1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

I denne meldingen presenteres hovedtrekkene i Regjeringens transportpolitikk. Meldingen er også en strategisk plan for utvikling av den samlede statlige infrastruktur for veg-, jernbane-, luft- og sjøtransport. Regjeringen vil føre en helhetlig transportpolitikk der de enkelte transportformer blir sett i sammenheng. Nasjonal transportplan er et verktøy for prioritering av at bygging, vedlikehold og drift av statlig infrastruktur innen og mellom alle transportformer, kjøp av transporttjenester og ulike finansieringsformer. Oppfølgingen av NTP vil skje bl.a. i de årlige forslag til statsbudsjettet, og ved andre framlegg for Stortinget.

Nasjonal transportplan 2006-2015 videreutvikler det plansystem som ble etablert gjennom St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011. Grunnlaget for prioriteringer og politikkutforming er lagt gjennom et nært samarbeid mellom Fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet, de tre statlige transportetatene (Jernbaneverket, Kystverket og Statens vegvesen) og Avinor AS, fylkeskommunene og storbyområdene Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø. I dette arbeidet er det også dratt nytte av konsultasjoner med, og bidrag fra, ulike interesseorganisasjoner.

Transportetatene la i juni 2003 fram sitt felles innspill til Nasjonal transportplan 2006-2015. Dette innspillet er blitt forelagt fylkeskommuner og storbykommuner til uttalelse. En rekke andre myndigheter, organisasjoner og bedrifter har også uttalt seg om dette dokumentet, og på denne måten gitt viktige bidrag til endelig utforming av denne stortingsmeldingen.

1.2 Sammendrag

Regjeringen legger i meldingen fram en helhetlig strategi for transportpolitikken. Regjeringens strategi tar utgangspunkt i at transportformene har ulike egenskaper og fortrinn, og at det er nødvendig å tilpasse transportpolitikken til at utfordringene er forskjellige i ulike deler av landet.

Regjeringen legger til grunn disse fire hovedmålene for transportpolitikken:

• Færre drepte og alvorlig skadde i vegtrafikken , og fortsatt høy sikkerhet i andre transportformer

• Mer miljøvennlig bytransport – med redusert bilavhengighet og økt kollektivtrafikk

• Bedre framkommelighet i og mellom regioner , for å fremme utvikling av levedyktige distrikter, vekstkraftige bo- og arbeidsmarked og dekke næringslivets transportbehov

• Et mer effektivt transportsystem , hvor blant annet økt bruk av konkurranse benyttes for å få et best mulig transporttilbud for de samlede ressursene til transportformål.

I dette kapitlet presenteres helheten i regjeringens transportpolitikk, og det gis et sammendrag av de viktigste punktene i meldingen.

I kapittel 2 beskrives bakgrunnen for meldingsarbeidet, og det metodiske grunnlaget drøftes.

I kapittel 3 beskrives utviklingstrekk og utfordringer for transportpolitikken.

I kapittel 4 gjennomgås transportsystemets standard og struktur, og det foreslås tiltak for et mer effektivt transportsystem hvor transportmidlene ses mer i sammenheng.

I kapittel 5 presenteres en politikk for bedre organisering og finansiering av transportsektoren, for å få mest mulig igjen for ressursene.

I kapittel 6 presenteres strategier for økt trafikksikkerhet, et transportsystem som bidrar til å nå samfunnets miljømål, og økt tilgjengelighet for alle brukere av transport.

I kapittel 7 presenteres de økonomiske rammene for planperioden og hovedprioriteringer innenfor disse rammene.

I kapittel 8 beskrives utfordringer og hovedprioriteringer i åtte transportkorridorer og fordeling av planrammen innenfor disse korridorene.

I kapittel 9 legges det fram en politikk for mer miljøvennlig transport i byene med økt kollektivtransport og dempet bilbruk.

I kapittel 10 gjennomgås utfordringer og prioriteringer i hvert av de seks største byområdene.

I kapittel 11 presenteres virkninger av den samlede innsatsen i transportsektoren.

1.2.1 Utviklingstrekk og utfordringer

Transportpolitikken skal ivareta mange og ofte motstridende mål og interesser.

Transport er i seg selv et middel for å nå nasjonale mål knyttet til verdiskaping og velferd, næringsutvikling og regional utvikling. For å bidra til å nå disse overordnede målene er transportpolitikkens hovedutfordring å utvikle et transportsystem med god framkommelighet, der hensyn skal tas til miljø og trafikksikkerhet. Transportpolitikken skal også utformes i skjæringspunktet mellom lokale, regionale og nasjonale mål og interesser.

Det moderne samfunnet setter store krav til rask og pålitelig gods- og persontransport. Høy mobilitet i befolkningen er et viktig trekk i velferdsutviklingen. Transportutviklingen henger sammen med den økonomiske utviklingen.

Internasjonalisering og ny teknologi

Transportpolitikken må ta hensyn til et stadig tettere internasjonalt samarbeid, hvor viktige rammebetingelser utformes av land og regioner i fellesskap. Handel med varer og tjenester, direkte investeringer og kapitalbevegelser, bevegelse av arbeidskraft og teknologioverføring har økt betydelig. Kapasitetsbegrensninger, forsinkelser og miljøkrav langs vegnettet i Europa påvirker også norske transporter og norske transportører.

Stadig strengere internasjonale krav til sikkerhet i luftfarts-, sjøtransport- og jernbanesektoren, stiller krav til sikkerhetsinvesteringer som ikke alltid er godt tilpasset norske forhold. Slike nye og strengere krav er ofte svært kostnadskrevende. Det blir en ufordring å få satt ressursene inn i tiltak som gir mest mulig sikkerhet for transportsektoren sett under ett – særlig sett i lys av at det er vegtrafikken som har det alt overveiende antallet drepte og skadde.

Den teknologiske utviklingen kan bidra til mer miljøvennlig transport. Helt eller delvis elektrisk drevne kjøretøy, hydrogen som alternativ til fossile drivstoff, utvikling av mindre støyende kjøretøy, dekk og vegdekker er eksempler på dette.

