5 Organisering og finansiering

Det bevilges årlig over 20 milliarder kroner over statsbudsjettet til transportformål, med økte bevilgninger de siste årene. Regjeringen legger i denne planen opp til å videreføre bevilgningene på et høyt nivå. Det vil likevel være avgjørende for kvaliteten på transportsystemet at de samlede ressursene utnyttes enda bedre, og gir best mulig samlet tilbud for transportbrukerne. For å bidra til best mulig bruk av ressursene i transportsektoren vil Regjeringen:

• Øke bruken av konkurranse for å få mer ut av ressursene. Fortsatt offentlig eierskap til infrastrukturen.

• Organisere myndighetsoppgaver på en måte som fremmer effektiv ressursbruk, med klarere skille mellom forvaltning og myndighetsutøvelse på den ene siden og produksjon og tjenesteyting på den andre siden.

• Sikre like rammevilkår for transportsektorene ved å tilpasse avgifts- og gebyrstrukturen i en mer samfunnsøkonomisk retning.

• Effektivisere utbyggingen av lengre stamvegstrekninger med mer målrettet bruk av bompenger og økte statlige bevilgninger.

• Konkurranseutsette statlig kjøp av persontransporttjenester på jernbanen, for å forbedre tilbudet til publikum.

5.1 Konkurranse og myndighetsansvar

Myndighetene har ansvaret for at offentlig transportinfrastruktur blir bygd, vedlikeholdt og driftet. Staten avsetter årlig mer enn 20 milliarder kroner over statsbudsjettet til transportformål. I tillegg bruker fylkeskommuner og kommuner milliardbeløp på vegnettet og lokal kollektivtrafikk.

For å kunne bruke disse store ressursene mest mulig effektivt, vil Regjeringen ta i bruk nye virkemidler for å få mer igjen for pengene. Regjeringen er videre opptatt av at nødvendige myndighetsoppgaver organiseres på en måte som fremmer effektiv ressursbruk. Økt effektivitet frigjør midler til prioriterte transportpolitiske oppgaver.

Økt effektivitet kan oppnås gjennom hvordan vi organiserer og utformer rammebetingelser for produksjon av tilbudene, hvordan vi organiserer formidlingen av tilbudene til brukerne, og gjennom organiseringen av offentlig forvaltning og tilsyn innen transportsektoren.

Det er et utgangspunkt for Regjeringen at konkurranse kan fremme effektivitet fordi det stimulerer produsenter og tilbydere av transporttjenester til å drive effektivt, og dermed produsere til lavest mulig kostnader. Dette kommer brukerne til gode og fremmer samfunnsøkonomisk effektiv bruk av ressursene. Når markedet ikke gir samfunnsmessig ønskede resultater har offentlige myndigheter et ansvar for å formidle transporttjenester fra produsenter til brukere, slik det skjer ved statlig kjøp.

Det må understrekes at økt bruk av konkurranse ved statlig kjøp av produksjonsoppgaver og transporttjenester, som denne meldingen legger opp til, ikke betyr at det offentlige fraskriver seg ansvaret for at tjenesten blir utført. Det kan tvert i mot bety at det offentlige blir klarere i sine kvalitetskrav til hvordan tjenesten utføres, og får mer ut av den samlede ressursbruken. Det vises i denne sammenheng spesielt til omtalen av konkurranse ved statlig kjøp av persontransporttjenester på jernbanen.

I stedet for å skjerme ordninger som skaper eller beskytter monopoler, må det etableres ordninger og rammebetingelser som legger til rette for konkurranse, slik det har skjedd på en rekke områder de siste årene. Konkurranse bidrar også til en effektiv arbeidsdeling mellom ulike transportformer, ved at den reisende i større grad kan velge det transportmiddel som best dekker sitt behov. Dette ligger til grunn for regjeringens politikk ved kjøp av tjenester fra Hurtigruten, regionale flyruter og tog, og ved å la usubsidierte ekspressbussruter konkurrere med jernbane.

5.2 Reformer i offentlig sektor – styringsutfordringer

En fellesnevner for reformarbeidet i offentlig sektor både nasjonalt og internasjonalt de siste årene er et klarere skille mellom forvaltning og myndighetsutøvelse på den ene siden og produksjon og tjenesteyting på den andre siden. Dette gjøres gjennom konkurranseutsetting av produksjon og tjenesteyting, samtidig som «produksjonsdelen» av transportetatene blir skilt ut og gjort om til aksjeselskaper. Disse skal konkurrere om utførelsen av offentlige oppgaver på lik linje med private aktører. Erfaringene, både internasjonalt og blant annet fra omorganiseringen av Statens Vegvesen tilsier at dette samlet sett gir bedre bruk av offentlige ressurser og dermed et samlet sett bedre transporttilbud til befolkningen.

Regjeringen ønsker fortsatt offentlig eierskap til infrastrukturen selv om den blir bygget og vedlikeholdt også av private aktører. Dette gjelder både innen veg- og jernbanesektoren.

Det er avgjørende for valg av organisasjonsformer at samfunnsmessige mål kan nås gjennom kontraktsstyring i etatene. Der hvor markedene er små og spesialiserte, må det påses at det ikke dannes private monopoler. Utviklingen medfører også nye utfordringer for utformingen av en samordnet, helhetlig og langsiktig areal- og transportpolitikk.

På myndighetssiden er det en utfordring å utvikle kontraktsformer og kontraktsstrategier som gjør at samfunnsmålene ivaretas, samtidig som vi får en effektiv konkurranse. Det er avgjørende at Statens vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket vektlegger dette i tiden framover. Videre bør en ved omorganisering av etatene legge vekt på en mer desentralisert regional struktur.

Etablering av egne tilsynsorganer for jernbane og luftfart har bidratt til å styrke sikkerhetsarbeidet i disse sektorene. Det har også bidratt til å gi offentligheten innsyn i sikkerhetsutfordringene i disse sektorene ved at nestenulykker og uønskede hendelser rapporteres i større omfang, samtidig som tallet på faktiske ulykker gjennomgående har gått ned. Det er imidlertid avgjørende at avveiingene mellom sikkerhetsnivå og transportstandard gjøres av politiske myndigheter. Slike avveiinger må gjøres på en åpen måte.

5.3 Organisering av eierskap, utbygging og drift av infrastruktur

5.3.1 Infrastruktur for luftfart

Forvaltningsbedriften Luftfartsverket ble omdannet til det heleide statlige aksjeselskapet Avinor AS fra 1. januar 2003. Dette har gitt selskapet større økonomisk ansvar og handlefrihet, blant annet i forhold til lånefinansiering og konsernsamordning. Sammen med økte statlige bevilgninger vil dette gjøre det mulig å gjennomføre viktige investeringsprosjekter på flyplasser over hele landet.

Avinors virksomhet omfatter investering og drift ved 45 statlige lufthavner i Norge, samt kontroll med luftrommet over Norge. Selskapet ivaretar dessuten samfunnspålagte oppgaver innen planlegging, utredning og beredskap mv. Av ikke-statlige lufthavner er Sandefjord lufthavn, Torp, den største.

Avinor er i de fleste tilfellene monopolist i forhold til brukerne av selskapets lufthavner. Dette tilsier at myndighetene fortsatt bør kontrollere Avinors takster for å sikre effektiv ressursbruk i selskapet og motvirke at selskapet utnytter markedsposisjonen på en uheldig måte. Lufthavnstrukturen må også til en hver tid avgjøres av myndighetene – ikke av selskapet Avinor.

Ved danningen av Avinor ble det etablert en ordning med statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester. Budsjettert kjøpsbeløp for 2004 er 264 mill. kr. Avinor står i en monopolstilling overfor Samferdselsdepartementet ved departementets kjøp av lufthavntjenester. Departementet tar sikte på at kjøpsordningen skal sikre et kjøpsbeløp som er forenlig med effektiv drift av Avinor.

For å få belyst disse spørsmålene nærmere har Samferdselsdepartementet satt i gang et utredningsprosjekt om departementets styring av Avinor. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med stortingsmeldingen om Avinors virksomhet som Regjeringen tar sikte på å legge fram for Stortinget senere i vårsesjonen 2004.

Rygge Sivile Lufthavn AS har søkt om konsesjon til å drive kommersiell lufthavndrift på Rygge flystasjon. Eventuell lufthavndrift på Rygge vil gi økt konkurranse om flypassasjerene i det sentrale Østlandsområdet, men kan bidra til å svekke økonomien i det statlige lufthavnnettet. Konsesjonssaken omtales nærmere i kapittel 8.3.1.8.

5.3.2 Infrastruktur for sjøtransport

Kystverkets produksjonsenhet ble utskilt som egen enhet innen Kystverket fra januar 2002. Enheten heter nå Kystverket Produksjon, og er lokalisert til Kabelvåg i Vågan kommune. Forretningsideen er å bygge funksjonelle havne- og farledsanlegg og å forestå større arbeidsoppgaver knyttet til Fyr- og merketjenesten. Regjeringen tar sikte på å få etablert et heleid statlig AS pr. 1. juni 2004 og vil forelegge saken for Stortinget i løpet av vårsesjonen 2004. En konkurranseutsetting vil medføre en effektivisering av ressursbruken innen havne- og farledssektoren.

Fiskeridepartementet og Kystverket overtok 1. januar 2003 det overordede ansvaret for den statlige beredskapen mot akutt forurensing fra Miljøverndepartementet. SFTs Beredskapsavdeling i Horten med avdelinger i Bergen og Tromsø, ble da en del av Kystdirektoratet. Beredskapsavdelingen i Horten er samlokalisert med Kystverkets trafikksentral i Oslofjorden. Overføring av ansvaret har skjedd samtidig med en sterk økning i oljetransporter fra Russland som passerer langs kysten. Sentrale tiltak i den statlige beredskapen mot akutt forurensing omtales i kapittel 6.

Det er et mål å legge til rette for en ytterligere effektivisering av Kystverkets administrative funk­sjoner. Etaten er i dag et ordinært forvaltningsorgan som følger de styringsprinsipper som er fastsatt i bevilgningsreglementet. I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) ble Kystverkets bevilgninger samlet på ett utgifts- og inntektskapittel. Dette medførte at Kystverket fikk mer fleksible merinntektsfullmakter. Sett på bakgrunn av denne omleggingen, samt arbeidet knyttet opp til kon­kur­ranse­ut­setting av Kystverkets produksjons­virksomhet, vil dagens struktur med ett utgifts- og inntektskapittel med tilhørende fullmakter bli videreført. Spørsmålet om ytterligere endringer vil bli vurdert på bakgrunn av erfaringene med strukturen som ble innført i 2002, samt organiseringen av Kystverkets produksjonsvirksomhet.

