4 Departementets vurderinger mv.

4.1 Departementets vurdering av høringsinnspillene

Mange av høringsuttalelsene angår detaljer som skal reguleres i forskriften og vil bli vurdert i sammenheng med fastsettingen av denne. I utgangspunktet vil det derfor bare være innspill som har betydning for lovforslaget, som vil bli drøftet i det følgende. Samtidig legges det vekt på å omtale viktige spørsmål som belyser helheten, selv om det også omfatter forhold som senere skal reguleres nærmere i forskriften.

Flere høringsinstanser reiser spørsmål om innmeldingspliktens rekkevidde og hvilken informasjon som er omfattet. Det har kommet innspill i høringen om at andre typer undersøkelser og utredninger enn geotekniske grunnundersøkelser og naturfareutredninger om flom og skred bør være innmeldingspliktige, blant annet overvann, grunnundersøkelser i petroleumssektoren, arkeologiske undersøkelser med bruk av georadar, berggrunnsundersøkelser, undersøkelser av mineraler, hydrogeologiske undersøkelser og miljøundersøkelser for eksempel etter forurensningslovgivningen. Noen peker på at begrunnelsen for å unnta geofysikkdata fra innmeldingsplikten er utilstrekkelig og ønsker at geofysikkdata skal inkluderes snarest mulig. Departementet vil påpeke at ordlyden i lovteksten ikke er til hinder for at geofysikkdata og andre typer undersøkelser og utredninger etter hvert kan være innmeldingspliktig etter forskriften. Dersom det etter hvert blir behov for å gjøre utvidelser av innmeldingsplikten i forskrift, vil dette i tilfelle bli gjennomført etter en alminnelig høring. I lovforslaget gis det også hjemmel for i forskrift å avgrense omfanget av innmeldingsplikten, herunder adgang til å gjøre unntak fra innmeldingsplikten.

Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved om naturfareutredninger som ikke avdekker fare også er innmeldingspliktig. Det er departementets syn at synliggjøring av områder som er vurdert og hvor det ikke er avdekket fare, i seg selv kan ha en positiv effekt for samfunnet og særlig for beboerne innenfor det aktuelle området. En eventuell vurdering av et område som ikke viser fare, vil til enhver tid være basert på dagjeldende faglige vurderinger. Departementet mener at også utredninger som avkrefter naturfare i utgangspunktet bør være omfattet av lovens innmeldingsplikt, men dette kan vurderes nærmere i forskriftsarbeidet.

Det har kommet kommentarer og anmodning om klargjøring av hva som er tidspunktet for pliktig innlevering av rapporter. Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om en frist på tre måneder. Nærmere klargjøring av hvordan fristen skal beregnes, vil skje i forskrift.

Det er fremmet forslag i høringen om å innføre krav om markering av «bestilt område», dvs. at det ved oppstart av et undersøkelsesarbeid skal meldes inn til ordningen. Departementet mener det vil bli en god del ekstra administrasjon knyttet til en slik løsning som det ikke er sikkert vil stå i forhold til fordelene. Registeret vil etter hvert kunne inneholde mye data som er helt uten verdi. Det er etter departementets syn bedre at konsulenten eller rådgiveren sender en kvittering til oppdragsgiver på at data er innsendt, og at oppdragsgiver eventuelt sjekker i NADAG at prosjektet ligger inne på en slik måte som er avtalt.

Flere aktører i markedet mener det må være tiltakshaver, og ikke konsulenten slik forslaget legger opp til, som skal ha ansvaret for å melde inn rapporter og utredninger. Departementet presiserer at noe av grunnen til at innmeldingsplikten er lagt til den som har gjennomført undersøkelsene og utarbeidet innholdet i rapporten, er at det kan være behov for programvare eller spesielle kvalifikasjoner for å overholde plikten. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at plikten skal ligge til den som har gjennomført grunnundersøkelsen eller naturfareutredningen.

Noen høringsinstanser tar opp spørsmål knyttet til taushetsbelagt informasjon. Disse innspillene er nærmere omtalt og vurdert av departementet i punkt 4.4.

Justis- og beredskapsdepartementet, Sysselmesteren på Svalbard og Longyearbyen lokalstyre tar opp spørsmålet om innmeldingspliktens geografiske virkeområde. I gjeldende plan- og bygningslov er det i § 1-2 fjerde ledd fastsatt at Kongen kan bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard. Denne bestemmelsen er imidlertid ikke benyttet. Utredning av naturfare og grunnundersøkelser på Svalbard gjennomføres i dag i stor grad av det offentlige i forbindelse med ulike sikringsprosjekter. Disse utredningene blir allerede offentliggjort. Departementet finner ikke grunnlag for å utvide lovbestemmelsens virkeområde utover det som allerede følger av plan- og bygningsloven. En eventuell utvidelse av plan- og bygningslovens bestemmelser til også å gjelde for Svalbard bør vurderes mer helhetlig, det vil si i sammenheng med andre endringer som gjelder plan- og bygningsloven.

