6 Oppnemning til og samansetjing av yrkesopplæringsnemndene
6.1 Bakgrunnen for forslaget
I departementet sitt høyringsnotat av 12. oktober 2018 heiter det om forslaget til endringar i oppnemninga og samansetjinga av yrkesopplæringsnemndene:
«Yrkesopplæringsnemndene er en viktig regional aktør i kvalitetsutviklingen av fag- og yrkesopplæringen.
Oppgavene til yrkesopplæringsnemndene framgår av opplæringsloven §§ 4-3, 12-3 og 12-4. De skal fremme arbeidslivets behov og synspunkter overfor fylkeskommunene. Nemndene skal også arbeide for best mulig dimensjonering av den videregående opplæringen, og gi fylkeskommunen råd om tiltak i forbindelse med den årlige fastsettingen av opplæringstilbudet.
Yrkesopplæringsnemndene gir også råd om hvordan utvikling av fag- og yrkesopplæringen og samarbeid mellom skoler og bedrifter kan medvirke til regional utvikling, bl.a. utvikling av nye virksomheter og arbeidsplasser.
Kunnskapsdepartementet har mottatt anbefaling fra Samarbeidsrådet for fag- og yrkes-opplæring om å endre bestemmelsen om oppnevning og sammensetning av yrkes-opplæringsnemndene, slik at de de regionale nemndene i høyere grad avspeiler det nasjonale partssystem for fag- og yrkesopplæringen.
Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY) er et organ opprettet etter opplæringsloven § 12-1 som skal hjelpe departementet med råd og ta initiativ for å fremme fag- og yrkesopplæringen. Departementet fastsetter sammensetning og oppgaver for organet.
Rådet har et overordnet ansvar og strategisk perspektiv, som bygger på relevant arbeidslivs-kompetanse, og er et forum for dialog mellom departementet, partene i arbeidslivet, elev- og lærerorganisasjonene og skoleeier. Det har i dag 14 medlemmer fra organisasjonene LO, NHO, Virke, Spekter, KS, YS, Utdanningsforbundet og Elevorganisasjonen. I tillegg er det medlemmer fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Nærings- og fiskeridepartementet og Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (tidligere Senter for internasjonalisering av utdanning) er observatører til rådet.»
Når det gjeld den andre delen av høyringsforslaget (praksisbrevkandidatar), viser departementet til at det i 2016 blei gjort endringar i opplæringslova for å innføre praksisbrevordninga i alle fylke, som eit supplement til ordinær yrkesfagleg vidaregåande opplæring. I samband med dette blei det gjort tilpassingar i regelverket ved at praksisbrevkandidatane i fleire av føresegnene i lova blei likestilte med elevar, lærlingar og lærekandidatar. Slike tilpassingar blei ikkje gjorde i reglane om oppnemning og samansetjing av yrkesopplæringsnemnda i § 12-3, der det i dag er eit krav om at fylkeskommunen må nemne opp minst éin representant for elevar, lærlingar eller lærekandidatar.
6.2 Gjeldande rett
Yrkesopplæringsnemndene er rådgivande organ for fylkeskommunen, og det er fylkeskommunane som har ansvaret for å nemne opp desse. Oppnemning og samansetjing er regulert i § 12-3 i opplæringslova. Her går dette fram:
Nemnda skal ha medlemmer med personlege varamedlemmer som samla har «brei innsikt i heile fag- og yrkesopplæringa og i nærings- og sysselsetjingsspørsmål».
Det skal nemnast opp medlemmer frå partane i arbeidslivet etter forslag frå arbeidstakar- og arbeidsgivarorganisasjonane.
Det skal nemnast opp minst éin representant for elevar, lærlingar eller lærekandidatar etter forslag frå organisasjonar eller organ som representerer desse.
Fylkeskommunen kan be lærarorganisasjonane om forslag til medlemmer i nemnda.
Partane i arbeidslivet skal ha fleirtal i nemnda.
Fylkeskommunen avgjer storleiken på nemnda.
Det er i dag stor variasjon i medlemstala i nemndene, frå seks i den minste nemnda til seksten i den største.
