2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Hva er grunnundersøkelser og naturfareutredninger
Med grunnundersøkelse menes en undersøkelse av hva som befinner seg under bakken. Grunnundersøkelser gjennomføres på en rekke ulike måter og har en rekke ulike formål. I høringsforslaget til forskriften ble det foreslått at innmeldingsplikten i første omgang skal gjelde for geotekniske grunnundersøkelser. Det finnes andre typer grunnundersøkelser som ikke allerede har en innmeldingsplikt, slik som geofysiske grunnundersøkelser, miljøundersøkelser, tunnelboringer m.m.
Med naturfareutredning menes en skriftlig utredning eller vurdering og kartlegging av naturfare. I høringsforslaget til forskriften er det foreslått innmeldingsplikt for flom og alle typer skred (steinsprang, steinskred, snøskred, jordskred, flomskred, sørpeskred, fjellskred, leirskred og kvikkleireskred). Begrepet naturfare omfatter også andre fenomener som jordskjelv, stormflo, skogbrann, radon (strålefare), tsunami, ekstremvær (vind) og overvannsfare m.m.
2.2 Gjeldende rett
Det finnes i dag flere innmeldingsordninger under NGU og NVE for naturfareutredninger knyttet til flom og skred og for grunnundersøkelser, men disse er frivillige. Det finnes også flere bestemmelser om innmeldingsplikt i lovgivningen som berører tilgrensende temaer.
2.2.1 Pliktige innmeldingsordninger
Det finnes flere bestemmelser om innmeldingsplikt i lovgivningen som berører temaene i denne lovproposisjonen. Forskrift om konsekvensutredninger har innmeldingsplikt for data som er samlet inn i arbeidet med konsekvensutredninger, jf. forskriften § 24. Etter kart- og planforskriften § 6 kan kommunen også kreve innsendt visse geodata. Videre er det to pliktige innmeldingsordninger for tiltak i grunnen. Disse har ressurskartlegging som det primære formålet. Dette gjelder oppgaveplikt ved brønnboring og grunnvannsundersøkelser etter vannressursloven § 46, og innsendingsplikt for rapporter ved undersøkelse av statens mineraler etter mineralloven § 25.
Det er også en innmeldingsplikt for data samlet inn på norsk kontinentalsokkel i forbindelse med petroleumsaktivitet, jf. petroleumsloven § 10-4 og kapittel 4 i forskrift om ressursforvaltning i petroleumsvirksomheten.
Forskrift om konsekvensutredninger
Forskrift 21. juni 2017 nr. 854 om konsekvensutredninger § 24 lyder:
Ǥ 24. Innleggelse av data i databaser
Data som er samlet inn i arbeidet med konsekvensutredningen skal systematiseres i samsvar med standarder når slike foreligger. De systematiserte dataene skal gjøres tilgjengelige for offentlige myndigheter, slik at dataene kan legges inn i offentlige databaser. Der det er lagt til rette for dette, skal forslagsstilleren selv legge inn de innsamlede dataene i offentlige databaser.»
Når det gjelder temaene flom og skred, er dette tema som skal utredes i en konsekvensutredning, jf. kuf. § 21. For naturfareutredninger som gjennomføres i forbindelse med en konsekvensutredning etter forskriften, vil det derfor allerede i dag være en hjemmel og lovfestet plikt for innmelding av disse etter kuf. § 24, jf. § 21.
Grunnundersøkelser kan også bli gjennomført i forbindelse med utredninger etter kuf. Dersom det er gjennomført en grunnundersøkelse «i arbeidet med konsekvensutredningen», er det hjemmel for at forslagsstilleren skal sørge for å legge dette inn i offentlige databaser.
Naturfareutredninger og grunnundersøkelser som ikke gjennomføres i forbindelse med en konsekvensutredning, er ikke innmeldingspliktig etter gjeldende rett.
