5 Forskyvning av rammene for Vinmonopolets åpningstider på lørdager
5.1 Gjeldende rett
I dag kan Vinmonopolet ha åpent mellom klokken 08.30 og klokken 15.00 på lørdager og dager før helligdager (unntatt Kristi Himmelfartsdag), jf. alkoholloven § 3-4 første ledd. Bestemmelsen fastsetter de ytre rammene for tillatt salgstid. Vinmonopolet fastsetter selv egen åpningstid innenfor disse rammene. Åpningstiden kan imidlertid ikke være lengre enn fastsatt salgstid for annen alkoholholdig drikk i den kommunen utsalget ligger, jf. alkoholloven § 3-4 første ledd andre punktum.
De samme rammene for Vinmonopolets åpningstid på lørdager og dager før helligdager (unntatt Kristi Himmelfartsdag) gjelder for Nordpolets åpningstid, jf. forskrift av 11. desember 1998 nr. 1300 forskrift om alkoholordningen for Svalbard § 2-6. Tidsrammene gjelder også ved utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk, jf. alkoholloven § 2-5 første ledd.
5.2 Høringsforslaget
I høringsnotatet foreslo departementet å justere rammene for tillatt åpningstid på lørdager og dager før helligdager, i henhold til Granavolden-plattformen. Departementet foreslo en endring i alkoholloven § 3-4 første ledd som setter tillatt åpningstid på lørdager og dager før helligdager (unntatt Kristi Himmelfartsdag) fra klokken 10.00 til klokken 16.00.
Departementet foreslo samme justering i rammene for Nordpolets åpningstid, hjemlet i forskrift om alkoholordningen for Svalbard § 2-6. Videre foreslo departementet samme justering i tidsrammene for utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk, i henhold til alkoholloven § 2-5 første ledd.
5.3 Høringsinstansenes syn
27 høringsinstanser har kommentert forslaget. Av disse uttaler 13 instanser, herunder seks kommuner, seg positivt til de foreslåtte justeringene i Vinmonopolets åpningstid. Ni instanser uttaler at de er negative til endringen. En instans, Norsk nærings- og nytelsesmiddelarbeiderforbund, uttaler seg ikke spesifikt om forslaget, men viser til Handel og kontor i Norge sin uttalelse som er imot endringene. Larvik kommune skriver ikke spesifikt om de er for eller imot forslaget, men viser til formålsparagrafen i alkoholloven og at forslaget vil innebære en utvidelse og økt tilgjengelighet. Vinmonopolet, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet tar heller ikke klart standpunkt til om de er positive eller negative til endringen, men kommer med vurderinger om hvilken betydning endringene kan få.
Vinmonopolet gir en oversikt over mulige økonomiske konsekvenser for selskapet som følge av justeringer i åpningstidsbestemmelsen. Vinmonopolet anslår at justeringene vil kunne medføre økte kostnader for selskapet avhengig av hvor mange utsalg som endrer åpningstidene. Eventuelle økte kostnader knytter seg til økning i lønnskostnader og vil variere avhengig av hvor mange og hvilke utsalg som velger å holde åpent mellom klokken 15.00 og 16.00.
Etter Vinmonopolets beregninger er det lite sannsynlig at en justering av åpningstidene vil gi et økonomisk overskudd. Vinmonopolet understreker imidlertid, som flere av høringsinstansene gjør, at det er viktig å tilpasse monopolordningen til forbrukernes handlemønster for å sikre støtte for monopolordningen i befolkningen.
Vinmonopolet uttaler at:
«Vinmonopolets legitimitet i befolkningen er knyttet til samsvar mellom kundenes forventning til service fra Vinmonopolet, og den service som faktisk utøves overfor kundene. I dette ligger også at åpningstidene er tilpasset kundenes handlemønster, innenfor rammen av det alkoholpolitiske oppdraget. Dette tilsier en forskyvning av åpningstidene på lørdager, slik departementet forslår.»
Flere høringsinstanser peker på at ordningens legitimitet vil styrkes ved forslaget.