Utvikling i gods- og persontransport

Godstransportarbeidet i Norge øker. Økonomisk vekst er sammen med reduserte transportkostnader viktige drivkrefter i utviklingen. Teknologiske forbedringer muliggjør raskere transporter med større grad av pålitelighet, noe som bidrar til å redusere transportkostnadene.

Norsk godstransport, både innenriks og utenriks, domineres av vegtransport og transport til sjøs, som begge vokser. Omtrent like mye av godstransportene, målt i tonnkilometer, går på sjø som på veg (48 pst og 46 pst). Det er store variasjoner mellom korridorer og regioner og for ulike markeder og godstyper. Distribusjon og andre korte transporter utføres i praksis bare av bil. På lange transporter generelt, og for spesielle godstyper, har jernbane betydelige markedsandeler.

Ved at det legges til rette for mer konkurranse i transportnæringen, gis det rom for nye aktører i markedet, med større valgmuligheter for transportbrukerne og dermed mulighet for lavere priser. Nye eier- og samarbeidskonstellasjoner, både på kundesiden og blant transportutøverne, påvirker struktur, omfang og prisnivå i markedet.

Det har i de siste 20 årene vært en sammenhengende vekst i persontransporten i Norge. Bilen er det dominerende transportmidlet, med en markedsandel på 80 pst av persontransportarbeidet.

Utviklingen i arbeidsmarkedet bidrar til konsentrasjon av bosettingen og dermed økt trafikk i og rundt de store byene. Endringene i næringslivet bidrar til dette.

Transportveksen, særlig i form av økt bruk av personbil, har i stor grad vært resultat av en ønsket samfunnsutvikling, med bred politisk oppslutning. Dette bidrar imidlertid i deler av transportmarkedet til en transportvekst og bilavhengighet som har negative konsekvenser for framkommelighet, miljø og helse. I areal- og transportplanleggingen er det et grunnlag for å ta i bruk tiltak som bryter et reisemønster basert på bilbruk til alle reiseformål, uten at dette samtidig oppleves som en svekkelse av et individuelt krav til mobilitet.

Befolkningsøkning og økt transport i og inn mot de største byene representerer en særskilt utfordring, der det er behov både for å dempe transportbehovet og dreie transportmiddelfordelingen mot kollektive transportmidler, gange og sykkel.

1.2.2 Et sikkert transportsystem – færre drepte og skadde i vegtrafikken

Regjeringen vil videreføre nullvisjonen for trafikksikkerhet. Nullvisjonen innebærer at transportmidlene og transportsystemet må formes på en slik måte at de fremmer riktig atferd, og i størst mulig grad hindrer at menneskelige feilhandlinger får fatale konsekvenser. Videre må trafikantene påvirkes til en sikker atferd.

Færre drepte og skadde i vegtrafikken

Antallet som omkommer i vegtrafikken er halvert siden 1970, trass i en noe nær tredobling av trafikken. Likevel ble i gjennomsnitt 1 500 mennesker drept eller hardt skadd i trafikken årlig i årene 1998-2002. De samfunnsøkonomiske ulykkeskostnadene er anslått å være om lag 25 mrd. kr pr. år. Regjeringen har i utformingen av politikken for planperioden 2006-2015 lagt til grunn et ambisiøst mål om en markant og varig reduksjon i antall drepte eller hardt skadde i transportsektoren. Ulykker på vegene representerer en særskilt utfordring. Med de tiltak som prioriteres i denne meldingen er det beregnet en reduksjon i antall hardt skadd eller drept i vegtrafikken med 330 i 2016, sammenliknet med en situasjon uten disse tiltakene.

Regjeringen vil styrke innsatsen for å bygge sikkerhet inn i nye og eksisterende veganlegg. Dette innebærer blant annet økte statlige bevilgninger til raskere utbygging av høyt trafikkerte stamveger til fire felt, og mer bruk av midtrekkverk på to og tre felts veger.

Beregninger fra Statens vegvesen viser også svært positive effekter av relativt små og målrettede trafikksikkerhetstiltak. Regjeringen går i denne meldingen inn for en sterk økning av midler til slike tiltak. Det vil også bli prioritert økte midler til bedre vedlikehold av det mest trafikkerte vegnettet, noe som vil øke både sikkerhet og framkommelighet.

I tillegg til tiltak på vegnettet, vil trafikksikkerheten styrkes blant annet som følge av forslag om ny og forbedret føreropplæring og utvikling av bedre trafikkopplæring for barn og ungdom i skolen. Kontrollaktiviteten på vegene skal styrkes, for å følge opp at lov- og regelverk i vegtrafikken etterleves. Statens vegvesen skal øke bruken av risikoanalyser og systematiske revisjoner i hele vegtrafikksystemet. Det vil innføres skjerpede sikkerhetskrav til yrkestrafikken, spesielt tungtrafikken.

Samferdselsdepartementet vil ta initiativ til å tilrettelegge for bedre forbrukerinformasjon om et kjøretøys sikkerhetsegenskaper.

Fortsatt høy sikkerhet i andre transportformer

Både i luftfarts- og jernbanesektoren er sikkerheten høy, og utfordringen i disse sektorene ligger særlig i å opprettholde det høye sikkerhetsnivået. Enkelte typer lufttransport, slik som passasjertransport med helikopter, har imidlertid et lavere sikkerhetsnivå enn ordinær ruteflyging. Her må det rettes inn spesiell innsats i planperioden.

Sikkerheten i jernbanen er god i forhold til andre transportformer. Svært få passasjerer omkommer i jernbaneulykker. I 2002 omkom ingen reisende i jernbaneulykker. Når det gjelder ulykker ved planoverganger, har det vært en ­nedgang både i antall drepte og antall ulykker (sammenstøt) de siste årene. Regjeringen har satt i gang en omfattende satsing på å øke sikkerheten på jernbanen ytterligere, blant annet ved forbedring av infrastruktur og utbygging av nytt system for sikkerhetskommunikasjon, GSM-R. Investeringer- og andre tiltak i denne melding vil bidra til ytterligere å bedre sikkerheten i banesystemet.

