6 Utvalgets taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger

6.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget § 3 inneholdt bestemmelser om utvalgets taushetsplikt. Det ble gitt følgende redegjørelse i høringsnotatet for forslaget:

«Departementet foreslår å regulere utvalgets taushetsplikt i lovforslaget § 3. Utvalget er et offentlig organ. Dette innebærer blant annet at dersom ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 g som vil gjelde.

Departementet foreslår at forvaltningslovens regler om taushetsplikt, jf. punkt 4.3 ovenfor, med noen unntak, skal gjelde for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget. Det foreslås følgende unntak fra forvaltningslovens taushetspliktsregler:

For det første foreslås det at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke skal gjelde for utvalget. Etter denne bestemmelsen er taushetsplikt etter § 13 ikke til hinder for at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, «når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver».

Det fremgår av mandatet at «Granskningen skal ikke omfatte spørsmålet om noen av aktørene som har hatt befatning med saken har gjort seg skyldig i et straffbart forhold». Videre fremgår det at «Formålet med granskningen er ikke å utpeke enkeltpersoner som er ansvarlige for feil, men å sørge for at alle sider av saken blir grundig vurdert for å kunne ta lærdom av den».

Departementet kan heller ikke se at det siste alternativet i § 13 b første ledd nr. 6, om at taushetsplikten ikke er til hinder for at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet når forfølgning av lovbruddet har «naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver», vil være aktuelt for utvalget i noe tilfelle. Departementet ser det også lite aktuelt at utvalget skulle anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd ut fra allmenne hensyn.

For det andre foreslås det at dersom utvalget mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde. Bakgrunnen for forslaget, som er tatt inn i § 3 andre ledd, er at utvalget vil kunne motta opplysninger fra personer som er underlagt en strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler.

Utvalget vil eksempelvis kunne motta opplysninger fra politiet som er undergitt strengere regler om taushetsplikt etter politiregisterloven. Også spørsmålet om å nekte den registrerte innsyn med hjemmel i personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav d må vurderes ut fra den strengere taushetsplikten. Dersom politiet har pålagt utvalget taushetsplikt om utleverte opplysninger etter politiregisterloven § 35, kan den registrerte nektes innsyn med hjemmel i personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav d. De andre unntakene i § 16 første ledd kan også etter en konkret vurdering kunne komme til anvendelse. Utvalget bør, dersom opplysningene og omstendighetene for øvrig tilsier det, i utgangspunktet innhente politiet eller påtalemyndighetens syn før utvalget beslutter om den registrerte skal gis innsyn i opplysninger innhentet fra politiet eller påtalemyndigheten, men det er utvalget som tar den endelige beslutningen.

Som det fremgår av lovforslaget § 3 andre ledd andre punktum skal den strengere taushetsplikten gjelde også etter at utvalgets arkivmateriale er avlevert til arkivdepot. Det følger forutsetningsvis av dette at den strengere taushetsplikten også skal gjelde for de som er ansatt i eller som ellers utfører tjeneste for arkivdepotet.

Departementet legger til grunn at lovforslaget § 3 gir rettsgrunnlag for utlevering der dette er nødvendig etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 og nr. 4, artikkel 9 og artikkel 10.»

6.2 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten, Arkivverket, Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag, Mediebedriftenes Landsforening og Norsk Presseforbund har uttalt seg om høringsforslaget knyttet til utvalgets taushetsplikt. Riksadvokaten viser til at utvalget, etter lovforslaget § 3 første ledd, i utgangspunktet skal ha tilsvarende taushetsplikt som etter forvaltningsloven, men dersom utvalget mottar opplysninger underlagt «strengere regler om taushetsplikt» enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde. Riksadvokaten uttaler i den forbindelse:

«Taushetsplikten etter politiregisterloven § 23 rekker lenger enn taushetspliktreglene i forvaltningsloven, blant annet ved at også opplysninger om politiets metoder kan være omfattet, jf. fjerde ledd. Det antas at dette er eksempel på en strengere regel, som således vil gjelde tilsvarende for utvalgsmedlemmene, men for klarhetens skyld kan dette gjerne komme til uttrykk i proposisjonen».