5.3.3 Infrastruktur for jernbane

Fram til 1. desember 1996 var både infrastrukturen og transportutøvelse med tog under­lagt forvaltningsbedriften Norges Statsbaner (NSB). Deretter ble NSB delt i forvaltningsorganet Jernbane­ver­ket og det statseide særlovselskapet NSB BA. Samtidig ble forvaltningsorganet Statens jernbanetilsyn opprettet, jf. omtale i kapittel 6. Statens jernbanetilsyn skal føre tilsyn med både operatørene og med infrastrukturforvalter.

Særlovselskapet NSB BA ble 1. juli 2002 omgjort til NSB AS, 100 pst statseid. Med virkning fra 1. januar 2003 ble operatøren Flytoget AS skilt ut fra NSB AS, og er nå direkte eid av Samferdselsdepartementet. Det tas sikte på at eierskapet til ­Flytoget AS skal overføres til Nærings- og handelsdepartementet i løpet av første halvår 2004.

Jernbaneverket har ansvar for drift, vedlikehold og investeringer i jernbanens infrastruktur, inklusiv stasjoner, samt ansvar for togledelse og tildeling av ruteleier på det nasjonale jernbanenettet. Etatens oppgaver vil kunne øke som følge av at det blir flere selskaper som utfører jernbanetransport. Dette vil stille økte krav til arbeidet med fordeling av kapasitet og prioritering av tog.

Det pågår et kontinuerlig arbeid for å vurdere organiseringen av jernbanesektoren. Deler av organiseringen vil bl.a. bli gjennomgått i forbindelse med arbeidet med innføring av konkurranse om statlig kjøp av persontransporttjenester.

Jernbaneverket er i ferd med å foreta en større omorganisering av virk­som­heten, med sikte på å redusere de administrative kostnadene, sørge for mer effektiv utnyttelse av fellesressurser, øke Jernbaneverkets lokale tilstedeværelse og sørge for at etaten fremstår som helhetlig. Jernbaneverkets rolle som tjenesteyter er søkt rendyrket. De viktigste end­rin­gene er at det nå­vær­ende hovedkontoret skal ha hovedfokus på over­ord­net strategi og oppfølging og utvikling av virk­som­heten, mens operative opp­gaver og oppgaver knyttet til faglige og ad­mi­ni­s­tra­tive støttefunksjoner over­føres til linjeenhetene og/­eller samles i en ny en­het for fellestjenester som skal betjene hele Jern­bane­ver­ket. Antall regioner i Jern­bane­verket redu­seres fra 4 til 3. Det er gjennomført en samling av faglige støttefunksjoner, inklusiv tekniske funksjoner og planfunksjoner, ved at den regionale organisering av disse er opphørt, og tjenestene i stedet er organisert under felles ledelse som ressursenheter for hele Jernbaneverket. Den tidligere forretningsenheten BanePartner inngår nå i en egen enhet for prosjekttjenester sammen med andre fellesressurser i Infrastrukturdivisjonen.

Den tidligere forretningsenheten BaneProduksjon er nedlagt som egen enhet og virksomheten – nå kalt Jernbaneverket Drift – inngår som en integrert del av Infrastrukturdivisjonen ved de tre regionale enhetene. Vinteren 2004 gjennomfører Jernbaneverket en egen utredning, hvor også personalorganisasjonene og vernetjenesten deltar, med mandat til å foreslå hvilke oppgaver/funksjoner innenfor banesjefens ansvarsområde (drift av kjøreveg) som må utføres av personale ansatt i Jernbaneverket og hvilke som kan konkurranseutsettes. I arbeidet vil det bli lagt vekt på hensynet til sikkerhet, punktlighet og økonomisk effektivitet. Jernbaneverkets anbefaling vil bli lagt fram for Samferdselsdepartementet våren 2004.

I forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr. 29/Innst. S. nr. 90 (2003-2004), opprettet Samferdselsdepartementet aksjeselskapet BaneService AS. Selskapet ble opprettet 19. desember 2003 med en aksjekapital på 100 000 kr og har ingen ansatte eller driftsmidler. Selskapets styre skal sammen med Jernbaneverket bistå Samferdselsdepartementet i arbeidet med å etablere en forretningsenhet som skal konkurrere om oppdrag innenfor jernbanerelatert entrepenørvirksomhet. Det arbeides med sikte på at om­dan­n­ing kan skje med virkning fra 1. juli 2004. BaneService er Jernbaneverkets entrepenørvirksomhet, og er i hovedsak beskjeftiget innen større vedlikehold (fornyelse) og jernbanetekniske oppgaver som strøm, signal og tele ved nyanlegg. Det legges opp til at BaneService i første omgang skal eies av Samferdselsdepartementet, men med sikte på å selge virksomheten på et senere tidspunkt.

Samferdselsdepartementet er kjent med at flere fylkeskommuner har satt i gang egne arbeid for å se framtidig jernbaneutbygging i en større sammenheng. Dette arbeidet spenner fra prioritering av ulike prosjekter i forhold til hverandre på tvers av fylkesgrenser til etablering av egne selskaper som forestår nytenkning knyttet til alternativ organisering og finansiering av planlegging og utbygging av prosjektene.

Samferdselsdepartementet ser positivt på at fylkeskommunene på denne måten bidrar til å sette fokus på de langsiktige utfordringene i jernbanesektoren, samtidig som slikt samarbeid bidrar til å klargjøre faktiske lokale prioriteringer av ulike prosjekter innenfor de til enhver tid gjeldende bevilgninger over de årlige statsbudsjetter. Det er positivt at fylkeskommunene ser utbyggingsbehovet på jernbanenettet i sammenheng med behovet for å videreutvikle det samlede transportnettet i sin region.

Departementet vil imidlertid understreke at poenget med alternative ordninger knyttet til organisering, finansiering og gjennomføring av investeringsprosjekter må være å oppnå mer effektiv måloppnåelse og ressursbruk samlet sett og ikke kun være en måte å komme lengre fram i køen i forhold til ordinær prioritering over statsbudsjettet.

Offentlig-privat samarbeid (OPS) er en mulig alternativ organiserings- og finansieringsform ved utbygging og drift av nye jernbaneanlegg. Generelt sett er det trekk ved jernbanen i forhold til for eksempel veg som gjør OPS-modellen mindre egnet til bruk på jernbaneprosjekter.

På grunn av avhengigheten mellom infrastruktur og rullende materiell for å kunne ivareta sikkerheten og en effektiv jernbanevirksomhet, er det utarbeidet til dels svært presise krav til standarder og utforming av jernbaneinfrastruktur. Dette begrenser de frihetsgrader et eventuelt OPS-selskap vil ha til kostnadseffektivisering gjennom innovasjon og optimalisering av ut­byg­g­ing og drift av jernbaneinfrastruktur. Den tette koblingen mellom infrastruktur og rullende materiell gir også lave toleranser for feil i infrastrukturen, som igjen gjør at det må stil­les forholdsvis konkrete krav til et eventuelt OPS-selskap med hensyn til utfor­ming og drift av infrastrukturen. Totalt sett vil kravene til utforming og drift av jern­bane­infra­struk­tur gi et eventuelt OPS-selskap et forholdsvis begrenset handlingsrom med hensyn til å realisere effektiviseringsgevinster sammenliknet med vegsektoren.

Det er generelt sett liten lokal/­privat betalingsvilje for bygging av ny jernbaneinfrastruktur, og dette vanskeliggjør brukerfinansiering som et element i en OPS-modell. OPS anvendt på jernbane må i all hovedsak finansieres over statsbudsjettet. En OPS-modell vil dermed gi store bindinger på bevilgningene til jernbane over statsbudsjettet i forholdsvis lang tid. Uansett finansieringsmåte må aktuelle jernbaneprosjekter være prioritert i NTP-sammenheng.

Samferdselsdepartementet mener at det pr. i dag ikke er godt nok dokumentert at en OPS-modell vil gi tilstrekkelige effektivitetsgevinster. Før det er aktuelt å anbefale bruk av OPS på jernbaneprosjekter i Norge må det i større grad sannsynlig­gjøres at en slik organisering gir effektivitetsgevinster. Samferdselsdepartementet legger generelt til grunn at OPS kun benyttes i tilfeller der det vurderes som sannsynlig at risikoveiet pris for finansiering, anskaffelse, drift og vedlikehold samlet sett blir billigst for staten.

5.3.4 Infrastruktur for vegtransport

Statens vegvesen har ansvaret for planlegging, bygging, drift og vedlikehold av riks- og fylkesvegnettet, samt tilsyn med kjøretøy og trafikanter. Statens vegvesen har vært organisert med vegkontorer i hvert fylke. Vegvesenet hadde tidligere en egen produksjonsvirksomhet, men i anleggsoppgavene har etaten i betydelig grad benyttet private entreprenører.

Fra nyttår 2003 ble forvaltnings- og produksjonsoppgavene skilt. Det ble gjort for å få en mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene som brukes til vegformål.

Hensikten med å gjøre produksjonsdelen til aksjeselskap var å oppnå en effektivisering gjennom bl.a. konkurranseutsetting av oppgaver som tidligere ble utført av Statens vegvesen.

Effektene av omorganiseringen og konkurranseutsettingen ser så langt ut til å være positive. Effektiviseringsgevinsten er knyttet til reduksjon av antall tilsatte og til konkurranseutsetting av anlegg og vedlikehold. De største gevinstene vil komme i 2005 og 2006, men allerede i 2004 i er det en netto gevinst som kan tas ut til å forbedre standarden på drift og vedlikehold.

Omleggingen av forvaltningsdelen av Statens vegvesen innebærer både en administrativ forenkling, en spesialisering og en desentralisering. Plasseringen av de fem nye regionvegkontorene er foretatt i tråd med Regjeringens politikk for en mer balansert fordeling av statlige arbeidsplasser i de enkelte landsdeler.

Et annet effektiviseringstiltak innen vegsektoren er Offentlig Privat Samarbeid (OPS). Det ble grundig redegjort for dette emnet i forrige NTP, jf. side 128-133 i St.meld. nr. 46 (1999-2000). Effektiviseringsgevinstene ved bruk av OPS er forventet å være et resultat av bl.a. risikofordeling, av å se drift og vedlikehold i sammenheng og av at staten fokuserer mer på sluttproduktet enn på hvordan ting gjøres. Etter Stortingets behandling av NTP er ordningen gjennomført ved tre prøveprosjekter.

