2 Grunnlaget for meldingsarbeidet

Planarbeidet har tatt utgangspunkt i de prioriteringene som følger av Nasjonal transportplan 2002-2011, som ble lagt fram og stortingsbehandlet våren 2001. Det er i tillegg gjort et omfattende utviklingsarbeid i ettertid, både hva prosess og analyseverktøy angår. Fylkeskommunenes og byområdenes rolle i NTP-arbeidet er betydelig styrket.

De statlige transportetatene sendte i juni 2003 på høring et felles innspill til Nasjonal transportplan 2006-2015, med forslag til prioriteringer innenfor visse planrammer. Sammen med de over 100 innkomne høringsuttalelsene fra fylkeskommuner, bykommuner, organisasjoner og næringsliv, har dette innspillet vært et grunnlag for Samferdselsdepartementet og Fiskeridepartementets videre arbeid med en stortingsmelding om Nasjonal transportplan 2006-2015.

For å vurdere ulike utforminger eller vridninger av transportpolitikken og investeringsprogrammene er det gjennomført virkningsberegninger. Under arbeidet med NTP er det reist kritiske spørsmål ved virkningsberegninger som nytte-kostnadsanalyser og forutsetninger som diskonteringsrenten og prognoser for trafikkutviklingen. Blant annet med bakgrunn i dette, presenteres i denne meldingen også internrenten for alle større utbyggingsprosjekter (dvs. den renten som vil gi nettonytte lik null).

Samferdselsdepartementet vil ta initiativ til ytterligere forbedringer i det metodiske arbeidet, blant annet mer sammenliknbar bruk av nytte-kostnadsanalyser i transportsektorene, bedre og mer engnete trafikkprognoser og mer systematisk bruk av etterundersøkelser av måloppnåelse i større utbyggingsprosjekter.

2.1 Oppfølging av NTP 2002–2011

Kystverket, Statens vegvesen, Jernbaneverket og det daværende Luftfartsverket (nå Avinor AS) fastsatte høsten 2001 etatsvise handlingsprogrammer for 2002-2005 med bakgrunn i de politiske prioriteringer som ble foretatt på grunnlag av Stortingets behandling av St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, jf. Innst. S. nr. 119 (2000-2001). Det vises til St.prp. nr. 1 (2001-2002) for nærmere omtale av bl.a. prosessen rundt arbeidet med handlingsprogrammene og de økonomiske rammene som ble lagt til grunn og beregnede virkninger av handlingsprogrammene.

Ved framlegging av Nasjonal transportplan 2006-2015 er ikke budsjettet for siste år i rapporteringsperioden 2002-2005 kjent. Rapporteringen skjer derfor med utgangspunkt i de tre første årene av perioden. For 2004 benyttes saldert budsjett.

For en detaljert gjennomgang av fordeling av økonomiske rammer og oppfølging av handlingsprogrammene til Nasjonal transportplan samlet etter tre år av planperioden vises det til St.prp. nr. 1 (2003-2004). En endelig gjennomgang for hele fireårsperioden vil bli gitt når regnskapet for 2005 foreligger.

Figur 2.1 viser utviklingen av planlagte midler og bevilgninger til veg og bane fra 1982 til og med 2004. Planlagte midler er årlig gjennomsnitt for første fireårsperiode i planene, basert på Regjeringens forslag til Stortinget. Bevilgede midler er tilsvarende årlig gjennomsnitt for første fireårsperiode, med unntak av 2002-2004. Her refererer planlagte midler til gjennomsnittet for 2002-2005, mens bevilgninger refererer til gjennomsnittet for 2002-2004. Figuren viser bare statlige midler til drift og vedlikehold og investeringer, inkludert tilskudd til riksvegferjedrift. Sammenlikninger over en så vidt lang periode er vanskelig. Både endringer av budsjetteknisk karakter og justering for prisstigning fører til at det må gjøres valg som vil ha betydning for sammenlikning fra periode til periode.

Det går fram av figuren at bevilgningene har vært større enn planrammene både for veg og bane fram til 1994-1997. Fra 1994 har vegbevilgningene ligget under planrammene fram til inneværende periode. Vurdert i forhold til forslaget i St.meld. nr. 46 (1999-2000) er bevilgningene til veg noe høyere enn planrammene etter tre år av planperioden, mens bevilgningene til bane ligger under. Begge ligger imidlertid etter rammene i de handlingsprogram som ble utarbeidet på grunnlag av Stortingets behandling av meldingen.

For Statens vegvesen og Jernbaneverket innebærer oppfølgingen et etterslep i forhold til handlingsprogrammene etter tre år av planperioden på henholdsvis om lag 1,4 mrd. kr og 1,5 mrd. kr. Dette etterslepet er i all hovedsak knyttet til investeringene. I budsjettet for 2004 er det gjort et løft som nærmer seg det gjennomsnittlige nivå i handlingsprogrammene – både for jernbane- og veg­inn­vesteringer.

Etter Stortingets behandling av Nasjonal transportplan 2002-2011, ble det lagt til grunn en økonomisk planramme for Kystverket i perioden 2002-2005 som tilsvarer 2 167 mill. kr i statlig finansiering og 1 995 mill. kr i brukerfinansiering. Bevilgningene for 2002 og 2003, samt budsjettforslag for 2004, viser at oppfølging for tre av de fire første årene er 72,9 pst for statlig finansiering og 73,6 pst for brukerfinansiering. Fiskeridepartementet har i planperioden prioritert tiltak for å styrke sikkerheten og beredskapen på sjøen. Etterslepet i forhold til handlingsprogrammet er først og fremst knyttet til investeringer i maritim infrastruktur.