Sjøsikkerheten i norske farvann er betydelig forbedret de siste 15-20 årene. Likevel skjer det årlig omkring 100 grunnstøtinger og skipskollisjoner langs kysten. Sannsynligheten for større skipsulykker, med tap av mange menneskeliv eller store skader ved oljeutslipp eller liknende, er statistisk svært lav, og de fleste ulykkene langs kysten har relativt små konsekvenser. Ulykken med «Rocknes» i januar 2004 viste imidlertid at konsekvensene av sjøulykker kan være meget alvorlige. Dette understreker behovet for å videreføre Regjeringens prioriteringer av tiltak for å øke sikkerheten i farledene.

Regjeringen vil legge vekt på en helhetlig og sektorovergripende sikkerhetstenking, slik at strenge og kostnadskrevende myndighetskrav i enkelte transportsektorer ikke utilsiktet medfører overføring av transport til andre deler av transportsystemet med høyere risiko, som kan medføre at sikkerheten samlet sett reduseres.

1.2.3 Mer miljøvennlig bytransport

Et godt fungerende transportsystem er nødvendig for å sikre funksjonelle og miljøvennlige storbyer og storbyregioner. Regjeringen legger opp til at transportsystemet i byområder må utformes med balanse mellom kapasiteten på innfartsvegene og trafikkbelastningen som det sentrale byområdet tåler. Det er verken miljømessig eller samfunnsøkonomisk riktig – i mange tilfeller heller ikke praktisk mulig – å bygge ut et hovedvegnett som fjerner bilkøene i rushtiden.

Sett på bakgrunn av at det allerede i dag er køproblemer i flere større byer, og at prognosene tilsier at disse vil forsterkes uten nye tiltak, er det behov for dempet vekst i bilbruk og økt kollektivtransport i byene. En slik strategi vil ha størst mulighet for å lykkes dersom det er lokal vilje til både å satse mer på kollektivtransport og å innføre restriktive tiltak på bilbruk. Regjeringen foreslår i tillegg en rekke tiltak fra statens side for å utforme et mer miljøvennlig transportsystem i storbyene.

Regjeringen vil øke statlig satsing på miljøvennlig transport i storbyene i planperioden – ved en betydelig økning av bevilgningene til kollektivtiltak over vegbudsjettet, høyere tempo i utbygging av jernbanen i storbyene og høyere rammer til utbygging av sammenhengende gang- og sykkelvegnett.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at byer som legger til rette for lavere andeler bilbruk og økte andeler kollektivtrafikk, sykkel og gange skal belønnes, blant annet gjennom økte bevilgninger til belønningsordningen for kollektivtransport. Disse midlene skal kunne brukes fritt av lokale myndigheter, også til drift av kollektivtransport.

Samferdselsdepartementet vil innføre en ny, samlet statlig finansieringsordning for infrastruktur for lokal kollektivtransport, med reduserte krav til lokale egenandeler og mulighet for bruk av bompenger som egenandel. Det skal fortsatt legges til grunn bruk av trafikantbetaling i by, med mulighet for tidsdifferensierte satser og bruk av inntekter også til å bygge ut bedre infrastruktur for kollektivtrafikk. Dette vil bidra til mer effektiv bruk av vegnettet og styrke finansieringen av et bedre samlet transportsystem.

Regjeringen ønsker å ta i bruk gjensidig forpliktende avtaler mellom staten og byene basert på samordnede areal- og transportplaner, for å oppnå en langsiktig, bærekraftig areal- og transportutvikling. Det vil også bli utprøvd og utviklet nye samarbeids- og samordningsformer for å sikre effektiv, sikker og miljøvennlig bytransport, blant annet gjennom Samordningsorgan for kollektivtransport i det sentrale Østlandsområdet og byforsøk i øvrige storbyer. Departementet vil også legge til rette for at byene kan ta i bruk «lavutslippssoner».

1.2.4 Bedre framkommelighet i og mellom regionene

Ulike regioner har ulike behov for infrastruktur og transporttilbud. Regjeringen vil sikre bosettingen, verdiskapingen og levedyktige lokalsamfunn over hele landet. Regjeringen vil føre en framtidsrettet og mulighetsorientert distrikts- og regionalpolitikk, og vil legge til rette for at det skapes varige og lønnsomme arbeidsplasser.

For å styrke regionale sentra, og særlig landsdelssentra, er det viktig å bedre forbindelsene og redusere reisetidene til omlandet. Dette vil også få landsdelene til å fungere bedre som en enhet. Regjeringen legger i denne meldingen opp til å redusere avstandsulemper mellom landsdeler og til utlandet ved å øke satsingen på utbygging av viktige transportkorridorer i alle deler av landet. Transportpolitikken blir dermed et godt verktøy i regionalpolitikken.

Bedre vegtransport

Storparten av landverts transport avvikles på vegnettet. Vegnettet spiller en viktig sammenbindende rolle også overfor andre transportformer. De fleste transporter går på veg i minst ett av sine endepunkter.

På det høytrafikkerte vegnettet er de største utfordringene knyttet til å avvikle transporten på en mest mulig effektiv og sikker måte, uten å påføre miljøet unødvendig belastninger. Det er et stort utbyggingsbehov på det høytrafikkerte vegnettet. På mer lavtrafikkerte strekninger vil utbyggingen baseres på utbedring av eksisterende veg for å oppnå tilfredsstillende bredde og bæreevne samt bedret trafikksikkerhet.

Regjeringen legger opp til en strategi der bompengefinansiering av lengre sammenhengende stamvegstrekninger, sammen med økte statlige bevilgninger, vil kunne gi grunnlag for en framskyndet utbygging av stamvegnettet i sentrale strøk, samtidig som satsingen på stamvegnettet i distriktene opprettholdes og styrkes. I tillegg er det av stor betydning for distriktene å sikre trygge og pålitelige transporter gjennom økt innsats for rassikring og utbedring av flaskehalser.

