7 Tilgang til opplysninger fra Folkeregisteret

7.1 Gjeldende rett

Salg, skjenking og tilvirkning av alkoholholdig drikk er bevillingspliktig, jf. alkoholloven § 1-4a. Kommunen er bevillingsmyndighet, med mindre det gis statlig bevilling. I de tilfellene det gis statlig bevilling er det departementet som er bevillingsmyndighet. Denne myndigheten er delegert til Helsedirektoratet, ved forskrift 18. mars 2010 nr. 425 om delegering av myndighet fra Helse- og omsorgsdepartementet til Helsedirektoratet.

For at bevillingsmyndighetene skal kunne utføre de oppgavene de er pålagt etter alkoholloven, er det nødvendig å innhente opplysninger fra ulike offentlige organer. For eksempel opplysninger fra Folkeregisteret om en bevillingshavers fulle navn, bostedshistorikk og fødselsnummer. Det er ingen særskilt hjemmel i alkoholloven til å innhente opplysninger fra Folkeregisteret. Slike opplysninger har blitt innhentet med hjemmel i lov om folkeregistrering (folkeregisterloven) fra 16. januar 1970.

Folkeregisterloven fra 1970 inneholdt en egen bestemmelse om utlevering av folkeregisteropplysninger til offentlige myndigheters bruk i egen virksomhet. Bevillingsmyndigheten fikk dermed tilgang til relevante opplysninger fra Folkeregisteret i saker de hadde til behandling. Adgangen til utlevering av folkeregisteropplysninger til offentlige myndigheters bruk ble endret ved ikrafttredelsen av ny lov om folkeregistrering av 9. desember 2016 nr. 88 (folkeregisterloven). Før endringen kunne enkelte taushetsbelagte opplysninger utleveres til offentlig myndighet med begrunnet behov, mens andre taushetsbelagte opplysninger bare kunne utleveres til offentlig myndighet med hjemmel i lov, jf. tidligere folkeregisterforskrift § 9-3 nr. 1. Denne hjemmelen innebar at bevillingsmyndigheten blant annet kunne undersøke om det var forhold ved bevillingshaverens nærstående som hadde betydning for vurderingene av saker de hadde til behandling, selv om opplysninger om f.eks. ektefelle var underlagt taushetsplikt.

I ny folkeregisterlov av 2016 skilles det tydeligere mellom utlevering av taushetsbelagte opplysninger og utlevering av opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt enn tidligere. Dette er redegjort for i kapittel 16 og 18 i Prop. 164 L (2015–2016) Lov om folkeregistrering. Etter folkeregisterloven § 10-1 første ledd kan offentlige myndigheter og virksomheter få utlevert ikke-taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret, mens utlevering av taushetsbelagte opplysninger krever hjemmel i særlov, jf. folkeregisterloven § 10-2 første ledd. Adgangen til å utlevere visse taushetsbelagte opplysninger ved begrunnet behov er ikke videreført i selve folkeregisterloven.

Endringene som kom med ny folkeregisterlov medfører at det nå kreves særskilt hjemmel i særlov for å innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret, som tidligere kunne utleveres ved begrunnet behov. I dag er det ikke en slik hjemmel i alkoholloven. Dette innebærer at bevillingsmyndigheten ikke lenger kan innhente nødvendige taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret når den skal behandle saker etter alkoholloven.

7.2 Høringsforslaget

Helse- og omsorgsdepartementet foreslo i høringsnotatet lovhjemmel i alkoholloven som tydeliggjør at bevillingsmyndighetene skal ha tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret. Det ble presisert at dette er en videreføring av tidligere rettstilstand, i og med at bevillingsmyndigheten hadde tilgang til disse opplysningene i henhold til tidligere folkeregisterlov med tilhørende forskrift. Det ble vist til at det med forslaget fastslås at myndighetene fortsatt kan innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret når det er nødvendig for å utføre oppgaver etter alkoholloven.

7.3 Høringsinstansenes syn

Ti høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Av disse har ni uttalt at de støtter endringsforslaget, de fleste uten nærmere merknader.