En rekke høringsinstanser tar opp spørsmål knyttet til tekniske forhold ved innmeldingsløsningene hos NGU og NVE. Departementet legger opp til at registermyndigheten skal ha effektive og brukervennlige løsninger. Dette er også grunnen til at enkelte naturfarer og enkelte grunnundersøkelser ikke er foreslått omfattet av forskriften i første omgang. Tekniske krav til innmeldingstjenesten vil bli nærmere gjennomgått i forskriftsarbeidet.

En rekke instanser mener det vil være behov for god veiledning, med eksemplifisering av hvordan reglene skal følges. I etterkant av forskriftsarbeidet vil departementet vurdere behovet for nærmere retningslinjer eller veiledning til innmeldingsplikten.

Det er i høringen reist spørsmål om behovet for overgangsordninger. Departementet ser ikke et behov for en omfattende overgangsordning siden de fleste konsulentselskapene vil ha tilgang og kompetanse til å melde inn utredningene så snart lovendringen trer i kraft. Av hensyn til konsulentene som skal prise, utføre og fakturere arbeidene med innmeldingen, kan det etter departementets oppfatning likevel være behov for en viss overgangstid. Departementet er av den oppfatning at dette kan gjenspeiles i ikrafttredelsestidspunktet slik at konsulentene vil ha mulighet for å kunne prise inn arbeidet i kontrakten. Valg av tidspunkt for ikrafttreden vil bli avgjort på et senere tidspunkt når forutsetningene for ikrafttredelse er kjent og på plass. Det er klart at ordningen ikke vil få tilbakevirkende kraft, men innmeldingsløsningene kan benyttes for å melde inn eldre utredninger på frivillig grunnlag.

Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at det er behov for en sertifiseringsordning for grunnundersøkelser og naturfareutredninger. Forslaget legger ikke opp til at det skal stilles kompetansekrav til den som har utført utredningene. For at det skal kunne stilles rettslig bindende krav til kompetanse og dokumentasjon til hvem som kan utføre grunnundersøkelser og naturfareutredninger og til dens innhold, er det behov for særskilt hjemmel i lov. Departementet legger ikke opp til å ta initiativ til å etablere en sertifiseringsordning.

Enkelte av aktørene i markedet som har gitt høringssvar, gir uttrykk for at ordningen synes å bli for omfattende og medføre ulemper for aktørene. Departementet viser til at tilgang til grunnundersøkelser og naturfareutredninger vil gi en rekke gevinster for samfunnet, herunder næringslivet, sivilsamfunnet og offentlig sektor. Den foreslåtte innmeldingsplikten vil gi gevinster knyttet til bedre kunnskapsgrunnlag og økt sikkerhet, økt effektivitet, bedre prioritering av ressurser for kartlegging og sikring, kostnadsbesparelser og bedre beredskap og krisehåndtering. Det som ble foreslått meldt inn i høringen er nøye vurdert ut ifra et nødvendighetsbehov for å få et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag som kan bidra til økt sikkerhet. Et godt kunnskapsgrunnlag er grunnlaget for hvordan det offentlig skal arbeide effektivt og hensiktsmessig gjennom prioriteringer i forbindelse med kartlegging og sikring av utsatte områder. Alle involverte parter vil kunne dra fordel av kunnskapsgrunnlaget som dannes. Konsulentene vil ha utbytte av andre aktørers arbeid, noe som reduserer behovet for dobbeltbehandling av samme område. Departementet mener at ordningen samlet sett vil oppveie de ulemper som aktørene møter. Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet på dette punkt.

Det er også reist innvendinger i høringen om at den foreslåtte ordningen vil føre til at grunneiere blir «gratispassasjerer», ved at for eksempel en nabo kan bruke rapporter som andre grunneiere i samme område har betalt store summer for. Departementet antar at omfanget av slike gratispassasjerer ikke blir stort. Uansett vil en samfunnsøkonomisk gunstig sideeffekt av forslaget være at det ikke blir gjennomført overlappende grunnundersøkelser eller naturfareutredninger for samme område.

Det er kommet synspunkter i høringen om at undersøkelser i tiltakshavers disfavør på ulike måter kan bli utelatt fra registrering. Det kan for eksempel være at en oppdragsgiver kan ha en interesse i å beskytte resultater mot negativ oppmerksomhet, ikke minst av økonomiske grunner, for eksempel fordi en tror det kan bli vanskelig å selge boliger i området. Dette kan resultere i at et større antall naturfareutredninger påbegynnes, men ikke ferdigstilles. Det er departementets vurdering at de fleste naturfareutredninger og grunnundersøkelser påbegynnes som følge av et offentligrettslig krav. Der en utbygger ønsker å oppføre nye bygninger innenfor hensynssoner for naturfare, vil det være en forutsetning for plan- og byggeprosessen at utredningene ferdigstilles. Departementet ser det slik at oppdragsgiver sjeldent vil være tjent med å stoppe ferdigstillelse av utredninger som utføres i forbindelse med sine utbyggingsplaner. Tidspunktet for innmeldingsplikt vil bli nærmere regulert i forskrift.