Konsentrert jernbanesatsing – distriktssatsing på luftfart

Viktige deler av jernbanenettet har behov for modernisering. Regjeringen legger i denne meldingen opp til økte bevilgninger til jernbanen, rettet inn mot standardheving og kapasitetsøkning for jernbanen i trafikksterke områder. Slik kan jernbanen her i årene framover bli mer attraktiv. Regjeringen vil også opprettholde jernbanens infrastruktur på trafikksvake strekninger. På disse strekningene vil innsatsen bli konsentrert om drift og vedlikehold.

Som følge av spredt bosetting og lange avstander, klimatiske og topografiske forhold og mangel på alternative transportformer, spiller flytransport en viktigere rolle i transportmønsteret i Norge enn i de fleste andre land. Det er ikke mulig med et flyplassnett og flyrutetilbud på kommersielle vilkår i alle deler av landet. Der samfunnsmessige hensyn tilsier det, kjøper Samferdselsdepartementet lufthavntjenester på Avinors regionale flyplasser og flyrutetjenester fra flyselskapene basert på anbudskonkurranse. Departementet legger opp til å øke ressursene til flyplassene i distriktene i planperioden, og styrke økonomien i flyplassnettet ved effektivisering, bruk av anbudskonkurranse om kjøp av flyruter og ved strukturendringer.

Mer godstransport på sjø og bane

En stadig økende vegtrafikk både i Norge og på hovedvegnettet i Europa, gjør at vi særlig i de mest høytrafikkerte deler av transportnettet får kapasitetsproblemer. Det gir forsinkelser og høyere kostnader for transportørene, og dermed også for næringsliv og forbrukere. Økt vegtrafikk medfører også miljøutfordringer, særlig i byområdene, men også med hensyn til global og regional luftforurensning.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at mer av godstransporten kan gå på kjøl og skinner, og at en større del av persontransportene kan gå med kollektive transportmidler. Dette er utfordringer vi har felles med resten av Europa. Det er likevel betydelige forskjeller mellom Norge og EU både når det gjelder miljø- og framkommelighetsproblemer. Løsningene i Norge må derfor tilpasses norske forhold.

Det er en betydelig utfordring å få til en slik overgang. Tunge trender i nærings- og samfunnsutvikling trekker i motsatt retning.

Det er derfor viktig å effektivisere vegtransporten samtidig som en legger til rette for overgang til sjø og bane. Sjøtransportens andel av det samlede transportvolum er høyere i Norge enn i de fleste andre europeiske land, men kan likevel økes. Forutsetningen for en slik overgang er at intermodale løsninger (to eller flere transportformer i en transportkjede) tilbyr tilstrekkelig transportkvalitet til en konkurransedyktig pris.

For å fremme en overgang fra veg til sjø og bane må det legges til rette for en konsentrasjon av godsstrømmene til knutepunkter og korridorer, slik at det blir tilstrekkelig godsgrunnlag for å opprette nye intermodale transporttilbud.

Investeringer i jernbanens kapasitet og kvalitet på infrastruktur, og utvikling av effektive terminaler, er viktige tiltak for å bedre jernbanens konkurransemuligheter. I vegsektoren må dette følges opp gjennom å legge til rette for god tilførsel til terminalene.

Et viktig bidrag er å tilrettelegge for informasjonsflyt mellom ulike transportsektorer og med transportbrukerne. I samarbeid mellom brukere, forskere og forvaltning utvikles et felles rammeverk for datautveksling i transportsystemet (ARKTRANS). Samferdselsdepartementet legger til grunn at dette tas i bruk når ulike aktører utvikler elektroniske tjenester på transportområdet.

Gjennom norsk deltakelse i EUs Marco Polo-program vil midler stilles til rådighet for tiltak som kan være med på å bygge ned markedsbarrierer for intermodale transporter.

Etableringen av Shortsea Promotion Centre-Norway (SPC-Norway), er et viktig element i Regjeringens strategi for å legge til rette for overføring av godstransport fra veg til sjø. Gjennom nettverksarbeid kan SPC-Norway bidra til å knytte aktører sammen, og således virke som en katalysator for etablering av kombinerte dør-til-dør transporter.

For å kunne lykkes med en overgang fra veg til sjø og bane må det satses på tiltak i de deler av transportmarkedet der det er reelle konkurranseflater. Det må tas hensyn til begrensningene som varesammensetning og transportkvalitet setter. Regjeringen legger derfor opp til en balansert politikk hvor vegtransportens gode egenskaper utnyttes, samtidig som det legges til rette for sjø og bane der det er hensiktsmessig.

Havnestruktur

Regjeringen ønsker å legge til rette for en utvikling av havnene som styrker sjøtransporten, og bidrar til næringsutvikling og etablering av robuste regioner. Skal sjøtransporten vinne fram i konkurransen med landtransport, både når det gjelder pris og kvalitet, kreves det at havnene har et volum av stykkgods og containere som gir grunnlag for hyppige og regulære skipsanløp. En forutsetning for å lykkes med dette er at håndteringen av stykkgods og containere i hovedsak konsentreres til et begrenset antall havner. Samtidig er langsiktighet og forutsigbarhet viktig, både for næringslivets transport- og logistikkplanlegging og for statlig infrastrukturutvikling. Regjeringen vil derfor bygge videre på den eksisterende havnestrukturen. Strukturen vil imidlertid bli justert til to nivå, og bestå av nasjonale havner og øvrige havner.

I tråd med St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, og Stortingets behandling av denne legger Regjeringen til grunn at havnene i Oslo, Grenland, Kristiansand, Stavanger, Karmsund, Bergen, Ålesund, Trondheim, Bodø og Tromsø videreføres som nasjonale havner. Regjeringen forutsetter at de nasjonale havnene utvikles slik at de får en standard, og kan håndtere et godsvolum, som gir regulære og hyppige anløp av skip for stykkgods og containere. Øvrige havner skal primært betjene lokalsamfunn og stedlig næringsliv.

