9 Effektiv og miljøvennlig transport i byer

Et godt fungerende transportsystem er nødvendig for å sikre funksjonelle og miljøvennlige storbyer og storbyregioner. Det er behov for å dempe veksten i bilbruk og øke andelen kollektivtransport i byene. En slik strategi vil ha best mulighet for å lykkes dersom det er lokal vilje til både å satse mer på kollektivtransport og å innføre restriktive tiltak på bilbruk. Regjeringen foreslår i tillegg følgende tiltak for å utforme et effektivt og miljøvennlig transportsystem i storbyene:

• Økt satsing på miljøvennlig transport i storbyene i planperioden ved en betydelig økning av bevilgningene til kollektivtiltak på vegbudsjettet, høyere tempo i utbygging av jernbanen i storbyene og høyere rammer til utbygging av sammenhengende gang- og sykkelvegnett

• Statlig belønningsordning for å styrke den lokale kollektivtransportens konkurranseevne overfor personbilen

• Innføre en samlet statlig finansieringsordning for infrastruktur for lokal kollektivtransport,

• Videreføre bruk av trafikantbetaling i by, med mulighet for tidsdifferensierte takster og bruk av inntekter også til å bygge ut bedre infrastruktur for kollektivtransport, for mer effektiv bruk av vegnettet og for å styrke finansieringen av et bedre samlet transportsystem

• Innføre gjensidig forpliktende avtaler basert på samordnede areal- og transportplaner for å oppnå en langsiktig, bærekraftig areal- og transportutvikling

• Utvikle nye samarbeids- og samordningsformer for å sikre effektiv, sikker og miljøvennlig bytransport

9.1 Innledning

Storbyer i denne sammenheng er de seks store landsdelssentrene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Tromsø. Disse byene er særlig vurdert i NTP. Over halvparten av landets befolkning bor i disse seks storbyregionene. Storbyregionenes betydning for nasjonal verdiskaping og regional utvikling har økt i takt med en betydelig befolkningsvekst i disse områdene.

Byenes sterke vekst de siste tiårene er et resultat av bedrifters lokaliseringsvalg og enkeltpersoners bostedsvalg. Sentraliseringen vil fortsette, sammen med en fortsatt vekst i arbeidspendling til storbyene. Flere innbyggere og arbeidsplasser betyr økt reiseaktivitet og utfordringer knyttet til framkommelighet, trafikksikkerhet, miljø og arealbruk. Samtidig er det viktig å sikre et effektivt transporttilbud til alle som skal til og fra jobb, hjem, skole, fritidsaktiviteter etc. i storbyområdene. Det kunnskapsintensive og bybaserte næringslivet er avhengig av god tilgang på arbeidskraft, som i neste omgang forutsetter et godt transporttilbud.

Et godt fungerende transportsystem er nødvendig for å sikre funksjonelle og miljøvennlige storbyer og storbyregioner. Hensynet til miljø, arealbruk, framkommelighet og trivsel tilsier at en økende del av persontransporten bør gjennomføres med kollektive transportmidler, sykkel og gange.

Konsentrasjonen av befolkning og næringsvirksomhet i byene og byenes omland fører til et stort behov for vare- og godstransport på et veg- og gatenett som har kapasitetsproblemer. Byene er ofte også et naturlig knutepunkt for godshåndtering som betjener hele landsdeler. Det ligger derfor store utfordringer i å organisere og optimalisere godshåndtering og varedistribusjon i de store byene.

Det er i byområdene kollektivtransport, gange og sykkel har de største muligheter i konkurranse med bilen. St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport presenterer Regjeringens politikk for å legge til rette for et tilbud tilpasset brukernes behov, og som skaper et bedre tjenestetilbud. Det må arbeides systematisk for å forbedre kvaliteten på kollektivtransporten i byområdene og legge til rette for at mer av transporten skjer med kollektive transportmidler. For Regjeringen er dette et høyt prioritert område.

I de siste tiårene er det lagt vekt på utbygging av hovedvegnett, kollektivtiltak, gang- og sykkelveger og trafikksikkerhetstiltak i de fire største byområdene. Dette har latt seg gjøre ved hjelp av delvis bompengefinansiering.

Regjeringen legger opp til at transportsystemet må utformes med balanse mellom kapasiteten på innfartsvegene og trafikkbelastningen som det sentrale byområdet tåler. Det er verken miljømessig eller samfunnsøkonomisk riktig, i mange tilfeller heller ikke praktisk mulig, å bygge ut et hovedvegnett som fjerner bilkøene i rushtiden.

Regjeringen vil styrke samarbeidet med andre myndighetsnivåer om bruk av tiltak som bidrar til å gjøre det mer attraktivt å velge andre transportformer enn personbil. Staten bruker store ressurser på infrastruktur i og rundt byområdene, og vil i større grad enn tidligere stille krav til lokale og regionale myndigheter om å ta i bruk sine virkemidler i utformingen av en samordnet areal- og transportpolitikk. Byforsøk der lokale myndigheter i større grad kan prioritere mellom ulike formål i transportsektoren, videre bruk av bompenger, belønningsordning og ny statlig finansieringsordning for bedre kollektivtransport samt avtaler mellom forvaltningsnivåene om virkemiddelbruk, vil være viktige bidrag i transportpolitikken i byene i planperioden.

Samferdselsdepartementet vil styrke satsingen på utbygging av økt kapasitet for jernbanen i byområdene, spesielt i Oslo-området og på Nord-Jæren, men også i Trondheim, Bergen, Østfold og Vestfold. For å følge opp målsettingene i St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport vil Samferdselsdepartementet øke innsatsen til særskilte kollektivtrafikktiltak i planperioden, i all hovedsak inn mot de største byområdene. I tillegg kommer bruk av inntekter fra bomringene til kollektivformål. Det vises til nærmere omtale i kapittel 7.

