er omfatta av dette kravet. Dette er fordi kravet berre gjeld dei som skal tilsetjast fast eller mellombels i barnehage eller skole. Dette betyr at andre personar som oppheld seg regelmessig i barnehage eller skole, men som ikkje er direkte tilsette der, ikkje er omfatta. Det betyr at til dømes reinhaldarar og vaktmeistrar ikkje er omfatta. Skoleelevar/studentar i praksisplass, utanlandske borgarar som har arbeidstrening gjennom NAV, og utanlandske borgarar som har arbeidspraksis gjennom introduksjonsprogrammet, er heller ikkje omfatta.

I vurderinga av om det skal innførast eit butidskrav, legg departementet òg vekt på at det er sett lovkrav til språkkunnskapar i norsk for dei som skal arbeide i barnehage. Det er òg eit krav for dei som skal tilsetjast i skolen, men der er det arbeidsgivar som stiller krav om språkkunnskapar. Desse krava til språkkunnskapar fører til at det for mange vil ta noko tid før dei kan bli tilsette i barnehage eller skole. Vidare er det eit krav om at nykomne flyktningar skal delta i introduksjonsprogrammet, etter introduksjonslova. Programmet går over inntil to år, med høve for forlenging til inntil tre år. Både språkkravet og introduksjonsprogrammet gjer i mange tilfelle at personar faktisk må bu i Noreg i minst to år før dei kan tilsetjast i barnehage eller skole, og eit butidskrav på to år vil for desse ikkje bety noko i seg sjølv.

Departementet tilrår på bakgrunn av dette at det ikkje blir innført eit krav om butid. Departementet legg avgjerande vekt på at kravet til norskdugleikar i barnehage og til dels skole og varigheita på introduksjonprogrammet (to år) gjer at gruppa butidskravet i seg sjølv vil bety noko for, vil bli særs lita. I tillegg er det fleire grupper som er unnatekne frå kravet til politiattest, til dømes innleigd personell, personell tilsett i andre organisasjonar i kommunen, skoleelevar/studentar i praksisplass, utanlandske borgarar som har arbeidstrening gjennom NAV, og utanlandske borgarar som har arbeidspraksis gjennom introduksjonsprogrammet.

Departementet vil òg nemne at dersom eit butidskrav skulle bli innført, ville det vore nødvendig med unntak i forskrift for dei internasjonale skolane. Dette er fordi forslaget i stor grad ville ha forverra rekrutteringsmoglegheitene for desse skolane, noko som kunne ha fått konsekvensar for kvaliteten på utdanninga.

8.6 Departementet sitt forslag

Etter ei grundig vurdering av dei ulike høyringsinnspela har departementet komme til at det ikkje er aktuelt å innføre heimlar i barnehagelova, opplæringslova og friskolelova til å utarbeide forskrift med krav om butid for utanlandske arbeidstakarar som skal tilsetjast i barnehage eller skole.