Bryggeri- og drikkevareforeningen uttaler at:
«… det er et godt tiltak for å utvikle Vinmonopolet i tråd med befolkningens ønsker og vil styrke ordningens legitimitet.»
Bærum kommune er av samme oppfattelse, og uttaler:
«For å sikre oppslutning og legitimitet i befolkningen for monopolordningen, er det viktig at Vinmonopolet utvikler seg i takt med samfunnets forventninger og behov.»
Om sammenhengen mellom monopolordningen sitt grunnlag og handelspolitiske hensyn, skriver Arbeidsgiverforeningen Spekter:
«Oppslutningen om Vinmonopolordningen hviler i høy grad på at tilbudet oppfattes som ansvarlig, attraktivt og tilgjengelig. Når handlevanene på lørdager har endret seg, bør derfor Vinmonopolets tillatte åpningstider endres i takt med dette.»
Helsedirektoratet stiller seg bak behovet for å sikre monopolordningens legitimitet og oppslutning i befolkningen, men uttaler også at:
«Dersom denne utviklingen går for langt, vil det imidlertid være en fare for at monopolordningen mister sin relevans og begrunnelse som alkoholpolitisk virkemiddel.»
Handel og kontor i Norge stiller spørsmål ved hvordan handlemønsteret i befolkningen danner grunnlag for endringer i alkoholpolitikken:
«I den anledning viser HK til Vinmonopolets rolle; å sørge for at alkohol omsettes på en ansvarlig måte og begrense skadevirkningene av alkohol gjennom ansvarlig salg og redusert tilgjengelighet […] Hensynet til dette samfunnsoppdraget kan HK vanskelig se at blir tilstrekkelig ivaretatt dersom befolkningens handlemønster innenfor varehandelen for øvrig skal styre Vinmonopolets åpningstider.»
Forbundet mot rusgift og DNT – edru livsstil er ikke enige i at åpningstidene må tilpasses befolkningens handlemønster for å sikre monopolordningen. Forbundet mot rusgift uttaler:
«Vi har også inntrykk av at publikum har akseptert greit de åpningstider som er i dag.»
Flere av høringsinstansene understreker viktigheten av Vinmonopolets samfunnsoppdrag og hvilken påvirkning alkoholkonsumet har på folkehelsen. Enkelte høringsinstanser uttrykker bekymring for forholdet mellom Vinmonopolets samfunnsoppdrag og nærings- og handelspolitiske hensyn. IOGT i Norge er blant dem, og uttaler:
«Det er viktig at folkehelse er en fortsatt prioritet og viktig begrunnelse for vinmonopolordningen, og ikke næringspolitiske argumenter.»
Nasjonalforeningen for folkehelsen trekker fram samme moment:
«Det viktigste prinsippet i alkoholpolitikken skal være hensyn til folkehelsen, ikke næringspolitiske hensyn.»
Handel og kontor i Norge er også kritiske til at næringspolitiske hensyn skal styre Vinmonopolet sin drift. Organisasjonen skriver:
«Det er dessuten et paradoks at det i forslaget legges opp til at Vinmonopolets økonomiske situasjon skal kunne avgjøre tilgjengeligheten for alkohol lokalt. Det er foreslått at beslutninger om åpningstider for det enkelte utsalg skal kunne baseres på bl.a. bedriftsøkonomiske hensyn, og ikke det overordnede samfunnsoppdraget.»
NHO mat og drikke uttaler seg i motsatt retning. Organisasjonen er opptatt av at alkoholpolitikken ikke må være et hinder for næringen. NHO mat og drikke etterlyser forholdsmessighet mellom målene og tiltakene, og at det bør vurderes om målene kan nås ved mindre inngripende tiltak. Organisasjonen:
«er opptatt av at de helsepolitiske begrunnelsene for alkoholpolitikken følges opp gjennom praktiske løsninger som i minst mulig grad påfører Vinmonopolet og bryggeriene unødige kostnader og administrative vanskeligheter.»