Fra aktørhold er det reist spørsmål om hvordan det forholder seg med utenlandske foretak som ønsker å drive næringsvirksomhet i Norge, enten det er for enkeltstående oppdrag eller på mer permanent basis. Det er klart at slike virksomheter må ha et norsk organisasjonsnummer. For å få et norsk organisasjonsnummer må foretaket etablere en avdeling av det utenlandske foretaket i Norge, eller etablere et eget norsk foretak. Videre er foretaket bundet av de reglene som gjelder i landet foretaket opererer. Det vil være mulig å følge opp overtredelser gjort av utenlandske foretak etter regelverket. Det vil kunne ilegges administrative reaksjoner på lik linje med norske foretak når det er registrert i Norge. Departementet ser ikke at forslaget skal bidra til en økt bruk av utenlandske foretak for å unngå innmeldingsplikten og oppfølgning av denne.

Det er i høringsinnspillene vist til at rapportering til registrene kan føre til at kostnadene ikke står i rimelig i forhold til grunnundersøkelsens omfang. Departementet vil i forbindelse med forskriftsarbeidet vurdere om det skal tas hensyn til dette ved at det fastsettes en nedre terskel for innrapportering av små grunnundersøkelsesoppdrag for at den administrative kostnaden for utbygger eller tomteeier ikke skal bli uforholdsmessig stor. Dette skal i tilfelle kun være en sikkerhetsløsning for å forhindre åpenbart uforholdsmessige kostnader. Departementet forutsetter at en slik bestemmelse i tilfelle bare skal anvendes i unntakstilfeller og etter uttrykkelig samtykke fra registermyndigheten i det enkelte tilfelle.

Noen høringsinstanser ønsker at det etableres insentiv- eller støtteordninger for å få samlet inn data som er blitt etablert før ordningen trer i kraft (eksisterende rapporter). Departementet er enig i at undersøkelser og utredninger som er utført i nyere tid, men før lovendringen, vil kunne ha stor samfunnsnytte om de blir samlet inn. En slik insentivordning for innmelding vil bli vurdert på et senere tidspunkt, i samråd med bransjeorganisasjonene som representerer aktørene som utarbeider rapporter og utredninger.

Departementet ser grunn til å knytte noen kommentarer til innspill som berører konsekvenser av tilgjengeliggjøring. Det er departementets vurdering at samfunnsnytten ved en tilgjengeliggjøring er langt større enn risikoen for eventuell skadelig utnyttelse av informasjonen, for eksempel til terrorangrep. Naturfareutredninger og grunnundersøkelser som NVE eller NGU får utarbeidet eller tilsendt blir i dag offentliggjort. Lovforslaget endrer ikke på dette, men omfanget av informasjon som blir offentlig blir større. En konsekvens ved tilgjengeliggjøring av alle innmeldte naturfareutredninger og grunnundersøkelser, er at informasjonen ligger tilgjengelig for alle, uavhengig av fagkunnskaper. Det er reist bekymringer knyttet til om dette kan medføre negative konsekvenser ved at byggherrer og andre konsulenter uten geofaglig kompetanse kan benytte rapportene. Departementets grunnsyn er at tilstedeværelse av informasjon er bedre enn ingen informasjon. Det vil alltid være en risiko ved tilgjengeliggjøring av innmeldte grunnundersøkelser og naturfareutredninger at dataene eller vurderingene inneholder feil eller blir feiltolket. En rapport utformet for et formål trenger ikke ha overføringsverdi. Det må derfor gjøres en faglig vurdering av egnetheten for viderebruk. Ved vurderingen må en ta hensyn til kvalitet, alder, formål og begrensninger i slike utredninger når disse skal viderebrukes. Nye brukere må gjøre egne faglige vurderinger, sørge for å oppdatere gammel informasjon, og eventuelt innhente nye supplerende vurderinger der det er nødvendig. Konsulenten for tidligere utredninger i et område er ikke ansvarlig for andres senere feilaktige bruk av utredningene. Det er departementets vurdering at faren for, og konsekvensen av, feil bruk av offentliggjorte rapporter og utredninger er mindre enn gevinsten ved å gjøre dem tilgjengelige. Byggherrer kan ikke gjennomføre tiltak etter plan- og bygningsloven på bakgrunn av offentliggjorte utredninger. Dersom et tiltak er i et naturfareområde, må tiltaket behandles av kommunen. Dette medfører at kommunen kan ta stilling til om det er behov for en ny vurdering eller om eksisterende kunnskapsgrunnlag er tilstrekkelig.

Når det gjelder rettigheter til data og rapporter, er det ulik praksis i bransjen. Rådgivende Ingeniørers Forening (RIF) har blant annet anført at tredjepersoners bruk av materialet kun innebærer en bruksrett og ikke eiendomsrett. RIF viser til at dette også fremgår av standardkontraktene som brukes i byggebransjen. Partene i NADAG-samarbeidet har utarbeidet en standardkontrakt som gir oppdragsgiver eiendomsrett og opphavsrett til rapportene, og den innleide konsulenten en plikt til å avlevere data til NADAG. Departementet viser til at der tredjeperson benytter seg av informasjon som ligger offentlig tilgjengelig, vil problemstillingen ikke være regulert av avtaleforholdet mellom bestiller og utførende eller konsulenten. Det tas ikke sikte på å gripe inn i bransjens standardkontrakter om rettighetsforhold.