Handlingsprogrammene for veg og (i noen grad) bane gir en oversikt over hvilke virkninger som er beregnet oppnådd med de prioriteringer som er gjort. Også her er det usikkerhet både med hensyn til beregnede virkninger for 2004 og for hvordan oppfyllingen vil bli for 2005. For flere av virkningene ligger måloppnåelsen lavere enn 75 pst etter tre år. Dette gjelder reduksjon i samfunnets transportkostnader (veg 57 pst bane 38 pst) og reduksjon i bedriftsøkonomiske transportkostnader for næringslivet (veg 60 pst bane 47 pst). Målene om reduksjon av antall drepte og skadde og reduksjon i personskade-/dødsrisiko er nær oppnådd for veg (70 pst), men ikke for bane (50 pst). Antall skadde og drepte på jernbane er likevel så lavt i forhold til vegsektoren at enkelthendelser slår betydelig ut på statistikken. Oppfyllingen av miljømål varierer fra 28 pst oppnåelse for svevestøvbelastning (PM₁₀ ) til 105 pst for reduksjon i antall personer svært plaget av støy (veg). Den lave oppnåelsen for svevestøvbelastning skyldes i stor grad at piggdekkavgiften i Oslo ble fjernet i 2001. Oslo kommune har vedtatt at denne skal gjeninnføres i 2004. Den høye oppnåelsen av mål om reduksjon i støyplager skyldes hovedsakelig omfattende fasadetiltak og støyskjerming av boliger for å oppfylle grenseverdiforskriftens krav.

For en nærmere omtale vises det til St.prp. nr. 1 for 2003–2004.

2.2 Planprosess

2.2.1 Hovedtrekk i planprosessen

Det ligger en omfattende, langvarig og inkluderende prosess bak framleggingen av denne meldingen. Departementer, statlige etater, fylkeskommuner, storbykommuner og organisasjoner har deltatt i prosessen sentralt. Det har også vært en bred deltakelse i den regionale planprosessen. De statlige transportetatene Kystverket, Jernbaneverket, Statens vegvesen samt Avinor AS har vært svært sentrale aktører i forberedelsen av NTP. Arbeidet har vært organisert i fellesskap under ledelse av Statens vegvesen, og har vært utført på bakgrunn av retningslinjer fra Samferdselsdepartementet og Fiskeridepartementet, gitt hhv. juni 2001 og juni 2002.

Det har vært gjennomført en planprosess i to trinn. Trinn 1 (juni 2001 – juni 2002) var en utredningsfase, der strategiske analyser skulle bidra til å synliggjøre viktige utfordringer i utviklingen av et helhetlig og samordnet transportsystem. I denne fasen ble fylkeskommunene og storbyområdene invitert til å utføre egne strategiske analyser som en del av grunnlaget for videre arbeid. I Oslo-regionen ble dette arbeidet ledet av Statens vegvesen. Disse analysene har vært gjenstand for lokalpolitisk behandling. Det ble som en del av utredningsfasen også gjennomført sentrale strategiske analyser over en rekke tema.

Trinn 2 (juni 2002 – juni 2003) var en planfase der arbeidet ble ledet av transportetatene, men fortsatt med bred deltakelse. De ulike utredningene i utredningsfasen var viktige innspill til planfasen. I tillegg til dette fikk Viken havneselskap AS i oppdrag fra Fiskeridepartementet å utrede alternative havneløsninger i Oslofjorden.

Departementene har ønsket en utvikling i retning av en mer strategisk plan med mindre detaljering av virkemiddelbruken, noe som har hatt betydning for arbeidet i planfasen. Arbeidet har i stor grad vært rettet inn mot korridorvise utredninger og nasjonalt viktige transportstrømmer og utfordringer. Blant annet er konkrete prioriteringer av prosjekter på øvrig riksvegnett overlatt til handlingsprogramfasen.

Planfasen ble avsluttet gjennom etatenes felles planforslag i juni 2003, jf. kapittel 2.2.2. Forslaget ble samtidig sendt på høring til fylkes- og storbykommunene, med frist 15. oktober 2003. Uttalelsene ble gitt direkte til departementene. Også en rekke andre aktører har uttalt seg om planforslaget. Det er i kapittel 2.2.3 gitt en kort oversikt over hovedtrekkene i høringsuttalelsene.

2.2.2 Etatenes planforslag

Etatenes planforslag ble lagt fram 2. juni 2003. Forslaget ble utarbeidet med en del føringer som følge av både forrige NTP og senere framlegg for Stortinget, samt føringer gitt av nasjonale og internasjonale regelverk.

Forslaget ble presentert på et mer strategisk nivå enn forrige planforslag, med omtale og prioriteringer bare av større prosjekter. Mer detaljerte prioriteringer vil bli foretatt i forbindelse med transportetatenes handlingprogrammer for 2006-2015. Handlingsprogrammene vil bli lagt fram for fylkeskommunene til høring våren 2005. Fylkeskommunene skal i den forbindelse ha avgjørende innflytelse på prioriteringer til investeringer på øvrig riksvegnett innenfor de rammer som gis av Stortinget og departement.

Transportetatenes sammendrag av forslaget er gitt punktvis under:

Store behov og ambisiøse mål krever kraftfull virkemiddelbruk. Det vises til at flere transportpolitiske mål har svak måloppnåelse, og at utviklingen på flere områder går i feil retning. Etatene vil ikke kunne snu utviklingen bare med egne virkemidler og innenfor den økonomiske planrammen, det kreves både økte ressurser og sterkere bruk av andre virkemidler.