Norske vinklubbers forbund er kritiske til at bedriftsøkonomiske hensyn skal være vurderingsmoment for om Vinmonopolet skal utvide sine åpningstider. Forbundet ser vurderingsmomentet i tilknytning til Vinmonopolet sine anslag om kostnader ved utvidet åpningstid. Forbundet uttaler:
«Dette indikerer at det er svake insentiver for Vinmonopolet til å utnytte eventuell frihet til å øke sine åpningstider på lørdager. Norske Vinklubbers Forbund foreslår derfor at departementet i sine styringsdokumenter ber Vinmonopolet utnytte handlingsrommet for økt tilgjengelighet så lenge kostnadene ved dette anses som moderate.»
Ulstein kommune er positiv til endringene, men stiller spørsmål ved de økonomiske konsekvensene:
«Kommunen stiller imidlertid spørsmålsteikn ved å innføre ei ordning som Vinmonopolet sjølve har rekna ut vil innebere økonomiske tap.»
Enkelte høringsinstanser understreker at forslaget i praksis er en utvidelse av Vinmonopolet sine åpningstider, og ikke en forskyvning slik det framgår av forslaget i høringsnotatet. Dette presiseres blant annet av Actis – rusfeltets samarbeidsorgan, IOGT i Norge, Arbeiderbevegelsens rus- og sosialpolitiske forbund,Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse og Larvik kommune. Vinmonopolet uttaler:
«Vinmonopolordningen bidrar til redusert tilgjengelighet, og forslaget blir i praksis en utvidelse (og ikke en forskyvning) i og med at de fleste av Vinmonopolets butikker åpner kl. 10.00 eller senere på lørdager i dag.»
Flere av høringsinstansene skriver at endringen i Vinmonopolet sine åpningstider vil medføre økt tilgjengelighet, alkoholomsetning og/eller alkoholforbruk. Forbundet mot rusgift er blant dem som viser til forholdet mellom tilgjengelighet og alkoholforbruk:
«En utvidelse av åpningstiden med en time på lørdager, som er den store handledagen for de fleste, vil innebære en klar utvidelse av tilgjengelighet, og dermed med all sannsynlighet også øke alkoholforbruket.»
Dette samsvarer med Vinmonopolet sin uttalelse om at handelen i Vinmonopolets butikker øker mot stengetid på lørdager. Vinmonopolet skriver imidlertid at det ikke er mulig å si noe sikkert om hvilken effekt forskyvningen i åpningstidene vil få:
«Hvilke konsekvenser forslaget får for alkoholsalget for Vinmonopolet, og dermed inntektene til Vinmonopolet, samt alkoholkonsumet i Norge, er ikke mulig å si noe sikkert om.»
Folkehelseinstituttet vurderer at justeringen trolig vil medføre en mindre økning i alkoholomsetningen på Vinmonopolet og at den kan bidra til å styrke monopolordningens politiske legitimitet og oppslutning i befolkningen. Videre oppsummerer instituttet:
«Ut fra foreliggende forskning, synes det derfor rimelig å anta følgende: Dersom en eventuell økning med 1 time i Vinmonopolets åpningstid på lørdager fører til noen økning i den totale alkoholomsetningen, vil denne økningen trolig være av svært beskjeden størrelse. Samtidig kan det tenkes at en svært liten eller ubetydelig endring i totalkonsumet som følge av endret åpningstid likevel kan ha en merkbar effekt på noen typer alkoholrelaterte problemer i visse befolkningsgrupper.»
Enkelte instanser har uttrykt bekymring for monopolordningen som folkehelsepolitisk virkemiddel i forholdet til forpliktelser i EØS-retten. Handel og kontor i Norge skriver blant annet:
«Det kan dessuten oppstå utilsiktede utfordringer med EØS-avtalen dersom Vinmonopolets åpningstider legges for nært opp mot varehandelen for øvrig, siden avtalen forutsetter at Vinmonopolet opprettholder sitt særpreg gjennom det helsepolitiske samfunnsansvaret.»
Forbundet mot rusgift uttaler seg lignende:
«Vi minner også om at Vinmonopolet representerer unntak i EØS-avtalen fra de gjeldende ordninger i EU-systemet om å unngå monopoler. Dette unntaket er begrunnet i folkehelsen. Dersom en endring som foreslått øker alkoholforbruket, vil det samtidig svekke folkehelsen. Dette, sammen med flere andre liberaliserende tiltak på alkoholområdet som har foregått siden 2013 kan bidra til å svekke de folkehelsepolitiske begrunnelser som har vært oppgitt for å opprettholde Vinmonopolet.»