9.2 Utviklingstrekk og utfordringer

9.2.1 Befolknings- og trafikkvekst

De seks storbyregionene har i løpet av de siste 30 årene hatt en befolkningsvekst på 20 prosent eller mer. Veksten har vært forholdsvis sterkest i ­Stavanger-regionen (50 pst), dernest Tromsø (48 pst) og Kristiansand-regionen (33 pst). I absolutte tall har Oslo-regionen hatt den største veksten, med 230 000 innbyggere, fulgt av Stavanger-regionen med 86 000 innbyggere. Veksten har kommet både i storbykommunene og i omegnskommunene. I Oslo-regionen har befolkningsveksten vært særlig sterk i omegnskommunene med høy innpendling til Oslo.

Tabellen nedenfor viser utviklingen i reisevaner i de seks byområdene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Tromsø, samlet i perioden 1984 – 2001. Oversikten er utarbeidet av Transportøkonomisk institutt (TØI) basert på data fra de nasjonale reisevaneundersøkelsene.

Transportmiddelfordelingen i byområdene varierer. Et felles utviklingstrekk er imidlertid at andelen som går, sykler eller bruker kollektive transportmidler har avtatt siden midten av 80-tallet, mens andelen som bruker bil har økt. De siste årene har imidlertid transportmiddelfordelingen vært relativt stabil, byene sett under ett.

Tabell 9.2 viser anslått utvikling i transportomfang i de fem største byene sammenholdt med dagens situasjon. Framskrivingene peker i retning av at transportveksten i årene framover primært vil skje gjennom økt biltrafikk, dersom det ikke settes inn særskilte tiltak for i større grad å regulere biltrafikken og styrke alternative transportformer. Transportveksten i byene vil ellers i liten eller ingen grad skje gjennom økt kollektivtransport, gange eller sykkelbruk.

9.2.2 Framkommelighet

Kjøretidsregistreringer med bil i storbyregionene viser at de gjennomsnittlige forsinkelsene for personbiltrafikken er relativt begrensede. På enkelte av innfartsårene er imidlertid forsinkelsene store og forutsigbarheten lav ved at forsinkelsene varierer fra dag til dag. Vekst i biltrafikken kan på lengre sikt føre til større framkommelighetsproblemer.

Kø i rushperiodene og konsekvensene av dette er størst i Oslo-regionen. Det er også problemer knyttet til framkommelighet for kollektivtransport på hovedvegnettet. Lav framkommelighet og dårlig forutsigbarhet i kollektivtransporten innebærer økte kostnader for kollektivselskapene og store ulemper for trafikantene, særlig de som er avhengige av overgang mellom transportmidlene. Det er verken mulig eller ønskelig å bygge ut vegkapasiteten for å møte rushtidstoppene. Både utbygging av kollektiv infrastruktur og forbedringer i kollektivselskapenes driftsopplegg er nødvendig for å gi et samlet sett godt transporttilbud, og redusere framkommelighetsproblemene.

9.2.3 Miljø

Lokale miljøproblemer er i stor grad knyttet til de store byene. En stor andel av befolkningen i disse områdene er utsatt for luftforurensning og støy over grensene i nasjonale mål og forskrifter om støy og lokal luftkvalitet.

Helseskadelig luftforurensning skyldes hovedsakelig vegtrafikk, vedfyring og i noen grad utslipp fra skip i havn. Konsentrasjoner av bl.a. svevestøv og nitrogendioksid (NO₂ ) over gitte nivåer gir økt risiko for og forverring av ulike luftveis- og hjerte/karlidelser.

Det vil være mest effektivt å redusere utslippene ved hjelp av permanente tiltak rettet direkte mot utslippskildene. En langsiktig politikk som reduserer veksten i biltrafikk i byområdene, bl.a. for å sikre bedre framkommelighet, er helt sentral for å redusere lokal luftforurensning.

Det vises til nærmere omtale av lokal luftforurensning i kapittel 6.2.

9.2.4 Trafikksikkerhet

Trafikken i storbyene har en forholdsvis høy andel syklister og fotgjengere blant de reisende. Ulykkesmønsteret i storbyene reflekterer dette. Tall fra Statens vegvesen for perioden 1998-2002 viser at drepte eller hardt skadde som følge av fotgjengerulykker i de fire største byene utgjør 37 pst av samlet antall drepte og hardt skadde i disse byene. Tilsvarende andel på landsbasis er 9 pst. Ulykkene hvor slike trafikanter er involvert er ofte alvorlige.

Utviklingen i trafikksikkerhet i storbyene er imidlertid positiv. Tallet på hardt skadde som følge av vegtrafikkulykker i storbyene er nær halvert siden 1998. Reduksjonen er størst for ulykker hvor fotgjengere og syklister er involvert. Utviklingen er også positiv for landet som helhet, men reduksjonen er størst i storbyene. En mulig forklaring kan være aktiv satsing på framkommelighet for fotgjengere. I tillegg har det i de siste årene blitt satset på en omfattende utbygging av transportsystemet i Oslo. Hovedvegutbyggingen har resultert i at store deler av trafikken har blitt ledet utenom sentrumsområdene.

Nullvisjonen tilsier et fokus på reduksjon i de alvorligste ulykkene. Til tross for nedgangen i antall ulykker tyder ulykkessituasjonen i storbyene på at det er behov for en videre satsing rettet mot fotgjengere og syklister. Regjeringen vil fortsatt satse på tiltak rettet mot ulykker med myke trafikanter i byområdene. Dette vil blant annet inkludere tiltak som har til hensikt å begrense veksten i biltrafikken, deriblant ytterligere satsing på kollektivtrafikk, utvidelse av eksisterende gang- og sykkelvegnett og reduksjon av fartsgrenser til 30 km/t i sentrum av enkelte byer, i samsvar med Statens vegvesens retningslinjer til fartsgrenser i byer og tettsteder. Disse tiltakene vil også gi god miljøvirkning.