Riksadvokaten uttaler videre:

«Det forutsettes i høringsnotatet at utvalget skal kunne innvilge innsyn etter reglene i personopplysningsloven og offentleglova. Etter riksadvokatens syn bør dette ikke gjelde opplysninger fra straffesak. De nevnte lovene gjelder ikke for straffesaksopplysninger som behandles av påtalemyndigheten og politiet, jf. personopplysningsloven § 2 annet ledd bokstav b og offentleglova § 2 fjerde ledd tredje punktum. For slik behandling gjelder i stedet politiregisterloven og straffeprosessloven. Riksadvokaten kan vanskelig se at tungtveiende grunner taler for at deling av straffesaksopplysninger med det uavhengige utvalget bør medføre at opplysningene underkastes et annet rettslig regime enn det som ellers gjelder. Det forslås derfor at det inntas en bestemmelse i særloven om at spørsmål om innsyn i opplysninger fra straffesak fullt ut skal behandles etter reglene i politiregisterloven og straffeprosessloven. Dette vil blant annet innebære at spørsmål om innsyn i slike opplysninger på vanlig måte skal behandles av påtalemyndigheten og eventuelt domstolen, ikke utvalget».

Arkivverket er positive til lovforslaget § 3 andre ledd andre punktum om at den strengere taushetsplikten også gjelder etter at utvalgets arkivmateriale er avlevert til arkivdepot. De presiserer imidlertid at det er ressurskrevende for Arkivverket å vurdere innsyn i avlevert arkivmateriale når det gjelder andre taushetspliktregler enn de som følger av offentleglova og forvaltningsloven. For å lette Arkivverket sitt arbeid i den forbindelse, ber de derfor om at de opplysningene som er underlagt en strengere taushetsplikt merkes tydelig.

Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag, Mediebedriftenes landsforening og Norsk Presseforbund deler departementets vurdering av at det er helt sentralt at utvalget som skal granske straffesaken mot Viggo Kristiansen i Baneheia-saken og foreta en gjennomgang av Gjenopptakelseskommisjonens virksomhet gis et best mulig grunnlag for å kunne ivareta formålet med granskningen. De mener samtidig at det er viktig at journalister og allmennheten får anledning til å følge utvalgets arbeid. Det er derfor viktig at utvalget vil være underlagt reglene i offentleglova, forvaltningsloven og arkivlova, herunder å føre en oppdatert postliste, og at utvalget pålegges å publisere denne løpende på Internett, fortrinnsvis eInnsyn. De uttaler videre:

«Departementet forutsetter at forklaringer gitt for utvalget kan unntas etter offentleglova § 14 første ledd (punkt 3.4), selv hvis den som har gitt forklaring har lest dokumentet.

I lovforslaget heter det: «Offentleglova kapittel 3 inneholder flere bestemmelser som gir hjemmel for å unnta opplysninger eller dokumenter fra offentlighet. § 14 første ledd åpner for eksempel for å unnta dokumenter som utvalget selv har utarbeidet for sin interne saksforberedelse (såkalte «organinterne dokumenter»). Dette vil omfatte utvalgets nedtegninger av eller referater fra muntlige forklaringer, forutsatt at den som avgir forklaringen, ikke får med en kopi, et fotografi eller lignende av dokumentet og heller ikke får skrive det av, og det heller ikke gis kopi eller lignede til andre utenfor utvalget. Unntaket vil kunne brukes selv om den som avgir forklaringen, får lese gjennom nedtegningen eller referatet hos utvalget.» Dette er tilsvarende «oppskrift» som ble gitt til blant annet koronautvalget og ekstremismekommisjonen. Som vi påpekte i vår høringsuttalelse også der:

Dette er en bevisst omgåelse av lovens hovedregel, og det er uheldig at departementet her gir utvalget en oppskrift for hemmelighold i strid med hele offentleglovas formål. Når et dokument leses av noen utenfor organet, bør dokumentet i etterkant være offentlig, uavhengig av om det sendes på epost eller om lesingen foregår hos utvalget eller annet sted. I slike tilfeller bør det være tilstrekkelig at lovens øvrige unntaksmuligheter kommer til anvendelse, hvis vilkårene for dette er oppfylt. Det vil være en styrke, også for utvalget selv, at det ikke praktiseres unødig hemmelighold. Det vil også bidra til offentlig debatt og styrke tilliten til utvalgets arbeid, både underveis og i ettertid når rapporten kommer.