Når det gjelder ansvar for feil i innmeldt materiale som brukes av andre enn kontraktspartene, kan det også være behov for nærmere regulering. Departementet forutsetter at den som viderebruker data og rapporter gjør dette med grunnlag i egne faglig forsvarlige vurderinger. Behovet for nærmere bestemmelser om ansvar knyttet til viderebruk av rapporter og data vil bli vurdert i forskriftsarbeidet. Dette gjelder klargjøring av viderebrukers eget ansvar og begrensinger i adgangen til å rette krav for feil i materialet mot dem som har fremstilt data eller utarbeidet rapporter, eller som er pålagt å sende inn informasjon.

I høringen fremkommer kommentarer som gjelder rutiner for bruk av sanksjoner. Som utgangspunkt har forvaltningsloven felles regler for alle slags enkeltavgjørelser i kraft av offentlig myndighet som berører den enkeltes rettsstilling. Departementet legger til grunn at registerfører følger de saksbehandlingsregler som gjelder for bruk av sanksjoner, som blant annet innebærer å følge reglene i ny § 2-4 i plan- og bygningsloven med tilhørende forskrift, forvaltningslovens regler og prinsippene for god forvaltningsskikk. Vedtak som innebærer bruk av sanksjoner, er enkeltvedtak som kan påklages av den som sanksjonen rammer. Registerfører må selv vurdere behovet for rutinebeskrivelser.

Enkelte aktører har i høringen hatt synspunkter på overtredelsesgebyrets størrelse. Departementet vil i forbindelse med forskriftsarbeidet nærmere vurdere hvordan ileggelse av overtredelsesgebyr skal reguleres. Den øvre grensen for størrelsen på overtredelsesgebyret ved individuelle avgjørelser vil bli fastsatt i forskrift i tråd med forvaltningsloven § 44. Det vises for øvrig til vurderingene i punkt 4.2.

Flere høringsinstanser har hatt synspunkter på lovforslaget i forholdet til åndsverkloven. Om rapporter fra grunnundersøkelser og naturfareutredninger er vernet som åndsverk eller database er etter departementets vurdering ikke avgjørende for utforming av forslaget i åndsverkloven § 33. Forslaget i § 33 går bare ut på at åndsverkloven ikke skal være til hinder for at verk tilgjengeliggjøres og brukes i henhold til § 2-4 i plan- og bygningsloven. Åndsverkloven § 33 gjelder tilsvarende for databaser, jf. åndsverkloven § 24 femte ledd. Det vises for øvrig til vurderingene i punkt 4.3.

Kartverket har i høringen foreslått følgende formulering i § 2-4 knyttet til krav til publisering på internett: «Opplysninger som er meldt inn skal gjøres tilgjengelig på internettsiden til registermyndigheten og som digitale strømmetjenester (API) i henhold til geodataloven». I høringsforslaget til ny § 2-4 tredje ledd ble krav til formidlingsform angitt slik: «opplysninger som er meldt inn skal gjøres tilgjengelig på internettsiden til registermyndigheten». I høringen er det også kommet inn forslag om bruk av begrepet «nettportal» eller «nettsted» i stedet for «internettsiden». Plan- og bygningsloven har i dag flere steder anvisning på at informasjon skal gjøres tilgjengelig på internett, og begrepet «gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier» eller bare «elektroniske medier» blir brukt i de fleste tilfeller. En ytterligere variant står i § 11-13 om utarbeiding av planprogram, hvor det i første ledd fremgår at informasjonen skal «gjøres elektronisk tilgjengelig på nett». Departementet mener at formuleringen som er valgt i § 11-13 første ledd (gjøres elektronisk tilgjengelig på nett), er den mest dekkende formuleringen for det som er formålet med kravet til informasjonsformidling. Begrepet dekker også de situasjoner der utvekslingen skal skje ved bruk av API som en digital strømmetjeneste. Departementet mener videre at det er uheldig at plan- og bygningsloven benytter ulike begreper for det som skal ha samme meningsinnhold, og mener samme begreper bør benyttes alle steder i loven hvor det er henvisning til bruk av internett, dog med den presisering at det skal stå «på internett» og ikke bare «på nett». Departementet mener derfor at alle lovbestemmelsene som henviser til «nettet» bør ha samme ordlyd og forslår at ordet «elektronisk på nett» byttes ut med «på internett». Dette er derfor innarbeidet i lovforslaget, jf. forslag til endringer i §§ 6-3 andre ledd, 8-5 femte ledd første punktum, 11-12 andre ledd andre punktum, 11-14 første ledd første punktum, 11-15 andre ledd første punktum, 12-8 tredje ledd første punktum, 12-9 andre ledd andre punktum, 12-10 første ledd andre punktum og 12-12 femte ledd. Formuleringen foreslås også brukt i ny § 2-4. Formuleringen innbefatter at opplysningene skal gjøres elektronisk lesbare for mennesker på internett, og at de skal være maskinlesbare når det er meningen.