DNT – edru livsstil skriver:
«Snarere er det tvert imot slik at hvis vi fortsetter å øke tilgjengeligheten til alkohol både gjennom Vinmonopolet og andre tiltak motivert av næringspolitiske hensyn, vil vi risikere å undergrave legitimiteten til Vinmonopolet som et folkehelsepolitisk virkemiddel i EØS-avtalen.»
Helsedirektoratet er eneste høringsinstans som uttaler seg om hvilken betydning forslaget vil få for utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk. Direktoratet ser det lovtekniske behovet for lik ordning for Vinmonopolet og disse aktørene, men ikke behovet for like regler for åpningstider på lørdager og utlevering av alkohol fra Posten og speditør- og transportselskaper. Direktoratet begrunner dette slik:
«Alkohol som utleveres av disse aktørene kjøres for det meste direkte ut til forbrukernes privatadresse. Disse aktørene vil således måtte endre sine utkjøringstidspunkter.
Posten, som i de fleste tilfeller er Post i butikk, er som regel lokalisert i dagligvareforretninger. Dagligvareforretninger åpner ofte tidligere enn andre forretninger også når de er lokalisert i kjøpesentre. Vedtas forslaget vil Posten måtte endre sine utleveringstider for alkohol i Post i butikk.»
5.4 Departementets vurdering
5.4.1 Vinmonopolets åpningstid
Butikkenes åpningstider på lørdager og folks handlevaner har endret seg med tiden. Det ser ut til å ha skjedd en forskyvning av åpningstidene de siste årene i form av at butikkene nå åpner senere, ofte ikke før klokken 10.00 på lørdager. I tillegg har butikkene fått lengre åpningstider på ettermiddagen. Nordmenns handlemønster på lørdager har endret seg i takt med butikkenes endrede åpningstider. Mange starter nå lørdagshandelen sin senere på dagen enn da butikkene stengte tidligere.
Per september 2019 hadde alle av Vinmonopolets 332 butikker åpent til klokken 15.00 på lørdager. 36 av dem åpnet klokken 09.00, 252 av utsalgene åpnet klokken 10.00 og 44 åpnet senere enn klokken 10.00. Å forskyve rammen for tillat åpningstid fra klokken 08.30 til klokken 10.00 vil få liten betydning, da det store flertallet av utsalgene åpner klokken 10.00 eller senere. En forskyvning av åpningstiden på ettermiddagen, slik at utsalgene kan holde åpent til klokken 16.00, vil få noe større betydning da dette ikke er mulig i dag.
Av høringsuttalelsene går det fram at flere av instansene mener at justeringen er nødvendig av hensyn til forbrukernes handlemønster, og for å opprettholde befolkningens støtte og tillit til monopolordningen. Departementet merker seg imidlertid at Forbundet mot rusgift og DNT – edru livsstil mener at folk på en god måte har tilpasset seg dagens åpningstider og at oppslutningen om monopolordningen er god, og at det følgelig ikke er behov for endringer i åpningstidene.
Departementet vurderer at endringen i handlemønster og butikkenes åpningstider bør gjenspeile seg i en forskyvning av Vinmonopolets tillatte åpningstider på lørdager. Forslaget innebærer at det innenfor hovedlinjene i dagens alkoholpolitikk, gjøres en justering i rammene for når omsetning av alkoholholdig drikk over 4,7 prosent kan finne sted. Formålet med endringen er å tilpasse åpningstidene til forbrukernes handlemønster på lørdager. Dette er viktig i et forbrukerperspektiv og for å ivareta oppslutningen om monopolordningen.
Monopolordningen er ett av flere alkoholpolitiske virkemidler for å begrense alkoholforbruket i befolkningen. For å sikre fortsatt oppslutning og legitimitet i befolkningen for monopolordningen, må Vinmonopolet utvikle seg i takt med samfunnets forventninger og behov. Departementet vurderer at de foreslåtte justeringene vil bidra til å sikre dette.