1.2.5 Et mer effektivt transportsystem

Myndighetene har ansvaret for utbygging, vedlikehold og drift av den offentlige transportinfrastrukturen. Det bevilges årlig mer enn 20 milliarder kroner over statsbudsjettet til transportformål, med økte bevilgninger de siste årene. I tillegg bruker fylkeskommuner og kommuner milliardbeløp på vegnett og lokal kollektivtrafikk.

Regjeringen legger i denne planen opp til å videreføre bevilgningene til transport på et høyt nivå. Det vil likevel være avgjørende for kvaliteten på transportsystemet at de samlede ressursene utnyttes enda bedre, og gir best mulig samlet tilbud for transportbrukerne.

Økt bruk av konkurranse

Regjeringen vil ta i bruk nye virkemidler for å få mer igjen for pengene. Regjeringen legger til grunn at økt bruk av konkurranse kan fremme god ressursbruk, fordi det stimulerer produsenter og tilbydere av transporttjenester til å drive effektivt, og dermed produsere til lavest mulig kostnader. Dette kommer brukerne til gode og fremmer samfunnsøkonomisk effektiv bruk av ressursene. Når markeder ikke gir samfunnsmessig ønskede resultater har offentlige myndigheter et ansvar for å formidle transporttjenester fra produsenter til brukere, slik det skjer ved statlig kjøp av transporttjenester.

Det må understrekes at økt bruk av konkurranse om tildeling av statlige bevilgninger, som denne meldingen legger opp til, ikke betyr at det offentlige fraskriver seg ansvaret for at tjenesten blir utført. Tvert imot kan det i praksis bety at det offentlige blir klarere i sine kvalitetskrav til hvordan tjenesten utføres, og får mer ut av den samlede ressursbruken.

Regjeringen er videre opptatt av at nødvendige myndighetsoppgaver organiseres på en måte som fremmer effektiv ressursbruk. Økt effektivitet frigjør midler til prioriterte transportpolitiske oppgaver.

Økt effektivitet kan også oppnås ved bedre organisering av formidlingen av tilbudene til brukerne, og gjennom organiseringen av offentlig forvaltning og tilsyn innen transportsektoren.

Regjeringen vil fortsette utviklingen av mer markedsrettet utbygging, drift og vedlikehold av infrastrukturen i alle transportsektorer. Hensikten er å få mer effektiv drift, vedlikehold og utbygging, samtidig som en ivaretar offentlig styring der det er nødvendig. Dette setter krav til nye kontraktsformer og god overordnet styring.

I tråd med St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport arbeider Samferdselsdepartementet med å etablere konkurranse om statlig kjøp av persontransport på jernbane. Det legges opp til å kunngjøre konkurranse om statlig kjøp på Gjøvikbanen i løpet av 2004.

Regjeringen varsler i denne meldingen at det i neste omgang legges opp til å lyse ut konkurranse om to større trafikkpakker: Bergensbanepakken (bestående av all persontogtrafikk på Bergensbanen vintertrafikk på Flåmsbanen) og Sørlandsbanepakken (bestående av all persontogtrafikk på Sørlandsbanen og Arendalslinjen).

En slik inndeling i større pakker vil øke interessen for å delta i konkurransen, og gi et regionalt tyngdepunkt i trafikkpakkene slik at transportselskapene må ha en fokusert, langsiktig markedsorientering. Det vil understøtte målet om at konkurranseutsetting skal medvirke til økt bruk av kollektivtransport.

Samferdselsdepartementet har liberalisert ekspressbusspolitikken, for å legge til rette for et samlet sett bedre kollektivtilbud for publikum med økte valgmuligheter. Det er et gjennomgående trekk at der ekspressbusser har fått anledning til å drive ruter i konkurranse med jernbanen, har den samlede andelen av kollektivreisende økt. Flertallet av de nye reisende med ekspressbuss er tidligere brukere av privatbil. En liberalisering av ekspressbusspolitikken har på denne måten bidratt til å styrke kollektivtrafikken.

Regjeringen legger også opp til en gradvis konkurranseutsetting av riksvegferjedriften, og at vedlikehold og utbygging av jernbanenettet skal bli et fungerende konkurransemarked.

Offentlig Privat Samarbeid (OPS)

Offentlig Privat Samarbeid (OPS) prøves nå ut i tre prosjekter i vegsektoren. Formålet er å oppnå effektiviseringsgevinster. Samferdselsdepartementet legger til grunn at OPS kun skal benyttes i den grad denne kontraktsformen bidrar til risikooverføring og at de samlede kostnadene ved prosjektet blir lavere enn ved tradisjonell utbygging. Samferdselsdepartementet vil legge fram en samlet vurdering av erfaringene med OPS når anskaffelsesprosessen er gjennomført for alle prøveprosjektene.

Avgiftspolitikk og brukerfinansiering i transportsektoren

Det er nødvendig å balansere mellom ønsket om transport for næringsliv og befolkning og de skadene transportbruken påfører samfunnet. Regjeringen ser avgifts- og gebyrpolitikken som viktige virkemiddel i en slik balansering. Regjeringen ønsker også å sikre like rammevilkår for transportsektorene. Samfunnsøkonomisk riktige avgifts- og gebyrstrukturer er viktige i en slik politikk. Dette vil sikre bedre samsvar mellom pris og samfunnsmessig kostnad for transport.

Utvikling av infrastrukturen i transportsektoren finansieres dels direkte over statsbudsjettet, det vil si via den ordinære skatte- og avgiftspolitikken, og dels ved brukerbetaling (gebyrer). Regjeringen ønsker også på dette området å legge til rette for mest mulig effektive ordninger.

Bruksuavhengige kostnader utgjør den største kostnadskomponenten i transportsystemet, mens de bruksavhengige kostnadene i mange tilfeller er små. Det er viktig at kapasiteten utnyttes godt når investeringen først er gjort. En for høy pris på bruk av infrastrukturen, for eksempel for å sikre full kostnadsdekning, kan være uheldig.

Valg av finansieringsform kan gi betydelige utslag på konkurranseevnen til de ulike transportmidlene. Finansiering bør ses i sammenheng med avgiftspolitikken overfor de enkelte transportsektorene. Regjeringen legger opp til å få utarbeidet bedre analyser med tanke på konsekvenser av valg av finansieringsstruktur for infrastruktur og tjenester rettet mot transportsektoren. Arbeidet vil inngå i en helhetlig strategi for å nå de ulike målsettingene på transportområdet.