6.3 Høyringsforslaget
Departementet foreslo i høyringa å lovfeste ein rett for alle organisasjonane som er representerte i det nasjonale organet for samarbeid om fag- og yrkesoppæringa, Samarbeidsrådet for yrkesopplæringa (SRY), til å delta i yrkesopplæringsnemndene. I dette ligg ei plikt for fylkeskommunane til å høyre med desse organisasjonane før oppnemningane.
I tillegg foreslo departementet ei justering i opplæringslova § 12-3 slik at praksisbrevkandidatane blir nemnde her òg, på linje med elevar, lærlingar og lærekandidatar. Dette inneber at representanten òg kan vere ein praksisbrevkandidat, og likestiller desse gruppene.
6.4 Høyringsfråsegner
Det har komme inn 25 høyringssvar til forslaga. Når det gjeld forslaget om at alle organisasjonane som er representerte i SRY, skal ha rett til å delta i yrkesopplæringsnemndene, støttar 12 høyringsinstansar forslaget heilt eller delvis, mens 12 ikkje støttar det. Av dei totalt 25 høyringsinstansane har 14 uttalt seg særskilt om forslaget knytt til praksisbrevkandidatar. 11 høyringsinstansar støttar forslaget heilt eller delvis, mens 3 ikkje støttar det.
Desse høyringsinstansane har kommentert forslaga frå departementet:
Kompetanse Noreg
Utdanningsdirektoratet
Oslo kommune
Akershus fylkeskommune
Aust-Agder fylkeskommune
Hedmark fylkeskommune
Hordaland fylkeskommune
Nordland fylkeskommune
Rogaland fylkeskommune
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Telemark fylkeskommune
Troms fylkeskommune
Trøndelag fylkeskommune
Vest-Agder fylkeskommune
Vestfold fylkeskommune
Universitetet i Tromsø
Delta
EL og IT Forbundet
LO – Landsorganisasjonen i Noreg
NHO – Næringslivets Hovedorganisasjon
Norske Fag- og Friskolers Landsforbund
Spekter
Unio
Utdanningsforbundet
YS
6.4.1 Rett for alle organisasjonane som er representerte i Samarbeidsrådet for yrkesopplæring, til å vere representerte i yrkesopplæringsnemndene
Blant dei som støttar forslaget, er det tre fylkeskommunar, blant anna Sogn og Fjordane. Sogn og Fjordane fylkeskommune skriv blant anna:
«Eit stort fleirtal av medlemmane i nemnda peikar på viktigheita av at medlemane i nemnda kjem frå fleire organisasjonar. Det vert m.a. av fleire peika på viktigheita av at Utdanningsforbundet er del av nemnda. […] Ut frå erfaringar stiller Sogn og Fjordane fylkeskommune seg positive til at alle organisasjonar som er representerte i det nasjonale organet for samarbeid om fag- og yrkesopplæring blir invitert til å sitte i yrkesopplæringsnemndene.»
Fleire organisasjonar er òg positive til lovforslaget. Utdanningsforbundet skriv:
«Utdanningsforbundet har lenge tatt til orde for at yrkesopplæringsnemnda skal speile det nasjonale partssystemet for representasjon i Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen (SRY) og at hovedorganisasjonene inviteres inn i yrkesopplæringsnemnda. Lovendringen er også i tråd med anbefalingene i rapport til SRY-nedsatt arbeidsgruppe (2016) som gjennomgikk yrkesopplæringsnemndas rolle og ansvar. Anbefalingene i rapporten fikk full tilslutning i SRY.»
Unio framhevar det same som Utdanningsforbundet over og skriv i tillegg:
«Ved gjennomføring av regionsreformen er det klart signalisert at fylkeskommunene vil få flere ansvarsområder også på utdannings- og kompetansefeltet. Det er da viktig at det gode og brede trepartssamarbeidet på nasjonalt nivå følger over til fylkeskommunene for oppgavene som overføres.»
Innspelet frå YS samsvarer i stor grad med fråsegna til Unio. YS presiserer òg:
«Det har i mange år vært en utfordring at fylkeskommunene har kunnet sette sammen yrkesopplæringsnemndene slik de selv ønsker, når dette har resultert i at organisasjoner som har hatt ressurser og ønske om å bidra er blitt holdt utenfor.»