Departementet vil understreke at forslaget kun innebærer en justering av den ytre rammen for Vinmonopolets åpningstider. Det vil fortsatt være opp til Vinmonopolet å vurdere hvilke åpningstider de enkelte utsalg skal ha innenfor denne rammen. Vinmonopolets utsalg har varierende bredde i vareutvalg og åpningstider. Dette skyldes Vinmonopolets varierende kundegrunnlag og inntjening ved de ulike utsalgene. Vinmonopolet må foreta en selvstendig vurdering av hvilke utsalg som skal holde åpent til klokken 16.00 på lørdager. I denne vurderingen skal Vinmonopolets overordnede alkoholpolitiske samfunnsoppdrag ligge i bunn, slik at de alkoholpolitiske rammene i regelverket følges. Videre må Vinmonopolet ta i betraktning personalpolitiske hensyn og foreta en bedriftsøkonomisk vurdering av om det er grunnlag for å endre åpningstiden ved utsalgene. Disse vurderingene gjøres av Vinmonopolet i dag. Dette systemet endres ikke ved justeringen av rammene for Vinmonopolets åpningstider.
Når det gjelder høringsuttalelser om næringspolitiske hensyn som grunnlag for justeringer i alkoholpolitikken, vil departementet understreke at forskyvningen i åpningstiden ikke er begrunnet med slike hensyn. De foreslåtte justeringene er begrunnet ut fra hensynet til forbrukerne og for å styrke oppslutningen om monopolordningen i befolkningen.
Departementet merker seg at noen av høringsinstansene skriver at justeringen vil medføre økt tilgjengelighet, alkoholomsetning og alkoholforbruk. Internasjonalt er det en forholdsvis omfattende litteratur om virkninger av åpningstider, både når det gjelder omsetning og endringer i alkoholrelaterte skader som følge av endringer. Disse retter seg i hovedsak til økte åpningstider kvelds- og nattestid. Det foreligger ikke studier om endringer i de tidsintervallene som omfattes av dette konkrete forslaget. Det er derfor vanskelig å si noe konkret om hvilke konsekvenser den foreslåtte forskyvningen i Vinmonopolets åpningstid vil kunne få. Flere instanser viser imidlertid til at den foreslåtte justeringen i rammene for Vinmonopolets åpningstider isolert sett antageligvis ikke vil få stor betydning for alkoholforbruket. Vurderingene fra Folkehelseinstituttet tilsier at de foreslåtte endringene trolig kan forventes å få mindre betydning for det totale alkoholkonsumet. Instituttet viser til erfaring fra Sverige i 2000, da åpningstidene for Systembolaget ble utvidet til også å gjelde lørdager. Departementet stiller seg bak vurderingene om at justeringen antakelig ikke vil få stor betydning for forbruket av alkoholholdige drikkevarer. Departementet mener likevel at det må følges nøye med på hvilken effekt justeringen får for alkoholsalget og alkoholkonsumet i Norge. Departementet vil be Folkehelseinstituttet vurdere hvordan dette kan gjennomføres.
Enkelte instanser har uttrykt bekymring over justeringenes betydning for konsistensen i alkohollovgivningen og forholdet til EØS-avtalen.
Departementet ser at flere mindre endringer kan, som enkelte av høringsinstansene påpeker, potensielt ha stor samlet effekt. Departementet vil imidlertid understreke at de justeringene som er gjort i alkoholregelverket ikke er vurdert isolert. Tiltakene og virkningen av dem er vurdert i sammenheng med øvrige tiltak og endringer i senere tid.