Styrket innsats for drift og vedlikehold. Transportetatene må prioritere drift og vedlikehold for å unngå forringelse av eksisterende infrastruktur. Kystverket og Statens vegvesen vil øke vedlikeholdet slik at dagens nivå på etterslepet ikke øker. Statens vegvesen vil øke innsatsen til drift og vedlikehold med om lag 17 pst, mens Kystverket foreslår en økning på 8 pst. til drift og vedlikehold av navigasjonsinnstallasjoner og trafikkovervåkning.

Investeringer i trafikksterke korridorer. Statens vegvesen og Jernbaneverket prioriterer de mest trafikksterke korridorene. Både på jernbane- og vegnettet finnes de mest kritiske kapasitetsproblemene i Oslo-området. På veger med mye trafikk kan sikkerhets- og miljøproblemer bedres mer effektivt enn mange andre steder i landet. Statens vegvesen mener at investeringer i stamvegnettet må økes, og forslår økt bruk av bompenger. Utbyggingen bør skje med økt brukerfinansiering på en mer planmessig måte. Det bør legges opp til et sterkere statlig initiativ og styring for å sikre et mer systematisk og rettferdig opplegg enn i dag.

Samordnet areal- og transportstrategi i storbyene. En omfattende og samordet tiltakspakke er nødvendig for å redusere vegtrafikken i storbyene. Vegprising og andre tiltak som å påvirke parkeringsmuligheter, kompensert med en utvikling av høy kvalitet på kollektivtilbudet er nødvendig. Virkemidlene er likevel fordelt på mange aktører og forvaltningsnivåer. Ved etablering av nye avtaler for byområdene bør partene utvide innholdet til å omfatte arealbruk, driften av kollektivtransport og ulike former for restriksjoner på bilbruk.

Ny havnestruktur. Etatene foreslår at det satses på å tilrettelegge for to intermodale knutepunktshavner i Norge for utenriksfart, hvorav en i Oslofjorden (Oslo sydhavn) og en på Sør-Vestlandet (Risavika). Staten må gis en aktiv rolle i tilretteleggingen av havnene, og de økonomiske ramme­beting­elsene for sjøfarten bør forenkles og harmoniseres.

Regional lufthavnstruktur. Avinor legger til grunn at kostnadene ved å bygge eventuelle nye regionale flyplasser må dekkes gjennom ordningen for offentlige kjøp.

Bedre trafikksikkerhet, men det er mulig å nå lenger. Antall drepte eller hardt skadde i transportsektoren vil reduseres, men nullvisjonen burde vært fulgt opp med økte ressurser og bredt sammensatt innsats også fra andre myndigheter.

Sikkerhetskrav kan komme i konflikt med andre mål. Transportetatene mener at de samlede sikkerhetskravene må vurderes mest mulig helhetlig for alle transportformenene med sikte på det totale sikkerhetsnivået, og for å unngå utilsiktede virkninger. Det bør ikke aksepteres at strenge og kostnadskrevende myndighetskrav i de andre transportsektorene medfører overføring av transport til vegnettet, som har enda høyere risiko. Transportetatene mener at det er behov for en bred utredning av hvordan samfunnet kan unngå slike prioriteringer. Økende krav til beredskap mot terror og sabotasje medfører også store kostnader, vesentlig innen luftfart og sjøfart. Dette kan endre disse transportsektorenes konkurranseevne og motvirke målet om å styrke sjøtransporten.

Det er ikke mulig å nå de nasjonale miljømålene med dagens transportpolitikk. Transportetatene klarer ikke å oppnå dette med egne virkemidler alene. Som eksempel vil utslippene av klimagasser fra transportsektoren øke fordi trafikken øker, med prioriterte tiltak innen planrammen

Behov for nye rammevilkår. Transportetatene mener at det for å nå lengre innen miljø og sikkerhet er behov for en gjennomgang av rammevilkårene for transportvirksomheten. Avgifts- og gebyrsystemet innen sjøfarten bør justeres og forenkles. Miljødifferensiering av avgifter (sjø, luft og veg) kan bidra til en raskere innføring av mer miljøeffektive transportmidler og drivstoff. Statens vegvesen og Kystverket ønsker et tydligere sektoransvar.

Etatene peker også på usikkerheten i beregningsgrunnlaget. Trafikkprognoser og diskonteringsrenten blir særlig framhevet. Trafikkprognoser for bruk i NTP-arbeidet er laget av Transportøkonomisk institutt på oppdrag fra Samferds-elsdepartementet. Statens vegvesen mener at disse kan være for lave. Diskonteringsrenten er gitt av Samferdselsdepartementet og Fiskeridepartementet etter retningslinjer fra Finansdepartementet. Det vises til at diskonteringsrenten, særlig for vegsektoren ligger over det som er vanlig i andre land. For nærmere vurdering av dette vises det til kapittel 2.3.

Virkninger av planforslaget. Forslaget gir vesentlige bidrag til bedret framkommelighet, økt trafikksikkerhet og reduksjon i enkelte miljøproblemer. Det er særlig når det gjelder framkommelighetsforbedringer for næringslivet og bedret trafikksikkerhet at transportetatenes forslag gir forbedringer. Etatene mener at når det gjelder de nasjonale miljømålene, målet om økt konkurranseevne for kollektivtrafikken og redusert bilbruk, har ikke etatene alene tilstrekkelige virkemidler.