Kart- og planforskriften
Etter kart- og planforskriften § 6 kan kommunen kreve at den som fremmer planforslag, konsekvensutredning eller søknad om tiltak etter plan- og bygningsloven, skal fremskaffe geodata når dette er nødvendig for å ta stilling til forslaget. Slikt krav kan bare fremsettes dersom det offentlige kartgrunnlaget ikke er nøyaktig eller detaljert nok til å kunne ta stilling til forslaget. Kommunen skal så tidlig som mulig informere om at slikt krav kan bli aktuelt og grunnen til dette. Kommunen kan innarbeide mottatte geodata i det offentlige kartgrunnlaget. Dersom kommunen ikke selv innarbeider slike data i det offentlige kartgrunnlaget, skal kommunen stille dataene til rådighet for andre relevante offentlige organer i den grad de må antas å være anvendelige.
Oppgaveplikt ved brønnboring og grunnvannsundersøkelser
Etter forskrift 19. november 1996 nr. 1066 om oppgaveplikt ved brønnboring og grunnvannsundersøkelser er det i dag en plikt til å sende inn melding om boringen og eventuelt en rapport om undersøkelsen til NGU. Formålet er å gi offentlig kunnskap om grunnvannsressursene i Norge, og forskriften har hjemmel i vannressursloven § 46.
Data som sendes inn publiseres og gjøres fritt tilgjengelig i den nasjonale databasen GRANADA, som driftes av NGU. Databasen inneholder en del gode data om dybde til fjell eller løsmassemektighet, samt ofte en del informasjon om hva slags løsmasser det er boret i.
Oppgaveplikten tilligger den som utfører eller iverksetter boring, samt den som utfører annen undersøkelse etter grunnvann og utarbeider en rapport om undersøkelsen. Dette inkluderer boringer og brønner til ulike former for vannforsyning, overvåking og andre grunnvannsundersøkelser, samt alle former for energiboringer. I tillegg skal den som utfører grunnvannsundersøkelse og utarbeider rapport om undersøkelsen, sende inn melding om dette til NGU snarest og senest innen tre måneder etter avgivelse av rapporten.
Innsendingsplikt for rapporter ved undersøkelse av statens mineraler
Etter forskrift 23. desember 2009 nr. 1842 til mineralloven § 1-4, skal den som er «undersøker […] sende undersøkelsesrapport, måledata og prøvemateriale til Direktoratet for mineralforvaltning når undersøkelsene er ferdige og senest seks måneder etter at undersøkelsesretten er opphørt.» I § 1-4 annet til femte ledd er det gitt nærmere regler om innholdet og tilgjengeliggjøring av undersøkelsesrapport, måledata og prøvemateriale. Forskriften er gitt med hjemmel i mineralloven § 25.
Diskos National Data Repository
Diskos (Diskos National Data Repository (NDR)) er et nasjonalt datalager for lete- og utvinningsrelatert informasjon fra norsk sokkel. Innmeldingsordningen ble opprettet av Sokkeldirektoratet (tidligere Oljedirektoratet) og oljeselskapene på norsk kontinentalsokkel i 1995. Innmeldingsordningen er pliktig og har hjemmel i petroleumsloven § 10-4 og forskrift 13. desember 2017 nr. 2004 om ressursforvaltning i petroleumsvirksomheten kapittel 4. Databasen inneholder seismikk og navigasjonsdata, brønndata og produksjonsdata. En av årsakene til opprettelsen av Diskos var utfordringen med å overføre store mengder data.
All informasjon i databasen er tilgjengelig direkte på nettet for medlemmene i Diskos-samarbeidet. I tillegg finnes det en offentlig portal med utvalgte metadata som er tilgjengelig for ikke-medlemmer, der offentlige data kan kjøpes fra Diskos’ databaseoperatør.
2.2.2 Frivillige innmeldingsordninger
Grunnundersøkelser og naturfareutredninger gjennomføres i all hovedsak for å dokumentere at kravene til stabilitet, konstruksjonssikkerhet og sikkerhet mot naturfare i plan- og bygningsloven med forskrifter er oppfylt. Det finnes i dag flere frivillige innmeldingsordninger under NGU og NVE for naturfareutredninger knyttet til flom og skred, og for grunnundersøkelser.