Av dei som ikkje støttar forslaget, er det ni fylkeskommunar: Nordland, Troms, Hordaland, Rogaland, Hedmark, Vestfold, Telemark, Aust-Agder og Vest-Agder. Fleire skriv at fylkeskommunane sjølv må få bestemme samansetjinga av yrkesopplæringsnemndene, blant anna basert på regionale behov i arbeidslivet. Vidare peikar fleire av fylkeskommunane på at yrkesopplæringsnemndene kan bli for store, og at fleire representantar i nemndene gir høgare kostnader for fylkeskommunane.
Hordaland fylkeskommune er nøgde med regelverket og samansetjinga i dag og skriv:
«Fylkesrådmannen ser det heller ikkje som føremålstenleg at ein skal ha ein fast prinsipiell struktur der alle partane skal ha plass i nemnda. Regionalt er det ikkje gitt at alle partane i arbeidslivet har grunnlag, lærebedrifter og lærlingar i fylket, som gir dei føresetnad for å delta. Ved å bringe inn andre og fleire partar kan ein også risikere at fokuset vert endra. Ulike organisasjonar kan ha ulik motivasjon og ønsker for kva dei vil oppnå med ein plass i yrkesopplæringsnemnda. Dette kan føre til at hovudmåla kjem meir i skuggen av andre mål som dei ulike organisasjonane måtte ha.
Vidare er Samarbeidsrådet for fag- og yrkesopplæring sin rolle, slik fylkesrådmannen vurderer det, ein annan enn rolla til dei fylkesvise yrkesopplæringsnemndene. Yrkesopplæringsnemnda skal syte for å kvalitetssikre fag- og yrkesopplæringa i det enkelte fylket og sørge for at regionalt arbeids- og næringsliv til ein kvar tid har tilgang til riktig kompetanse gjennom faglært arbeidskraft. Det er partane som sit nær det regionale arbeids- og næringsliv som kjenner dette behovet best.»
NHO og LO støttar heller ikkje forslaget. Dei viser blant anna til at arbeidsgruppa til SRY peika på ei rekkje utfordringar og moglege tiltak, utan at dette er sett i samanheng og følgt opp frå departementet si side. NHO skriv blant anna dette:
«NHO satt i SRY sin arbeidsgruppe som utarbeidet rapporten om Yrkesopplæringsnemndene. Her kom vi med 15 anbefalinger til KD. Vi konstaterer at svært få av dem er fulgt opp på en systematisk måte.
Når det gjelder sammensetningen var poenget at ingen hovedorganisasjon skulle være utelukket på prinsipielt grunnlag. Alle skulle være velkomne til å sitte i nemnda. Det er likevel viktig at de som skal inn i nemnda representerer arbeidslivet i den aktuelle regionen. For organisasjoner som ikke har egne regionskontor, mener vi det må særskilt begrunnes hvorfor regional representasjon likevel ønskes. Det er lite hensiktsmessig med altfor store nemnder.
[…]
I dagens hjemmelsgrunnlag i opplæringsloven § 12-3, kan fylket selv bestemme både sammensetning og størrelse. Det er i dag mange varianter, men noe synes også konstant. Tendensen er klar i retning av stadig større og bredere sammensatt nemnder. NHO mener det i dagens hjemmelsgrunnlag er et tilstrekkelig handlingsrom til å sette ned den nemnden – med den representasjonen – som passer det enkelte fylket best mulig. Vi mener derfor departementets forslag er overflødig. Vå konklusjon blir derfor at vi ikke støtter departementets høringsforslag.»
LO er heller ikkje tilfreds med departementet si oppfølging av rapporten frå arbeidsgruppa til SRY og påpeikar at det i rapporten er framheva at tilrådingane utgjer ein samla heilskapsstrategi og derfor ikkje må plukkast ut enkeltvis. LO påpeikar òg at det er naturleg at nemndene er ulikt sette saman ut frå næringsstrukturen i dei ulike regionane, og skriv:
«Dagens bestemmelse er åpen for at fylkeskommunen kan oppnevne den sammensetningen man finner har best organisatorisk forankring og representativitet i regionens avtagende arbeidsliv. LO ser ikke at det å lovfeste nye prinsipper for oppnevning og sammensetning på det grunnlaget departementet legger opp til her vil styrke kvaliteten i yrkesopplæringsnemndenes arbeid.»
