3 Universell utforming i planar og planlegging

Ved å tenkje universell utforming kan ein gjennom planlegging skape løysingar som gjer det mogleg for alle å delta i samfunnet, uavhengig av livsfase og funksjonsnivå. Omsynet til personar som er følsame for ulike former for miljøpåverknad, som astmatikaren og allergikarar, skal også takast i vare når ein planlegg.

Gjennom å la alle dei dette vedkjem, delta i planlegginga får vi fram mangfaldet av brukarar. Slik blir det mogleg å ta omsyn til menneske i alle aldersgrupper og med ulike ferdigheiter og ulik kapasitet, om dei har problem med rørsle, syn, høyrsel eller forståing eller har nedsett toleranse for forureining og allergiframkallande stoff.

Det er eit mål i størst mogleg grad å ta i bruk arkitektoniske verkemiddel for å sikre universell utforming. Dette stiller krav til planlegging, oppfølging, gjennomføring og evaluering.

3.1 Universell utforming i plan- og bygningslova

For å sikre at omsynet til universell utforming blir teke i vare i all planlegging og byggjesaksbehandling, står følgjande i formålsparagrafen i plan- og bygningslova:

«Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planlegginga og krava til det enkelte byggetiltaket (§ 1-1 femte leddet).» Formålsparagrafen har betydning for tolkinga av dei enkelte føresegnene i lova og tilhøyrande forskrifter.

Løysingane skal også vere langsiktige (§ 1-1 fjerde leddet). Universell utforming i planlegging betyr løysingar som er funksjonelle, lett forståelege og brukande for alle. Universell utforming skal vere eit gjennomgåande perspektiv i alle delar av planprosessane frå overordna plannivå til detaljnivå.

Krava og føresegnene i lova gjeld alle som fremjar planar.

3.2 Universell utforming i alt nytt, oppgradering av det eksisterande

Medvitet vårt og kunnskapen om kvifor vi skal ha universell utforming, og korleis vi tek i vare dette, er heldigvis betrakteleg heva dei siste åra. Alt nytt som blir planlagt og prosjektert, skal innfri krava til universell utforming. Vi diskuterer ikkje lenger om universell utforming er riktig, men vi diskuterer korleis vi får til dei beste løysingane.

I nye prosjekt skal dette løysast gjennom nettopp det omgrepet viser til: universelle løysingar slik at flest mogleg kan bruke dei, og løysingar som er ein integrert del av måten arkitekturen er utforma på.

I allereie bygde omgivnader er utfordringane likevel større, her har vi framleis eit langt lerret å bleikje for å sikre brukande omgivnader for flest mogleg. I mange tilfelle er det mogleg å oppgradere eksisterande bygg og infrastruktur slik at utforminga blir universell. Spesielt mange skolar er ikkje universelt utforma – og dette er ei utfordring som ligg til både kommunar og fylkeskommunar.

3.3 Krav til plankart

Plankarta er ein viktig del av arealplanane og gjeld både arealdelen i kommuneplanen og reguleringsplanar.

Definisjonen av ein reguleringsplan er at han er eit arealplankart med tilhøyrande beskriving og føresegner. Plankarta viser resultatet av vedtaka i kommunestyret. Karta skal kunne lesast på papir og skjerm.

Omtrent 7 % av alle menn og 0,5 % av alle kvinner er fargeblinde. Korleis skal dei da kunne sjå kva som er vedteke av kommunestyret?

Fleire føresegner til plan- og bygningslova fastset kva arealformål, omsynssoner, juridiske linjer o.a. som kan brukast i arealplanen. Desse føresegnene er utdjupa i forskrifta om kart, stadfesta informasjon, arealformål og kommunalt planregister (kart- og planforskrifta).

I Noreg har vi lenge hatt ein felles standard for korleis plankart skal framstillast, med gjennomgåande fargar og symbol for alle plantypar. Det gjer at det er lett å samanlikne mellom gamle og nye kart og mellom kommuneplanar og reguleringsplanar. Kart- og planforskrifta stiller krav om korleis ein plan skal framstillast teknisk, sjå §§ 9 og 10. Desse tekniske krava er fastsette i nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister. I produktspesifikasjonen er krava til kartografi, som farge, skravering og linjer, gitte med omsyn til fargeblinde.