Grunnundersøkelser (NADAG)
Nasjonal database for grunnundersøkelser (NADAG) er utviklet hos NGU i samarbeid med Bane NOR, NVE og Statens vegvesen, og driftes av NGU. Databasen er utviklet som oppfølging av Meld. St. 15 (2011–2012) Hvordan leve med farene. NADAG er et mottaksapparat for geotekniske grunnundersøkelser, inkludert geotekniske rapporter. NADAG har to innmeldingsløsninger som er tilpasset ulike typer leverandører og datasettenes format eller alder. NGU gjør teknisk kvalitetssikring av innleverte data, men retter ikke eventuelle feil i datasettene.
Data i NADAG vises frem gjennom en nettbasert løsning (WMS-tjeneste) eller egne kartinnsyn. Her vises imidlertid også data fra en rekke andre databaser eller tjenester. På den måten er NADAG en felles innsynsløsning for flere typer grunnundersøkelser. Eksempelvis får man tilgang til geofysiske undersøkelser, grunnvannsbrønner, løsmassekart, NVEs fare- og risikosoner, og Statens vegvesens registrerte kvikkleireområder og geotekniske rapporter. NADAG er også en del av det offentlige kartgrunnlaget etter plan- og bygningsloven § 2-1. I tillegg til kartinnsyn, tilgjengeliggjøres data for nedlasting på ulike format.
Etatene jobber med å legge ut alle sine geotekniske rapporter og grunnundersøkelser i NADAG. Konsulentselskaper, boreentreprenører, kommuner og andre statlige etater oppfordres til frivillig å laste opp geotekniske rapporter og spesielt grunnundersøkelser til NADAG.
Naturfareutredninger
Siden 2012 har NVE på sine nettsider oppfordret til innmelding av skredfareutredninger i bratt terreng. For kvikkleireskred har det vært oppfordret til frivillig innmelding av kvikkleiresoner, og dette har vært mulig siden 2014. NVE har siden 2017 brukt ressurser på å samle inn rapporter og skredfarekart, der NVE har tatt kontakt med kommuner og konsulentselskaper. Siden 2020 er det også brukt ressurser på innhenting av flomfareutredninger og flomsonekart.
NVE har utviklet enkle nettbaserte innmeldingsløsninger, hvor naturfareutredninger, faresoner for kvikkleireskred og flomfareutredninger kan meldes inn gjennom Altinn. Det som meldes inn vil bli teknisk gjennomgått av NVE, som deretter oppdaterer den offentlige kartdatabasen. NVE foretar ingen faglig kontroll eller vurdering av det som meldes inn før det legges ut.
2.2.3 Tilgang til data forvaltet av offentlige organer
Data innenfor offentlig sektor skal tilrettelegges for gjenbruk på tvers av offentlig sektor selv og for videre bruk i samfunnet generelt. Det er et mål at Norge skal utnytte data bedre for økt verdiskapning og som grunnlag for en effektiv offentlig sektor. Dette kommer blant annet til uttrykk i Meld. St. 22 (2020–2021) Data som ressurs, som formulerer følgende prinsipper for datapolitikken:
Data skal åpnes når de kan og skjermes når de må.
Data bør være tilgjengelige, gjenfinnbare, mulige å bruke og kunne sammenstilles med andre data.
Data skal deles og brukes på en måte som gir verdi for næringslivet, offentlig sektor og samfunnet.
Data skal deles og brukes slik at grunnleggende rettigheter og friheter respekteres og norske samfunnsverdier bevares.