9.2.5 Transportsystemet i de største byene

Utviklingen av hovedvegnettet i de største byene har vært basert på en strategi for å avlaste bolig- og sentrumsområder for tunge biltrafikkstrømmer, og å bedre framkommeligheten på vegnettet. Vegutbyggingen har mange steder gitt vesentlige gevinster i form av bedret trafikksikkerhet, lokalmiljø og framkommelighet både for bil og kollektivtransporten. Dette innebærer samtidig at mange lokaltransporter overføres til stamvegnettet. Undersøkelser foretatt av Statens vegvesen viser for eksempel at bare 14 pst av trafikken på E 18 mellom Asker/Bærum og Oslo er gjennomgangstrafikk, resten er lokaltrafikk. Strekningen er samtidig den i Norge med størst gjennomsnittlig forsinkelse i rushtidene og variasjon i reisetid. Den høye andelen lokaltrafikk tilsier at det er et stort potensial for overføring av transport fra personbil til kollektive transportmidler.

Samtidig som hovedvegutbyggingene har bidratt til økt vegkapasitet med mindre kø og kortere reisetider, har de bidratt til å gjøre byenes omland mer attraktive for både bolig- og næringsetableringer. Slik spredning kan vanskeliggjøre et godt kollektivtransporttilbud. Bedre framkommelighet har også endret konkurranseflaten til kollektivtransporten, som ikke har hatt like store forbedringer i samme tidsperiode.

Videreutvikling av et balansert hovedvegnett vil kreve en betydelig innsats. Veginvesteringene må suppleres med andre virkemidler om de skal gi de nødvendige framkommelighetsvirkninger. Det er verken miljømessig eller samfunnsøkonomisk riktig å bygge ut et hovedvegnett som fjerner bilkøene i rushtiden. Strategien for hovedvegutbyggingen i byområdene må være å bidra til bedre miljø og trafikksikkerhet og tilrettelegging for byutvikling. Kapasitetsøkninger i hovedvegnettet i storbyene må vurderes opp mot alternative kollektivløsninger, og i tråd med overordnede mål om miljø og helse.

Investeringer i transportinfrastruktur er viktige også i byutviklingssammenheng. Der byutvikling er en viktig del av begrunnelsen for investeringer må også lokale myndigheter, grunneiere o.l. forventes å bidra finansielt.

Jernbanen utgjør sammen med T-banen rygg­raden i kollektivsystemet i Oslo-regionen. Også på Nord-Jæren har jernbanen en viktig rolle i den lokale kollektivtransporten. Investeringer i økt transportkapasitet for jernbanen i Oslo-regionen og på Nord-Jæren prioriteres høyt i planperioden. Kapasitetsøkningen på jernbanen vil føre til bedre punktlighet, økt frekvens og kortere kjøretider.

Tilrettelegging for gående er viktigst i lokalmiljøene og i sentrumsområdene i storbyområdene. Fortau, gågater og bedre kryssingsmuligheter er eksempler på viktige tiltak for å tilrettelegge for gående. I den videre arealplanleggingen er det av stor betydning at kommunene bidrar til at flest mulig kan gå eller sykle til nødvendige gjøremål. En rapport utarbeidet av Transportøkonomisk institutt som et ledd i arbeidet med Nasjonal sykkelstrategi viser at utbygging av et sammenhengende gang- og sykkelvegnett kan gi store samfunnsøkonomiske gevinster i byene. For å oppnå en betydelig økning i andelen reisende som velger å sykle eller gå må det imidlertid også iverksettes andre tiltak. Regjeringen vil øke innsatsen på gang- og sykkelveger i byene. Det vises til nærmere omtale av den nasjonale sykkelstrategien i kapittel 6.4.

En av de store utfordringene i byområdene er å sikre framkommelighet for kollektivtransporten på banenettet og veg- og gatenettet. Økt biltrafikk, små gaterom, ønsker om å prioritere gående og syklende, konflikter med varelevering og ønsker om kantsteinsparkering, gjør at framkommelighetstiltak kan være konfliktfylte å gjennomføre. For å prioritere framkommelighet kreves også systematisk innføring av signalprioritering og trafikkstyring.

Kjørehastigheten for buss og trikk i Oslo er lavere enn i byer i utlandet det er naturlig å sammenligne seg med. Samferdselsdepartementet har gitt Statens vegvesen et overordnet ansvar for å følge opp en framkommelighetsplan som har som arbeidsmål en 20 pst økning av farten for buss og trikk i Oslo innen 2005. Dette skal skje i samarbeid med Oslo kommune, politiet og Oslo Sporveier. Departementet vil også ta sikte på å overføre denne strategien til andre byer.

Boks 9.1 illustrerer at det må til omfattende virkemiddelbruk for å øke kollektivtransportens markedsandeler. Eksemplet viser tydelig viktigheten av at lokale myndigheter må ta i bruk virkemidlene de har til rådighet i areal- og transportpolitikken. Regjeringen vil i utformingen av den overordnede politikken bidra til å videreutvikle lokale virkemidler og belønne lokale myndigheter som oppnår overgang fra personbil til kollektivtransport, sykkel og gange.

9.3 Samordnet areal- og transportpolitikk for byene

Det er bred enighet om behovet for å redusere veksten i biltrafikken inn mot bysentrene og å tilby et godt kollektivtilbud til befolkningen. Det er også enighet om den overordnede politikken for å nå disse målene.

Stat, fylkeskommuner og kommuner har sammen med andre aktører ansvar for virkemidler i areal- og transportplanleggingen. Ingen av aktørene har alene tilstrekkelige virkemidler til å møte utfordringene i byområdene. Derfor må stat og fylkeskommune, bykommunen og områdene rundt byen samles om en felles strategi for arealbruk og utviklingen av transportsystemet.

Arealbruksstrategiene for byene innebærer at videre vekst i boligbygging og næringsliv i hovedsak konsentreres til eksisterende sentra og knutepunkter, og langs hovedårene for kollektivtransporten. Et mer konsentrert utbyggingsmønster vil bidra til mindre transport og til at flere kan gå, sykle eller reise kollektivt. I tillegg vil mer konsentrert byutvikling bidra til mindre press på friluftsområder, landbruksarealer og natur- og kulturmiljøer rundt byen.