Våren 2003 inngikk staten ved Vegdirektoratet kontrakt med OPS-selskapet Orkdalsvegen AS. Prosjektet er det første av de tre prøveprosjektene for OPS, og den største kontrakten som er inngått mellom Statens vegvesen og en privat utbygger. Selskapet er ansvarlig for å prosjektere, finansiere og bygge strekningen mellom Øysand og Thamshamn i Sør-Trøndelag, samt å drifte og vedlikeholde vegen mellom Klett og Bårdshaug i 25 år fram til 1. september 2030, slik at den i hele driftsperioden framstår for trafikantene med den avtalte standard.

Det er for tidlig å presentere endelige konklusjoner fra erfaringene med OPS-modellen, men departementets og vegvesenets foreløpige erfaringer basert på prosjektet Klett – Bårdshaug er følgende:

Anleggsperioden er redusert til 2 år sammenliknet med antatt 4 år ved tradisjonell gjennomføring. Den kortere anleggstiden i prosjektet Klett – Bårdshaug må sees i sammenheng med at OPS-selskapet ikke vil ha inntekter fra prosjektet før det er åpnet for trafikk. Tidligere ferdigstillelse vil føre til vesentlige fordeler for brukerne av vegen. Nytten ved prosjektet i form av bl.a. tidsgevinster, framkommelighetsgevinster, sikkerhetsgevinster og miljøgevinster oppnås tidligere.

Staten har først forpliktet seg til å betale selskapet når vegen er åpnet. Ved at vegen i sin helhet vil bli bygget før betalingen begynner, vil staten i prinsippet ha en høyere leveringssikkerhet enn ved en tradisjonell gjennomføring.

Staten er garantert en kvalitet på vegen som er i tråd med vegvesenets vedlikeholdsstandard. Dette er regulert gjennom kontrakten, og kvaliteten på vegen vil følgelig ikke avhenge av statlige bevilgninger slik tilfellet vil være for tradisjonelle prosjekter.

Prosjektet innebærer en annen risikofordeling enn ved en tradisjonell gjennomføring. Modellen overfører vesentlig risiko til privat sektor, samtidig som den tilstreber at risikoen ligger hos den parten som er best i stand til å ta hånd om de ulike risikoelementene.

En rapport utarbeidet av Hjellnes Cowi AS viser at OPS-modellen som er benyttet i dette prosjektet er av god kvalitet. Anskaffelsesprosessen for dette prosjektet er blant de raskest gjennomførte i det europeiske OPS-markedet. Samtidig er de ulike partene som har deltatt i prosessen, generelt fornøyd med gjennomføringen.

Videre viser rapporten at deltakerne oppfatter det som positivt at det gjennomføres to påfølgende prøveprosjekter. Dette gir mulighet for at kompetansen og erfaringene deltakerne har opparbeidet i det første prøveprosjektet kan bli utnyttet ved de andre prosjektene, og sjansen for å vinne blir større. Deltakernes kostnader ved å utarbeide tilbud ved den første OPS-gjennomføringen er høye. Disse vil imidlertid kunne bli redusert i de neste prosjektene ettersom en del av disse kostnadene ikke er prosjektspesifikke.

Konkurransen om de to første prøveprosjektene har vært god, og bedre i det andre enn i det første. En barriere for ytterligere konkurranse er knyttet til utfordringer for utenlandske aktører om å skaffe seg norske partnere i et marked preget av få store aktører. Det er imidlertid ikke vanlig å invitere mer enn tre til fire kompetente tilbydere i hvert prosjekt for å få et rimelig forhold mellom tilbudskostnader og muligheten for å vinne. Dette antallet tilbydere finnes allerede i markedet i dag.

Ved vurdering av den oppnådde kontraktsprisen og kostnadene ved OPS-gjennomføringen for dette prosjektet, må en ta i betraktning at prosjektet var det første prøveprosjektet, og at gjennomføringen er radikalt annerledes enn ved tradisjonell gjennomføring. Både modellen og risikofordelingen har vært ny for mange deltakere i det norske markedet. De foreløpige erfaringene fra det andre prøveprosjektet, E39 Lyngdal – Flekkefjord, viser en klar positiv utvikling i markedet ved flere kompetente tilbydergrupper, og at tilbyderne forstår og utnytter de mulighetene som ligger i modellen, bl.a. knyttet til å håndtere risiko og til å ta ut effektivitet som OPS-modellen gir mulighet for.

Dette tilsier at det ikke kan gis noe endelig anslag på effektivitetsgevinster ved å bruke OPS-modellen i vegsektoren nå. De totale effektiviseringsgevinstene fra OPS-gjennomføringen vil man for øvrig først få etter at anleggsperioden er avsluttet, og man har erfaringer også fra drifts- og vedlikeholdsfasen.

Samferdselsdepartementet mener de tre prøveprosjektene vil kunne gi et godt grunnlag for å trekke konklusjoner om videreføring av bruk av modellen også på andre prosjekter, og vil komme med en samlet vurdering av erfaringene når alle anskaffelsesprosessene er gjennomført. Da vil også det første prøveprosjektet ha vært i drift en periode.

Samferdselsdepartementet vil understreke at de fordelene bruk av OPS gir i form av bl.a. mer optimaliserte driftskostnader, stordriftsfordeler, tidligere gjennomføring av prosjekter og risikooverføring, må veies opp mot ulempene i form av bl.a. høyere finanskostnader, økte framtidige budsjettbindinger og mer kompliserte kontrakter. Samferdselsdepartementet legger derfor til grunn at OPS kun benyttes i tilfeller der det vurderes sannsynlig at risikoveiet pris for finansiering, anskaffelse, drift og vedlikehold samlet sett blir billigst for samfunnet.

5.4 Økonomiske rammevilkår i transportsektoren

5.4.1 Utgangspunktet for de økonomiske rammevilkårene for sektoren

Transporttjenester er et viktig velferdsgode for befolkningen og gir store muligheter for en aktiv og meningsfylt fritid og bedre muligheter for å velge bo- og arbeidssted ut fra egne ønsker og behov. Transport er viktig for næringslivet både for å kunne tilby varer og tjenester og for å kunne rekruttere og beholde godt kvalifisert arbeidskraft fra en større region rundt bedriften. Større bo- og arbeidsregioner har blitt viktigere etter hvert som bedriftenes krav til kompetanse har økt og er også viktig for en balansert regional utvikling. Effektive transporter vil også bidra til å frigi arbeidskraft til andre sektorer.

På den andre siden skaper transport både ulykker, miljø- og trengselsproblemer. Det er nødvendig å balansere mellom ønsket om transport og de skadene transportbruken påfører samfunnet. «Riktig prising» kan avveie mellom disse ofte motstridende hensyn. Dette kommer først og fremst til syne i utformingen av avgifts- og gebyr/finansieringssystemene for de ulike sektorene.

Prisene på transport påvirkes av avgifter og gebyrer som legges på transportsektorene. Avgifter og gebyrer påvirker også konkurranseflatene mellom sektorer. Ulik behandling av transportformene kan derfor gi en uheldig sammensetning av transporten. For lave priser på transport gir for mye transport og dermed for store miljø- og trengselsproblemer. For høye priser på transport gir samfunnsøkonomiske tap gjennom at befolkningen reduserer sin transport mer eller velger dårligere transportløsninger enn det som er ønskelig både fra et individuelt og et samfunnsmessig synspunkt.

I St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport er avgiftspolitikken tatt opp på følgende måte: «I tilknytning til arbeidet med Nasjonal transportplan 2006-2015 vil det bli foretatt en gjennomgang av avgiftene på transportområdet. I dette arbeidet vil bl.a. avgifter på kollektivtransportområdet inngå.»

Dette er grunnlaget for gjennomgangen av avgifter, gebyrer og andre spørsmål knyttet til finansiering av transportsektoren i dette kapitlet.

5.4.2 Avgiftspolitikk og brukerfinansiering i transportsektoren

Skatter, avgifter og gebyrer i transportsektoren har flere formål. Øremerkede gebyrer og avgifter har som formål å finansiere investering i og drift av ulike deler av sektoren. I tillegg bidrar skatter og avgifter på transportsektoren på samme måte som andre skatter og avgifter til å finansiere offentlige utgifter generelt. Avgiftene skal dessuten påvirke produsenter og brukere av transporttjenester til å ta miljø- og andre samfunnsmessige hensyn i sine transportvalg.

Avgifts- og finansieringsstrukturen varierer betydelig mellom transportsektorene. Infrastruktur for jernbane har i beskjeden grad vært brukerfinansiert. I vegsektoren har det gjennom lengre tid vært innslag av brukerfinansiering av infrastrukturen gjennom bompenger. Omfanget har økt siden midten av 80-tallet, bl.a. gjennom økt bompengefinansiering av det høytrafikkerte vegnettet og økt bruk av bomringer i by. Flytransportens infrastruktur er tilnærmet fullfinansiert ved brukerbetaling, mens havner og farleder har en betydelig grad av brukerfinansiering for infrastruktur.

Det er i liten grad etablert en felles tilnærming til finansiering av infrastruktur basert på felles prinsipper for alle transportsektorer. Dette betyr ulike vilkår for de ulike transportsektorene, som igjen medfører et effektivitetstap. En finansieringsstruktur basert på felles, samfunnsøkonomisk riktige prinsipper medfører imidlertid ikke at andelen brukerfinansiering bør være den samme i alle sektorer. Videre bør forskjellene i finansieringsstruktur tas hensyn til når det øvrige avgiftssystemet utformes.

Avgiftspolitikken

Avgifter som engangsavgiften, årsavgiften og til dels drivstoffavgiftene for bil har som hovedformål å skaffe inntekter til staten og er således primært en del av den ordinære skattepolitikken. Det sentrale blir da å vurdere om denne skatteformen påfører samfunnet lave kostnader sammenliknet med andre skatteformer.

For andre avgifter er målet å sørge for at transportbrukeren tar hensyn til de kostnadene som påføres samfunnet ved egen transportbruk (internalisere eksterne kostnader). Det er da nødvendig å sammenlikne nivået på eksterne kostnader som miljø, trengsel, vegslitasje mv. med eksisterende eller andre mulige avgifter. I noen tilfeller kan andre virkemidler være bedre egnet til å redusere omfanget av eksterne kostnader. På den andre siden er det bare avgifter som gir staten inntekter som kan bidra til medfinansiering av offentlige utgifter. For problemer som varierer over tid eller geografisk er det behov for å differensiere virkemidlene. Lokale miljø- og køproblemer i byområdene er eksempler der det er behov for differensiert virkemiddelbruk.