Skatteetaten stiller spørsmål ved manglende begrunnelse for endringsforslaget, og skriver at det derfor er vanskelig å ta stilling til forslaget:

«Slik høringsnotatet er utformet, fremgår ingen konkret vurdering av hvilke taushetsbelagte opplysninger som er nødvendige, og eventuelt hvorfor. Med andre ord begrunnelsen for den foreslåtte bestemmelsen § 1-4 d. I mangel av en slik vurdering er det vanskelig å ta stilling til om forslaget er en videreføring av tidligere rett, herunder om det vil innebære personvernmessige konsekvenser av betydning …»

Videre anbefaler Skatteetaten at:

«… før en eventuell ny bestemmelse vedtas, bør det foretas en konkret vurdering av hvilke taushetsbelagte opplysninger som er nødvendige, og eventuelt hvorfor. Dette innebærer også at det kan være behov for en vurdering av om forslaget innebærer personvernmessige konsekvenser.»

Bærum kommune og Oslo kommune knytter behovet for hjemmelen til alkoholloven § 1-7b om krav til vandel. Oslo kommune understreker betydningen av å ha tilgang til relevante opplysninger for å behandle saker etter alkoholloven. Kommunen skriver blant annet:

«Oslo kommune benytter vandelskravet i alkoholloven § 1-7b aktivt for å bidra til å bekjempe økonomisk kriminalitet. I henhold til alkoholloven § 1-7b tredje avsnitt, kan kommunen i vurderingen av om en person har vesentlig innflytelse på virksomheten, også ta hensyn til personens nærstående sin innflytelse på virksomheten. Dette gjelder bl.a. ektefelle eller slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje.

[…]

Disse opplysningene er av stor viktighet og benyttes i mange tilfeller som en viktig kilde for å avdekke stråmenn. Eksempelvis er det i noen tilfeller hvor det varsles om inndragning av bevillingen, blir det inngått avtale om virksomhetsoverdragelse slik at ny eier kan fortsette på tidligere eiers bevilling. Opplysninger om familietilknytninger benyttes da for å se om ny eier har noen familiære tilknytninger til tidligere driver. Folkeregisteret er den eneste kilden som kan gi oss pålitelige opplysninger om disse tilknytningene. I kommunens arbeid for å sikre en seriøs bransje og for å være best mulig i stand til å hindre økonomisk kriminalitet er disse opplysningene fra Folkeregisteret svært viktige. Videre benyttes opplysninger om bostedskommune og historikken knyttet til bosted

I søknadsskjema hentes bostedshistorikk automatisk fra Folkeregisteret. Ut fra de opplysningene som der blir gitt kan saksbehandler innhente opplysninger fra korrekt skatteoppkrever. Opplysninger om eventuell innvandring og fra hvilket land vedkommende er innvandret, er ikke tilgjengelig. Opplysninger om innvandring benyttes som grunnlag for å innhente vandelsattester fra utlandet, dersom vedkommende i løpet av de siste fire år er innvandret fra et land i Schengenområdet.»

I uttalelsen sin stiller Skatteetaten spørsmål ved om det av regeltekniske hensyn er naturlig å lovfeste innhenting av taushetsbelagte opplysninger i alkoholloven § 1-15, i stedet for i ny § 1-4d slik det var foreslått i høringsnotatet. Helsedirektoratet foreslår også en slik løsning.

7.4 Departementets vurdering

For at bevillingsmyndighetene skal kunne utføre oppgavene de er pålagt etter alkoholloven er det nødvendig å innhente enkelte opplysninger fra Folkeregisteret. Bevillingsmyndigheten har primært behov for ikke-taushetspliktige opplysninger, for eksempel om en søkers fulle navn, bosted og fødselsnummer. I noen saker trenger bevillingsmyndigheten imidlertid både taushetspliktige og ikke-taushetspliktige opplysninger for å utføre oppgavene. På grunn av endringene i lov om Folkeregisteret er det behov for en særskilt hjemmel i alkoholloven om innhenting av taushetsbelagte opplysninger fra registeret.

I høringen påpekte Skatteetaten at det bør foretas en konkret vurdering av hvilke taushetsbelagte opplysninger som er nødvendige, og eventuelt hvorfor. Hvilke opplysninger som er nødvendige må ses i sammenheng med hvilken type sak som behandles og hva som er nødvendig informasjon for en forsvarlig behandling av den konkrete saken. Dette vil gå fram av hjemmelen i alkoholloven som er utgangspunktet for saken og vilkårene den oppstiller. Den foreslåtte nye hjemmelen om tilgang til opplysninger fra Folkeregisteret må derfor ses i sammenheng med hjemmelen for den aktuelle saken som behandles, vilkårene som oppstilles for vurderingen av saken og de konkrete forholdene i den aktuelle saken. Eksempelvis kan det være nødvendig å innhente opplysninger om bevillingshaverens nære slektninger og ektefelle ved vurdering av vandelskravet i alkoholloven § 1-7b. Departementet mener at disse vurderingene i tilstrekkelig grad angir hva som er nødvendige opplysninger. Departementet vurderer dermed at det er tilstrekkelig å innføre en generell hjemmel der det står at opplysningene må være nødvendige for å utføre oppgavene etter alkoholloven.