Samordnet areal- og transportplanlegging omfatter mer enn fysisk planlegging. Viktige deler av samordningen er knyttet til drift av transportsystemene, ikke minst kollektivtransporten, og til virkemidler som regulerer transportetterspørselen i form av avgifter eller prising av transporttjenester.

Kapasitetsproblemer på vegnettet er et alvorlig trafikkproblem i de fleste europeiske storbyer. Undersøkelser både i Norge og andre land viser at et flertall mener noe må gjøres for å bedre framkommeligheten. Tiltak som har bredest støtte er forbedringer av kollektivtransporten. Kvaliteten på kollektivtilbudet er imidlertid ikke tilstrekkelig til at reisende vil velge kollektivtransport framfor personbil.

Faglige analyser viser at ulike former for reguleringer er avgjørende for å begrense veksten i bilbruken. En ensidig forbedring av kollektivtransporten vil først og fremst gi en omfordeling mellom ulike deler av kollektivtransport og færre som sykler og går. Valget mellom bil og bruk av kollektive transportmidler vil i liten grad påvirkes. Ved siden av tiltak direkte rettet mot å påvirke bruken av bil, er det avgjørende at det føres en areal- og transportpolitikk som bidrar til at gange, sykling og kollektivtransport blir gode alternativer til bilen.

9.3.1 Belønningsordning for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk

Som ledd i oppfølging av St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport er det etablert en belønningsordning for å stimulere til bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i de største byområdene. Gjennom ordningen ønsker Regjeringen å premiere byområder som oppnår å begrense biltrafikken og øke kollektivtransportens andel av trafikkveksten. I statsbudsjettet for 2004 er det bevilget 75 mill. kr til ordningen.

Ordningen skal fungere langsiktig og kommer i tillegg til fylkeskommunenes og Oslo kommunes bruk av frie midler til kollektivformål. Midler fra belønningsordningen fordeles av Samferdselsdepartementet etter søknad fra myndighet med ansvar for lokal kollektivtransport. Midlene kan i utgangspunktet brukes fritt av byene, også til drift av kollektivtransport.

Redusert vekst i biltrafikken er viktigst i de største byene. Her er trengselen på vegnettet størst og miljøkonsekvensene av stadig økende vegtrafikk mest alvorlig. Samtidig er det økonomiske grunnlaget for kollektivtransport best i de største byområdene. Regjeringen ønsker derfor å prioritere storbyområdene gjennom ordningen. I 2004 er byområdene Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim og Kristiansand invitert til å søke midler fra belønningsordningen.

Tildeling av midler fra ordningen krever at byområdene kan dokumentere resultater eller forplikte seg til å gjennomføre tiltak for økning i kollektivreiser og nedgang eller redusert vekst i biltrafikken. Ensidig bedring av kollektivtilbudet antas ikke å være tilstrekkelig for å oppfylle begge kriteriene. Søknad basert på tiltaksplaner må derfor omfatte regulering av biltrafikk i tillegg til styrking av kollektivtilbudet.

Samferdselsdepartementet legger opp til at bevilgningen til belønningsordningen kan økes i planperioden hvis byene lykkes i å nå målene med ordningen. Ordningen skal fortsatt avgrenses til byområder som har store transport- og miljøut­ford­ringer og et betydelig trafikkgrunnlag for flere kollektivreiser. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med de ordinære budsjetter.

9.3.2 Trafikantbetaling i by

Trafikkbelastningen på vegnettet i de største byene er stor i rushtidene, og trafikkprognoser tyder på at køproblemene vil kunne øke betydelig. Køene fører til forsinkelser og uforutsigbarhet i trafikkavviklingen samt ulemper og ekstrakostnader for næringslivet og kollektivtransporten. Samtidig bidrar rushtidstrafikken til betydelige miljø- og helseproblemer, og kan komme i konflikt med ønsket om et godt bymiljø. Problemene gjelder i særlig grad Oslo, men også andre større byer.

I dag er det bomringer rundt de største norske byene; Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Økonomiske hensyn samt hensyn til trafikkavviklingen, arealbruk og miljø, tilsier at transportutfordringene i de største byområdene ikke kan løses gjennom utbygging av vegnettet alene. Styrking av kollektivtransporten, trafikkregulerende tiltak og investeringer i et vegnett som reduserer lokale miljøproblemer og øker den samlede framkommeligheten, er nødvendig for å nå Regjeringens mål om effektiv og miljøvennlig transport i byene.

Det er i tråd med dette en klar tendens til at bomringene er med å finansiere transportpakker hvor også satsing på kollektivtrafikk blir en stadig mer betydelig del. Blant annet har Bergensprogrammet en kollektivandel på om lag 50 pst.I slike pakker, særlig hvor det i tillegg til bomringer også ligger inne bruk av lokale restriktive tiltak mot økt bilbruk og mer samordnet areal- og transportpolitikk, vil det være naturlig også å prioritere økt statlig innsats.

Bomringene har som hovedformål å generere inntekter for å delfinansiere utbygging av hovedvegnettet og investeringer i infrastruktur for kollektivtransport. I tillegg dempes til en viss grad trafikkomfanget.

Regjeringen legger til grunn at dagens regelverk og ordninger for bomringer videreføres. Lovhjemmelen for innføring av vegprising opprettholdes. Det er ingen byer som hittil har tatt initiativ til å innføre vegprising.

Det er idag adgang til å differensiere satsene i bomringene over døgnet. Bruk av tidsdifferensiering forutsetter lokalpolitiske initiativ og vedtak, og er i tråd med vegloven, så lenge dette ikke reduserer bompengeinntektene samlet sett.

Muligheten for tidsdifferensiering er i noen grad tatt i bruk. I bompengeringen rundt Stavanger er satsene i rushtiden det dobbelte av satsene utenom rushtiden, mens det er gratis å passere i helgene og om kvelden og natten. I Trondheim er det bare innkreving om dagen. I Bergen diskuteres innføring av tidsdifferensierte takster for å effektivisere trafikkflyten på tidspunkter med dårlig framkommelighet.