Sett i lys av at det vi kaller Baneheiasaken har potensiale i seg til å svekke tilliten til politiet, domstolene og Gjenopptakelseskommisjonen, bør alle være interessert i størst mulig grad av åpenhet og at unntakene fra dette prinsippet blir så få som mulig. Alt annet vil kunne motvirke den gjenoppbyggingen av tillit som vi som rettsstat er helt avhengige av».

6.3 Departementets vurderinger

6.3.1 Hvilken taushetsplikt som skal gjelde

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om taushetsplikt, jf. høringsforslaget § 3. Departementet viser til at mange av opplysningene utvalget vil få tilgang til, trolig må regnes som til dels svært sensitive. I avveiningen mellom allmennhetens interesser i å få innsyn i informasjonen og hensynet til den enkeltes personvern, har det vært avgjørende for departementet å ivareta den enkeltes personvern. Det er også grunn til å tro at en nokså streng taushetsplikt for utvalget kan bidra til at utvalget med større sannsynlighet får tilgang til sensitive opplysninger. Ut fra dette opprettholdes forslaget om at den strengere taushetsplikten skal gjelde tilsvarende for utvalget, dersom utvalget får tilgang til opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven. Ut fra de samme hensyn opprettholdes også forslaget om at den strengere taushetsplikten skal gjelde etter at arkivmateriale er avlevert til arkivdepot. Den strengere taushetsplikten vil med dette gjelde for de som er ansatt i eller utfører arbeid eller tjeneste for arkivdepotet. Arkivverket har i høringsuttalelsen vist til at det er ressurskrevende å vurdere innsyn i avlevert arkivmateriale når det gjelder andre taushetspliktregler enn de som følger av offentleglova og forvaltningsloven. For å lette Arkivverket sitt arbeid i den forbindelse, ber de derfor om at de opplysningene som er underlagt en strengere taushetsplikt merkes tydelig. Departementet har forståelse for at det vil kunne være utfordrende for Arkivverkets ansatte etter 25-30 år å vurdere hvilke taushetsbelagte opplysninger som kan være underlagt en strengere taushetsplikt. Departementet mener likevel det ikke vil være hensiktsmessig for utvalget å bli pålagt å utføre denne oppgaven i deres løpende arbeid.

Departementet opprettholder at utvalgets taushetsplikt etter lovforslaget § 3 ikke skal være til hinder for at utvalget deler opplysninger med eventuelle eksterne personer som arbeider på oppdrag for utvalget, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 og 4. Departementet legger vekt på at den strenge taushetsplikten i lovforslaget i slike tilfeller også pålegges den eksterne. Utvalget og de som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget vil ha taushetsplikt om sikkerhetsgradert informasjon. Det samme gjelder de som er ansatt i eller utfører tjeneste eller arbeid for arkivdepotet. Dette følger av sikkerhetsloven § 5-4 annet ledd og departementet finner ikke at det er nødvendig å ta inn en henvisning til dette i lovforslaget, eller å ta inn en egen bestemmelse om forholdet til sikkerhetsloven.

Departementet har vurdert Riksadvokatens innspill om at innsyn i opplysninger fra straffesak bør behandles etter reglene i politiregisterloven og straffeprosessloven. Departementet har imidlertid ikke funnet grunn til en slik særregulering. I den grad utvalget mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde, jf. lovforslaget § 3 andre ledd.

Politiregisterlovens regler om innsyn i § 49 gjelder ikke for utvalget. Begrunnelsen for dette er at de særlige reglene for innsyn , herunder særlig adgangen til ikke å vise til en konkret begrunnelse ved avslag på innsyn etter § 54 siste ledd, kun kan anvendes for organer som ikke faller inn under GDPRs virkeområde. Politiregisterloven § 49 regulerer kun innsyn for den registrerte, ikke for tredjeparter. Det samme gjelder for innsyn i den enkelte straffesak, der den registrerte har rett til innsyn i samsvar med straffeprosesslovens regler om dokumentinnsyn. Dersom andre enn den registrerte ber om innsyn, er man utenfor anvendelsesområde for § 49. Det må antas at dette i praksis ikke vil bli et problem i og med at opplysninger i politiets registre eller i straffesaksdokumenter i all hovedsak vil være taushetsbelagte opplysninger etter politiregisterloven § 23, slik at utvalget vil kunne nekte innsyn på dette grunnlag.