I vegsektoren er det brukerbetaling for veginfrastrukturtjenester gjennom bompenger og betaling for bruk av riksvegferjene. Bompenger har gjort det mulig å framskynde en rekke prosjekter som ellers ville blitt utsatt i mange år dersom finansieringen kun hadde vært med ordinære bevilgninger.

Det er nedfelt ulike prinsipper knyttet til bompengefinansiering. Regjeringen mener det er behov for en kritisk gjennomgang og innskjerping av prinsippene for bompengefinansiering. Målet er et forenklet og mer brukervennlig system som vil medføre større likhet og rettferdighet. Det vil bli lagt vekt på å innskjerpe kravet om minst 50 pst bompengeandel for at et bompengeprosjekt skal bli godkjent. Videre vil det bli lagt stor vekt på samsvar mellom nytte og betaling. Bompenger skal normalt innkreves etterskuddsvis, mens parallellinnkreving kan være aktuelt i begrenset omfang, hovedsakelig i bypakker.

1.2.6 Et transportsystem for renere miljø og økt tilgjengelighet for alle

Miljø

Transport bidrar til globale, regionale og lokale miljøproblemer. Det vises til egen omtale ovenfor av politikk for å løse lokale miljøproblemer i by.

Det siste tiåret har miljøbelastningen fra transport på enkelte områder blitt betydelig redusert, blant annet med mindre utslipp av svoveldioksid, nitrogenoksid og bly. Omfattende statlige investeringer i støyskjerming har redusert støyplagene for mange.

Dette skyldes blant annet skjerpede miljøkrav for kjøretøyer og drivstoff, for eksempel krav om katalysator i personbiler. Miljøkravene vil i årene framover bli ytterligere skjerpet, blant annet i forhold til avgasskrav fra busser.

Transportveksten har på den annen side gitt økte utslipp av klimagassen karbondioksid (CO₂ ). Utslippene av CO₂ fra vegtrafikken økte med om lag 18 pst i perioden 1990 – 2001. Over tid er betydelige reduksjoner i klimagassutslippene fra transportsektoren en nødvendig forutsetning for å nå internasjonale forpliktelser i klimapolitikken.

Samferdselsdepartementet er derfor i ferd med å legge opp en strategi for økt bruk av nullutslippsteknologi i transportsektoren, for å legge til rette for mindre avhengighet av fossile drivstoff i Norge over tid.

Norske myndigheter har også som ett av svært få land innført CO₂ -avgift på innenlands luftfart som del av miljøpolitikken, og Norge arbeider internasjonalt for innføring av klimavirkemidler også for luftfart over landegrensene.

Samferdselsdepartementet og Fiskeridepartementet legger også opp til å gjennomføre tiltak som reduserer NOx-utslippene fra transport, særlig i ferjesektoren og øvrig kystfart. Arbeidet med forebyggende tiltak og styrket oljevernberedskap knyttet til oljetransporter langs kysten vil videreføres.

Det vil bli gjennomført nye tiltak for å innfri forskrifter til forurensningsloven om grenseverdier for støy og lokal luftkvalitet. For å bedre luftkvaliteten i byene vil Samferdselsdepartementet legge økt vekt på å redusere utslippene ved hjelp av permanente tiltak rettet direkte mot utslippskildene, framfor ensidig vektlegging av akuttiltak. En politikk som begrenser veksten i biltrafikken i byer, er i denne sammenheng viktig.

Tilgjengelighet for alle

Transportinfrastrukturen er ikke utformet og tilrettelagt godt nok for alle. Regjeringen vil legge til rette for at personer med nedsatt funksjonsevne skal møte færrest mulig hindringer i transportsystemet.

Regjeringen vil gjøre transport mer tilgjengelig for alle ved å styrke krav og retningslinjer for tilgjengelighet i utforming av infrastruktur, ved tildeling av transportløyver og ved offentlig kjøp av persontransporttjenester. Regjeringen vil videre gjennomføre et nytt tilgjengelighetsprogram for å forbedre tilgjengelighet for alle i transportsektoren. Programmet skal omfatte både infrastruktur, rullende materiell og transportlogistikk.

1.2.7 Økonomiske rammer og hovedprioriteringer

For å møte utfordringene i transportsektoren er det behov for høy innsats både til investeringer og til drift- og vedlikehold. Regjeringen legger i perioden 2006-2015 til grunn en samlet planramme på 192,5 mrd. kr. Planrammen omfatter utgiftskapitler til Jernbaneverket, Statens vegvesen og Kystverket. Statlig kjøp av regionale lufthavntjenester er knyttet til infrastruktur og inngår derfor i rammen. Rammen omfatter også statlig kjøp av tjenester med persontog.

Sammenliknet med gjennomsnitlige bevilgninger i 2002-2004 er dette en årlig økning på om lag 420 mill. kr – sammenliknet med bevilgningene i perioden 1998-2001 er den årlige økningen på om lag 1 milliard kroner for veg og jernbane samlet sett.

Den økonomiske rammen Regjeringen legger til grunn i meldingen, er totalt 7 milliarder kroner høyere enn det som ble lagt til grunn i transportetatenes forslag (700 mill. kr pr. år). Høringsuttalelsene til planforslaget har vært et viktig grunnlag for å fastsette en økt økonomisk ramme samt fordelingen av denne.

Økningen i planrammen i forhold til rammen lagt til grunn i transportetatenes forslag er fordelt slik:

• Jernbaneverket med 2 150 mill. kr

• Statens vegvesen med 4 550 mill. kr

• Kystverket med 300 mill. kr.

Økningen bidrar til bedre lønnsomhet og sikkerhet i vegsektoren, samt til å styrke jernbanenes konkurransekraft ved å legge til rette for økt bruk av jernbane innenfor gods- og persontrafikk.