9.3.3 Parkeringspolitikk

Kommunene har ansvaret for parkeringspolitikken. Reisevaneundersøkelser viser en klar sammenheng mellom tilgang på parkering og trafikantenes valg av transportmiddel. Parkeringsmuligheter påvirker også valg av reisemål, for eksempel for handlereiser. Parkeringsregulering kan være en effektiv og miljøvennlig løsning i byer. Regjeringen ønsker å utforme rammebetingelser som gjør parkeringsregulering til et best mulig virkemiddel for lokale myndigheter i areal- og transportpolitikken.

I dag har mange arbeidstakere, også i de store byene, et relativt godt parkeringstilbud. For eksempel kan ni av ti arbeidstakere i Norge parkere gratis på arbeidsstedet, jf. TØI-rapport 615/2002. Det store antallet gratis (eller subsidierte) parkeringsplasser på arbeidsplasser i og rundt bykjernene har stor betydning for framkommeligheten på vegnettet, spesielt i rushtiden. Blant yrkesaktive med god tilgang til parkering kjører 74 pst bil til arbeid, mens 25 pst bruker bil blant dem med dårlig tilgang til parkering.

Det er viktig at kommunale parkeringsnormer, det vil si hvor mange parkeringsplasser som må eller kan etableres i forbindelse med nybygging, vurderes i lys av overordnede mål i areal- og transportpolitikken. Flere av bykommunene har nylig revidert og skjerpet sine parkeringsnormer. Mange byer kan innenfor dagens regelverk utnytte parkering som virkemiddel for å begrense biltrafikk mer aktivt enn de gjør, for eksempel ved parkeringsvedtekter med maksimumsnormer for antall plasser.

For kommuner som ønsker å skjerpe sin parkeringspolitikk, er det imidlertid en utfordring at mange av parkeringsplassene er private og utenfor kommunenes kontroll. Stram økonomi i kommunene betyr at de i liten grad ser seg i stand til å ta ansvar for utbygging av parkeringskapasitet i takt med økt aktivitet i ulike områder. Økt andel private plasser betyr at parkeringsregulering gradvis svekkes som potensielt virkemiddel i den lokale areal- og transportpolitikken. Videre er det i dag vanskelig å fastsette bindende regionale rammer for parkering i en funksjonell byregion.

Såkalt tvunget frikjøp kan bidra til at kommunen kan bevare, og etter hvert øke, sin kontroll over parkeringstilbudet. Tvunget frikjøp betyr at det gjennom kommunale vedtekter kan fastsettes at utbygger ikke kan bygge parkering på egen eiendom, men må bidra økonomisk til utbygging av kommunale plasser i det aktuelle området. En slik ordning vil utvide kommunenes myndighet og mulighetsområde i areal- og transportpolitikken. På denne bakgrunn bør det etter Samferdselsdepartementets syn vurderes om det bør åpnes for tvunget frikjøp.

Kommunene i et byområde konkurrerer ofte om å tiltrekke seg arbeidsplasser, handel og kvalifisert arbeidskraft. Rikelig tilgang på billig (helst gratis) parkering utnyttes til en viss grad som en faktor i denne regionale konkurransen. For å muliggjøre strengere parkeringsregulering uten uønsket konkurransevridning og byspredning trengs virkemidler for å fastsette en regional parkeringspolitikk på tvers av administrative grenser. Regjeringen vil vurdere å utrede en hjemmel for regional parkeringspolitikk i oppfølgingen av forslagene i Planlovutvalgets innstilling.

Både takstdifferensiering av bompengesatser og mer samordnet parkeringsregulering vil være aktuelle virkemidler i strategier i tilknytning til belønningsordningen for bedre kollektivtransport og avtaler om utvidede bypakker. Innfartsparkering ved kollektivknutepunkt vil være et viktig kompenserende tiltak for parkeringsregulering.

9.4 Bedre organisering av transportpolitikken i byområdene

For å styrke samarbeidet mellom stat, fylkeskommune og kommune og samordningen av virkemiddelbruken, har Regjeringen tatt initiativ til forsøk med alternativ forvaltningsorganisering av transportsystemet i byområdene, delvis som en oppfølging av St.meld. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport.

Hovedformålet med forsøkene er å oppnå mer samordnet areal- og transportpolitikk i byområdene og en mer effektiv og målrettet bruk av de samlede offentlige ressursene i transportsektoren. Forsøkene vil gi et bedre grunnlag for reelle prioriteringer mellom vegutbygging og satsing på kollektivtransport. Regjeringen antar at endringer i dagens ansvarsdeling kan bidra til bedre samordning og helhet. Kombinasjonen av den nye belønningsordningen og «byforsøkene» vil gi storbyene mulighet til økt satsing på kollektivtransport og større frihet til selv å bestemme over bruken av penger og virkemidler i transportsektoren. Samferdselsdepartementet har klare forventninger om at storbyene benytter mulighetene til å legge opp et mer miljø- og helsevennlig transportsystem med mindre bilbruk og et mer attraktivt kollektivtilbud. Samferdselsdepartementet har godkjent søknader fra Kristiansand-regionen, Nord-Jæren, Bergen og Trondheim om forsøk med alternativ forvaltningsorganisering fra og med 2004.

I utgangspunktet skal forsøkene vare i fire år, men med mulighet for ett års forlengelse. Forsøkene vil danne grunnlag for valg av framtidige løsninger for organiseringen av transportforvaltningen i større byområder. Forsøkene vil representere en utfordring for helheten i den nasjonale transportpolitikken.

Alternativt til å overføre ansvaret og virkemidlene i transportpolitikken til ett institusjonelt nivå eller samordningsorgan, slik tilfellet er i forsøkene, kan staten ta initiativ til å inngå avtaler om virkemiddelbruk med lokale og regionale myndigheter.