4.2 Bruk av retting, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved brudd på innmeldingsplikten

For å sikre etterlevelsen av innmeldingsplikten, bør det være en mulighet til å treffe vedtak om bruk av administrative reaksjoner i form av retting, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved brudd på innmeldingsplikten. Det er derfor tatt inn bestemmelser om dette i forslaget til ny § 2-4 tredje og fjerde ledd. Departementet foreslår at vedtak om overtredelsesgebyr og tvangsmulkt skal følge reglene i forvaltningsloven §§ 44 flg. og 51.

Formålet med overtredelsesgebyr er å forebygge overtredelser ved å påføre den som står for regelbruddet et onde i form av et pengebeløp. Dette står i motsetning til tvangsmulkt, der formålet er å tvinge frem oppfyllelse av en rettslig plikt.

Vedtak om retting, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr kan rette seg både mot unnlatelse av å melde inn en grunnundersøkelse eller naturfareutredning, og ved mangelfull innmelding av opplysninger. Vedtaket skal rettes mot den ansvarlige etter loven, det vil si den som har gjennomført en grunnundersøkelse eller naturfareutredning og derfor har plikt til å melde inn. Alle disse typene vedtak, og særlig overtredelsesgebyr, er inngripende, og skal derfor bare anvendes når det er helt nødvendig. Valg av reaksjonsform beror på skjønn. Både vedtak om overtredelsesgebyr og tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg.

Det foreslås at den myndigheten som er mottaksapparat for innmeldingsplikten også håndhever ordningen. Det er denne myndigheten som mottar data, rapporter og filer og derfor har best forutsetninger til å vurdere om innmeldingsplikten er overholdt med hensyn til tidspunktet, innholdet i det som meldes inn og den tekniske kvaliteten, samt behovet for å følge opp med administrative reaksjoner.

Varsel om retting og tvangsmulkt kan bidra til at den ansvarlige retter forholdet uten at myndigheten trenger å treffe ytterligere vedtak. Det skal settes en rimelig frist for retting i varselet, som ikke bør være kortere enn to ukers varsel.

Størrelsen på tvangsmulkten skal være tilpasset slik at den gir et effektivt, men rimelig press til å etterkomme pålegget om retting. Registermyndigheten har mulighet til å bestemme at vedtaket om tvangsmulkt skal ha en makssum for tvangsmulkten eller om det skal fastsettes et tidspunkt for når mulkten slutter å løpe.

Når registermyndigheten har oppnådd hensikten med pålegget om retting og ilegging av tvangsmulkt, nemlig at innmelding blir gjennomført, er utgangspunktet at påløpt mulkt likevel skal kreves inn. Registermyndigheten kan imidlertid i særlige tilfeller redusere eller frafalle påløpt mulkt, eksempelvis dersom den ansvarlige i liten grad kan klandres eller at vedkommende ikke kan oppfylle forpliktelsen fullt ut på grunn av økonomiske forhold.

Overtredelsesgebyr innebærer at en person eller et foretak blir pålagt å betale et pengebeløp for å ha brutt plan- og bygningsloven § 2-4 første ledd eller underliggende vedtak. Brudd på forskriften forutsetter at det i forskriften er særskilt bestemt at overtredelse kan medføre overtredelsesgebyr.

For å ilegge overtredelsesgebyr må registermyndigheten finne det bevist at den ansvarlige har brutt § 2-4 første ledd eller underliggende vedtak. Det må også konstateres at vedkommende har utvist skyld enten ved forsett eller uaktsomhet.

Ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges når de rettslige vilkår er oppfylt og ved fastsettelse av beløpet etter individuell utmåling, skal man i tråd med forvaltningsloven blant annet legge vekt på overtredelsens omfang og virkninger, fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved lovbruddet, overtrederens skyld og økonomiske evne.

Utmålingen av overtredelsesgebyret skal skje etter faste satser eller etter individuell vurdering innenfor en øvre ramme.

Nærmere regler om ileggelse og øvre grense for størrelsen på overtredelsesgebyr, samt renter kan fastsettes i forskrift.

4.3 Forholdet til åndsverkloven

4.3.1 Vern av rapporter

Rapporter etter naturfareutredninger og grunnundersøkelser som sendes til det offentlige, vil i mange tilfeller være omfattet av definisjonen av «åndsverk» og dermed beskyttet av opphavsrett, jf. åndsverkloven § 2. Opphavsretten gir den som har skapt et åndsverk en enerett til å råde over verket blant annet gjennom å kopiere verket og tilgjengeliggjøre det for allmennheten. Dersom andre enn opphaveren skal kunne råde over verket, må dette ha grunnlag i lov, avtale eller samtykke fra opphaveren.

Både teksten, bilder, kart og tabeller i rapportene kan i utgangspunktet være vernet. Vernet omfatter derimot ikke rene fakta og er derfor ikke til hinder for tilgjengeliggjøring og videre bruk av faktainnholdet i rapportene. Et eventuelt vern omfatter i utgangspunktet bare hvordan faktainnholdet er presentert i rapporter eller elementer fra rapportene.