3.3.1 Plankart og omsynet til universell utforming

Krava i kart- og planforskrifta og nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister er derfor svært viktige å følgje av omsyn til universell utforming. Samtidig er skiljet mellom dei ulike fargane, skraveringane og linjene til hjelp for alle for å forstå kva kommunestyret har vedteke. Vidare er å bruke feltkodar nyttig for å forklare kva areala skal brukast til.

Veileder til forskrift 26. juni 2009 nr. 861 om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister (kart- og planforskriften) har meir informasjon om den tekniske framstillinga av kartet til arealplanar.

Papirkart kan av og til bli vanskelege å forstå fordi det blir presentert mykje informasjon på ein gong. Digitale kart er lettare å lese (har betre lesbarheit) fordi informasjonen kan delast opp, målestokken kan endrast, og det kan leggjast inn direkte lenkje til føresegner. Det blir stadig arbeidd med å forbetre dei digitale løysingane for kartframstilling av planar.

3.4 Oppgåver, myndigheit og omsyn

Planar skal etter plan- og bygningslova § 3-1 første leddet punkt e) leggje til rette for god forming av bygde omgivnader, gode bumiljø og gode oppvekst- og levekår i alle delar av landet. Vidare skal planar etter første leddet bokstaven f) fremje folkehelsa og motverke sosiale helseforskjellar. Å leggje omsynet til universell utforming til grunn i all planlegging er i tråd med desse krava.

Alle offentlege organ har rett og plikt til å delta i planlegginga. Sjå meir i 3.6.1.

Statsforvaltaren skal sjå til at kommunane oppfyller plikta til planlegging etter lova. Regional planmyndigheit skal rettleie og hjelpe kommunane i planleggingsoppgåvene deira. Mange statsforvaltarar og fylkeskommunar arrangerer plankonferansar eller nettverk for kommunane om planlegging der dei orienterer om ulike plantema og gir rettleiing i korleis gjennomføre planlegging.

3.5 Planprogram, planbeskriving og konsekvensutgreiing

Nokon av dei innleiande føresegnene i lova handlar om generelle utgreiingskrav for regionale og kommunale planar. For planar som er omfatta av krava om planprogram og konsekvensutgreiing, gir forskrifta om konsekvensutgreiingar utfyllande føresegner. Planprogram skal utarbeidast for alle regionale planar, kommuneplanar og reguleringsplanar som kan få vesentlege utslag for miljø og samfunn. Forskrifta om konsekvensutgreiingar gir utfyllande føresegner om planprogram.

3.5.1 Planprogram

For alle regionale planar og kommuneplanar og for reguleringsplanar som kan få vesentlege utslag for miljø og samfunn, skal det utarbeidast eit planprogram slik det står i plan- og bygningslova § 4-1.

Planprogrammet skal beskrive formålet med planarbeidet, beskrive planprosessen med framdriftsplan og opplegg for medverknad, spesielt overfor grupper ein går ut frå dette vil vedkomme spesielt. Det er viktig å involvere grupper som råd for personar med funksjonsnedsetjingar og eldrerådet i prosessen, og slik kan rådet avtale med kommunen når i planprosessen det skal trekkjast inn og gi høyringsutsegner.

Plan- og bygningslova § 4-1 seier vidare at forslag til planprogram skal sendast på høyring og leggjast ut til offentleg ettersyn normalt samtidig med varsel om oppstart og kunngjering av planarbeidet. Fristen for å gi utsegn skal vere minst seks veker. Høyringa er viktig for at myndigheiter og interesser som dette får følgjer for, får oversikta over aktuelle problemstillingar, behov for kartlegging og utgreiing og korleis planforslaget påverkar interessene deira. Målet er å gi anledning til tidleg medverknad, god informasjon og dialog og ein føreseieleg prosess for alle involverte.

Dersom regionale og statlege myndigheiter dette vedkjem, på grunnlag av forslag til planprogram vurderer at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale omsyn, skal dette gå fram av utsegna til forslaget til planprogram (§ 4-1 siste leddet).