På jernbane har den økte planrammen bl.a. gjort det mulig å øke investeringsinnsatsen på Østfold- og Vestfoldbanen. Det er også en betydelig økning til mindre investeringstiltak for å bedre sikkerheten, øke kapasiteten samt utvikle stasjoner og knutepunkter.

På vegsektoren har den økte planrammen bl.a. gjort det mulig å framskynde satsingen på firefeltsutbyggingen på E6 mellom Oslo og Mjøsbyene og E18 i Vestfold, samt økt innsats på bl.a. E39 på Vestlandet, E6 gjennom Nordland og korridoren Oslo-Bergen. I tillegg er de fylkesfordelte rammene til øvrige riksveger styrket. Innsatsen er også økt når det gjelder målrettede mindre investeringstiltak for å bedre sikkerhet, framkommelighet for kollektivtransport og tiltak for å legge til rette for gange og bruk av sykkel.

For Kystverket er tiltak for å styrke sikkerheten og beredskapen til sjøs prioritert.

Regjeringens fordeling av rammen går fram av tabell 1.1.Både for jernbane, veg, sjøtransport og de regionale lufthavnene er det et etterslep i vedlikehold av infrastrukturen. Regjeringen vil derfor styrke innsatsen til drift og vedlikehold i planperioden. Med dette tas infrastrukturen bedre vare på. Det vil være positivt for framkommelighet og sikkerhet, samtidig som det vil redusere framtidig vedlikeholdsbehov og behov for reinvestering.

Jernbane

Det er lagt til grunn en samlet ramme til investeringer, drift og vedlikehold av jernbanens infrastruktur på 4 700 mill. kr pr. år i perioden 2006-2015. Av dette er 3 060 mill. kr satt av til drift og vedlikehold. I tillegg legger Samferdselsdepartementet til grunn at økt konkurranseutsetting av produksjonsvirksomheten og en generell administrativ effektivisering i Jernbaneverket skal bidra til reduksjon i utgiftene, slik at vedlikeholdsinnsatsen kan økes ytterligere.

1 640 mill. kr er satt av til investeringer. Midlene vil særlig bli brukt til tiltak som vil bidra til kapasitetsøkning og kvalitetsforbedring av jernbanens kjøreveg, kollektiv-knutepunkter og godsterminaler. Investeringsinnsatsen konsentreres til de delene av nettet hvor det er størst grunnlag for økte transportvolumer og markedsandeler. Innsatsen vil særlig bli rettet mot:

• nærtrafikk i Osloregionen, Stavanger-området og Bergens-området,

• regiontrafikk på Østlandet (Intercitynettet) og i Trøndelag,

• godstrafikk mellom Landsdelene og til/fra utlandet.

De viktigste prosjektene på jernbanen i perioden omfatter videreføring av utbygging til fire spor fra Asker mot Oslo på Drammenbanen (Lysaker – Sandvika og Lysaker stasjon) og utbygging til fire spor på Østfoldbanen fra Ski mot Oslo (Kolbotn – Ski, inklusiv Ski stasjon), samt utbygging til dobbeltspor på Østfoldbanen (Haug-Onsøy) og på Vestfoldbanen (Barkåker – Tønsberg og Holm – Holmestrand) og deler av strekningen Eidsvoll – Hamar på Dovrebanen. Videre vil det bli gjennomført utbygging til to spor på Sørlandsbanen (Sandnes – Stavanger) og Bergensbanen (Bergen – Fløen). Det vil bli bygd ny godsterminal på Ganddal til erstatning for dagens terminal i Stavanger og Alnabru godsterminal i Oslo vil bli bygd om. Gevingåsen tunnel på Nordlandsbanen vil bli fullført i perioden. I tillegg er oppstart av utbygging til fire spor fra Kolbotn mot Oslo S, ny trasé mellom Larvik og Porsgrunn (Eidangertunnelen) og videreføring av utbygging til to spor mellom Arna og Bergen prioritert i slutten av planperioden.

Samferdselsdepartementet kjøper i dag bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttjenester fra NSB for om lag 1,4 mrd. kr pr. år, basert på rammeavtale med NSB for perioden 2003-2006. Det er lagt til grunn en videreføring av dette nivået i planperioden. Det betyr at gevinstene ved konkurranse om statlig kjøp av persontogtrafikk kan brukes til å styrke togtilbudet der det er mest ønskelig.

Vegformål

Det er lagt til grunn en samlet ramme for statlige midler til vegformål på 12 250 mill. kr pr. år i perioden 2006-2015. Samferdselsdepartementet vil styrke innsatsen til drift og vedlikehold. Det er av stor betydning for trafikksikkerheten og for en effektiv trafikkavvikling. Samferdselsdepartementet vil særlig prioritere investeringsmidler til en raskere, og mer sammenhengende utbygging av stamvegnettet i alle deler av landet. Det gjøres særlig av hensyn til trafikksikkerheten og av hensyn til næringslivets behov. Stamvegnettet bidrar i tillegg til å knytte landsdelene sammen, og god framkommelighet her er derfor av stor betydning for hele landet. Mindre investeringstiltak som har god effekt på trafikksikkerheten er også gitt høy prioritet i denne planen.

For øvrig riksvegnett skal de konkrete prioriteringene innenfor den tildelte planrammen skje i arbeidet med handlingsprogrammene, hvor fylkeskommunens prioriteringer vil bli gitt avgjørende innflytelse innenfor de føringer som er fastsatt gjennom Stortingets behandling av denne meldingen. Samferdselsdepartementet forutsetter at kollektivtiltak i storbyene, trafikksikkerhetstiltak og gang- og sykkelveger gis høy prioritet innenfor rammen.

En rekke store stamvegprosjekter vil være påbegynt ved inngangen til planperioden. Dette omfatter viktige byprosjekter som E6 Nordre avlastningsveg i Trondheim og E18 Bjørvikaprosjektet i Oslo, prosjekter på høytrafikkert stamvegnett på Østlandet (Høvik – Frydenhaug og Kopstad – Gulli på E18 og Wøyen-Bjørum på E16), samt prosjektene i distriktene som E6 Jevika – Selli i Nord-Trøndelag, E16 i Lærdalen i Sogn og Fjordane og E10 Lofotens fastlandsforbindelse i Nordland.