Virkningsberegningene i etatenes planforslag viser at samfunnet ved å investere i veg og jernbane for til sammen 50 mrd. kr vil kunne redusere samfunnets transportkostnader med en noe høyere sum. Investeringer i vegnettet, samt noe økt innsats til drift og vedlikehold og til trafikant- og kjøretøyrettede tiltak, vil til sammen gi om lag 260 færre drepte eller hardt skadde i 2016 sammenliknet med en situasjon uten nye tiltak. Det oppnås viktige lokale miljøforbedringer, men virkningen er lav i forhold til flere av de nasjonale miljømålene.

2.2.3 Høringsuttalelser

Transportetatenes planforslag ble i juni 2003 sendt ut på formell høring til fylkeskommunene og til storbykommunene Tromsø, Trondheim, Bergen, Stavanger, Kristiansand og Oslo. I tillegg til de formelle høringsinstansene er det kommet inn høringsuttalelser fra ulike organisasjoner og fra næringslivet. I alt har Samferdselsdepartementet mottatt om lag 115 høringsuttalelser. Det totale antallet høringsinnspill er imidlertid langt større, da kommuner og andre regionale og lokale aktører har sendt innspill til «sine» fylkeskommuner, som har behandlet og innarbeidet disse i sine høringsuttalelser til Samferdsels­departementet.

Et så stort omfang og bredde i høringsuttalelser, ser departementene som svært positivt. Selv om innholdet og tilrådingene i høringsuttalelsene er svært forskjellig, gir alle uttrykk for stor interesse og engasjement for blant annet miljø, verdiskapning, framkommelighet, regional utvikling, sikkerhet og tilgjengelighet for alle. Utvikling av en god transportpolitikk krever debatt og at ulike synspunkter får bryne seg mot hverandre. Gjennom dialog, faglige vurderinger og interesseavveininger legges et grunnlag for gode og demokratiske beslutninger. Mange av høringsuttalelsene har gitt viktige bidrag til departementenes utforming av denne stortingsmeldingen.

Høringsuttalelsene fra fylkeskommuner og storbyer

Det heter i alle uttalelsene fra fylkeskommunene at rammen ikke er tilstrekkelig for å oppnå planens målsettinger og heller ikke stor nok til å dekke behovene i det enkelte fylke. De fleste fylkene trekker også fram argumenter for at de bør ha en forholdsvis større del av bevilgningene enn det etatenes planforslag legger opp til. Det er bare enkelte fylker som gir til kjenne reelle prioriteringer innenfor rammen.

De fleste fylkeskommuner med spredt bosettingsmønster peker på en skjev fordeling av investeringsmidler som etter deres oppfatning i større grad tilfaller mer sentrale regioner. Fylkeskommuner som omfatter de større byområdene viser til skjev fordeling av investeringsmidler i motsatt retning, og at store trafikkstrømmer og befolkningsvekst burde gitt utslag i større tildeling av investeringsmidler.

Det er i hovedsak samstemt tilslutning til planforslagets omtale av tilgjengelighet for alle og målene for trafikksikkerhet og miljø, men likevel med påpekning av misforhold mellom mål og økonomisk ramme. Målet om å overføre gods fra veg til bane og sjø får støtte, og fylkeskommunene peker på ulike tiltak i og rundt godsterminaler, havneanlegg og farleder som viktige. Noen av høringsuttalelsene har et detaljeringsnivå som først kan nyttes når de etatsvise handlingsprogrammene blir utarbeidet. Det er i stor grad enighet om at planforslagets fokusering på transportkorridorer og den tverrsektorielle tilnærmingen er et riktig grep. I uttalelsene heter det likevel at det gjenstår endel før planforslaget kan sies å leve fullstendig opp til intensjonene om å vurdere transportsystemet som en helhet, på tvers av de ulike transportsektorene.

De nordligste fylkene peker på utviklingen innenfor olje- og gasstransport fra Nordvest-Russland, og mener det er behov for å forsere iverksettelsen av sjøsikkerhets- og beredskaptiltak, herunder øke overvåkningen og styrke slepebåtkapasiteten. Forslaget om å la fylkeskommunene overta forvaltningen av fiskerihavner aksepteres så lenge det også følger tilstrekkelige ressurser med. Fra ferjefylkene langs kysten er det en klar tilslutning til at innsparte subsidier til riksveg­ferjedrift må kunne brukes i ferjeavløsningsprosjekter. Det er ikke enighet om å etablere to intermodale knutepunktshavner for internasjonal ­trafikk i Oslo sydhavn og Risavika. Noen fylkes­kommuner ønsker å oppgradere «egne» havner til øverste nivå, andre støtter en desentralisert modell.

De fleste fylkeskommunene uttaler ønske om høyere prioritet til øvrige riksveger, imidlertid uten at investeringene til stamvegene nedprioriteres.

Fylkeskommunene på Østlandet viser til utbyggingsplanene for jernbanen i Inter City-triangelet som avgjørende for en balansert byvekst og effektiv transport.

Flere fylkeskommuner er opptatt av økt regional innflytelse på utviklingen av lufthavnene. Der lufthavnene går med overskudd bør dette brukes til å utvikle tilbudet på den enkelte lufthavn til beste for næringslivet og publikum. Andre fylkeskommuner er opptatt av å bevare kortbanenettet og fortsatt sikre et tilfredsstillende flyrutetilbud.

Statens vegvesens forslag om økt statlig styring av bompengeprosjekter på stamvegene støttes ikke. Fylkeskommunene ønsker å fastholde prinsippet om lokale og regionale initiativ for etablering og finansiering av bompengeprosjekter.

Storbykommunenes høringsuttalelser peker på statens manglende oppfølging av inngåtte avtaler som et av hovedproblemene. Videre bør staten i større grad bidra finansielt til kollektivtransport, eventuelt i kombinasjon med økt lokal innflytelse på midler i «bypakkene». Av storbykommunene er det bare Bergen som signaliserer vilje til å bruke restriktive tiltak overfor personbiltrafikken. Storbyene mener staten bør ta ansvar for det overordnede sykkelnettet i storbyene og generelt legge til rette for økt bruk av sykkel.