6.4.2 Likestilling av praksisbrevkandidatar, elevar, lærlingar og lærekandidatar
Ti høyringsinstansar støttar forslaget. Dette inkluderer organisasjonane YS, Norske Fag- og Friskolers Landsforbund og Delta. I tillegg støttar Kompetanse Norge og fylkeskommunane Sogn og Fjordane, Hordaland, Telemark, Vestfold, Aust-Agder og Vest-Agder forslaget.
LO støttar ikkje forslaget. Dei meiner det er tilstrekkeleg og meir formålstenleg at elevar og lærlingar, som dei to største gruppene, bør kunne nemnast opp som representantar i nemnda. Hedmark fylkeskommune støttar heller ikkje forslaget, mens Rogaland fylkeskommune delvis støttar forslaget.
6.5 Departementet sine vurderingar
6.5.1 Rett for alle organisasjonane som er representerte i Samarbeidsrådet for yrkesopplæring, til å vere representerte i yrkesopplæringsnemndene
Det er i dag betydelege variasjonar i kva for organisasjonar som er representerte i yrkesopplæringsnemndene. Spennet i storleiken på nemndene er òg stort og strekkjer seg frå seks representantar i den minste nemnda til seksten representantar i den største. Departementet meiner at samansetjinga av nemndene i størst mogleg grad bør spegle breidda i arbeidslivet.
Yrkesopplæringsnemndene skal arbeide for å heve kvaliteten i heile fag- og yrkesopplæringa. For å leve opp til denne føresegna må yrkesopplæringsnemndene vere sette saman på ein måte som gir innsikt i ulike bransjar og utdanningsprogram.
SRY har i innspelet sitt til departementet påpeika at den noverande føresegna om samansetjinga ikkje har bidratt til ønskt breidde i representasjon. Lova legg ingen føringar for kva for organisasjonar som skal vere representerte i nemnda. Det er stor variasjon i representasjonen i nemndene i dei ulike fylkeskommunane. SRY meinte at samansetjinga av yrkesopplæringsnemndene bør spegle det nasjonale systemet for representasjon i SRY. Dei foreslo å innføre ei føresegn som sikrar at alle hovudorganisasjonane i SRY blir inviterte til å vere representerte i yrkesopplæringsnemndene.
Departementet er samde i at det bør lovfestast nærmare reglar for samansetjinga av yrkesopplæringsnemndene, slik at ein legg til rette for at nemndene kan ha brei representasjon.
Fleire av høyringsinstansane meiner at fylkeskommunane sjølv må få bestemme samansetjinga av nemndene, basert på regionale føresetnader og behov. Enkelte meiner òg at høyringsforslaget vil gjere at nemndene blir for store. Nokre av høyringsinstansane påpeikar òg at ikkje alle organisasjonane i SRY vil ha regionale representantar.
Departementet påpeikar for det første at forslaget inneber at alle organisasjonane som er representerte i SRY, skal ha ein rett til å sitje i nemnda, og ikkje ei plikt. Dersom ein organisasjon ikkje ser det som ønskjeleg eller formålstenleg å vere representert i nemnda, kan han velje å ikkje vere representert.
Departementet ønskjer, som nemnt, ei breiare samansetjing av nemndene enn i dag, og ei samansetjing som òg gir betre innsikt i ulike bransjar og utdanningsprogram. Dette er i tråd med tilrådinga frå arbeidsgruppa i SRY. Som følgje av ei breiare samansetjing vil nokre av nemndene bli større enn i dag, utan at departementet ser noka vesentleg ulempe med dette. Departementet viser i dette høvet til regionreforma, som blant anna skal styrkje fylkeskommunane som regionale samfunnsutviklarar. Reforma inneber òg færre og større fylkeskommunar enn i dag. Større fylkeskommunar med utvida ansvar gir, slik departementet vurderer det, grunn til breiare fagleg representasjon i yrkesopplæringsnemndene. At talet på representantar i kvar nemnd går opp med dette lovforslaget, må sjåast i samanheng med at talet på nemnder vil bli redusert med regionreforma.