Lovgrunnlaget for denne delen av datapolitikken følger blant annet av offentleglova som slår fast allmennhetens rett til innsyn i offentlige data og retten til videre bruk av åpne data til ethvert formål så langt annen lovgivning ikke er til hinder for dette. Begrensninger i retten til viderebruk følger blant annet av regler om taushetsplikt, hensynet til personvernet og tredjepersoners immaterielle rettigheter. Reglene suppleres med andre lover om tilgang til og deling av mer spesifikke data, for eksempel retten til miljøinformasjon etter miljøinformasjonsloven. Et annet eksempel er geodataloven som krever at statlige organer skal «gjennomføre nødvendige tiltak for å dele spesifiserte geodata gjennom en felles infrastruktur for geografisk informasjon».
Det offentlige kartgrunnlaget er geografiske data som er tilrettelagt for plan- og byggesaksarbeid i kommunene, jf. plan- og bygningsloven § 2-1 første ledd. Staten skal bidra til kartgrunnlaget med nasjonale data. Det offentlige kartgrunnlaget skal også kunne nyttes til andre offentlige og private formål. Det følger av forskrift til bestemmelsen (kart- og planforskriften § 6), at kommunen kan kreve at den som fremmer planforslag, konsekvensutredning eller søknad om tiltak etter plan- og bygningsloven, skal fremskaffe geodata når dette er nødvendig for å ta stilling til forslaget. Kommunen kan innarbeide mottatte geodata i det offentlige kartgrunnlaget, og gjøre disse tilgjengelig for allmennheten. Dersom kommunen ikke selv innarbeider slike data i det offentlige kartgrunnlaget, skal kommunen stille dataene til rådighet for andre offentlige organer i den grad det må antas å være anvendelig.
Den foreslåtte innmeldingsplikten hjemlet i plan- og bygningsloven ny § 2-4, vil gi rettslig grunnlag for innmelding av alle naturfareutredninger og grunnundersøkelser uavhengig av om kommunen har etterspurt slik informasjon eller ikke.
Temadataene for naturfare i det offentlige kartgrunnlaget gir et nødvendig geografisk informasjonsgrunnlag for oppgaver etter plan- og bygningsloven. Informasjon om grunnforhold, potensiell naturfare (aktsomhetskart) og reell naturfare (farekart) er en forutsetning for god planlegging og byggesaksbehandling, både for næringslivet og det offentlige. Forslaget om en innmeldingsplikt for naturfareutredninger vil forbedre datasettene for naturfare og geotekniske grunnundersøkelser som eksisterer i det offentlige kartgrunnlaget.
Statens kartverk (Kartverket) er nasjonal geodatakoordinator og koordinator for arbeidet med det offentlige kartgrunnlaget. NVE har ansvaret for og forvalter flere av datasettene for naturfare i det offentlige kartgrunnlaget. NGU har blant annet ansvaret for og forvalter datasettet for grunnundersøkelser. Kartverket jobber med å tilrettelegge for gjenbruk av geodata innsamlet etter offentlige krav. En viktig forutsetning er at dataene som meldes inn kan legges ut som del av det offentlige kartgrunnlaget. Kartverket har et eget prosjekt med dette formålet: «Sikre gjenbruk av geodata innsamlet etter offentlige krav».
2.3 Behovet for en pliktig innmeldingsordning
En pliktig innmelding av grunnundersøkelser og naturfareutredninger ble pekt på som en mulig ordning allerede i Meld. St. 15 (2011–2012) Hvordan leve med farene. NVE har i flere år jobbet med tilgjengeliggjøring av naturfareutredninger og grunnundersøkelser fra både offentlige og private aktører og som ledd i å forebygge mot naturskader. Erfaringene fra dette arbeidet har vært at frivillig innmelding ikke gir gode nok resultater. NVE foreslo derfor for Energidepartementet 29. mai 2020 en pliktig ordning for innmelding av naturfareutredninger og grunnundersøkelser. I brev fra Energidepartementet 23. juni 2021, ble NVE bedt om å utrede spørsmålet nærmere i samarbeid med berørte etater. Et utkast til høringsnotat om lov- og forskriftsfesting ble deretter utarbeidet av NVE i samarbeid med NGU. Bane NOR, Direktoratet for byggkvalitet (DiBK), Kartverket og Statens vegvesen har også bidratt i arbeidet.