9.4.1 Samordningsorgan for kollektivtransport på Østlandsområdet

Som et ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport, opprettet Samferdselsdepartementet en styringsgruppe med oppgave å vurdere etableringen av et eget samordningsorgan for kollektivtransport i det sentrale Østlandsområdet. Foruten Samferdselsdepartementet, deltok Oslo kommune og Akershus, Østfold og Buskerud fylkeskommuner i arbeidet. Et slikt samordningsorgan vil gjøre det lettere å se ressursbruken i kollektivtransporten i hovedstadsområdet i sammenheng, og på den måte utvikle et bedre og mer helhetlig og konkurransekraftig kollektivtilbud.

På grunnlag av anbefalinger i styringsgruppens rapport, som ble lagt fram i juni 2003, ble Samordningsorganet for kollektivtransport på det sentrale Østlandsområde (SKØ) etablert 1. januar 2004. Samordningsorganet er i første omgang gitt ansvar for å utrede og drive fram arbeidet med felles billetteringssystem og informasjonstjeneste, og utrede og foreslå hvilke oppgaver organet bør påta seg i framtiden. Blant oppgavene som skal utredes er løsninger for felles takstmyndighet for det sentrale Østlandsområdet, muligheter for felles offentlig kjøp av kollektivtransporttjenester og ansvar for tildeling av løyver for ruter over fylkegrensene. Innen 1. januar 2005 skal disse spørsmålene være avklart med tanke på implementering fra 1. januar 2006. Senere kan det bli aktuelt å vurdere en utvidelse av samordningsorganets geografiske ansvarsområde, jf. Østlandssamarbeidets forslag av 2002 til strategisk kollektivplan for Østlandsområdet. På lengre sikt er også infrastrukturen for kollektivtransport et mulig ansvarsområde for Samordningsorganet.

9.4.2 Avtaler om virkemiddelbruk

Regjeringen varslet i St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport at det i tilknytning til lokale areal- og transportplaner bør vurderes om det bør inngås intensjonsavtaler som i større grad enn i dag forplikter de berørte myndigheter til å følge opp slike planer.

Bompengepakkene i byene er en form for avtaler som gjelder finansiering av forsert utbygging av veg- og kollektivtiltak. Til grunn for disse pakkene ligger bl.a. lokale areal- og transportplaner der både statlige, fylkeskommunale og kommunale tiltak som oftest inngår. En svakhet i dagens pakker er at lokale myndigheter ikke er forpliktet til å følge opp med virkemidler som skal øke nytten av investeringene i transportsystemet.

Statens viktigste tiltak i lokale areal- og transportplaner er utbygging av veg- og baneinfrastruktur. Statlige investeringer i veg og bane vil i mange tilfeller ikke gi full effekt dersom ikke også lokale myndigheter følger opp med nødvendige tiltak som tilskudd til kollektivtransport, regulering av biltrafikken og arealplanlegging som legger til rette for fortetting og dermed bedre grunnlag for kollektivtransporten.

Lokale aktørers virkemiddelbruk står derfor sentralt i utformingen av en mest mulig helhetlig virkemiddelbruk. Utredninger knyttet til Oslopakke 2 tyder for eksempel på at pakken ikke vil være samfunnsøkonomisk lønnsom dersom det ikke innføres regulering av biltrafikken og arealpolitikken legges om.

Selv om partene i byområdene samarbeider om lokale areal- og transportplaner, og det er enighet om målene, er det en rekke eksempler på at nødvendige tiltak fra planene ikke iverksettes. Planene blir med andre ord ikke fulgt opp i praksis. Dette knytter seg spesielt til restriktive tiltak overfor biltrafikken som oppfattes som upopulære, og dermed politisk belastende å iverksette. Manglende prioritering av tilskudd til kollektivtransport kan også redusere effekten av investeringene.

Samferdselsdepartementet mener på denne bakgrunn at det i noen tilfeller vil være fornuftig at det inngås avtaler om virkemiddelbruk mellom stat, fylkeskommuner og kommuner, der partene forplikter seg til å følge opp tiltak i lokale areal- og transportplaner. Slike avtaler kan etter departementets vurdering øke muligheten for å oppnå ønskede resultater i areal- og transportpolitikken i byområdene innenfor dagens ansvarsdeling, bl.a. gjennom å få mer ut av samlet ressursinnsats, mer helhetlige løsninger og iverksettelse av nødvendige tiltak.

Avtaler om virkemiddelbruk mellom forvaltningsnivåer må ha et klart formål, slik at alle involverte parter vet hva som skal oppnås. Avtalen bør ha konkrete mål, slik at det i ettertid kan avgjøres om partene har oppfylt sine forpliktelser. Det bør etableres et system for resultatrapportering. Videre må det kunne gjennomføres troverdige sanksjoner, slik at det har negative konsekvenser for en av partene å ikke overholde forpliktelsene sine. Eksempelvis vil manglende oppfølging fra lokale myndigheter kunne få konsekvenser for de planlagte riksvegprosjektene som inngår i avtalene i forbindelse med neste revisjon av Nasjonal transportplan. Manglende oppfølging fra statens side vil kunne medføre at lokale myndigheter ikke gjennomfører de tiltak de har forpliktet seg til gjennom avtalene. Avtalene må ha nødvendig fleksibilitet slik at de kan justeres i avtaleperioden hvis det viser seg nødvendig.

Avtalenes innhold vil bl.a. avhenge av hvilke utfordringer det enkelte byområde står overfor. Inngåelse av avtaler vil derfor alltid knytte seg til spesifikke forhold i det enkelte byområde. For staten er det naturlig å ta utgangspunkt i virkemidler som det er stor lokal interesse for. Dette gjelder primært statlige midler til infrastruktur for veg og bane. Utgangspunktet er å få størst mulig nytte av statens ressursbruk samt best mulig framkommelighets-, miljø- og sikkerhetsløsninger i en helhetlig transportpolitikk. Hvilke krav staten skal stille til motytelser vil variere fra avtale til avtale avhengig av de lokale forholdene. Det er naturlig at kravene til lokale aktører knyttes tettest mulig opp til statens bidrag i avtalene. Ved for eksempel utbygging av infrastruktur for bane betyr dette krav til tiltak som øker nytten av den nye infrastrukturen, som trafikkregulerende tiltak og nødvendig oppfølging av tiltak på driftssiden. Statlige investeringer i miljøtiltak langs vegnettet kan for eksempel knyttes opp mot lokale tiltak for å nå mål om luftforurensning og støy.