Høringsuttalelser fra organisasjoner og næringsliv

Organisasjonene som representerer næringslivet og enkelte store transportbedrifter er opptatt av etterslepet i investeringene på riksvegene, og at dette må tas igjen. Det åpnes for økt bruk av offentlig-privat samarbeid (OPS) hvis det skulle kunne bidra til raskere gjennomføring. Det stilles kritiske spørsmål til riksvegprosjektenes lave lønnsomhet, herunder anslagene i trafikkprognosene og nivået på diskonteringsrenten jf. kapittel 2.3). Videre trekker noen innspill fram avgiftssystemet, og at målet må være å styrke norske bedrifters konkurransekraft samtidig som det er nøytralt overfor valg av transportmiddel. Økte avgifter for vegtransporten er ikke en akseptabel metode for å fremme en overføring av gods fra veg til sjø og bane, heter det videre. Andre innspill tar opp framkommelighetsproblemer i de store byene, spesielt i Oslo-området. Samferdselsdepartementet oppfordres i samarbeid med bransjen til å kartlegge forholdende for varedistribusjon og bidra til å utarbeide veiledere for å få til best mulige laste- og leveringsforhold i byene.

Miljøorganisasjonene, blant annet Norges Naturvernforbund og Natur og Ungdom, ønsker at samferdselssektoren må få forpliktende miljømål å styre etter. De framhever av transport er kilde til globale, regionale og lokale miljøproblemer, noe planforslaget ikke forholder seg godt nok til. Planene for utbygging av firefeltsveger bør ikke realiseres, det anbefales i stedet å satse på billigere løsninger som midtdelere. Samferdselspolitikken må også ses i sammenheng med forebyggende helsearbeid, noe som tilsier en langt sterkere satsing på sykkel og gange. Jernbaneinvesteringer og midler til drift av kollektivtransport må styrkes radikalt.

Et utilgjengelig transportsystem for funksjonshemmede og manglende omtale i planforslaget reflekterer diskriminerende holdninger i samfunnet, heter det i Norges Handikapforbunds høringsuttalelse. Departementet må i kommende NTP drøfte hvordan helhetlig planlegging kan bedre tilgjengeligheten og komme med konkrete tiltak for hvordan hele transportkjeder kan forbedres gjennom samordning av ulike aktører. Det må i forbindelse med konkurranseutsetting av kollektivtrafikken stilles konkrete krav til tilgjengelighet i anbudsutlysninger og konsesjonsvilkår. Tilgjengelighetstiltak må integreres og eventuelt øremerkes i planrammene til etatene. Norges Handicapforbund stiller seg bak målet om at alle offentlige transportmidler skal være tilgjengelig for funksjonshemmede i 2012. Som ledd i dette arbeidet må det bl.a. foretas en kartlegging av status for tilgjengelighetsarbeidet i tillegg til utarbeiding av en nasjonal tilgjengelighetsstandard.

2.3 Generelt om metodiske spørsmål, virkningsberegninger og forutsetninger

2.3.1 Generelt om virkningsberegninger og usikkerhet

For å vurdere ulike innretninger av transportpolitikken, herunder bruk av investeringsmidler, er det i arbeidet med NTP gjennomført virknings­beregninger. Samlede virkninger av Regjeringens strategi er vist i kapittel 11. Dessuten er det i kapittel 8 vist enkelte virkninger av større prosjekter.

Slike beregninger blir gjennomført for på en systematisk måte å utnytte den informasjonen som er tilgjengelig og lar seg måle. Virkningsberegningene er en del av det faglige grunnlaget for å gjøre politiske strategiske valg i transportsektoren.

Beregnede virkninger av investeringsprosjekter 25 år fram i tid vil være heftet med usikkerhet, og det er nødvendig å ha en kritisk holdning til resultatene og bruken av dem. Usikkerheten kan være knyttet til de tallstørrelser som går inn i beregningene og til årsakssammenhengene, som kan være svært komplekse. Det kritiske spørsmålet er om denne usikkerheten i forutsetninger, data og beregninger fører til systematiske feil av betydning for prioriteringer. Slike vurderinger må ligge til grunn for bruken av resultatene. Virkningsberegningene skal være et hjelpemiddel for å ta beslutninger. Beregningsresultatene avhenger av de forutsetninger som er lagt til grunn i analysene. Transportetatene har i samråd med departementet lagt til grunn et felles sett av forutsetninger basert på faglige utredninger av verdsetting av tid, ulykkes- og miljøkostnader, trafikkprognoser og diskonteringsrente. Særtrekk og egenskaper ved de ulike transportgrenene er forsøkt ivaretatt i analysene. Det vil også være informasjon om prosjektene som ikke kan eller bør tallfestes. Slik informasjon er likevel relevant for beslutningene.

Virkningsberegninger kan deles i:

• nytte-kostnadsanalyser hvor alle vesentlige virkningene som kan verdsettes i kr blir slått sammen.

• andre virkningsberegninger hvor enkeltvirkninger blir analysert, men ikke nødvendigvis verdsatt i kroner. Måleenhetene er ofte i fysiske størrelser, for eksempel reduksjon i antall skadde og drepte eller reduksjon i antall personer utsatt for miljøpåvirkninger over et gitt nivå. Måleenheten kan også være kr, for eksempel reduksjon i samfunnets transportkostnader.