Forskrifta om konsekvensutgreiingar (KU-forskrifta 2017) gir utfyllande føresegner om krav til planprogram. Etter forskrifta skal det i planprogrammet omtalast kva forhold som skal greiast ut, og kva metodar som er tenkt brukte for å skaffe nødvendig kunnskap. Dette omfattar viktige tema og problemstillingar som vil vere aktuelle i den konkrete saka, og som vidare skal beskrivast og vurderast i konsekvensutgreiinga. «Tilgjengelighet for alle til uteområder og gang- og sykkelveinett» er eit utgreiingstema som blir lista opp i § 21. Dersom ein går ut frå at planforslaget kan få konsekvensar for forhold som går på tilgjenge og universell utforming, bør det i planprogrammet omtalast korleis dette skal gjerast greie for i konsekvensutgreiinga.

3.5.2 Planbeskriving med konsekvensutgreiing

Alle forslag til planar skal etter lova ha ei planbeskriving som beskriv formål med planen, hovudinnhaldet og verknader planen kan ha, og korleis forholdet er mellom planen og rammene og retningslinjene som gjeld for området, jf. § 4-2. Planbeskrivinga bør omtale korleis ein skal ta i vare universell utforming i planforslaget og eventuelt i påfølgjande byggjesak.

For regionale planar og kommuneplanar med nye utbyggingsområde og for reguleringsplanar som kan få vesentlege utslag for miljø og samfunn, skal planbeskrivinga gi ei særskild vurdering og beskriving – ei konsekvensutgreiing – av utslaga planen har for miljø og samfunn. Konsekvensutgreiinga skal tydeleg skiljast ut som ein eigen del av planbeskrivinga.

I arbeidet med konsekvensutgreiing skal ein systematisk gå gjennom og identifisere den kunnskapen som ligg føre om forhold utgreiinga kan vedkomme. § 21 i KU-forskrifta listar opp ei rekkje forhold som skal identifiserast og greiast ut der det er nødvendig. «Tilgjengelighet for alle til friområder og gang- og sykkelveinett» er eit forhold som skal greiast ut dersom tilgjenget blir vesentleg minska. Etter forskrifta bør ein derfor vurdere om planforslaget vil få konsekvensar for tilgjenget menneske har til uteområde og gang- og sykkelvegar, og eventuelt gjere greie for desse utslaga og løysingar for å unngå dei.

Lista i § 21 i KU-forskrifta er ikkje uttømmande, og i enkelte saker kan andre problemstillingar vere relevante å sjå nærmare på. For eksempel kan det vere naturleg med særlege vurderingar av forhold som har med universell utforming å gjere, i planar som skal leggje til rette for skysstasjonar, trafikknutepunkt, større parkanlegg eller torg.

I andre tilfelle kan omfanget av behov for utgreiing av eit tema variere ut frå konfliktsituasjon. Dersom eit sentrumsområde med eldre bygnad skal regulerast, vil omsynet til kulturminne og omsynet til universell utforming vere forhold som må avvegast nøye. Dette må speglast av i konsekvensutgreiinga, der det bør gjerast ei særskild vurdering av og givast ei utgreiing av konsekvensar planforslaget har for universell utforming.

Hensikta med utgreiinga er at ein ved vedtak av planen skal ta tilbørleg omsyn til dei vurderingane som er gjorde, i dette tilfellet vurdering av konsekvensane planforslaget har for universell utforming.

Departementet har gitt ut fleire rettleiingar om konsekvensutgreiingar.

3.6 Medverknad

Intensjonen i plan- og bygningslova er at planlegginga skal vere transparent, open og sikre medverknad. I formålsparagrafen 1-1 fjerde leddet er dette presisert slik:

«Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter.»

Tidleg og god involvering sikrar at vi får synleggjort relevant kunnskap og viktige interesser. Det vil gi eit betre grunnlag for interesseavveging og styrkje planlegginga som demokratisk arena. Det vil òg kunne medverke til å redusere konfliktnivået og heve kvaliteten på planane.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt ut ei eiga rettleiing om medverknad.

3.6.1 Medverknad frå alle sektorar for gode universelle løysingar

Alle sektorar/verksemdsområde i kommunen og fylkeskommunen må delta i planlegginga heilt frå starten av planprosessen for å sikre dei gode universelt utforma løysingane.