Departementet viser for øvrig til høringsuttalelsen fra Oslo kommune. Kommunen gir en god beskrivelse av behovet for tilgang til taushetsbelagte opplysninger, hvilke type opplysninger det gjelder og hvorfor de er nødvendige for behandlingen av alkoholsaker.

Når bevillingsmyndigheten skal behandle en sak om salg, skjenking eller tilvirkning av alkoholholdig drikk, har søkeren og/eller bevillingshaveren en forventning om at saken blir behandlet i tråd med alkoholloven. På bakgrunn av kravene i alkoholloven kan den som selv er part i saken derfor forvente at bevillingsmyndigheten innhenter og behandler personopplysninger som er relevant for behandlingen av den aktuelle saken. Vedkommende anses dermed å ha godtatt informasjonsbehandlingen i kraft av sin rolle i bevillingssaken. Dette gjelder både taushetsbelagte og ikke-taushetsbelagte opplysninger.

Andre personer som er tilknyttet søkeren og/eller bevillingshaveren har ikke samme forutsetning for å godta behandling av opplysninger som gjelder dem selv. Behovet for informasjon om nærstående og at denne informasjonen er en del av vurderingsgrunnlaget, går tydelig fram av alkoholloven § 1-7b. Tilgangen til informasjonen er nødvendig for at bevillingsmyndigheten kan drive kontroll med at alkohollovens regler og formål blir overholdt. Den er viktig for å føre kontroll med at en som driver virksomhet med salg, skjenking eller tilvirkning av alkoholholdig drikk ikke unngår vandelskravet ved å registrere bedriften på en nærstående, for eksempel foreldre. Selv om tilgangen får personvernmessige konsekvenser for andre enn den som er direkte tilknyttet saken med bevillingsmyndigheten, vurderer departementet at denne tilgangen er nødvendig for at bevillingsmyndigheten skal kunne utføre de oppgaver og kontroll som den er pålagt etter alkoholloven, av hensyn til de allmenne interesser som alkoholloven skal ivareta.

Forslaget om hjemmel i alkoholloven for innhenting av opplysninger og folkeregisterloven § 10-2 vil sammen gi tydelig og klar hjemmel for tilgangen til slike opplysninger fra Folkeregisteret.

Etter departementets vurdering er den foreslåtte endringen i tråd med tidligere hjemmel i folkeregisterloven av 1970, med tilhørende forskrift. Taushetsbelagte opplysninger som er nødvendige ved behandlingen av saker etter alkoholloven var tidligere tilgjengelig for bevillingsmyndigheten etter tidligere folkeregisterforskrift § 9-3 nr. 1. Forslaget innebærer dermed en videreføring av tidligere rettstilstand. Etter departementets vurdering vil forslaget derfor ikke innebære endring i personvernmessige konsekvenser. Departementet vil for øvrig understreke at opplysningene må innhentes, behandles og lagres i henhold til reglene om behandling av personopplysninger. Videre gjelder forvaltningslovens regler om taushetsplikt for bevillingsmyndigheten og de opplysningene som den innhenter.

Departementet er enig med de høringsinstansene som har påpekt at det av regeltekniske hensyn er hensiktsmessig å samle bevillingsmyndighetens tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra ulike offentlige myndigheter i samme bestemmelser i loven. For saker om salgs- og skjenkebevillinger er tilgangen regulert i § 1-15, mens i saker om statlig tilvirkningsbevilling er tilgangen regulert i alkoholloven § 6-5. På bakgrunn av endringer i folkeregisterlovgivningen, foreslår departementet derfor å innta en særskilt hjemmel i alkoholloven § 1-15 første ledd, om adgang til å innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret ved salgs- og skjenkebevillingssaker. Departementet foreslår tilsvarende endring i alkoholloven § 6-5, for innhenting av taushetsbelagte opplysninger ved behandling av tilvirkningssaker. Dette forslaget er en lovteknisk endring fra det som ble foreslått i høringsnotatet, men innholdet i forslaget er det samme som framgår av høringsnotatet.