Å vurdere om de ulike transportformer dekker sine eksterne kostnader på marginen vil si å sammenlikne nivået på disse kostnadene med hva brukerne av de ulike transportformene faktisk betaler. En slik tilnærming basert på «riktig prising» innbærer at samfunnsøkonomiske hensyn tillegges stor vekt. Andre hensyn som må tillegges vekt er statens behov for inntekter til velferdsgoder, fordelingshensyn, næringslivets konkurranseevne og konsekvenser for samfunnets mulighet til å nå framtidige miljømål, for eksempel skjerpede krav til reduksjon i klimagassutslipp.

Det er betydelig usikkerhet når det gjelder anslagene på de marginale eksterne kostnadene. Usikkerheten skyldes både svakheter i beregningene for den enkelte komponent og at ikke alle eksterne effekter er med i beregningene. Dette gir usikkerhet også i vurderingene av om de ulike transportformene betaler sine kostnader. Det arbeides løpende med å forbedre anslagene.

ECON har gjennomført en analyse av eksterne kostnader i transportsektoren. I denne rapporten er også engangsavgiften regnet med som en internaliserende avgift. Den vanlige tilnærmingen er å kun regne drivstoffavgiftene som internaliserende. I presentasjonen nedenfor er engangsavgiften derfor ikke regnet som en internaliserende avgift. Resultatene må brukes med forsiktighet. Det er knyttet betydelig usikkerhet til anslagene, men resultatet kan likevel tjene som en illustrasjon når det gjelder forholdet mellom eksterne kostnader og drivstoffavgiftene.

Rapporten fra ECON tyder på at i gjennomsnitt dekker avgiftene for bruk av personbil akkurat de eksterne kostnadene. Når det gjelder bruk av dieseldrevne personbiler, dekkes ikke de eksterne kostnadene i gjennomsnitt. Når det gjelder godstransport er det bare ved bruk av de små bensindrevne bilene at de eksterne kostnadene dekkes i gjennomsnitt. For godstransport på veg med dieseldrevne kjøretøyer dekkes ikke de eksterne kostnader i gjennomsnitt. Dette gjelder uavhengig av om det er små eller store kjøretøy som brukes. Drivstoffavgiftene for sjøtransport dekker heller ikke de eksterne kostnadene knyttet til godstransport på sjø. Imidlertid pekes det i rapporten på at avgiftene må ses i sammenheng med gebyrene.

Når en differensierer etter grad av tettbygdhet er hovedtrekkene at ingen transporttyper på veg dekker sine eksterne kostnader ved kjøring i by og tettbygde strøk. I spredtbygde strøk dekker alle sine eksterne kostnader.

Transportsektoren har generelt høye satser for CO₂ -avgiften. CO₂ -avgiften er differensiert mellom bensin og diesel. I tillegg har enkelte sektorer redusert sats eller er helt unntatt fra avgiften. CO₂ -avgiften på transport er etter all sannsynlighet høyere enn det som vil bli nivået på den internasjonale kvoteprisen dersom Kyotoprotokollen trer i kraft.

Også de fiskale avgiftene som engangsavgiften og årsavgiften for bil innebærer en prising av vegtransport bl.a. gjennom den generelle virkningen på prisen på bruk og eie av kjøretøy. En vurdering av slike avgifter er primært et spørsmål om egnethet som skatteobjekter generelt og om de gir fornuftige incentiver i transportpolitikken.

Når det gjelder endringer i bilavgiftene vises det til Bilavgiftsgruppen som avga sin innstilling til Finansdepartementet 30. april 2003. Det arbeides videre med oppfølging av dette.

Som videreføring av arbeidet med å gjøre persontransport merverdiavgiftspliktig med lav sats, jf. 2004-budsjettet, kan det være aktuelt å innføre merverdiavgift på infrastrukturtjenester. Dette vil kunne omfatte Jernbaneverket, Avinor og de kommunale havnene. Regjeringen vil vurdere dette nærmere.

EU-kommisjonen la den 6. desember 2002 fram en meddelelse om bilavgifter for EU-parlamentet og Ministerrådet. Meddelelsen omfatter alle avgifter knyttet til anskaffelse og bruk av bil, herunder engangsavgift, årsavgift og drivstoffavgifter. Kommisjonen viser til at de store variasjonene i bilavgiftssystemene og nivåforskjellene mellom medlemslandene har betydelig negativ innvirkning på det indre marked. På denne bakgrunn ønsker Kommisjonen en gradvis reduksjon i nivåforskjellene, samt en gradvis overgang fra avgiftslegging gjennom engangsavgift til avgiftslegging gjennom årsavgifter, og til en viss grad gjennom drivstoffavgifter. Primært ønsker Kommisjonen å avvikle ordningen med registreringsavgift, eventuelt at engangsavgiften harmoniseres på et lavt nivå.

I meddelelsen understrekes også bilavgiftenes rolle som instrument for å redusere CO₂ -utslippene. Kommisjonen mener at et mulig felles avgiftsregime er et viktig virkemiddel for å nå målet om reduserte CO₂ -utslipp fra nye biler. Et felles avgiftsregime bør fokusere på å kople avgiftsleggingen på bruk av bil mot miljøhensyn generelt, og utslipp av CO₂ spesielt.

Kommisjonen ser for seg en gradvis gjennomføring over 5-10 år fra et direktivforslag er vedtatt. Utspillet fra kommisjonen er foreløpig, og det er usikkert når og i hvilken grad forslaget vil bli fulgt opp. Eventuelle konsekvenser for norsk avgiftspolitikk er derfor uavklart.

Nærmere om brukerfinansiering

Brukerbetaling påvirker den enkeltes valg av transportmåte på samme måte som en avgift gjennom prisen på tjenesten. Avgifter og brukerfinansiering bør derfor vurderes i sammenheng. En vurdering av effektivitets- og fordelingsvirkninger av dagens finansieringssystem er viktig for å identifisere behovet for endringer på kort og lang sikt. En omlegging av systemene for finansiering av infrastruktur må nødvendigvis skje over tid bl.a. fordi gebyrene i dag utgjør store beløp. Mindre tilpasninger kan gjøres på kort sikt.

I transportsystemet er det de bruksuavhengige kostnadene som utgjør den største kostnadskomponenten, mens de bruksavhengige kostnadene i mange tilfeller er små. Det er viktig at kapasiteten utnyttes godt når investeringen først er gjort. En for høy pris på bruk av infrastrukturen, for eksempel for å sikre full kostnadsdekning kan være uheldig, og påføre samfunnet høyere kostnader enn om større deler av infrastrukturen hadde vært skattefinansiert. Dette er spesielt problematisk hvis brukerbetalingen har sterk effekt på etterspørselen etter transport. De positive effektene av økt skattefinansiering må veies mot kostnadene ved andre skatteformer eller lavere aktivitetsnivå.

Når det er betydelige kapasitetsproblemer, som for eksempel køproblemer på veg, kan brukerbetaling eller en betaling for kø- og miljøkostnader gi samfunnsøkonomisk gevinst, uavhengig om slike ordninger også gir inntekter til offentlig sektor. Er brukerbetalingen for høy, påføres derimot både næringslivet og husholdingene for høye kostnader ved transport, noe som isolert sett fører til svekket konkurranseevne og et velferdstap for samfunnet.

Systemene for brukerbetaling for infrastruktur er i mange tilfeller et kompromiss mellom hensynet til effektivitet, behovet for inntekter og fordelingshensyn. I de tilfeller der alternativet ikke er skattefinansiering på samme tid, men at investeringen skyves ut i tid, må en også ta med i vurderingen at konkurranseevnen kan bli styrket også ved for «høy» brukerfinansiering. Økt brukerfinansiering (bompenger) i vegsektoren har gjort transportsektorene mer like hverandre på dette området. Unntaket er jernbaneinfrastruktur som i liten grad er brukerfinansiert. Regjeringen ønsker å utvikle finansieringssystemene i retning av større effektivitet. Dette reiser imidlertid en rekke spørsmål som må vurderes nærmere.

Valg av finansieringsform kan gi betydelige utslag på konkurranseevnen til de ulike transportmidlene. Etter Regjeringens vurdering er det behov for å bedre den tverrsektorielle kunn­skapen om virkninger av finansieringsform på tvers av transportsektorene. Finansiering bør ses i sammenheng med avgiftpolitikken overfor de enkelte transportsektorene. Regjeringen legger derfor opp til å få utarbeidet bedre analyser med tanke på konsekvenser av valg av finansieringsstruktur for infrastruktur og tjenester rettet mot transportsektoren. Arbeidet vil inngå i en helhetlig strate­gi for å nå de ulike målsetningene på tran­sportområdet.

5.4.3 Finansiering av infrastruktur for luftfart

Med unntak av Samferdselsdepartementets kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester fra Avinor, er luftfartens infrastruktur brukerfinansiert. Internt i Avinor finner det sted kryssubsidiering mellom bedriftsøkonomisk lønnsomme og bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavner. Regjeringen ønsker å videreføre en politikk der luftfartens infrastruktur i stor grad finansieres gjennom brukerbetaling.

Om lag to tredeler av Avinors inntekter består av inntekter fra luftfartsavgiftene. Den øvrige tredjedelen består av såkalte kommersielle inntekter, hovedsakelig fra parkeringsvirksomhet, utleie av arealer og avgiftsfritt salg på de største lufthavnene. Luftfartsavgiftene reguleres gjennom takstregulativet som fastsettes av Samferdselsdepartementet gjennom en årlig forskrift etter forutgående høring og forslag fra Avinor. Avgiftene er i hovedsak basert på flyenes vekt, antall passasjerer og kilometer fløyet. Avgiftene har vært lite differensiert mellom ulike brukere ut fra et prinsipp om at takstregulativet skal gjelde likt for alle aktører. Avgiftsnivået har tradisjonelt vært tillatt å øke i pakt med prisstigningen.

Ved etableringen av Avinor signaliserte Samferdselsdepartementet at en ville vurdere å gi Avinor større fleksibilitet i fastsettelsen av avgiftene ut fra behovet for å styrke konkurranseevnen til Avinors flyplasser i forhold til utenlandske flyplasser og ikke-statlige lufthavner i Norge.

Som følge av dagens selvfinansieringskrav er det rimelig grunn til å tro at luftfarten dekker sine miljøkostnader med god margin. Samfunnsøkonomisk vil det likevel kunne være gunstig å differensiere noen av luftfartsavgiftene etter belastningen på miljøet, for eksempel ved avgiftslegging av støy og utslipp av NO_x . I dagens takstregulativ er det en egen støyavgift for Bodø lufthavn, men denne spiller i praksis liten rolle. NO_x -relaterte avgifter er allerede innført i Sverige og Sveits.