Departementet mener avtaler bør knyttes til oppfølging og videreutvikling av lokale areal- og transportplaner i byene i form av utvidede pakker som inneholder infrastrukturtiltak og lokale virkemidler. De tradisjonelle bompengepakkene fungerer godt i forhold til hovedintensjonen om å framskynde veg- og kollektivtiltak. En gradvis innføring av avtaler knyttet til elementer i bompengepakkene vil etter departementets vurdering øke sannsynligheten for å lykkes og for å vinne nødvendig erfaring.

Eventuell inngåelse av avtaler må ta utgangspunkt i planprosessen tilknyttet Nasjonal transportplan. Stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan vil legge overordnede føringer både for nasjonal og lokal transportplanlegging. Avtaler knytter seg til gjennomføring av lokale areal- og transportplaner og må derfor inngås etter at stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan er behandlet av Stortinget. Dagens prosess knyttet til utarbeiding av meldingen, der byene deltar i planprosessen med sikte på å utforme en helhetlig transportpolitikk for de største byområdene, gjør at planene har både lokal og nasjonal forankring. Avtaler er knyttet til gjennomføring av planer og bør utformes i forbindelse med transportetatenes handlingsprogrammer. Handlingsprogrammene konkretiserer og operasjonaliserer Stortingets behandling av Nasjonal transportplan. Både staten og lokale myndigheter bør kunne ta initiativ til inngåelse av avtaler.

9.5 Samlet statlig finansieringsordning for lokal kollektivtransport

Det er i dag ulike statlige finansieringsordninger knyttet til infrastruktur for lokal kollektivtransport, blant annet ordningen med storbymidler, midler til kollektivtiltak utenfor storbyene, alternativ bruk av riksvegmidler og bompenger samt strekningsvise tiltak. Disse ordningene gjelder både innenfor og utenfor statens ansvarsområde. Statlige midler til kollektivtiltak utenfor statens ansvarsområde (dvs. innenfor kommunalt og fylkeskommunalt ansvarsområde) kan i all hovedsak kun benyttes til tiltak i storbyområdene. Bompenger utgjør en betydelig andel av finansieringen av slike tiltak. Ordningene som benyttes er storbymidler, i tillegg til alternativ bruk av riksvegmidler og bompenger, jf. St.prp nr. 1 (2002-2003). Ordningen med storbymidler ble i prinsippet avviklet på slutten av 90-tallet, men begrepet benyttes fortsatt på kollektivtransporttiltak i storbyene. Midlene bevilges i dag over budsjettposten for riksveginvesteringer.

I forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport, jf. Innst. S. nr. 228 (2001-2002) viser komiteen til at storbymidlene har gjort det mulig å få til en bedre samordning av tiltak innenfor og utenfor statens ansvarsområde. Dagens krav til lokal egenandel legger begrensninger på lokale myndigheters mulighet til å nyttiggjøre seg disse midlene. Flertallet ber derfor Regjeringen foreta en vurdering av hvor stor den lokale egenandelen bør være. Dagens egenandel for bruk av storbymidler er 50 prosent.

Samferdselsdepartementet har vurdert dagens finansieringsordninger for lokal kollektivtransport nærmere, med sikte på forenkling og opprydding av finansieringen av infrastrukturtiltak for kollektivtransporten utenfor statens ansvarsområde, dvs. innenfor kommunalt og fylkeskommunalt ansvarsområde. I praksis innebærer dette ordningene med storbymidler og alternativ bruk av riksvegmidler og bompenger.

Dagens ordninger for finansiering av infrastruktur til lokal kollektivtransport utenfor statens ansvarsområde framstår som for uoversiktlige og kompliserte. Samferdselsdepartementet går derfor inn for at dagens ordninger erstattes av én samlet statlig ordning for finansiering av infrastruktur til lokal kollektivtransport utenfor statens ansvarsområde. Dette vil skape et enklere og mer oversiktlig system, både med hensyn til tildeling av midler og etterprøving av denne tildelingen. I utgangspunktet bør statlige midler til kollektivtransport utenfor statens ansvarsområde fortsatt rettes mot de største byområdene, fordi det er her kollektivtransporten har sine største fortrinn og det er her problemene med trengselen på riksvegnettet er størst. Det vil likevel i enkelte tilfeller åpnes for mulighet for bruk av midler også utenfor disse områdene, forutsatt at kravene er innfridd, jf. nedenfor. Samferdselsdepartementet går videre inn for at kollektivtiltak som er en del av riksvegansvaret fortsatt skal behandles på ordinær måte. Slike tiltak foreslås ikke omfattet av den nye ordningen.

Utgangspunktet er at dagens ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene ligger fast og at den nye finansieringsordningen skal gi nødvendige insentiver til reelle lokale prioriteringer mellom bl.a. vegutbygging og satsing på kollektivtransport og bidra til en økt kollektivsatsing samlet sett. For å gi nødvendige insentiver til reelle prioriteringer og for å unngå at statlige bevilgninger bare erstatter lokale bevilgninger til kollektivformål, bør statlig finansiering av tiltak innenfor fylkeskommunalt og kommunalt ansvarsområde forutsette lokal egenandel. Både midler over lokale budsjetter og bompengeinntekter bør kunne aksepteres som lokal egenandel.

Høy lokal egenandel kan imidlertid føre til at viktige kollektivtrafikktiltak ikke blir gjennomført. Samferdselsdepartementet mener derfor at den lokale egenandelen ikke bør være for høy. Størrelsen på den lokale egenandelen foreslås satt til minimum 25 prosent, dvs. en halvering i forhold til dagens ordning med storbymidler.