Dette vil òg vere i tråd med kommunelova § 13-1 og utgreiingsplikta kommunedirektøren har, som er å «påse at saken er forsvarlig utredet og gir et faktisk og rettslig grunnlag» før saka blir lagd fram for det folkevalde organet. Korleis arbeidet er i kommuneadministrasjonen, vil òg vere ansvaret til kommunedirektøren som leiar av «den samlede administrasjonen».

Samarbeid med jamleg kontakt, drøftingar og diskusjonar er viktig og bidreg til at alle i kommunen eller fylkeskommunen får ei felles forståing av kva som er utfordringane, og av korleis desse kan møtast og løysast.

Sidan planar kan omfatte bu- og nærmiljø, skolar, barnehagar, turområde, gangvegar, sykkelstiar, by- og tettstadsentera, næringsområde og park- og grøntområde, må planleggjarane samarbeide med dei verksemdsområda (sektorane) som er ansvarlege for saksområdet, jf. § 1-4 andre leddet. Medarbeidarar frå verksemder som arbeider med tekniske tenester, veg, vatn, avløp, barnehagar og skolar, helse og omsorg, kultur, idrett, fritid, bustad, næring og eigedom, må delta i planprosessen. Involvering gjeld næringsavdelinga og økonomiavdelinga òg. Dei ansvarlege for den daglege og framtidige drifta til kommunen er sentrale òg, da dei òg kan bidra både med idear og løysingar. I tillegg er samtalar om erfaringar med ulike løysingar nyttige for å sørgje for at ei framtidig utforming blir betre eller like god. Det gir dessutan innsikt i kva dette dreier seg om. I tillegg er det nyttig med brukarinvolvering her.

Alle er aktuelle og nødvendige samarbeidspartnarar for å få gode universelle løysingar.

3.6.2 Råd for personar med funksjonsnedsetjing

For å sikre at grupper som elles ikkje så lett deltek i opne medverknadsprosessar, skal få anledning til det, bestemmer kommunelova § 5-12 at alle kommunar og fylkeskommunar har ei lovfesta plikt til å opprette råd for personar med funksjonsnedsetjing.

I 2019 kom ei forskrift om dei tre medverknadsorgana etter kommunelova. Forskrifta skal sikre ein brei, open og tilgjengeleg medverknad frå eldre gjennom eldrerådet i alle saker som gjeld dei, personar med funksjonsnedsetjing gjennom rådet for personar med funksjonsnedsetjing i alle saker som gjeld dei, og frå ungdomsråd eller anna medverknadsorgan for ungdom i alle saker som gjeld ungdom.

Det er utarbeidd rettleiingar for alle dei tre råda der det går fram kva reglar som gjeld, og kva plikter kommunane har. Rettleiingane har også fleire gode eksempel på korleis råda og andre delar av kommunen kan arbeide.

Det er viktig at kommunane og fylkeskommunane vurderer om dei som skal medverke i planprosessane, har fått tilstrekkeleg kunnskap om temaet, og om dei forstår informasjonen dei får, slik at alle har det same kunnskapsnivået om planforslaget.

Kommunen og fylkeskommunane blir anbefalte å trekkje råda med frå starten, og råda bør sjølve vere aktive for å få ein god dialog.

3.6.3 Medverknad frå dei som planen vedkjem

I plan- og bygningslova § 5-1 første leddet blir det sagt at «[e]nhver som fremmer planforslag, skal legge til rette for medvirkning». Dette betyr at statlege, regionale, kommunale og private planleggjarar må gjennomføre medverknad. Kommunen er gitt eit ekstra ansvar for å sjå til at medverknad blir gjennomført. Det står i § 5-1 femte leddet:

«Kommunen skal påse at dette [medverknaden] er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private.»

Det er ikkje like lett for alle å delta i møte, lese plandokument eller brev om planarbeid. Derfor er kommunane i paragrafen tredje leddet pålagde «[…] et særlig ansvar for å sikre medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging», og fjerde leddet «Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte».

Råda for personar med funksjonsnedsetjing bør trekkjast inn tidleg i planprosessen – jo tidlegare, jo betre. Jo tidlegare ein får lagt inn dei gode løysingane, jo betre er det, det er ofte enklare og rimelegare òg.