Fortsatt oppslutning og legitimitet om de alkoholpolitiske virkemidlene i befolkningen gjør det etter departementets syn nødvendig med justeringer. Forslaget med å forskyve åpningstidene på lørdager må ses i dette perspektivet. Virkemidler for å begrense alkoholkonsum og skader som følge av dette står fortsatt sterkt i norsk alkohollovgivning. Noen av disse er bevillingssystemet, reklameforbudet, monopolordningen og aldersgrensebestemmelsene. Monopolordningen skal begrense omsetningen av alkoholholdig drikk i Norge. Ordningen innebærer fravær av privatøkonomiske interesser som motiverer for salg og den bidrar til omsetning i kontrollerte former. Departementet vurderer at de alkoholpolitiske virkemidlene står sterkt selv om rammene for Vinmonopolets åpningstid justeres. Videre vurderer departementet at justeringer i Vinmonopolets åpningstider ikke medfører at den norske alkoholpolitikken svekkes. Etter departementets vurdering får justeringen ikke betydning for konsistensen i den norske alkoholpolitikken, og forslaget anses ikke å medføre EØS-rettslige implikasjoner. Tilgangen til alkoholholdig drikk vil fortsatt være begrenset og kontrollert, samtidig som endringen vil bidra til aksept for at de alkoholpolitiske virkemidlene opprettholdes. Sett sammen med øvrige virkemidler i alkohollovgivningen mener departementet at de alkoholpolitiske virkningene av forslaget vil være marginale og at justeringen kan bidra til å bevare og eventuelt styrke oppslutningen om monopolordningen.
Departementet opprettholder forslaget om endring i Vinmonopolets tillatte åpningstider på lørdager.
5.4.2 Utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk
Tillatte utleveringstider for utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk, uavhengig av type, følger Vinmonopolets tillatte åpningstider, jf. alkoholloven § 2-5. Departementet vurderer at det er hensiktsmessig å videreføre denne koblingen. Helsedirektoratet er eneste høringsinstans som har uttalt seg om denne ordningen. Departementet merker seg momentene som Helsedirektoratet trekker fram, men er uenig i at det skal være ulike tidsrammer for åpningstider for utsalg og for utlevering av alkoholholdig drikk.
Posten og de bedrifter som utleverer privatimportert alkoholholdig drikk til forbruker, må i dag forholde seg til tidsrammer for når slik utlevering kan skje. Departementet kan ikke se at det vil være problematisk for disse aktørene å forholde seg til den foreslåtte forskyvningen i tidsrammen for utlevering. Forslaget innebærer at de ikke lenger kan utlevere alkoholholdig drikk mellom klokken 08.30 og klokken 10.00 på lørdager, slik de kan med dagens lovgivning. Utleveringstiden blir imidlertid forlenget, slik at de med dette forslaget kan utlevere alkoholholdig drikk mellom klokken 15.00 og klokken 16.00. Departementet vurderer at foretak som tilbyr tjenester for utlevering av alkoholholdig drikk har mulighet til å tilpasse utlevering i henhold til de foreslåtte tidsrammene.
Etter departementets vurdering bør det være like tidsrammer for utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk som ved salg i Norge. Dette vil bidra til å sikre sammenheng i alkohollovgivningen og til å bevare konsistensen i alkoholpolitikken, samt unngå stor variasjon i regelverket ut fra kjøpsmetode.
Departementet opprettholder dermed forslaget om endret tidsramme for utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk på lørdager i alkoholloven § 2-5.
5.4.3 Nordpolet på Svalbard
Alkoholregelverket på Svalbard bør være tilpasset ordningen på fastlandet, med mindre det er særlige grunner til et avvikende regelverk. Departementet vurderer at det ikke er grunnlag for å ha ulike rammer for åpningstid for Nordpolet på Svalbard og Vinmonopolets utsalg. Til tross for at regelverket for alkohol på Svalbard avviker en del fra de øvrige alkoholreglene, vil den foreslåtte endringen lett kunne tilpasses dette regelverket. Departementet mener derfor at det ikke er behov for å vente på den varslede revisjonen av regelverket på Svalbard. Av instansene som har uttalt seg om Nordpolet på Svalbard, har ingen vært negative til en slik løsning.
Alkoholordningen på Svalbard er regulert i egen forskrift, i medhold av alkoholloven § 1-2. Det kreves ikke lovendring for å innføre de foreslåtte justeringene i åpningstidene for Nordpolets utsalg, kun forskriftsendring. Departementet vil derfor fastsette en forskriftsendring i etterkant av Stortingets behandling av lovforslagene i denne proposisjonen.