6.3.2 Plikt til å avverge straffbare forhold, opplysningsplikt til barnevernet m.m.

Lovforslaget regulerer utvalgets taushetsplikt. Andre steder i lovverket finnes det bestemmelser om varsling eller avverging som går foran lovbestemt taushetsplikt. Slike regler vil også gjelde for de som pålegges taushetsplikt gjennom dette lovforslaget. Departementet vil påpeke at den alminnelige plikten etter straffeloven § 196 til å avverge bestemte straffbare forhold, også vil gjelde for medlemmene i utvalget og de som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget. Avvergingsplikten gjelder uten hensyn til taushetsplikt og har dermed forrang, jf. straffeloven § 196 første ledd andre punktum. Det samme gjelder plikten etter straffeloven § 287 første ledd til å «hjelpe en person som er i åpenbar fare for å miste livet eller bli påført betydelig skade på kropp eller helse», og til etter evne å «avverge brann, oversvømmelse, sprengning eller lignende ulykke som medfører fare for menneskeliv eller betydelig skade på kropp og helse». Denne hjelpeplikten vil etter omstendighetene kunne oppfylles ved varsling og liknende, men vil i praksis neppe bli aktuell for utvalget. Videre gjelder plikten etter straffeloven § 226 til å varsle om opplysninger som godtgjør at en uskyldig person er tiltalt eller dømt, og opplysningsplikten til barnevernet etter barnevernsloven § 13-2 første ledd.

6.3.3 Taushetspliktens varighet

Departementet opprettholder høringsforslaget når det gjelder taushetspliktens varighet, slik at taushetsplikten faller bort etter de vanlige reglene i forvaltningsloven eller annet regelverk. Dersom utvalget mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde også med hensyn til taushetspliktens varighet. Riksarkivaren kan forlenge taushetsplikten for opplysninger i saker som befinner seg hos Arkivverket når hensyn til personvern tilsier det, jf. forvaltningsforskriften § 11.

6.3.4 Straffansvar for brudd på taushetsplikten

Departementet finner det ikke tvilsomt at den som krenker taushetsplikten som følger av lovforslaget § 3, omfattes av den objektive gjerningsbeskrivelsen i straffeloven § 209, og dermed kan straffes etter straffeloven §§ 209 og 210. Ut fra dette finner departementet ikke grunn til å ta inn en henvisning til straffeloven i lovforslaget § 3. Lovforslaget retter seg kun mot utvalget og de som utfører tjenester eller arbeid for utvalget, og det forutsettes at disse personene er eller gjøres kjent med at brudd på taushetsplikten kan medføre straffansvar.

Etter straffeloven § 211 kan visse yrkesgrupper (prester i Den norske kirke, prester eller forstandere i registrerte trossamfunn, advokater, forsvarere i straffesaker, meklingsmenn i ekteskapssaker, og disses hjelpere) straffes dersom de «uberettiget røper eller unnlater å hindre at andre får adgang eller kjennskap til hemmeligheter som er betrodd dem eller deres foresatte i anledning av stillingen eller oppdraget». Utvalgsmedlemmene og de som ellers utfører arbeid eller tjeneste for utvalget, er i utgangspunktet ikke omfattet av denne personkretsen, og de mottar dessuten opplysninger i kraft av sitt verv knyttet til utvalget, og ikke i anledning sin vanlige stilling. Det kan imidlertid tenkes at utvalgsmedlemmet Inger Marie Sunde også kan motta særskilte opplysninger på bakgrunn av sitt yrke som advokat. Det samme kan gjelde eventuelle andre advokater som gjør tjeneste for utvalget. I utgangspunktet vil da straffeloven § 211 gjelde på vanlig måte, men adgangen til å gi utvalget opplysninger etter den foreslåtte § 2 må etter departementets vurdering også gjelde for utvalgsmedlemmer og andre som gjør tjeneste for utvalget. Etter departementets vurdering vil dermed ikke straffansvar etter straffeloven § 211 være aktuelt. Departementet legger til grunn at det er svært lite sannsynlig at en slik problemstilling vil oppstå i praksis og viser også til at det ikke foreligger noen forklaringsplikt for utvalget. Det foreslås derfor ikke å ta inn noen henvisning til straffeloven § 211 i lovforslaget.