Rapporter kan også være underlagt det såkalte databasevernet. Dette gir den som har fremstilt en database, hvor innsamling, kontroll eller presentasjon av innholdet innebærer en vesentlig investering, har enerett til å råde over hele eller vesentlige deler av databasens innhold ved uttrekk fra eller gjenbruk av databasen, jf. åndsverkloven § 24 første ledd. Eneretten gjelder tilsvarende ved gjentatt og systematisk uttrekk eller gjenbruk av uvesentlige deler av databasen, dersom dette skader den normale bruken av databasen eller urimelig tilsidesetter fremstillerens legitime interesser, jf. åndsverkloven § 24 andre ledd. Dersom andre enn fremstilleren skal kunne gjøre slik uttrekk eller gjenbruk, må også dette ha grunnlag i lov, avtale eller samtykke fra opphaveren.

Det er ulik praksis i bransjen med hensyn til hvordan oppdragstaker og oppdragsgiver kontraktsfester rettighetene til rapporter etter en utredning. Partene i NADAG-samarbeidet har utarbeidet en standardkontrakt som gir oppdragsgiver eiendomsrett og opphavsrett til rapportene, og den innleide konsulenten en plikt til å avlevere data til NADAG. Bransjekontraktene for rådgivningsarbeid eller konsulentoppdrag i BAE-næringen (NS840x serien fra Standard Norge) er utarbeidet av både offentlige og private aktører i samarbeid og har en dominerende posisjon som grunnlag for kontrakter, også for utførelse av grunnundersøkelser og naturfareutredninger.

I det følgende vil begrepet åndsverk i hovedsak benyttes, men med mindre annet fremgår er meningen at omtalen vil gjelde vern etter åndsverkloven i vid forstand, slik at databaser også vil være omfattet.

4.3.2 Åndsverk som ikke har opphavsrettslig vern – § 14

Etter åndsverkloven § 14 er det gitt et unntak fra det opphavsrettslige vernet for visse dokumenter knyttet til offentlig myndighetsutøvelse. Gjennom henvisning fra § 24 femte ledd gjelder tilsvarende for vernet av databaser. Den foreslåtte innmeldingsplikten gjelder alle rapporter, ikke bare rapporter som gjelder offentlig myndighetsutøvelse. Det er følgelig behov for en egen unntaksbestemmelse.

4.3.3 Behov for ytterligere unntak i lov

For at alle rapporter fra naturfareutredninger og geotekniske grunnundersøkelser som meldes inn skal kunne viderebrukes fritt, uten å være i strid med opphaverens rettigheter, er det behov for en klar regulering av forholdet til åndsverkloven. Forslaget legger opp til et unntak i opphavers enerett ettersom tilgjengeliggjøring og viderebruk er et viktig hensyn bak ordningen. Enhver skal kunne bruke det som meldes inn og ikke kun opplysningene i materialet. For at det skal kunne gjøres avgrensninger i opphavsretten, må avgrensningen være innenfor unntakshjemlene i opphavsrettsdirektivet, samt i tråd med den såkalte «tretrinnstesten» (se nærmere omtale nedenfor).

Opphavsrettsdirektivet

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/29/EF av 22. mai 2001 om harmonisering av visse sider ved opphavsrett og beslektede rettigheter i informasjonssamfunnet (opphavsrettsdirektivet) setter begrensinger for hva som kan unntas fra vern etter åndsverkloven.

Direktivet gir hjemmel for en rekke nasjonale unntak fra opphavers enerett. Det følger av artikkel 5 (3) bokstav e at medlemsstatene kan fastsette unntak fra eller avgrensninger av de rettigheter som er nevnt i direktivets artikkel 2 eller 3, hvis det er tale om bruk av hensyn til blant annet offentlig sikkerhet.

Tilgjengeliggjøring av kunnskap om naturfare og grunnforhold er viktig for å kunne forebygge og håndtere uønskede naturhendelser. Både grunnundersøkelser og naturfareutredninger inneholder data som gir nødvendig kunnskap for å kunne forebygge naturskade. En avgrensning av opphavsrettens enerett for tilgjengeliggjøring av slike rapporter vurderes å være omfattet av direktivets unntak for bruk av hensyn til offentlig sikkerhet.

Tretrinnstesten

Videre er Norge forpliktet til å holde seg innenfor rammene av «tretrinnstesten». Tretrinnstesten er blant annet regulert i Bernkonvensjonen og opphavsrettsdirektivet artikkel 5 (5), og danner rammen for konvensjonens- og medlemslandenes adgang til å ha unntak fra opphaverens enerett i nasjonal lovgivning. Tretrinnstesten innebærer at et unntak må oppfylle tre vilkår. For det første må unntaket bare gjelde i spesielle og avgrensede tilfeller, for det andre må unntaket ikke skade den normale utnyttelsen av verket, og for det tredje må unntaket ikke på urimelig måte tilsidesette opphavers legitime interesser.

Den foreslåtte avgrensningen i opphavsretten gjelder kun for rapporter fra naturfareutredninger og grunnundersøkelser og har til hensikt å forebygge naturskade. Avgrensningen gjelder følgelig kun i spesielle og avgrensede tilfeller.