Lovforslaget må også ses på bakgrunn av Gjerdrumutvalgets forslag i NOU 2022: 3 På trygg grunn – Bedre håndtering av kvikkleirerisiko. Utvalget ble opprettet i februar 2021 i etterkant av kvikkleireskredet i Gjerdrum 30. desember 2020. Utvalget støttet her blant annet NVEs forslag om å etablere en ordning med pliktig innmelding av grunnundersøkelser og naturfareutredninger. I forbindelse med Energidepartements høring av Gjerdrumutvalgets utredning i 2022, uttalte flere høringsinstanser seg positivt til en lovfestet innmeldingsplikt for naturfareutredninger og grunnundersøkelser. Det ble blant annet vist til at en innmeldingsplikt vil øke kunnskapsgrunnlaget og kunne styrke forebygging av naturfarerisiko, gi samfunnsmessige ressursbesparelser, samt økt og bærekraftig verdiskapning. Ingen høringsinstanser gikk imot forslaget om en pliktig innmeldingsordning, men noen få hadde kommentarer eller nærmere innspill.
Hvert år bruker private, kommunene og staten store midler på grunnundersøkelser og naturfareutredninger. Tilgang til grunnundersøkelser og naturfareutredninger vil gi gevinster for næringslivet, sivilsamfunnet og offentlig sektor. Klimaendringer vil føre til økt naturfare. Etter departementets syn vil tilgjengeliggjøring av kunnskap om naturfare og grunnforhold derfor bli enda viktigere fremover.
Åpne og tilgjengelige data
Det er satt som mål i datapolitikken at data skal være åpne, tilgjengelige og gjenfinnbare for næringslivet, offentlig sektor og samfunnet for øvrig. Forslaget om en pliktig innmeldingsordning for grunnundersøkelser og naturfareutredninger er i tråd med regjeringens datapolitikk.
Bedre grunnlag for kartlegging
Departementet mener bedre kunnskapsgrunnlag om grunnforhold vil gi et bedre grunnlag for all type kartlegging. Kvartærgeologisk kartlegging er sentralt for videre arbeid med ulike skredtyper, blant annet jordskred i bratt terreng og kvikkleireskred. Bedre kunnskapsgrunnlag og kunnskapsspredning om fare vil bidra til økt sikkerhet. For eksempel kan det redusere faren for at det blir utført graving og massefylling i områder som er utsatt for kvikkleireskred. En oversikt over allerede utførte utredninger gir også et bedre grunnlag for å prioritere områder for kartlegging. I tillegg vil en bedre oversikt gi bedre grunnlag for nasjonale og regionale analyser av risiko for naturfare.
Mye data i forbindelse med utbygging
Det brukes store ressurser på grunnundersøkelser i forbindelse med utbygging og utredninger av stabilitet, fundamentering og flom- og skredfare i plan- og byggesaker. Dokumentasjonen er tilpasset og ment for den aktuelle planen eller det aktuelle tiltaket som er under behandling, men vil også ha nytteverdi utenfor den konkrete saken. I 2022 vedtok kommunene til sammen 861 private detaljreguleringer og behandlet omtrent 80 000 byggesøknader. Informasjonen om grunnforhold og naturfare som fremskaffes i utbyggingssaker etter plan- og bygningsloven eller annen lovgivning, har stor samfunnsmessig verdi og bør derfor være lett tilgjengelig for viderebruk av andre.
Manglende innmelding og registrering av naturfareutredninger og grunnundersøkelser innebærer at grunneiere, kommuner, statlige organer og tiltakshavere som bestiller utredninger, ikke vil ha tilgang til eksisterende eller tidligere kunnskap som grunnlag for sine vurderinger. Gjennomførte utredninger som både viser hvor det er fare og hvor det ikke er fare vil være av stor verdi for kommuner og utbyggere.