Nye utfordringer i markedet og større vekt på effektiv bruk av samfunnets ressurser kan tilsi endringer i dagens takstsystem. Samferdselsdepartementet har satt i gang et utredningsprosjekt som skal se på departementets styring av Avinor og der spørsmålet om takstfastsetting bli tatt opp i en bredere sammenheng, jf. omtale i kapittel 5.3.1. Til grunn for prosjektet ligger hovedmålsetningen med takstpolitikken som er å sikre Avinor inntekter til å finansiere selskapets forretningsmessige og samfunnspålagte oppgaver. Viktige forutsetninger ved fastsettelsen av luftfartsavgiftene bør fortsatt være at de skal være ikke-diskriminerende og gjenstand for konsultasjoner med brukerne. Takstpolitikken bør videre sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser, fremme effektiv konkurranse i flyreisemarkedet, ivareta fordelingspolitiske hensyn og være i tråd med Norges internasjonale forpliktelser.

Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til spørsmålet om takstfastsetting i forbindelse med stortingsmeldingen om Avinors virksomhet som etter planen skal legges fram senere på våren 2004.

5.4.4 Finansiering av infrastruktur for sjøtransport

Den statlige infrastruktur- og tjenesteproduksjon rettet mot sjøtransport kan deles inn i farleder, navigasjonsinstallasjoner, meldingstjenester, los­tjenester og trafikksentraler som driver trafikk­overvåking/-veiledning. Det innkreves gebyrer som skal dekke deler av utgiftene til navigasjonsinstallasjoner (kystgebyr), driftsutgifter for trafikksentraler (sikkerhetsgebyrer) og alle utgifter til lostjenesten (losgebyrer).

Fiskeridepartementet arbeider med en gjennomgang av Kystverkets gebyrstruktur. Første del av dette arbeidet omfatter en omleggingen av kystgebyret, som det ble redegjort for i St.prp. nr. 1 (2003-2004) for Fiskeridepartementet. Kystgebyret dekker 30 pst av utgiftene til investeringer, drift og vedlikehold av navigasjonsinstallasjoner. Tidligere har gebyret blitt pålagt fartøy ved innseiling til eller utseiling fra norsk indre farvann, mens fartøy som går i innenriks fart har vært fritatt fra å betale dette gebyret. Regjeringen har fra 1. januar 2004 endret denne ordningen ved at også fartøyer i innenriksfart må betale kystgebyr. Det tas ikke sikte på å øke inntektene ved omleggingen, og virkningene vil være at gebyret vil omfatte flere fartøyer enn i dag. For fartøyer i utenriksfart vil dette bety en reduksjon i gebyrbelastningen. Nærmere 80 pst av importerte og mer enn 95 pst av eksporterte varer har sjøen som transportveg. Dette vil kunne bidra til å ytterligere øke andelen av gods på kjøl, samtidig som en vil oppnå en likebehandling av fartøyer i utenriks- og innenriksfart ved at alle fartøyer pålegges å betale bidrag for egen sikkerhet. European Surveillance Authority (ESA) har også reist spørsmålet om den tidligere ordningen var i overensstemmelse med EØS-avtalens regler om likebehandling. Vi viser til nærmere omtale i budsjettproposisjonen for 2004.

I det videre arbeidet med gebyrvurderingene vil man blant annet se på hvordan det samlede gebyrproveny fordeles på de ulike fartøyssegmenter. Det er fra flere hold pekt på at nær alle avgifter og gebyrer innen sjøfart er knyttet til skipets størrelse målt i BT. Det har konsekvenser ut over at gebyrene øker med fartøyets størrelse. Eksempelvis vil et fartøy med overbygging måtte betale høyere gebyrer enn skip med mindre overbygging, selv om fartøyene har samme lastekapasitet. En mulig konsekvens av dette kan være en annen sammensetning av flåtestrukturen enn den markedet etterspør.

Regjeringen ser det som viktig å utvikle et gebyrsystem som ivaretar målsettinger om en effektiv ressursallokering innen sjøtransporten, samtidig som det er behov for løsninger som kan ivareta de ulike fartøyenes betalingsevne. Det er allerede tatt hensyn til slike vurderinger i forbindelse med den ovennevnte omleggingen av kystgebyret. Gebyrordningen gjøres mer kostnadsorientert ved å innføre en flat tonnasjesats pr. BT i ordningen med årsgebyr i stedet for tidligere system med progressive enhetssatser pr. BT i tre trinn. Isolert medfører dette høyere gebyrer for mindre fartøyer og lavere gebyrer for større fartøyer. Den samlede virkningen er at fartøyer under 5 000 BT får en økning i årsgebyret på 68 pst, fartøyer mellom 5 000 BT og 10 000 BT får en gebyrreduksjon på 22 pst og fartøyer over 10 000 BT får en reduksjon på 40 pst.

Selv om de prosentvise endringer kan fortone seg som store, blir endringene i nominelle tallstørrelser mindre omfattende for de små fartøyene. Større fartøyer får betydelige gebyrreduksjoner også i nominelle tallstørrelser. Eksempelvis vil et fartøy på 1 000 BT få en økning i årsgebyret på 5 650 kroner, mens et fartøy på 10 000 BT får en gebyrreduksjon på 39 000 kroner. Dette henger sammen med det langt større antall relativt små fartøyer enn store fartøyer og det faktum at fartøyets størrelse framdeles vil slå ut på gebyrets størrelse.

Fiskeridepartementet vil arbeide videre med gebyrvurderingene, der man ser på mulighetene for å innføre løsninger der brukerne av Kystverkets tjenester i større grad enn i dag betaler etter kostnadsprinsippet samtidig som man kan ivareta behovene som følger av de ulike fartøyenes inntjeningsevne.

5.4.5 Finansiering av infrastruktur for jernbane

Jernbaneinfrastruktur er skattefinansiert, med unntak av kjørevegsavgiften, som er en volumavhengig avgift knyttet til marginalkostnaden ved bruk av infrastruktur.

Kjørevegsavgift på det norske jernbanenettet ble innført fra 1. januar 1990 som ledd i innføringen av nytt økonomisk styringssystem for Norges Statsbaner (NSB) hvor det ble foretatt et regnskapsmessig skille mellom kjørevegen og trafikkdelen. Formålet med kjørevegsavgiften var at NSBs trafikkdel skulle betale for de infrastrukturtjenester som banedelen leverte på liknende måte som vegtrafikken betaler for vegbruken. På den måten skulle NSB og eventuelle andre operatører bli bevisst på hva deres disposisjoner fører med seg av kostnader for kjørevegen og for resten av samfunnet. Kjørevegsavgiften skulle ivareta to formål:

• Riktig prising av kjørevegstjenester, jf. at kostnadene er avhengig av aktivitetsnivået på kjørevegen (herunder miljø- og ulykkeskostnader).

• Skaffe inntekter til dekning av kostnadene ved å opprettholde og drifte kjørevegen.

Hensynet til like konkurransevilkår med vegtrafikken ble lagt til grunn som et viktig prinsipp ved fastsettelsen av nivået på kjørevegsavgiften. Prinsippet for beregningen av avgiften har vært at samlede trafikkvolumavhengige avgifter, inkludert kjørevegsavgiften, skal utgjøre samme andel av trafikkvolumavhengige kostnader på jernbanen som for tilsvarende vegtransport. I beregningen av relevante kostnader inngår trafikkvolumavhengige infrastrukturkostnader og miljø- og ulykkeskostnader. Avgiftene omfatter de bruksav-hengige avgiftene som veg- og jernbanetrafikken betaler. Med «tilsvarende vegtransport» menes vogntog/semitrailere for godstransport og buss for persontransport. For godstransporten har kjørevegsavgiften på jernbane vært redusert i forhold til de totale eksterne kostnadene fordi lastebiltransporten ikke betalte sine kostnader fullt ut. Passasjertransport med jernbane har vært fritatt fra kjørevegsavgift bl.a. fordi bussene opprinnelig var fritatt for kilometeravgift som senere ble erstattet med autodieselavgift.

I St.meld. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011 er det gitt en fullstendig presentasjon av kjørevegsavgiften med de endringer som ble gjennomført i perioden 1990 til 2000.

I 2004-budsjettet er det foretatt viktige endringer i avgiftsleggingen for transportmidler på persontransport. Innføring av merverdiavgift på persontransport med lav sats fra 1. mars 2004 og fjerning av elavgift for produksjonsvirksomhet, gir betydelige avgiftslettelser for persontransport med tog, mens kompensasjonen for autodieselavgift til ekspressbusstrafikken er fjernet. Når det gjelder kjørevegsavgiften bør det bl.a. vurderes om avgiften bør differensieres etter støy og eventuelt tidsdifferensieres. Eventuelle endringer i avgiften må også ses i sammenheng med harmoniseringsarbeidet av bl.a. kjørevegsavgifter for jernbanetransport som skjer i regi av EU. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til dette i budsjettsammenheng når det foreligger avklaringer på dette området.

5.4.6 Finansiering av infrastruktur for veg

I vegsektoren er det brukerbetaling for veginfrastrukturtjenester gjennom bompenger og betaling for bruk av riksvegferjene.

Riksvegene er et statlig ansvar. Bompenger er i dag et viktig supplement til ordinære bevilgninger i finansieringen av en del nye vegprosjekter, men bompenger utgjør bare om lag en femtedel av de samlede bevilgningene til utbygging, drift og vedlikehold av riksvegnettet. Bruk av bompenger sammen med statlige bevilgninger har gjort det mulig å framskynde en rekke prosjekter som ellers ville vært utsatt i mange år. Om lag halvparten av dagens bompengeordninger er med på å finansiere bru- eller tunnelløsninger som erstatter ferjesamband – det vil si at man erstatter varig brukerbetaling på ferje med en tidsavgrenset ordning som på sikt vil bli gratis for brukerne.

Det er i hovedsak tre typer bompengeprosjekter: enkeltprosjekter, bomringer i by og «vegpakker» på det høytrafikkerte vegnettet. Inntektene fra bomringer i by brukes til å finansiere både vegprosjekter og infrastruktur for lokal kollektivtrafikk. For øvrige bompengeprosjekter er formålet finansiering av veginvesteringer.

Bompengebelastningen har i enkelte områder vært stor. Innkreving av bompenger har en avvisningseffekt overfor trafikantene, noe som kan føre til en ikke optimal utnytting av infrastrukturen. En bør derfor være tilbakeholden med å bruke bompenger i områder med lite trafikk. En stor andel bompengeprosjekter innenfor et begrenset geografisk område, øker problemet med avvisning. De uheldige effektene ved bompengefinansiering må imidlertid veies opp mot finansieringsbehovet og kostnadene for samfunnet ved skattefinansiering, eller ved at vegen ikke bygges ut. Bompengefinansiering bør i størst mulig grad brukes der de samfunnsmessige kostnadene ved denne finansieringsformen er små eller eventuelt gir gevinster.