Innmeldingsplikten vil medføre at konsulentselskapene ikke vil kunne selge samme utredning flere ganger. Det er departementets vurdering at unntaket likevel ikke vil skade opphaverens normale utnyttelse av verket, ettersom konsulentens normale utnyttelse av rapporten knytter seg til konsulentens økonomiske interesse gjennom å påta seg oppdraget i første omgang. En konsulent vil ikke ha noen garantier for å kunne selge rapporten flere ganger. Videre vil markedet regulere seg selv og kunne prise inn et eventuelt tap av mulig gjensalg i oppdragsavtalen. Dette vil gjelde likt for alle oppdragstakere, og endrer ikke den konkurransemessige situasjonen.

Konsulentens legitime interesse ved utarbeidelse av rapporter for naturfareutredninger og grunnundersøkelser er først og fremst den økonomiske interesse. Departementet har etter møte med Rådgivende Ingeniørers Forening og bransjeaktører på saksområdet, fått et klart inntrykk av at videresalg av rapporter ikke har noe stort omfang eller utgjør en inntektskilde av betydning. Det legges derfor til grunn at unntaket fra opphaverens enerett ikke på urimelig måte vil tilsidesette konsulentens legetime interesse.

Unntaket oppfyller etter departementets vurdering alle vilkårene i tretrinnstesten.

Regulering i plan- og bygningsloven

Det er foreslått å ta inn ett eget ledd i forslaget til ny § 2-4 som reguler forholdet til tilgjengeliggjøring og offentlighet.

Departementet foreslår følgende formulering:

«Registermyndigheten skal gjøre innmeldte data og rapporter tilgjengelig på internett, med unntak for opplysninger som etter første ledd første punktum ikke omfattes av meldeplikten. Tilgjengeliggjorte data og rapporter skal vederlagsfritt kunne brukes av enhver.»

Regulering i åndsverkloven

Avgrensninger av opphavsretten er i dag regulert samlet i åndsverkloven kapitel 3. Departementet mener derfor at det er hensiktsmessig at en avgrensing av opphavsretten på grunn av innmeldingsplikten gjøres direkte i åndsverkloven fremfor i plan- og bygningsloven. Det foreslås at åndsverkloven § 33 får en tilføyelse i andre ledd slik at bestemmelsen skal lyde:

«Loven er heller ikke til hinder for at verk brukes i forbindelse med politiets kriminalitetsbekjempelse, som bevis, eller ved saksbehandling etter patentloven, designloven og varemerkeloven, eller for at verk tilgjengeliggjøres og brukes i henhold til plan- og bygningsloven § 2-4.»

4.3.4 Forholdet til avtaler og klausuler om bruk

Rapportene fra naturfareutredningene inneholder ofte klausuler om at rapportene ikke kan brukes til annet enn det konkrete oppdraget. En eventuell lovfestet innmeldingsplikt i plan- og bygningsloven § 2-4 vil i tilfelle motstrid med avtaler om bruk gå foran slike klausuler fra det tidspunkt loven trer i kraft.

4.4 Taushetsbelagt informasjon

Høringsforslaget § 2-4 første ledd innebærer at den som sender inn melding om grunnundersøkelser eller naturfareutredninger må foreta en vurdering av om disse inneholder taushetsbelagt informasjon eller informasjon omfattet av regler fastsatt i medhold av offentleglova § 10, og som derfor ikke skal meldes inn. Det kan gis nærmere bestemmelser i forskrift om håndtering av taushetsbelagte opplysninger. Dette gjelder også registermyndighetens kontroll av det som gjøres tilgjengelig på internett.

Noen høringsinstanser tar opp spørsmål knyttet til taushetsbelagt informasjon og mener det bør være registermyndigheten som må være ansvarlig for å utelate taushetsbelagt informasjon.

Grunnundersøkelser og naturfareutredninger vil bare unntaksvis kunne inneholde taushetsbelagte opplysninger. Det vil bero på en konkret vurdering om rapportene inneholder opplysninger som bør sladdes før innmelding og tilgjengeliggjøring. Det kan være vanskelig for det enkelte konsulentselskapet å vurdere hva slags informasjon som er taushetsbelagt og som følgelig bør sladdes før innmelding. Det er derfor departementets vurdering at det vil være et behov for å utarbeide retningslinjer eller veiledning som tydeliggjør hva slags informasjon som ikke skal meldes inn.

Bestemmelser om taushetsplikt i forvaltningsloven, sikkerhetsloven og regler fastsatt i medhold av offentleglova § 10, vil begrense hva som kan tilgjengeliggjøres. Registermyndigheten har derfor et ansvar for å kontrollere innholdet før publisering med tanke på om det likevel finnes taushetsbelagt informasjon. Denne kontrollen vil være etterfølgende. Departementet vil i forskriftsarbeidet vurdere om det skal gis nærmere bestemmelser om registermyndighetens kontroll.

Nedenfor gjennomgås noen av lov- og forskriftsbestemmelsene om taushetsplikt som vil begrense innmeldingsplikt og en eventuell tilgjengeliggjøring.

Opplysninger om noens personlige forhold er underlagt taushetsplikt, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. I offentlegforskrifta § 7 andre ledd er det blant annet bestemt at fødselsnummer, personnummer og opplysninger som nevnt i personvernforordninga artikkel 9 og 10, ikke skal gjøres tilgjengelige på internett. Virksomheten bør gjøre en grundig vurdering opp mot både personopplysningsloven og offentleglova i hvert enkelt tilfelle.