2.3.2 Nytte-kostnadsanalyser og diskonteringsrente (kalkulasjonsrente)

Nytte-kostnadsanalyser er en sammenstilling av verdsatte nytte- og kostnadsstørrelser. Fordi slike verdsatte størrelser kommer på ulike tidspunkt må de for å kunne sammenliknes regnes tilbake til et felles tidspunkt. Til dette trengs en diskonteringsrente. Denne renten skal avspeile alternativkostnaden ved ressursene det offentlige bruker, dvs. den beste avkastningen som man kan få ved en alternativ bruk av ressursene.

Diskonteringsrenten

Som en oppfølging av kostnadsberegningsutvalgets innstilling (jf. NOU 1997:27) er det utarbeidet retningslinjer for forvaltningens bruk av diskonteringsrente i nytte-kostnadsanalyser. Gjennom disse retningslinjene ble renten endret fra en fast realrente på 7 pst til en risikofri rente og et risikotillegg. Den risikofrie realrenten er av Finansdepartementet satt til 3,5 pst. Risikotillegget vil variere mellom ulike typer anvendelser. Med risiko menes i denne sammenhengen ikke den prosjektspesifikke usikkerhet om kostnad og nyttetall blir som forutsatt, men en samfunnsøkonomisk risiko knyttet til hvordan prosjektenes avkastning varierer med avkastningen på nasjonalformuen. I praksis innebærer dette at prosjektets risiko vil være avhengig av i hvor stor grad nettonytten av prosjektet varierer med konjunkturene. Et prosjekt med høy risiko vil i denne sammenhengen være et prosjekt som har høyere nettonytte i høykonjunkturperioder og lavere nettonytte i lavkonjunkturperioder, enn et gjennom­snittlig prosjekt.

Risikotillegget som anvendes i analysene i transportsektoren er fastsatt av Samferdselsdepartementet i samråd med Fiskeridepartementet, gitt de metoder som skal anvendes iht. retningslinjene og med støtte i utredninger fra eksterne miljøer.

Fastsettelsen av diskonteringsrenten på denne måten har medført at det er funnet grunnlag for en sektorvis differensiering av systematisk risiko. I arbeidet med NTP er det lagt til grunn 10 pst diskonteringsrente for luftfart, 9 pst for sjø, 8 pst for veg og 7 pst for bane. Prosjekter som i hovedsak dekker etterspørsel etter korte kollektivreiser analyseres med 5 pst diskonteringsrente. Korte kollektivreiser er daglige arbeids- og skolereiser.

Høyere rente vil føre til lavere beregnet lønnsomhet. Dessuten vil prosjekter med en lang tidshorisont (der nytten kommer relativt sent) komme relativt dårligere ut i lønnsomhetsanalysene enn prosjekter med kortere tidshorisont. Valg av diskonteringsrente, som inkluderer samfunnets systematiske risiko ved investeringer i transportprosjekter, innebærer at jernbaneprosjekter får bedre lønnsomhet relativt til vegprosjekter enn med de diskonteringsrenter som ble lagt til grunn i NTP 2002–2011. Særlig gjelder dette jernbaneprosjekter som i det alt vesentligste er begrunnet med nærtrafikk (korte kollektivreiser). Både jernbanetransport og vegtransport består av ulike typer reiser som i varierende grad er konjunkturavhengige. I vegsektoren brukes i praksis ett rentenivå som reflekterer konjunkturavhengigheten til en gjennomsnittlig tur/reise. I jernbanesektoren differensieres renten mellom jernbaneprosjekter ut fra prosjektets formål, og sammensetning av reiser på den aktuelle strekning. En slik differensiering innebærer at konkrete vurderinger må gjøres i hvert enkelt tilfelle for kollektivprosjekter i byområdene.

Betydningen av diskonteringsrenten kan belyses ved to eksempler:

• Vegprosjektet E6 Vinterbro – Assurtjern i Akershus er med 8 pst diskonteringsrente beregnet å ha netto nytte lik -170 mill. kr. Beregnet med 5 pst rente blir netto nytte for prosjektet 313 mill. kr. Prosjektet har en internrente på 7 pst.

• Baneprosjektet Kolbotn – Ski på Østfoldbanen er med 5 pst diskonteringsrente beregnet å ha netto nytte lik 1 179 mill. kr. Beregnet med 7 pst rente blir netto nytte -63 mill. kr. Prosjektet har en internrente på 6 pst.

De resultater som bruk av de fastsatte diskonteringsrentene har medført har ført til kritikk både av metode og av nivå. Finansdepartementet følger rente- og børsmarkedene løpende og vil oppdatere anslagene over tid for å fange opp langsiktige endringer. Innen rammen av de overordnede retningslinjene på området vil Samferdselsdepartementet fortløpende vurdere om det er et grunnlag for å endre risikopåslaget i rentene.

På bakgrunn av den kritikken som er reist og den store betydningen diskonteringsrenten har for beregnet lønnsomhet har Samferdselsdepartementet bl.a. fått utført uavhengige vurderinger av de fastsatte diskonteringsrentene. Hovedproblemstillingen har vært å vurdere Samferdselsdepartementets og Fiskeridepartementets fastsettelse av diskonteringsrenter innenfor overordnede retningslinjer. Disse vurderingene kan slutte seg til denne måten å ivareta systematisk risiko på, men det framkommer kritiske merknader til det nivå som er valgt (begge rentekomponenter). Vurderingene kan trekke i retning av at risikotillegget er overvurdert, og dermed gi grunnlag for generelt lavere diskonteringsrenter med mindre spredning. Vurderingene gir likevel begrenset informasjon om hvor stor diskonteringsrenten bør være. En nærmere oppfølging av disse vurderingene må bl.a. gjøres i sammenheng med revisjon av retningslinjene for samfunnsøkonomiske analyser. Det har ikke vært anledning til å gjennomføre dette som grunnlag for prioriteringene i denne stortingsmeldingen.