Synfaringar er nyttige og kan gi verdifull informasjon og forståing av situasjonen.

Å korrigere eller rette opp uheldige løysingar i bygg og uteareal tek lengre tid og er dyrare enn å lage gode løysingar heilt i starten. Ofte kan rådet for personar med funksjonsnedsetjing belyse forhold planleggjarar og utbyggjarar ikkje ser. Å vurdere planar for tiltak undervegs, sjå korleis tiltaka faktisk ser ut til å bli, og vurdere heilskapen på veg til endeleg resultat er ofte nyttig. Ein kan da spare eventuelle kostnader frå justeringar etter at tiltaket er gjennomført.

3.6.4 Om regionalt planforum

Her vil vi trekkje fram regionalt planforum som ein nyttig arena for å få universell utforming fram på bordet som eit omsyn alle må ta i vare. Sjå rettleiinga om regionalt planforum på www.planlegging.no.

3.7 Motsegner grunngitte i universell utforming

Fylkeskommunen og statsforvaltaren kan etter plan- og bygningslova § 5-4 fjerde leddet fremje motsegner grunngitte i universell utforming:

«Dersom planforslag er i strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlige planretningslinjer, statlig eller regional planbestemmelse eller overordnet plan.»

Manglande universell utforming kan definerast som diskriminering i lov om likestilling og forbud mot diskriminering. Ei klage over brott på føresegnene om universell utforming kan bringast inn for Diskrimineringsnemnda etter føresegna i diskrimineringsombodslova. Sjå meir i kapittelet «Konvensjonar, direktiv mv. om universell utforming - planlegging».

Sjå andre rettleiingar departementet har, som omtaler motsegner, på www.planlegging.no

3.8 Forholdet til forvaltningslova og klage

Forvaltningslova gjeld for behandling av saker etter plan- og bygningslova òg. Det er likevel eigne reglar om saksbehandling i plan- og bygningslova. Reglane i plan- og bygningslova går i så fall framfor reglane i forvaltningslova.

Klagereglane i forvaltningslova om for eksempel klagefrist og kven som kan klage, gjeld som elles i forvaltninga.

Plan- og bygningslova § 1-9 seier likevel at

• Det i byggesaken ikke kan klages på forhold som er avgjort i bindende reguleringsplan eller ved dispensasjon
• Statlig organ, som Sametinget, regionalt organ og kommune kan påklage enkeltvedtak som direkte berører vedkommende myndighets saksområde. Denne klageadgangen gjelder ikke i plansaker der vedkommende myndighet er gitt anledning til å fremme innsigelse.
• Det kan kun klages på samme grunnlag én gang. Det betyr at dersom det er klagd over manglende krav til opparbeidelse av uteareal i reguleringsplan, så kan man ikke begrunne en klage over gitt byggetillatelse med at det i planen ikke var stilt krav til opparbeidelse av uteareal i reguleringsplanen.

Reglane om retten til innsyn i dokument etter offentleglova og miljøinformasjonslova gjeld også for saker etter plan- og bygningslova. Retten gjeld òg for alternative utkast til planar etter plan- og bygningslova.

3.9 Nasjonale forventningar og statlege planretningslinjer

Kvart fjerde år skal regjeringa utarbeide Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging i tråd med § 6-1. Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging 2019–2023 blei gitt ut i mai 2019. På side 29 blir det gitt klare forventningar til at omsynet til universell utforming skal vektleggjast:

• Kommunane planlegg for eittilbod av tilrettelagde bustader for eldre og personar med nedsett funksjonsevne.
• Kommunane planlegg aktivt for å motverke og førebyggjelevekårsutfordringar og medverkar til utjamning av sosiale forskjellar. Kommunane legg universell utforming til grunn i planlegginga av omgivnader og busetnad og sikrar omsynet til folkehelse i planlegginga.

Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegginglegg òg klare føringar for universell utforming i planlegginga. Under punkt 4 Retningslinjer for samordning av bolig-, areal- og transportplanleggingen blir det i 4.8 sagt:

«Planleggingen skal ta høyde for universell utforming og tilgjengelighet for alle, og ta hensyn til den delen av befolkningen som har lav mobilitet.»