Grunnundersøkelser og naturfareutredninger kan også inneholde forretningshemmeligheter som har vern etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 og etter forretningshemmelighetsloven § 2 første ledd. Hensynet bak reglene i forretningshemmelighetsloven er blant annet å verne næringsdrivendes konkurranseevne, gi avkastning på investeringer og legge til rette for innovasjon og sunne konkurranseforhold. Forretningshemmelighetsloven fungerer som et supplement eller alternativ til vernet som gis gjennom åndsverkloven.

I sikkerhetsloven kapittel 5, damsikkerhetsforskriften § 7-8 og kraftberedskapsforskriften § 6-2 er det gitt regler om skjerming av informasjon som kan benyttes til å skade infrastruktur eller skjermingsverdige objekter. Dersom grunnundersøkelser og naturfareutredninger inneholder teknisk eller annen informasjon som er taushetsbelagt på slikt grunnlag, skal informasjon ikke meldes inn og heller ikke tilgjengeliggjøres. Eventuelt må informasjonen som er underlagt taushetsplikt, tas ut eller sladdes i dokumentet. Dette beror på en konkret vurdering av informasjon og den aktuelle lov- eller forskriftsbestemmelse.

Det gjennomføres i dag grunnundersøkelser i sjø for tiltak i strandsonen og ellers i sjøen. Den foreslåtte innmeldingsplikten vil følge plan- og bygningslovens geografiske virkeområde. Det innebærer at alle grunnundersøkelser i sjøområder ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjene, er omfattet av innmeldingsplikten, jf. plan- og bygningsloven § 1-2.

Etter lov 21. juni 2017 nr. 88 om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold § 4 første ledd, er det bestemt at det er forbudt å gjøre opptak av eller på annen måte bruke informasjon om bestemt angitte bunnforhold innenfor territorialfarvannet dersom det i noen grad kan ha skadefølger for rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjonen blir kjent for uvedkommende. Forskrift om opptak og annen bruk av informasjon om bestemt angitte bunnforhold § 4 presiserer at loven omfatter informasjon om bunnforhold fra dypere enn 30 meter, regnet ut fra sjøkart null i norske sjøkart, når informasjonen har høyere oppløsning enn 50 meter ganger 50 meter eller som er tilsvarende presis. Informasjon er sikkerhetsgradert begrenset når den har en oppløsning mellom 50 meter ganger 50 meter og 25 meter ganger 25 meter, og er gradert konfidensielt når den er 25 meter ganger 25 meter eller høyere. Opptak eller annen bruk av denne informasjonen krever tillatelse fra Forsvaret. Saksbehandlingsregler og nærmere krav til søknaden følger av den forannevnte forskriften. Søknad om tillatelse skal sendes til Kartverket, som behandler søknader på vegne av Forsvaret.

4.5 Alternativer til forslaget om pliktig innmeldingsordning

Frivillig innmelding gir liten og tilfeldig innmelding. En ordning med pliktig innmelding kan imidlertid innrettes på en rekke ulike måter.

Et alternativ til en aktiv innmeldingsplikt der vedkommende må sende inn data av eget initiativ, er passiv innmeldingsplikt. Det vil si at vedkommende kun har en plikt til å sende inn data på forespørsel. Sokkeldirektoratet har for eksempel i sitt regelverk hjemmel til å kreve inn historiske data på forespørsel, jf. ressursforskriften § 25 tredje ledd. En passiv innmeldingsplikt vil kunne føre til at en rekke utredninger og undersøkelser ikke blir fanget opp. Det vil også føre til større administrasjonskostnader. De samfunnsmessige gevinstene av en tilgjengeliggjøring av alle grunnundersøkelser og naturfareutredninger vil derfor ikke oppnås. Det er derfor ikke foreslått noen passiv innmeldingsplikt.

Et mindre omfattende virkemiddel er en plikt til kun å levere inn metadata. Det vil si informasjon om at det er gjennomført naturfareutredning eller grunnundersøkelse og hvor dette er utført. Dette vil gi en oversikt over hvem, hva og hvor det er utført utredninger og undersøkelser. En slik ordning vil imidlertid føre til at informasjon fortsatt ikke vil være tilgjengelig og de samfunnsmessige gevinstene av tilgangen til grunnundersøkelser og naturfareutredninger vil være vanskelig å hente ut. Det kan imidlertid tenkes varianter der en pliktig ordning for metadata suppleres med en frivillig eller passiv ordning for grunnlagsdataene. Dette gir imidlertid en mer begrenset nytteverdi og et slikt forslag blir derfor ikke fremmet i proposisjonen.

4.6 Mindre retting i plan- og bygningsloven § 1-6 første ledd

Ved lov 11. mai 2021 nr. 37 ble hovedombygging innført som eget tiltak i plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav n. Ved en inkurie ble det ikke vist til bokstav n i oppregningen i § 1-6 første ledd. Departementet foreslår på denne bakgrunn en retting av bestemmelsen.