Det ble i St.meld. nr. 46 (1999-2000) NTP 2002-2011 påpekt at det er umulig å sette en øvre grense på totalt antall bompengeprosjekter. Det er likevel nødvendig å ha et kritisk søkelys på det totale omfanget. Nye prosjekter må ses i sammenheng med eksisterende prosjekter, slik at belastningen ikke blir for stor på enkelte strekninger eller områder.

Statlige midler som delbidrag i bompengeprosjekter må hentes fra vegbudsjettet på samme måte som midler til ordinære vegprosjekter. Bompengeprosjekter må derfor undergis samme prioriteringer som ordinære prosjekter, dvs. at de statlige midlene må være prioritert i NTP og i handlingsprogrammene. Bompengeprosjekter må stilles overfor de samme krav om samfunnsøkonomisk lønnsomhet som andre prosjekter.

Prinsippene for bompengefinansiering

Det er nedfelt ulike prinsipper knyttet til bompengefinansiering. Gjennom praktiseringen av ordningen er det likevel åpnet for mange unntak. Regjeringen mener det er behov for en kritisk gjennomgang og innskjerping av prinsippene for bompengefinansiering og praktisering av disse. Målet er et forenklet og mer brukervennlig system som vil medføre større treffsikkerhet ved bedre å ivareta de ulike forholdene ved bruk av bompenger på ulike deler av vegnettet. For omtale av bomringer i by vises det til kapittel 9.

Takst

Dagens takstretningslinjer har mangler som har medført forskjellig tolkning og ulik praktisering overfor trafikantene. Vegdirektoratet har foretatt en vurdering av gjeldende takstretningslinjer herunder de fritak som enkelte trafikantgrupper har i dag. I utgangspunktet skal alle som har nytte av vegen betale bompenger, men etter departementets oppfatning er det ikke aktuelt å fjerne fritak som funksjonshemmede og el-biler har i dag.

Dette arbeidet må også ses i sammenheng med innføringen av samordnet betaling ved AutoPASS. Gjennom dette ble betalingen i ulike bompengeanlegg i Norge samordnet, slik at en trafikant med avtale i ett bompengeselskap skal kunne passere i alle andre bompengeanlegg med AutoPASS-utstyr – og motta faktura kun fra sitt «eget» bompengeselskap.

Bompengeandel og nytteprinsippet

I utgangspunktet stilles det i dag krav om minst 50 pst bompengeandel for at et bompengeprosjekt skal bli godkjent. Denne andelen varierer imidlertid fra prosjekt til prosjekt, avhengig bl.a. av hvor stor andel av finansieringen lokale myndigheter ønsker at bilistene skal bidra med, trafikkgrunnlaget mm. I praksis er det akseptert en del prosjekter der bompengeandelen er lavere enn 50 pst. Lav bompengeandel er uheldig fordi det lettere kan føre til at ulønnsomme prosjekter blir for høyt prioritert. Samferdselsdepartementet mener på denne bakgrunn at minimum 50 pst bompengeandel må være et krav ved framtidige bompengeprosjekter.

Det er tidligere lagt til grunn at de som betaler bompenger, skal ha nytte av vegprosjektet. Sammenhengen må også gå andre vegen, slik at de som har nytte av et vegprosjekt, også skal betale bompenger.

Samferdselsdepartementet ønsker å legge stor vekt på nytteprinsippet. Det er viktig å etablere klare kriterier som gir en rettesnor for hvordan prinsippet skal følges. Det vil her være forskjell mellom enkeltprosjekter og pakker. For enkeltprosjekter bør prinsippet være enkelt å praktisere ved at bomstasjonen etableres i tilknytning til prosjektet.

For strekningsvise pakker vil utbyggingen gjelde flere prosjekter på én strekning, mens innkrevingen ofte bare skjer på ett punkt på vegen. Det er viktig at bomstasjonen i slike tilfeller plasseres sentralt i forhold til utbyggingen, slik at en oppnår nærhet mellom betaling og nytte.

I lukkede systemer, som for eksempel bomringer rundt byer, vil ikke enkeltprosjekter alltid være knyttet direkte til den enkelte bomstasjonen. Bypakker inneholder imidlertid prosjekter som har innvirkning på den samlede transportinfrastrukturen, slik at bilister som betaler bompenger i en bomstasjon kan få indirekte nytte gjennom bedre framkommelighet på både vegnettet og i kollektivsystemene.

Nytteprinsippet innebærer også at det bare unntaksvis bør settes opp bomstasjoner på sidevegnettet når prosjektet ikke inneholder konkrete tiltak på sidevegen. I en slik vurdering bør inntektsbortfall som følge av trafikklekkasjer ikke tillegges vekt. Det kan imidlertid i noen tilfeller være aktuelt med bom på sideveg begrunnet i miljøhensyn og/eller utilsiktede trafikkproblemer på eksisterende veg.

Starttidspunkt for innkreving

Det skilles mellom tre typer innkreving: forhånds­innkreving, parallellinnkreving og etterskudds­innkreving.

Forhåndsinnkreving innebærer bompengeinnkreving uten at byggingen har startet. Bakgrunnen er at en ønsker å komme i gang med innkrevingen så raskt som mulig (finansieringshensyn). Slik innkreving vil som regel ikke være i samsvar med nytteprinsippet.

Parallellinnkreving innebærer at innkrevingen starter ved anleggstart. Dette er en utbredt måte å kreve inn bompenger på. Et argument for denne typen innkreving kontra ren etterskuddsinnkreving, er at lånebehovet reduseres. Også slik innkreving kan imidlertid være i strid med nytteprinsippet, fordi bilistene må betale bompenger på en veg som ennå ikke er åpnet. Parallellinnkreving vil imidlertid være mer naturlig ved utbygging av pakker der de enkelte tiltak gir nytte for et større område.

Etterskuddsinnkreving innebærer at bompengeinnkrevingen starter når vegen åpner for trafikk. Dette bør være hovedreglen ved ordinære bompengeprosjekter på vegnettet. Det er lettere å skape forståelse blant brukerne, og det er mest riktig med utgangspunkt i nytteprinsippet. Dette må likevel vurderes i forhold til takstnivå og bompengeandel.

Basert på ovenstående vil Samferdselsdepartementet legge til grunn at det normalt ikke gis anledning til forhåndsinnkreving. Unntak kan vurderes for rene ferjeavløsningsprosjekter. Bruk av parallellinnkreving bør tillates i begrenset omfang, hovedsakelig i bypakker. Etterskuddsinnkreving bør ellers være hovedregelen. Avvik fra dette må begrunnes særskilt.

Formalisering av prinsippene

Bruk av bompenger er hjemlet i veglovens §27. Dagens retningslinjer og prinsipper kan medføre forskjellige tolkninger og ulik praktisering overfor trafikantene. Samferdselsdepartementet ønsker derfor å klargjøre noen av prinsippene knyttet til bompengefinansiering. En formalisering i form av en forskrift, vil sikre en ensartet praktisering. Samferdselsdepartementet tar derfor sikte på å forskriftsfeste prinsippene for bompengefinansiering. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med dette.

Mer helhetlig og effektiv utbygging av stamvegnettet

Det er et prinsipielt skille i riksvegnettet mellom stamveger og øvrige riksveger. Stamvegene er underlagt nasjonal prioritering, mens fylkeskommunens prioriteringer skal tillegges avgjørende vekt for øvrige riksveger, innenfor føringer fastlagt av Stortinget og departementet.

For brukerne av vegnettet er det viktig å ha et system for finansiering som sikrer mer helhetlig utbygging av lengre stamvegstrekninger, der statlige bevilgninger og bruk av bompenger ses i sammenheng, og kostnadene ved innkreving av bompenger med ny teknologi reduseres vesentlig. På denne bakgrunn ønsker Samferdselsdepartementet et finansieringssystem som sikrer en raskere, mer effektiv og helhetlig utbygging av stamvegnettet. Økte statlige bevilgninger til utbygging av stamvegnettet inngår også i en slik strategi, jf. kapittel 7 og 8.

Et slikt finansieringssystem vil omfatte en samlet utbygging av en lengre stamvegstrekning. Når første etappe er ferdig bygd, vil innkreving av bompenger på denne strekningen starte. Deretter starter bygging av neste etappe, med innkreving av bompenger etter at denne etappen er ferdig bygd. På denne måten vil en lengre stamvegstrekning med sammenhengende standard kunne bygges ut forholdsvis raskt. Det skal kun anvendes etterskuddsinnkreving. Dette sikrer sammenheng mellom betaling og nytte.

Innkreving av bompenger vil skje igjennom helautomatiske antennepunkter i snitt på vegen. Hvert antennepunkt bør ha innkreving i maksimalt 15 år. Denne type innkreving vil ha lave innkrevingskostnader sammenlignet med manuelle bomstasjoner.

Utbygging av lengre stamvegstrekninger under ett vil ofte krysse både kommune- og fylkesgrenser. For å kunne sikre en optimal framdrift vil dette betinge et godt samarbeid med berørte lokale myndigheter.

Alternativ bruk av ferjetilskudd

Alternativ bruk av ferjetilskudd innebærer at innsparte drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader i et ferjesamband kan brukes til å finansiere et veganlegg som skal erstatte vedkommende ferjesamband. Etter forslag fra Regjeringen i St.prp. nr. 67 (2002-2003) har Stortinget godkjent prinsipper for bruk av ordningen. Som for andre vegprosjekter, skal det gjennomføres samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger for prosjekter som er aktuelle i forbindelse med alternativ bruk av ferjetilskudd. Dette er viktig for å sikre en reell prioritering mellom ulike tiltak innenfor til enhver tid gjeldende budsjettrammer.

Alternativ bruk av ferjetilskudd vil ikke alene kunne finansiere utbygging av et ferjeavløsningsprosjekt. Finansieringsplanen for slike prosjekter må derfor ta hensyn til bompengebidrag, bidrag fra lokale myndigheter og næringsliv, netto innsparte ferjekostnader samt statlig finansiering. Det er en grunnleggende forutsetning for prioritering av aktuelle prosjekter at prosjektet er prioritert i handlingsprogram knyttet til Nasjonal tran­sportplan. Det er videre en forutsetning at lokale myndigheter eller bompengeselskaper forskutterer statens framtidige innsparinger til å realisere vegsambandet. Forslag om slikt forskott må skje etter samme saksbehandlingsregler som ved ordinære søknader om forskott.

