3 Den økonomiske politikken

3.1 Finanspolitikken

3.1.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Ved utformingen av finanspolitikken legger Regjeringen vekt på følgende forhold:

• Finanspolitikken skal bidra til en stabiløkonomisk vekst og styrke sysselsettingen på varig basis. I nedgangskonjunkturer skal finanspolitikken stimulere den økonomiske veksten, mens den under oppgangskonjunkturer skal dempe veksten. En jevn vekst gir et tryggere grunnlag for sysselsettingen og velferden enn kraftige svingninger i økonomien.

• Budsjettpolitikken må ha et langsiktig perspektiv. Etter århundreskiftet vil offentlige utgifter knyttet til den eldre delen av befolkningen øke sterkt, samtidig som veksten i arbeidsstyrken etter hvert vil bli redusert og statens inntekter fra petroleumsvirksomheten ventes å avta. Konjunkturoppgangen og de forventede voksende petroleumsinntektene de nærmeste årene må derfor benyttes til å bygge opp reserver på statens hånd gjennom å bygge opp finansiell formue i Statens petroleumsfond. Langsiktige utfordringer for budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.4.

• Budsjettpolitikken må innrettes slik at staten kan motstå svingninger i oljeprisen uten å måtte gå til store nedskjæringer dersom oljeprisen faller. Petroleumsfondet skal benyttes som buffer mot variasjon i statens petroleumsinntekter. Betydningen av petroleumsinntektene for norsk økonomi er nærmere beskrevet i boks 3.1.

I en periode der økonomien befinner seg nær kapasitetsgrensen, er det viktig at etterspørselsveksten dempes og tilpasses veksten i produksjonskapasiteten. Erfaringer både fra Norge og andre land viser at en for sterk oppgang i økonomien over tid vanligvis har ført til pris- og kostnadspress som så har gitt alvorlige tilbakeslag i økonomien. I slike perioder har arbeidsledigheten økt raskt, og det kan senere være vanskelig å bringe den ned igjen.

I slutten av 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene, da etterspørselsveksten i privat sektor var lav, ble finanspolitikken brukt aktivt til å øke den totale etterspørselen i økonomien. I perioden 1989-1993 ble det over statsbudsjettet gitt stimulanser til norsk økonomi tilsvarende i overkant av 1¹/₂ pst. av BNP for Fastlands-Norge i gjennomsnitt pr. år.

Etter konjunkturomslaget i 1993, da privat etterspørsel igjen begynte å øke relativt sterkt, ble budsjettpolitikken fra og med 1994 rettet inn mot å dempe den innenlandske etterspørselen etter varer og tjenester. I perioden 1994-1997 anslås innstrammingen i finanspolitikken til knapt 1¹/₂ pst. av BNP for Fastlands-Norge i gjennomsnitt pr. år. Figur 3.1 B viser utviklingen i den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren.

Hovedtrekkene i finanspolitikken for 1998 er:

• Statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst anslås til om lag 1 pst. i forhold til anslag på regnskap fra 1997 til 1998. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten er det korrigert for utgifter til renter, dagpenger, petroleumsvirksomhet og enkelte regnskapsmessige forhold. I forhold til vedtatt budsjett for 1997 er den underliggende, reelle utgiftsveksten om lag 2 pst. Utgiftsnivået i 1997 anslås å bli høyere enn i vedtatt budsjett, bl.a. fordi det ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett ble vedtatt høyere utgifter på noen områder, og fordi folketrygdens utgifter bl.a. til sykepenger øker mer enn tidligere anslått.

• Budsjettopplegget for 1998 innebærer en tilstramming tilsvarende om lag ³/₄ pst. av BNP for Fastlands-Norge målt ved den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren.

• Det legges opp til at skatter og avgifter økes med om lag 3,6 mrd. kroner i påløpte verdier som følge av endringer i satser og skatte- og avgiftsregler. Budsjettvirkningen for 1998 utgjør om lag 2,5 mrd. kroner. Stortinget har de siste årene vedtatt lettelser i rederibeskatningen og delingsmodellen i størrelsesorden minst 1 mrd. kroner. Forslaget for 1998 vil dempe presstendensene i økonomien og reversere de lettelsene Stortinget har vedtatt. Forslaget vil øke likebehandlingen i skattesystemet.

• Det overføres 12,2 mrd. kroner fra Statens petroleumsfond for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet.

• Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 1998 er anslått til 85,5 mrd. kroner. Nettoavsetningen i Statens petroleumsfond budsjetteres til 73,4 mrd. kroner. Fondets renteinntekter og utbytte anslås til 5,1 mrd., kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond anslås dermed til 78,5 mrd. kroner.