6.3.5 Annen bruk av taushetsbelagte opplysninger

Når det gjelder utvalgets bruk av taushetsbelagte opplysninger, legger departementet som nevnt over til grunn at taushetsplikten etter lovforslaget § 3 ikke er til hinder for at utvalget deler opplysninger med eventuelle eksterne personer som arbeider på oppdrag for utvalget, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 og 4. Informasjon som utvalget mottar, skal sikres på betryggende måte slik at bevisverdien og taushetsplikten ivaretas, jf. rundskriv G-48/75 punkt IV. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å regulere dette nærmere i loven.

6.3.6 Presentasjon av materialet

Departementet forutsetter at utvalget vil håndtere presentasjonen av de mottatte opplysningene, på en forsvarlig måte. Utvalget skal ivareta sin taushetsplikt, og vil kunne se hen til tidligere utredninger fra andre utvalg og kommisjoner.

Departementet kan ikke se at det er behov for å fastsette særskilte regler i denne loven om unntak fra innsyn for personsensitive opplysninger. Personsensitive opplysninger vil i all hovedsak være taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og dermed unntatt fra innsyn, jf. offentleglova § 13 første ledd. Departementet kan heller ikke se at det er behov for å fastsette særskilte regler i denne loven om unntak fra innsyn i dokumenter utlevert fra politiet. Der politiet gir utvalget opplysninger som er undergitt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal disse strengere reglene etter lovforslaget også gjelde for utvalget og de som utfører arbeid eller tjeneste for utvalget, jf. forslaget til § 3 andre ledd. Departementet viser til at det forutsettes en utlevering av opplysninger etter politiregisterloven til utvalget og at politiet da også har adgang til å pålegge taushetsplikt når organet mottar opplysninger, jf. politiregisterloven § 35 andre ledd. Selve pålegget om taushetsplikt må imidlertid etter departementets syn skje ved utleveringen av opplysningene. Utvalget bør i alle tilfeller i tråd med god forvaltningsskikk, innhente politiets eller påtalemyndighetens syn før utvalget beslutter om det skal gis innsyn etter offentleglova i opplysninger innhentet fra politi eller påtalemyndighet. For øvrig vil flere regler i offentleglova om unntak fra innsyn kunne være aktuelle. I utgangspunktet gjelder offentleglova fullt ut for utvalget, noe som innebærer at utvalget selv skal behandle mottatte innsynskrav, jf. offentleglova § 29 første ledd.

Departementet foreslår ikke å pålegge utvalget en plikt til å publisere sin journal løpende på internett. Dette spørsmålet er ikke i dag regulert i lovverket, men departementet viser til at offentlegforskrifta § 6 som er vedtatt, men ikke er trådt i kraft, omhandler tilgjengeliggjøring av journaler på internett. Offentlige utvalg og kommisjoner omfattes ikke av plikten til å gjøre journalen tilgjengelig for allmenheten på internett etter forskriften § 6 første ledd. Etter § 6 andre ledd er enkelte organer ikke i noe tilfelle omfattet av plikten til å gjøre journalen sin tilgjengelig på internett. Utvalget har en del til felles med noen av disse organene, siden utvalget vil komme til å innhente svært sensitiv informasjon. Dette taler mot at utvalget pålegges å gjøre journalen sin tilgjengelig på internett. Departementet legger til grunn at utvalgets samlede arbeid ikke kan anses som et «kontroll og reguleringstiltak» i offentleglova § 24 første ledd sin forstand, og at utvalget dermed ikke generelt kan unnta sine dokumenter med hjemmel i denne bestemmelsen. Det kan imidlertid tenkes at bestemmelsen i enkelte tilfeller kan komme til anvendelse, avhengig av det enkelte dokuments innhold, for eksempel dersom utvalget har innhentet opplysninger som omhandler offentlige kontroll- og reguleringstiltak.