Departementet påpeikar òg at enkelte av organisasjonane som i dag sit i SRY, har hatt ressursar og ønske om å vere representerte i nemndene, utan at dei har blitt nemnde opp av fylkeskommunane. Dette er ikkje ønskjeleg.
Samansetjinga i SRY inneber ein brei og variert representasjon frå partane i arbeidslivet, elev- og lærarorganisasjonane og skoleeigarar. Om alle organisasjonane som sit i SRY, får rett til å vere representerte i yrkesopplæringsnemndene, meiner departementet at nemndene får den ønskte breidda. Departementet foreslår derfor ei endring i opplæringslova § 12-3, i tråd med forslaget i høyringsnotatet.
LO og NHO har i høyringssvara sine uttrykt misnøye med at departementet ikkje har følgt opp fleire av dei tilrådde forslaga som SRY kom med i rapporten frå 2016. Slik departementet vurderer det, er det ikkje alle punkta i rapporten som krev endring i nasjonalt regelverk, og departementet har derfor ikkje sett det som naturleg å følgje opp alle desse punkta i samband med dei foreslåtte lovendringane. Departementet gjer elles merksam på at det i 2017 blei sett ned eit offentleg utval, Liedutvalet, som skal sjå på ei rekkje forhold ved dagens vidaregåande opplæring. Utvalet leverte den første innstillinga si i desember 2018 (NOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert. Et kunnskapsgrunnlag om videregående opplæring). I innstillinga peika utvalet på enkelte utfordringar ved dagens yrkesopplæringsnemnder. Når det gjeld samansetjinga av nemndene, kjem utvalet med denne vurderinga i innstillinga si:
«Utvalget ser det som positivt og viktig at det på fylkeskommunalt nivå finnes et bredt sammensatt representativt organ med et vidt mandat i fag- og yrkesopplæringen. Bred representasjon bør imidlertid omfatte flere enn de partene som i dag har fast plass i organet. Sammensetningen i Y-nemndene må speile det totale aktørbildet i opplæringen, og utvalget mener derfor at sammensetningen må vurderes med tanke på at alle aktører i opplæringen skal ha mulighet for påvirkning på opplæringen. Utvalget vil vurdere dette nærmere i neste innstilling.»
I tillegg meiner utvalet at mandatet og arbeidsoppgåvene til yrkesopplæringsnemndene bør tydeleggjerast. Utvalet vil vurdere desse forholda nærmare i den neste innstillinga si, som er venta i slutten av 2019. Etter den neste innstillinga frå Liedutvalet er klar, vil departementet vurdere om det er behov for fleire endringar i regelverket i tillegg til forslaga i denne proposisjonen. Dette vil bli sett i samanheng med oppfølginga av utgreiinga frå opplæringslovutvalet.
6.5.2 Likestilling av praksisbrevkandidatar, elevar, lærlingar og lærekandidatar
Departementet meiner det er fornuftig å gjere ei justering i reglane om samansetjinga av yrkesopplæringsnemndene, slik at praksisbrevkandidatar blir likestilte med elevar, lærlingar og lærekandidatar. Dette er òg i tråd med andre justeringar i regelverket som blei gjorde i 2016.
LO støttar ikkje forslaget og viser til at elevar og lærlingar er dei største og mest representative gruppene. Til dette påpeika departementet at den foreslåtte justeringa ikkje inneber noka plikt for fylkeskommunane til å nemne opp ein representant for praksisbrevkandidatar i nemndene. Kravet om minst éin representant for desse gruppene gjeld totalt, og fylkeskommunane kan sjølv velje representanten etter forslag frå organisasjonar eller organ som representerer desse.
Departementet reknar endringa som ei mindre justering i tråd med regelverket elles.
6.6 Departementet sitt forslag
Departementet foreslår at det blir teke inn i reglane om oppnemning og samansetjing av yrkesopplæringsnemnda i opplæringslova § 12-3 at alle organisasjonar som er representerte i Samarbeidsrådet for yrkesopplæring, har rett til å vere representerte i yrkesopplæringsnemndene.
Vidare foreslår departementet ei justering i § 12-3 slik at praksisbrevkandidatar blir nemnde på lik linje med elevar, lærlingar og lærekandidatar.