Det er videre viktig at minimumsnivået på den lokale egenandelen ligger fast fra prosjekt til prosjekt, slik at lokale myndigheter har et forutsigbart system å forholde seg til. Mer skjønnsmessige vurderinger av nivået på egenandelen kan bidra til at kriteriene for tildeling framstår som uklare og skape inntrykk av at staten urettmessig forskjellsbehandler fra prosjekt til prosjekt. Hovedbegrunnelsen for å foreslå endringer i den statlige finansieringen av infrastruktur for lokal kollektivtransport er nettopp å forhindre denne typen uforutsigbarhet og uklarheter.

Dokumentasjon er fortsatt nødvendig for å sikre at statlig finansiering av lokale tiltak er god alternativ bruk av riksvegmidlene. Dagens krav til dokumentasjon for alternativ bruk av riksvegmidler og bompenger kan i enkelte tilfeller synes å være krevende, spesielt for mindre prosjekter, noe som kan være et hinder for bruk av ordningen. For mindre prosjekter er det lite hensiktsmessig med for ressurskrevende og omfattende dokumentasjon av at et bestemt infrastrukturtiltak for kollektivtransporten vil gi et bedre transporttilbud enn om midlene brukes til utbygging av riksveg. Departementet legger derfor til grunn at kravene til dokumentasjon dempes, særlig for mindre prosjekter (prosjekter under 200 mill. kr). Etter noe erfaring vil departementet vurdere om dette er en hensiktsmessig grense. Dokumentasjonen bør ta utgangspunkt i lokale areal- og transportplaner, der det foreligger vedtak for gjennomføring og finansiering. Et slikt arbeid vil skje i nært samspill med fylkeskommunene, kommunene og kollektivselskapene, og vil være spesielt viktig i større byområder. For større prosjekter bør det fortsatt kreves dokumentasjon som kan sannsynliggjøre at prosjektet er et samfunnsøkonomisk godt alternativ til en riksveginvestering og at behovet for riksveginvesteringer reduseres. Samferdselsdepartementet vil i samarbeid med Vegdirektoratet utarbeide nærmere retningslinjer for dokumentasjon knyttet til den nye ordningen. Ordningen vil finansieres over ordinære budsjettmidler til riksveginvesteringer.

9.6 Byen som knutepunkt for godstransport

Det er viktig å løse framkommelighetsproblemene for godstransport til og fra omlastingspunkter og i varedistribusjon. Mer effektive omlastningspunkter er grunnleggende for videre utvikling av logistikkjedene. Viktige omlastningspunkter ligger i de fleste tilfeller i tilknytning til større byområder og bør planlegges som en del av helhetlige løsninger der godstransport for veg, sjø og bane ses samlet. Planleggingen for godstransport må inngå som en del av den samlede arealplanleggingen i byområdene.

Det heter i storbyutredningen for Oslo og Akershus at det mangler en felles regional strategi for lokalisering av terminaler og lagervirksomhet. Det antas å ligge store gevinster i samlokalisering for å tilrettelegge for samordning og effektivisering av lokaldistribusjon i regionen. For å skape forutsigbarhet for arealkrevende bedrifter, er det viktig å skape et regionalt tilbud av arealer med god tilknytning til det overordnede transportsystemet.

I mange storbyer kan havnearealer være attraktive områder for byutvikling. Her er det imidlertid viktig at lokale behov og ønsker veies opp mot nasjonale og regionale behov for transportknutepunkter som sikrer rasjonelle og miljøvennlige transportløsninger. Både lokale, regionale og statlige myndigheter må bidra for å finne gode løsninger.

Interkommunalt samarbeid kan bidra til mer effektiv arealutnyttelse og gode transportløsninger. Eksempler på dette er havnesamarbeid i henholdsvis Stavanger og Bergen. Regjeringen vil bidra til en mer effektiv havnevirksomhet, og en bedre utnyttelse av areal, ved å bygge opp om utviklingen av de nasjonale havnene slik dette er beskrevet i kapittel 4.4.

Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø har ansvaret for nasjonale havner. Disse inngår som vesentlige knutepunkter og omlastningsterminaler i en eller flere av transportkorridorene. Samferdselsdepartementet og Fiskeridepartementet legger til grunn at næringslivets behov for effektive havner ses i sammenheng med trafikkavviklingen i storbyene. Kommunale arealbrukshensyn og lokale miljøforhold vil legge rammer for utviklingen av havnene, havnemønsteret og tilknytningen til det overordnede veg- og banenettet. Samtidig vil trafikkavvikling over havnene stille store krav til havnenes effektivitet og til effektiv arealbruk. Departementene vil legge vekt på å sikre gode tilknytninger mellom havnene i storbyområdene og det overordnede veg- og banenettet.

I strategiske utredninger som er utført i arbeidet med Nasjonal transportplan er det påpekt at vi står overfor store utfordringer når det gjelder varedistribusjon i byer. Dette er også tatt opp i høringsuttalelser til NTP, bl.a. fra Linjegods AS.

Studier fra andre land og nasjonal statistikk tyder på at vi er inne i en utviklingsfase der industrivirksomhet avvikles eller flyttes, samtidig som tjenesteytende næringsvirksomhet øker. Slike endringer skaper nye typer gods- og servicetransporter med et økende antall pakkeleveranser med små godsbiler, varetaxi, budbiler mv., og disse godsbilene utgjør en større andel av totaltrafikken enn tidligere. En annen tendens er at daglig bydistribusjon kommer fra et relativt større omland. I Norge gjelder dette spesielt Oslo, hvor omlandet kan strekke seg til Hamar, Østfold og Vestfold.

En dypere innsikt og forståelse av viktige nasjonale og internasjonale utviklingstrekk for godstransport i byer er viktig, ikke minst for å kunne ta hensyn til dem i det langsiktige planarbeidet. Særlig gjelder dette utviklingstrekk som kan representere et trendbrudd. Departementet har som en del av det langsiktige FoU-arbeidet igangsatt et prosjekt som skal analysere gods­trans­port i byer.