Økt effektivitet
Tilgjengeliggjøring av grunnundersøkelser og naturfareutredninger vil gi effektivitetsgevinster for næringslivet og offentlig sektor. En rask og enkel tilgang til gjennomførte grunnundersøkelser og naturfareutredninger i et område som planlegges for utbygging eller tilgrensende områder, vil gi mer forutsigbare prosesser og redusere kostnadene for fremtidige prosjekter.
Tilgjengeliggjøring av grunnundersøkelser og naturfareutredninger vil gi en felles nasjonal oversikt over områder som har vært utredet, slik at de samme områdene ikke utredes mer enn nødvendig. Dette vil på sikt gi reduserte kostnader for samfunnet.
Bedre beredskap
I en beredskapssituasjon kan manglende tilgjengeliggjøring føre til at det tar lengre tid å fatte beslutninger, for eksempel knyttet til evakuering. I en slik situasjon må man enten samle inn ny informasjon, eller bruke tid på å etterspørre eksisterende informasjon fra ulike aktører. Viktig informasjon om grunnforhold og naturfarer vil gi et bedre beslutningsgrunnlag.
Frivillighet er ikke tilstrekkelig for å sikre tilgang til data
En ordning basert på frivillig innmelding har vist seg ikke å være tilstrekkelig for at samfunnet skal kunne få god nok nytte av grunnundersøkelsene og naturfareutredningene som allerede er utførte. Systemet med frivillig innmelding er gjort kjent gjennom flere kanaler, men det er likevel relativt få innmeldinger. For grunnundersøkelser har noen dataeiere (blant annet Bane NOR, NVE, Statsbygg og Statens vegvesen) levert mye og systematisk, men lite er meldt inn i den frivillige løsningen fra konsulenter.
2.4 Plassering av hjemmelen for en lovfestet innmeldingsplikt
Departementet mener det er mest naturlig å plassere en hjemmel for pliktig innmeldingsordning i plan- og bygningsloven. Bakgrunnen for dette er for det første at plan- og bygningsloven styrer all arealbruk. Videre er plan- og bygningsmyndighetene store brukere av kunnskapen som rapporter om grunnundersøkelser og naturfareutredninger gir. Det vises her til bestemmelsene om krav til planbeskrivelse med konsekvenser og ROS-analyser i plan- og bygningsloven § 4-2 første og andre ledd. Videre vises til bestemmelsen i § 4-3 om at planmyndigheten ved utarbeidelse av planer for utbygging skal påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for planområdet eller selv foreta slik analyse. I tillegg fremgår det av § 28-1 andre ledd at kommunen, for grunn som ikke er tilstrekkelig sikker, om nødvendig skal nedlegge forbud mot opprettelse eller endring av eiendom eller oppføring av byggverk, eller stille særlige krav til byggegrunn, bebyggelse og uteareal. Alle disse bestemmelsene forutsetter god kunnskap om arealenes beskaffenhet. Kommunen har i tillegg hjemmel etter kapittel 13 i loven til å legge ned midlertidig forbud mot tiltak, for eksempel der det gjennom naturfareutredning eller grunnundersøkelser blir avdekket naturfare.
Når det gjelder den nærmere plasseringen av hjemmelen i plan- og bygningsloven, mener departementet det passer best å plassere hjemmelen i kapittel 2, som i dag omhandler krav om kartgrunnlag, stedfestet informasjon mv. Kapittelet har i § 2-1 bestemmelser om kart og stedfestet informasjon, § 2-2 omhandler kommunalt planregister og § 2-3 omhandler opplysninger om infrastruktur i grunnen mv. Departementet forslår på dette grunnlag å etablere en hjemmel for pliktig innmelding av grunnundersøkelser og naturfareutredninger i en ny § 2-4.
Det er viktig å presisere at selv om innmeldingsplikten blir lagt til plan- og bygningsloven kapittel 2, vil plikten gjelde uavhengig av om utredningen er utført før, under eller etter en plan- og byggesak. Plikten gjelder også uavhengig av om utredningen er ment for et tiltak etter plan- og bygningsloven eller en sektorlov.