Alternativ bruk av ferjetilskudd vil kunne føre til at en langs kysten får gjennomført flere nye samferdselsprosjekter med nytte for trafikkanter, næringsliv og samfunn. Fastlandssamband har mye å si for mange lokalsamfunn, og gjennom denne ordningen kan storsamfunnet bidra til at det lokalt arbeides med en rekke prosjekter med sikte på bruk av ordningen. Regjeringen vil legge fram et forslag for Stortinget, der de vedtatte prinsippene blir tatt i bruk for første gang, så snart det foreligger et aktuelt prosjekt som er tilstrekkelig gjennomarbeidet. Dette vil trolig skje våren 2004.

Innkreving av lokalt finansieringsbidrag på omsetning av drivstoff

Et alternativ til bompengefinansiering er innkreving av lokalt finansieringsbidrag til bygging av offentlig veg. Ordningen har hittil bare vært nyttet i Tromsø, som en prøveordning fra 1990. Ordningen, den såkalte Tromsøpakke 1, opphørte 31. desember 2003.

Bakgrunn og opplegg for gjeldende innkrevingsordning

Idéen om innkreving av et lokalt finansieringsbidrag på omsetning av drivstoff i Tromsø ble lansert i en transportplan fra 1986. Transportplanen skisserte et program for vegutbygging kostnadsberegnet til om lag 500 mill. kr. Investeringsbehovet var betydelig større enn det man kunne påregne i bevilgninger over statsbudsjettet. I transportplanen ble det derfor innarbeidet et forslag om å innkreve et lokalt bidrag til delvis finansiering av prosjektene. Forutsetningen var at staten skulle bidra med ekstraordinære bevilgninger i samme størrelsesorden.

Hjemmel for innkreving av lokalt finansieringsbidrag på omsetning av drivstoff til å delfinansiere vegbygging trådte i kraft 1. juni 1990, jf. Ot.prp. nr. 4 (1989-90) og Innst. O. nr. 26 (1989-90). Det går fram av forarbeidene til bestemmelsen at den kun har til formål å finansiere bygging av offentlig veg. Bompengeoppkreving kan også omfatte utgifter til vedlikehold og drift, men i praksis nyttes bompenger bare til investeringer. Samferdselsdepartementet fastsatte egne forskrifter om innkreving av finansieringsbidraget i Tromsø 20. juni 1990.

Stortinget ga sin tilslutning til opplegget for innkreving av finansieringsbidrag i Tromsø gjennom behandlingen av St.prp. nr. 7 (1989-90) og St.prp. nr. 69 (1989-90), jf. Innst. S. nr. 116 (1989-90). Forutsetningen var at det lokale finansieringsbidraget skulle komme som et tillegg til statlige bevilgninger og benyttes til utbygging av hovedvegnettet i Tromsø. Det ble også pekt på at finansieringsbidraget i Tromsø måtte ses på som en prøveordning. Innkrevingen startet 1. juli 1990 og var forutsatt avsluttet i 2001. I forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 1 (1995-96) ble innkrevingsperioden forlenget ut 2003 for å kompensere for inntektssvikt i forhold til prognosene i St.prp. nr. 7 (1989-90).

Evaluering av lokalt finansieringsbidrag på omsetning av drivstoff i Tromsø

Som en oppfølging av Tromsøpakke 1, har Samferdselsdepartementet bedt Vegdirektoratet evaluere ordningen med innkreving av finansieringsbidrag. NORUT Samfunnsforskning AS i Tromsø har gjennomført evalueringen. Evalueringen er basert på to spørreundersøkelser der den ene var rettet mot et tilfeldig utvalg privatbilister/husholdninger, mens den andre var rettet mot et utvalg bedrifter med stor transportavhengighet.

Ifølge evalueringen vurderte brukerne av ordningen i Tromsø denne som vellykket. Hovedresultatene viser at privatbilister/husholdninger med bil i stor grad (75 pst) foretrekker å betale et lokalt finansieringsbidrag framfor alternativet bompenger (13 pst). Ca. 65 pst av bedriftene gir lokalt tillegg på drivstoff førsteprioritet. Et stort flertall både av privatbilistene og bedriftene sier seg fornøyde eller svært fornøyde med de store utbyggingstiltakene. Når det gjelder andre tiltak som er gjennomført, som miljøtiltak, kollektivtiltak og gang- og sykkelveger, sier under 50 pst av både privatbilister og bedrifter seg fornøyde eller svært fornøyde med tiltakene.

Finansieringsbidraget har i liten grad ført til mindre bilbruk. Undersøkelsen viser også at betalingsvilligheten for å finansiere utbyggingstiltakene på denne måten er noe større enn det som husholdningene faktisk har betalt i bidrag.

Ordningen er rimelig å administrere. Administrasjonskostnadene utgjør under 1 pst av brutto inntekter. Inntektspotensialet fra slike ordninger ser ut til å være noe mindre enn ved tradisjonelle bompengeordninger. Ordningen må likevel sies å ha fungert tilfredsstillende i en by som Tromsø.

Bruk av ordningen med innkreving av lokalt finansieringsbidrag på omsetning av drivstoff

Hjemmelen i vegloven § 27 A er generell, men har p.g.a. prøveordningen i Tromsø ikke vært brukt til andre prosjekter enn Tromsøpakke 1. Ordningen er ment som en unntaksordning. Den krever både spesielle geografiske forhold og at de lokale forholdene ellers ligger til rette for det. Både de geografiske forholdene og bosettingsmønsteret i Tromsø har ligget til rette for bruk av ordningen. Den lange avstanden fra befolkningskonsentrasjonen i Tromsø by til nærmeste tettsted med drivstoffsalg uten lokal avgift, har begrenset handelslekkasjen. Regjeringen vil i et eget framlegg komme tilbake til videreføring av Tromsøpakken.

5.5 Konkurranse ved kjøp av persontransporttjenester

5.5.1 Konkurranse om persontransport med jernbane

Jernbanen er et prioritert satsningsområde for Regjeringen. Regjeringen legger opp til en gradvis innføring av konkurranse om persontrafikken i tråd med St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport. Regjeringens mål med å ta i bruk konkurranse er å få flere til å reise med tog. I de fleste land hvor konkurranse er innført har passasjerantallet steget kraftig på de aktuelle strekningene. Passasjerene skal sikres et kvalitativt minst like godt eller bedre tilbud enn tidligere.

Regjeringen er opptatt av å få mest mulig igjen for de statlige midlene som bevilges til kjøp av persontransport. Konkurransen skal bidra til et totalt sett bedre togtilbud for passasjerene, og dermed gi bedre utnyttelse av pengene. Regjeringen legger videre vekt på at kostnadene for å betjene de enkelte strekningene vil bli bedre synliggjort. Kunngjøring av første konkurranse vil skje i løpet av 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004). Parallelt arbeides det med å gi nødvendige hjemler for etableringen av varig konkurranse på like vilkår for alle operatører. Det må etableres et omfattende regelverk for å senke etableringsterskler og få virksom konkurranse.

Trafikkpakke Gjøvikbanen – rammene for konkurransen

I St.prp. nr. 1 (2003-2004) er det lagt opp til at det gjennomføres konkurranser om avtaler om persontransport på Gjøvikbanen og Vossebanen. Trafikkpakken Gjøvikbanen består av lokal- og regionaltrafikk på strekningen Oslo – Gjøvik, mens trafikkpakken Vossebanen består av lokal- og regionaltrafikk på strekningen Bergen – Myrdal.

Etter en fornyet vurdering legger Regjeringen opp til at trafikkpakken Vossebanen bør inngå i en større trafikkpakke som først utlyses for konkurranse etter Gjøvikbanen. Bakgrunnen for dette er at trafikkpakken Vossebanen vurderes som for liten for konkurranseutsetting. Dette har sammenheng med at relativt større andeler av oppstarts- og felleskostnader ville måtte fordeles på en lav togproduksjon, noe som ville ha virket som en etableringshindring for nye operatører. Togtrafikken på Vossebanen er dessuten sterkt integrert med togtrafikken på Flåmsbanen og Bergensbanen, spesielt med hensyn til utnyttelse av vedlikeholdsfasiliteter.

Regjeringen er opptatt av å bygge tillit til det norske operatørmarkedet. For å øke interessen og attraktiviteten til det norske markedet, har Regjeringen på bakgrunn av nevnte kriterier valgt Bergensbanepakken (bestående av all persontogtrafikk på Bergensbanen, samt vintertrafikk på Flåmsbanen) og Sørlandsbanepakken (bestående av all persontogtrafikk på Sørlandsbanen og Arendalslinjen) som de neste trafikkpakkene som skal konkurranseutsettes. En slik inndeling vil gi et regionalt tyngdepunkt i trafikkpakkene slik at transportselskapene må ha en fokusert markedsorientering. Inndelingen vil også kunne bidra til å stimulere markedsdynamikken, ikke bare i transportselskapene men i tilgrensende næringsvirksomhet. Det legges opp til at konkurranser om Bergensbanepakken og Sørlandsbanepakken så snart som mulig etterfølger konkurranse om Gjøvikbanen. Før det lyses ut konkurranse om ulike trafikkpakker vil deler av jernbanetilbudet i trafikkpakken vurderes i forhld til andre kollektivtilbud.

Det pågående arbeidet med å legge til rette for konkurranse på Gjøvikbanen utgjør grunnlaget for å etablere et helhetlig konkurransesystem og en rekke prinsipielle forhold må være avklart før konkurransen om trafikkpakken Gjøvikbanen kunngjøres. Dette gjelder først og fremst rammevilkår som sikrer alle potensielle aktører en mest mulig konkurransenøytral tilgang til nødvendige produksjonsfaktorer, i tillegg til nødvendige avklaringer i forhold til Statens Jernbanetilsyn, Jernbaneverket og NSB.

Som en del av forberedelsene ser departementet det som viktig å informere og innhente informasjon fra aktuelle operatører av jernbanetransport om forhold knyttet til konkurranseutsettingen og vurderinger av betydning for gjennomføringen. Slike vurderinger kan være knyttet til de ulike rammebetingelser som fastlegges, herunder ruteopplegg, vilkår for tilgang til rullende materiell, avklaringer knyttet til rekruttering av lokførere samt lengden på tilbudsperioden og opp­starts­perioden.