For prosjekter av en størrelsesorden som innebærer egen omtale (jf. kapittel 8) presenteres på denne bakgrunn også prosjektets internrente (dvs. den rente som ville gitt nettonytte lik null).

Nytte-kostnadsanalysen

Etatene har lagt ned et betydelig arbeid i å utvikle analyseverktøy for å prioritere prosjekter internt i etatene og mellom etatene. Over tid er enhetspriser og andre faste parametere blitt relativt konsistente. Imidlertid viser bruken av verktøyet seg å være forskjellig, særlig gjelder dette hva som legges inn i modellene. Dette medfører at resultatene fra nytte-kostnadsanalysene i begrenset grad er egnet til tverrsektorielle prioriteringer. Statens vegvesen følger de offisielle trafikkprognoser, med enkelte avvik. Jernbaneverket har med basis i trafikkprognosene valgt en mer prosjektrettet tilnærming, og tar hensyn til nyskapt og overført trafikk som følger av tiltaket. Statens vegvesen tar bare unntaksvis hensyn til nyskapt trafikk som ved fergeavløsningsprosjekter, og sjelden trafikk overført fra andre transportmidler. Dette henger sammen med at overført og nyskapt trafikk relativt sett kan bety mye i jernbanesektoren, men lite i vegsektoren.

I tillegg knytter det seg noe større såkalt usystematisk usikkerhet til analyser av lønnsomhet av jernbaneprosjekter enn av vegtiltak, mens den systematiske risikoen (jf. diskonteringsrenten) er større for vegprosjekter. Dette skyldes blant annet at utvikling i vegtrafikk i betydelig grad henger sammen med den generelle inntektsutviklingen, og er mindre følsom for endringer i annen virkemiddelbruk som f.eks. investeringer i alternative transportformer, areal- og næringsutvikling osv. Jernbanetransport er i høyere grad påvirket av slike parametre, slik at endringer i de forutsetningene som er lagt til grunn om for eksempel vegutbygging og arealutvikling i analysene, kan få stor betydning for resultatet av lønnsomhetsanalysen. Dette forsøkes håndtert gjennom følsomhetsanalyser, men vil i hovedsak være en del av den videre vurdering av om et tiltak bør gjennomføres eller ikke. Statens vegvesens analyser tar i liten grad hensyn til endringer i f.eks. nærings- og bostedslokalisering eller jernbaneinvesteringer, fordi etterspørselen etter vegkapasitet er relativt lite påvirket av slike forhold.

Samferdselsdepartementet vil samarbeide med etatene med sikte på å sikre større konsistens i bruken av nytte-kostnadsanalyser ved neste revisjon av NTP.

Blant annet på grunn av utilstrekkelige grunnlagsdata er det ikke gjennomført nytte-kostnadsanalyser eller utarbeidet virkningsberegninger av prioriteringene på Kystverkets område. Kystverket har dessuten få store investeringsprosjekter. Transportmodeller som hovedsakelig nyttes til å vise virkninger av større infrastrukturtiltak vil dermed ha mindre relevans for sjø enn for veg og jernbane. Det vil bli arbeidet videre med å utvikle et bedre statistikkgrunnlag for sjøtransport. Målsettingen med dette arbeidet er blant annet å få en bedre oversikt over type og omfang av sjøtransport i de ulike farledene, slik at kravene til farledenes utforming og kapasitet kan systematiseres. Dette vil også bidra til å øke sikkerheten i farledene.

2.3.3 Trafikkprognoser

Prognoser for vekst i trafikken er viktige forutsetninger i virkningsberegningene. Prognosene som ligger til grunn for denne melding er nærmere presentert i kapittel 3.

Både disse prognosene og prognoser som er blitt laget til tidligere sektorplaner er blitt kritisert for å beregne for lav trafikkvekst. For lave prognoser gir for lav beregnet nettonytte og kan over tid også føre til at transportnettet underdimensjoneres og at midler til drift og vedlikehold anslås for lavt.

På bakgrunn av den kritikken som er blitt reist, og fordi observert vekst de senere årene har ligget godt over beregnet vekst i prognosene, har Samferdselsdepartementet fått Transportøkonomisk institutt (TØI) til å gjøre en gjennomgang av tidligere prognoser. Dette er ingen grundig årsaksanalyse, men en relativt enkel gjennomgang av prognoseforutsetninger og beregnede resultater. Gjennomgangen er bare gjort for vegtrafikk.

Makroøkonomiske prognoser laget i arbeidet med ulike regjeringers Langtidsprogram er blant de forutsetninger som benyttes i transportprognosene. Gjennomgangen viser at de økonomiske prognosene har ligget både over og under den faktiske utviklingen i perioden 1985-2002. Prognoser som er gjort på ulike tidspunkt tar utgangspunkt i den faktiske situasjonen på tidspunktet prognosene er laget, vekstbanene er derfor ulike, men forventet vekst er svært lik.

Figur 2.2 sammenstiller prognoser og faktisk utvikling for gods- og persontrafikk (vognkilometer samlet). For perioden 1980-1989 er det brukt TØIs beregnede trafikkvekst. I perioden 1989-2000 var det uenighet mellom TØI og SVV om vegtrafikkindeksen til SVV skulle brukes. I figur 2.2 er det brukt vegtrafikkindeksen til SVV for perioden 1990-2003. Valg av indeks vil ha noe betydning for utgangssituasjonen for trafikkprognosene slik de er vist i figuren.