Det vil dessuten være rom for å starte opp flere viktige prosjekter i første del av planperioden 2006-2015, på stamveger i alle deler av landet. Disse vil særlig bli konsentrert på E6 i Østfold, E6 nordover fra Gardermoen, E18 sør for Drammen, E39 på Vestlandet og E6 gjennom Nordland. Ved utgangen av første fireårsperiode vil det være bygd firefelts veg gjennom hele Østfold, og sammenhengende firefelts veg fra Oslo til Tønsberg. Ved utgangen av tiårsperioden vil det i all hovedsak stå ferdig firefelts veg gjennom Vestfold og mellom Gardermoen og Kolomoen sør for Hamar. Det arbeides lokalt med ulike løsninger for ytterligere forsering.

Rammen til statlig kjøp av riksvegferjetjenester vil være på 1 155 mill kr årlig i perioden. Det legges opp til innsetting av en rekke nye eller nesten nye ferjer i forbindelse med økt bruk av konkurranseutsetting.

Kystverket

Det er lagt til grunn en samlet ramme for Kystverkets virksomhet tilsvarende 1 105 mill. kr årlig i planperioden 2006-2015. I denne rammen inngår statlige bevilgninger på 600 mill. kr pr. år, mens brukerfinansieringen utgjør 505 mill. kr pr. år. Beredskapsarbeidet mot akutt forurensning og tiltak som bedrer sikkerhet og framkommelighet langs kysten vil bli prioritert. I tillegg vil innsatsen rettet mot drift og vedlikehold bli styrket, slik at eksisterende infrastruktur ikke forringes.

For å nå målene om framkommelighet og sikkerhet for sjøverts transport vil virkemidlene rettes inn mot tiltak som farledsutbedringer, oppmerking, los- og andre sjøtrafikktjenester.

Luftfarten

Samferdselsdepartementets kjøp av lufthavntjenester har økt betydelig de siste årene. Det er lagt til grunn en ramme på 300 mill. kr årlig i planperioden.

Avinor vil investere over 800 mill. kr knyttet til gjennomføringen av EUs regler som skal hindre terror og sabotasje mot luftfarten. Den pågående utskiftingen av flykontrollsystemene er et annet større tiltak under Avinor. Tiltaket har stor betydning både for flysikkerheten og effektiviteten i trafikkavviklingen. Det nye systemet har et samlet kostnadsanslag på om lag 370 mill. kr. Ved Stavanger lufthavn, Sola, har Avinor vedtatt en større utbygging av ekspedisjonsbygget, kostnadsberegnet til 175 mill. kr. På Kirkenes lufthavn, Høybuktmoen, har Avinor vedtatt utbygging av et helt nytt terminalområde til erstatning for det eksisterende. Prosjektet er kostnadsberegnet til 170 mill. kr, og planlegges ferdigstilt i 2006. Dette kommer i tillegg til nylige og pågående utbedringer på Haugesund lufthavn, Karmøy, Trondheim lufthavn, Værnes og Bardufoss.

1.2.8 Virkninger

Det er beregnet virkninger av innsatsen i transportsektoren for å belyse hvordan transportpolitikken bidrar til å oppfylle ulike politiske mål knyttet til effektivitet, framkommelighet, sikkerhet og miljø. Slike virkningsberegninger er viktige både i politikkutformingen, styringen av sektoren og planoppfølgingen.

Regjeringen legger i denne meldingen særlig vekt på sikkerhet og på framkommelighet for næringslivets transporter.

Bedre vegsikkerhet setter krav til innsats fra mange aktører. De investeringer og øvrige tiltak som varsles i denne melding er beregnet å gi en reduksjon i drepte eller hardt skadde på om lag 330 i 2016, regnet i forhold til hva situasjonen ville vært uten disse tiltakene. Det er ikke beregnet tilsvarende tall for øvrige sektorer, der ulykkestallene i utgangspunktet er svært lave.

De tiltak som prioriteres i planperioden er beregnet å redusere samfunnets transportkostnader med over 51 mrd. kr, drøyt 36 mrd. kr på veg og 15 mrd. kr på jernbane. 9 mrd. kr av reduksjonen på veg er beregnet å komme igjennom tilgjengelighets- og avstandsgevinster i de deler av landet som er omfattet av det distriktspolitiske virkeområdet. Disse delene av landet har også stor nytte av tiltak på transportnettet utenfor dette området.

De bedriftsøkonomiske kostnadene for næringslivet er beregnet å bli redusert med om lag 22 mrd. kr.

Tiltak som prioriteres i denne melding bidrar til reduksjon i ulike miljøulemper langs vegnettet, men beregningene viser at det på flere områder blir vanskelig å nå ambisiøse nasjonale mål alene gjennom disse tiltakene.

Samlet er investeringene i veg- og baneinfrastruktur beregnet å gi en beregnet samfunnsøkonomisk netto nytte på 3,1 mrd. kr. En rekke bindinger på vegområdet (allerede igangsatte prosjekter ved inngangen til planperioden) og føringer (statlige forpliktelser knyttet til oppfølgingen av vedtatte bompengepakker) bidrar negativt dette resultatet. Nye investeringer gir et positivt bidrag til lønnsomheten. Dette skyldes særlig en betydelig satsing på investeringer i særskilte trafikksikkerhetstiltak (veglys, strakstiltak på strekninger med dårlig standard, rundkjøringer, utbedring av ulykkespunkter etc). Også mindre utbedringer og gang- og sykkelveger bidrar positivt, mens nye strekningsvise investeringer på stamvegnettet gir et beregningsmessig negativt bidrag til lønnsomheten. Regjeringen har funnet det riktig bl.a. å vektlegge behovet for en mer sammenhengende utbygging av det høytrafikkerte stamvegnettet. Dette vegnettet har videre en relativt høy konsentrasjon av alvorlige ulykker, og har en viktig sammenbindende funksjon i det samlede transportnettet.