Samferdselsdepartementet legger opp til at operatørselskaper som vil delta i konkurransen om Gjøvikbanen, først må delta i en innledende prekvalifiseringsrunde. Hensikten er å sikre at bare operatørselskaper som anses egnet skal kunne levere tilbud basert på Samferdselsdepartementets konkurransegrunnlag. Videre skal det sikres at operatørselskapene har tilstrekkelig finansiell styrke og ikke kan drive kryss-subsidiering mellom beskyttet og ikke-beskyttet virksomhet. Regjeringen er særlig opptatt av å legge til rette for reell konkurranse på like vilkår for alle kvalifiserte operatørselskap. Regjeringen legger avgjørende vekt på sikkerhet. Bare de operatørselskap som fyller kravene til sikkerhet, vil gå videre til den avsluttende runden i konkurransen. Krav til dokumentasjon vil fremgå av kvalifikasjonsgrunnlaget for konkurransen.

Før kunngjøring av konkurransen må vesentlige deler av innholdet i konkurransedokumentene være avklart. I den forbindelse har Samferdselsdepartementet igangsatt en rekke aktiviteter for å sikre at potensielle operatører vil kunne ha en mest mulig konkurransenøytral tilgang til materiell, verkstedfasiliteter, kompetent personell, salgs- og distribusjonssystemer og andre grunnleggende produksjonsfaktorer. Tilgang til rullende materiell og verkstedfasiliteter må avklares med NSB. En rekke andre forhold, som krav til fremtidig takstsystem og lengden på kontraktsperiodene, må også avklares. Videre må premissene for Samferdselsdepartementets oppfølging av vinnende operatørselskap under oppstarts- og driftsperioden avklares. Departementet må også utarbeide detaljerte kravspesifikasjoner til ytelsene samt definere evalueringskriterier for valg av operatører.

På bakgrunn av fastlagte vilkår i konkurransegrunnlaget må prekvalifiserte operatører utarbeide sine tilbud. Samferdselsdepartementet vil på dette grunnlag evaluere tilbud, forhandle med operatører og inngå avtaler. Mellom kontraktsinngåelse og driftsstart må den operatør som blir valgt, etablere en driftsorganisasjon, ansette medarbeidere og gi nødvendig opplæring, få tillatelse til å drive jernbanevirksomhet på togstrekningen og innhente nødvendige godkjenninger av rullende materiell. Erfaringer fra andre land tilsier at denne perioden bør være relativt lang (minimum 8-10 måneder). Regjeringen er særlig opptatt av at tidsaspektet er viktig med hensyn til krav til sikkerhet. Dette innebærer at det vil gå minimum 1  år fra kunngjøring til driftsstart.

Det norske markedet for persontransport på jernbane er relativt lite, og for å legge til rette for fortsatt utnyttelse av de stordriftsfordeler som kjennetegner jernbanevirksomheten, er det viktig at markedet ikke splittes opp i for mange trafikkpakker. Det ble i St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport lagt til grunn at anbud skulle innføres der staten kjøper persontransporttjenester fra NSB. Blant annet på bakgrunn av utviklingen på fjerntogstrekningene, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2003-2004), mener Regjeringen at trafikkpakker også bør omfatte togtrafikk som i dag utføres uten statlig støtte (både dagtog og nattog på fjerntogstrekningene). Trafikkpakker bestående av både tidligere statlig kjøpt togtrafikk og ikke-statlig støttet togtrafikk, vil kunne medføre et redusert behov for økonomisk statlig støtte i fremtiden. En slik inndeling vil ikke være basert på en oppsplitting av natt- og dagtogtrafikk på fjerntogstrekninger da det kan være driftsfordeler ved en samlet natt- og dagtogproduksjon.

Ved inndelingen i pakker har Samferdselsdepartementet lagt vekt på at trafikken bør kunne utføres med tilgang til egne service- og vedlikeholdsfasiliteter. I tillegg må trafikken i størst mulig grad kunne avgrenses i forhold til annen togtrafikk og drives selvforsynt med materiellressurser og det bør være få kritiske korrespondanser med annen trafikk. Samlet trafikkomfang må dessuten være tilstrekkelig til at nye aktører vurderer driften som attraktiv.

5.5.2 Konkurranse ved statens kjøp av flyrutetjenester

Regjeringen legger opp til en politikk der effektiv konkurranse mellom flyselskapene skal bidra til å holde billettprisene nede. Nedlegging av forbud mot opptjening av bonuspoeng innenlands for SAS-gruppen fra 1. juli 2002, har vist seg som et effektivt virkemiddel for å stimulere konkurransen på de kommersielle flyrutene. Økt konkurranse mellom flyselskapene kan også bidra til økt flytrafikk og dermed høyere inntekter for ­Avinor.

Det er ikke mulig å opprettholde et flyrutetilbud på kommersielle vilkår i alle deler av landet. I de tilfeller samfunnsmessige hensyn tilsier det, kjøper Samferdselsdepartementet lufthavntjenester fra Avinor og flyrutetjenester fra flyselskapene. Kjøpet av flyrutetjenester har siden 1997 funnet sted etter anbud. For Samferdselsdepartementet er det viktig at kjøpsordningen for lufthavntjenester stimulerer Avinor til mest mulig effektiv drift, samt at det er effektiv konkurranse om anbudsrutene, slik at tilskuddet til regional luftfart ikke blir høyere enn nødvendig.

Kjøpsbeløpet for flyruter har økt fra 253 mill. kr i 1997 til 421 mill. kr i budsjettet for 2004. Innføringen av anbud i 1997 førte til en nedgang i tilskuddsbeløpet med ca. en fjerdedel for uendret produksjon. I senere anbudsperioder har kjøpsbeløpet igjen økt. Noe av veksten kan forklares ved økt standard og økt produksjon, men manglende konkurranse om anbudene har også bidratt til økningen. For Samferdselsdepartementet er det viktig å bygge ned etableringshindringer slik at konkurransen om anbudene kan bli mer effektiv og slik at kjøpsbeløpet kan reduseres.

De fleste av de regionale lufthavnene er kortbaneflyplasser. I anbudsinnbydelsene for disse lufthavnene har det vært vanlig å stille krav om bruk av fly med minst 30 seter og trykkabin. Det er begrenset tilgang til fly i denne kategorien som kan betjene det norske kortbanenettet, og flygingene stiller store krav til operatørene. Et aktuelt virkemiddel for å øke konkurransen er å åpne opp for bruk av mindre flytyper. I større omfang har dette vært prøvd i Finnmark for anbudene som begynte 1. april 2003. I dette tilfelle viste det seg å gi en positiv effekt på tilskuddsbehovet.

Et mindretall av de regionale lufthavnene er ikke kortbaneflyplasser. For disse lufthavnene har anbudskonkurransen fungert bedre enn for kortbaneflyplassene. Et annet aktuelt virkemiddel for økt konkurranse på kortbanenettet kan derfor være å forlenge rullebanene. Dette kan åpne opp for andre flykategorier og gjøre operasjonene mindre krevende. På oppdrag av Samferdselsdepartementet har Avinor utredet mulighetene for slike rullebaneforlengelser. I følge Avinor er det mest aktuelt å forlenge rullebanene på Vadsø lufthavn, Stokmarknes lufthavn, Skagen, Leknes lufthavn og Sandnessjøen lufthavn, Stokka. Avinor viser til at på disse stedene vil rullebaneforlengelser være fysisk mulig og gi potensial for operative gevinster, samtidig som det kan være markedsmessig grunnlag for forlengelse.

I lys av usikkerheten rundt hvilke krav som vil gjelde for utformingen av kortbaneflyplassene i framtida, jf. omtale i kapittel 6.1.5, vil ikke Samferdselsdepartementet gå videre med denne saken i første del av planperioden. Departementet vil eventuelt komme tilbake til spørsmålet ved neste rullering av Nasjonal transportplan.

5.6 Ekspressbusspolitikken

Utviklingen av ekspressbussnettet, dvs. kommersielle og fylkeskryssende langruter med buss, tok til mot slutten av 80-tallet. Ruter som hadde fungert som tilførselsruter til tog, ble tillatt forlenget til Oslo. Ved innvilgelse av slike ruter la en fram til midt på 90-tallet til grunn prinsipper om hovedmarked utenfor jernbanens område, frekvensstyring og forbud mot å ta passasjerer på parallellstrekninger med tog. Løyve til disse rutene blir gitt av Samferdselsdepartementet, i motsetning til ordningen for lokale ruter, der den enkelte fylkeskommune er løyvemyndighet.

Det har skjedd en trinnvis liberalisering av ekspressbusspolitikken. Regjeringen har gjennomført liberalisering av løyve for drift av ekspressbuss også på strekninger eller i områder der ekspressbussen går parallelt med tog eller andre bussruter. Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport støttet Stortinget denne liberaliseringen. Gjenstående reguleringer gjelder forholdet til det lokale transporttilbudet.

Samferdselsdepartementet vil med denne liberaliseringen legge til rette for et samlet sett bedre kollektivtilbud for publikum, slik at kollektivtransporten blir i stand til å styrke sin stilling i konkurransen med personbiltrafikken.

Fra 2003 praktiseres en mer liberal ekspressbusspolitikk for hele landet. Dette innebærer at løyve som hovedregel blir gitt til alle som søker, forutsatt at søkerne ellers oppfyller fastsatte kvalifikasjonskrav for drift av rutetransport.

Staten, som tildeler løyver til ekspressbussruter, har likevel fortsatt mulighet til å fastsette vilkår som skal ivareta hensynet til lokal kollektivtransport, det vil si transporttilbud som fylkeskommunen har ansvar for og som vanligvis mottar tilskudd fra fylkeskommunen. Dessuten vil det være mulig å fastsette spesielle vilkår for ekspressbussruter når det gjelder særskilte rutetraseer, trafikknutepunkt og takstsamarbeid.

Ekspressbussene utgjør i dag en viktig del av det kollektive transporttilbudet over lengre distanser. Regjeringen legger stor vekt på å få et godt kollektivtilbud for hele landet, noe som forutsetter koordinert innsats og samarbeid mellom alle transportformer. I en slik sammenheng er det ønskelig med en videre utvikling av ekspressbusstilbudet. I tillegg til den velferdsmessige siden av dette vil det være miljømessig gunstig at en større andel av persontransporten skjer med kollektive transportmidler.

For å utnytte ressursene til kollektivtransport best mulig, bør det samtidig legges opp til at det kan foretas rutetilpasninger i det subsidierte togtilbudet. Slike vilkår er tatt inn i rammeavtalen mellom Samferdselsdepartementet og NSB om kjøp av persontransporttjenester for perioden 2003-2006.

Det er et gjennomgående trekk at der ekspressbusser har fått anledning til å drive ruter i konkurranse med jernbanen, har den samlede andelen av kollektivreisende økt. Langs flere strekninger er nye reisende med ekspressbuss tidligere brukere av privatbil. En liberalisering av ekspressbusspolitikken har på denne måten bidratt til å styrke kollektivtrafikken.