Kilde: Vegdirektoratet

Den faktiske utviklingen har i perioder ligget over prognosen, i andre perioder under. Dette gjelder BNP, transportarbeid og trafikkarbeid. Videre svinger den faktiske utviklingen, mens prognosene viser en jevn stigning. De økonomiske prognosene viser i liten grad konjunktursvinginger, men er først og fremst egnet til å vurdere langsiktige trender. Prognosene er også påvirket av situasjonen på det tidspunktet de er laget. Prognosene vil starte på det faktiske nivået.

Det største avviket mellom prognoser og faktisk utvikling er et hopp i godstransportarbeidet i siste halvdel av 1990-tallet. Dette var ikke forventet i prognosene. Skiftet er forklart med endringer i lagerlokalisering og endrede logistikkmønstre.

Mye av diskusjonen om trafikkprognosene har dreid seg om årlig prosentvis vekst, og avvik fra prognostisert prosentvis vekst i gjennomsnitt over en kort periode. For planlegging er det viktigere at prognosene for trafikk på et framtidig tidspunkt er rimelig korrekte, enn at det fra år til annet er samsvar mellom vekst og vekstprognose i prosent. På et tidspunkt hvor det faktiske nivået på for eksempel utførte vognkilometer ligger under gjeldende prognose, vil en utvikling hvor en nærmer seg prognostisert verdi føre til at faktisk vekst er større enn prognostisert vekst. Et slikt avvik mellom trafikkvekst i prognose og virkeligheten er verken overraskende eller problematisk. Hvis et slikt avvik vedvarer over mange år vil det derimot være et problem for nytten av trafikkprognosene.

Det er vanskelig å konkludere entydig basert på denne gjennomgangen. Over perioder på flere år vil trafikkprognosene kunne ligge under eller over den faktiske veksten. Dette vil man også forvente. Utover vurderingen av prognosenes treffsikkerhet på nasjonalt nivå er det også problematisk at prognosene kan treffe dårlig når de blir brukt på avgrensede strekninger. Dette kan blant annet skyldes at lokale forhold kan ha en stor betydning, herunder forhold som er vanskelig å modellere, som transport skapt av grensehandel. Det er likevel klart at prognosene kan forbedres, men man vil aldri kunne lage prognoser som faller sammen med virkeligheten.

Samferdselsdepartementet vil i samråd med Fiskeridepartementet og transportetatene i arbeidet fram mot NTP 2010-2019 vurdere mulige tiltak for å lage bedre prognoser med større vektlegging av prognosenes nytte til planleggingsformål. Slike tiltak kan blant annet være:

• Bruk av følsomhetsanalyser med utgangspunkt i ulike vekstbaner for norsk økonomi. Dette vil kartlegge virkninger av ulike forutsetninger om den økonomiske utviklingen.

• Lage egne korttidsprognoser for å få bedre prognoser for de første årene av prognoseperioden, fordi modellapparatet er bedre egnet til langtidsprognoser enn korttidsprognoser. Økonomiske svinginger over relativ kort sikt blir dårlig modellert.

• Fange bedre opp forskjeller i observert vekst på overordnet transportnett (høy vekst) og sekundært vegnett (lavere vekst).

• Analysene bygger på et modellapparat for å beregne transportarbeid, ikke trafikkarbeid. Utviklingen av kjøretøystørrelse og utnyttelsesgrad er viktige variabler for å gjøre om forventet transportarbeid til forventet trafikkarbeid. Det vil bli vurdert å bruke større ressurser på dette arbeidet. Det vises bl.a. til at det er forventet at veksten i bilparken skal flate ut. Denne utflatingen synes å komme senere enn forventet.

Det pågår dessuten en løpende utvikling av modellapparatet.

2.3.4 Mer bruk av etterundersøkelser

Til tross for usikkerheten knyttet til trafikkprognoser, diskonteringsrenten og andre variable, er rutinene for å gjøre virkningsberegninger veletablert og metoden gjennomarbeidet og robust. Virkningsberegningene oppsummerer de forventede virkningene av en investering eller investeringsstrategi på en konsistent måte. Det er derimot ikke etablert like gode rutiner for etterundersøkelser av investeringer/investeringsstrategier. Samferdselsdepartementet vil derfor utvikle systemer for å få fram og analysere kunnskap om de realiserte virkningene av investeringspolitikken. Det gjelder både virkninger som kan måles direkte – slik som trafikkmengder, framkommelighet, ulykker og miljøforhold, og virkninger som ikke kan måles direkte – slik som ulike former for regionale effekter. Et slikt system må være sammenliknbart på tvers av sektorer.

Det er blant annet et mål for Regjeringen at transportpolitikken skal bidra til mer robuste bo- og arbeidsmarkedsregioner og et konkurransedyktig næringsliv. Det bør arbeides med å utvikle metoder for å anslå hvordan konkrete investeringsstrategier påvirker mobiliteten i arbeidsmarkedet og næringslivets konkurranseevne, og andre vanskelig målbare virkninger. Samferdselsdepartementet har som mål å utvikle rutiner for etterundersøkelser av store investeringsprosjekter, med hensyn til viktige transportpolitiske målvariable. Slike etterundersøkelser bør inngå som en naturlig avslutning av alle store investeringsprosjekter. Denne typen kunnskap vil gi en kritisk test på om sammenhengen mellom tiltak og virkning er som forventet, og dermed gi nyttige og nødvendige korreksjoner både til det planleggingsverktøyet som benyttes og den transportpolitikken som føres.