¹) Tallene for 1950-62 gjelder bare statsregnskapet. Brudd i 1972 og 1978 skyldes hovedrevisjoner av nasjonalregnskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Statsforvaltningens overskudd, som i tillegg til statsbudsjettet inkluderer statlige fond mv. og hvor kapitalinnskudd i forretningsdriften er aktivert, anslås å øke fra 81,7 mrd. kroner i 1997 til 100,9 mrd. kroner i 1998. Overskuddet i 1998 tilsvarer 8,7 pst. av BNP.

Offentlig forvaltnings samlede nettofinansinvesteringer, som inkluderer statsforvaltningens og kommuneforvaltningens finansinvesteringer, anslås nå til 79,4 mrd. kroner i 1997 og 96,2 mrd. kroner i 1998, eller 7,3 pst. av BNP i 1997 og 8,3 pst. av BNP i 1998. Dette tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. Konsolidert bruttogjeld i offentlig forvaltning, slik det er definert i beregningen av offentlig gjeld som benyttes i Maastricht-kravene, anslås nå til ca. 300 mrd. kroner eller om lag 26 pst. av BNP ved utgangen 1998. Fordringene i offentlig forvaltning er imidlertid høyere enn gjelden, slik at netto fordringer, medregnet fordringer i petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, ved utgangen av 1998 er anslått til 440 mrd. kroner eller ca. 38 pst. av BNP.

Boks 3.1 Boks 3.1 Petroleumsinntektene og norsk økonomi

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Olje- og gassutvinningen sto for om lag 16 pst. av samlet verdiskaping i norsk økonomi i 1996, og netto kontantstrøm til staten fra oljevirksomheten utgjorde om lag halvparten av dette, jf. figur 3.2A. Utenriks sjøfart sto for om lag 2 pst. av verdiskapingen. Norsk økonomi er således først og fremst avhengig av en god utvikling i den fastlandsbaserte virksomheten, som utgjorde 82 pst. av samlet BNP i 1996.

Olje- og gassreservene er en ikke-fornybar ressurs som over tid vil bli uttømt. Oljeinntektene vil dessuten kunne variere betydelig fra år til år som følge av svingninger i oljeprisen. Begge disse hensynene tilsier at bruken av oljeinntekter bør skilles fra inntektsopptjeningen for å få en stabil utvikling i norsk økonomi.

Figur 3.2A viser at statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten målt som andel av BNP i første halvdel av 1980-tallet var høyere enn i dag. I denne perioden var det samtidig en vedvarende reduksjon i industrisysselsettingen og høy vekst i offentlig sysselsetting, jf. figur 3.2B.

På 1990-tallet har den økonomiske politikken hatt som et siktemål å styrke den fastlandsbaserte delen av næringslivet. De siste årene med sterk oppgang i norsk økonomi har sysselsettingen i offentlig forvaltning økt svakere enn i næringsvirksomhet. Den negative trenden i industrisysselsettingen er samtidig snudd til en oppgang.

Bedringen i statsfinansene innebærer økte muligheter for å møte framtidige pensjonsforpliktelser og sikre det offentlige tjenestetilbudet. Økt bruk av petroleumsinntektene i dag vil forsterke pressproblemene i norsk økonomi, samt svekke grunnlaget for konkurranseutsatt produksjon og videre utvikling av de offentlige velferdsordningene.

Petroleumsvirksomheten bidrar til store overskudd på driftsregnskapet overfor utlandet og i statsfinansene. Deler av petroleumsinntektene er imidlertid ikke inntekter i vanlig forstand, men motsvares av en nedbygging av den gjenværende petroleumsformuen i Nordsjøen. Formuesoppbyggingen i Statens petroleumsfond skjer således samtidig med at verdien av den gjenværende petroleumsformuen i Nordsjøen etter hvert som den tappes ut.

3.1.2 Statsbudsjettet og Statens petroleumsfond i 1998

3.1.2.1 Statsbudsjettet for 1998

Statsbudsjettet for 1998 viser et samlet overskudd før avsetning i Statens petroleumsfond på 73,4 mrd. kroner, som er 9,1 mrd. kroner høyere enn anslag på regnskap for 1997. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås å øke fra 84,5 mrd. kroner i anslag på regnskap for 1997 til 85,5 mrd. kroner i 1998, mens det oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås å synke med 8,0 mrd. kroner til 12,2 mrd. kroner i 1998. Nedgangen i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet på om lag 8,0 mrd. kroner fra 1997 til 1998 skyldes bl.a.:

• En økning i skatte- og avgiftsinntektene på om lag 2,5 mrd. kroner i anslått budsjettvirkning i 1998 og en reell, underliggende utgiftsvekst på om lag 1 pst., som er klart lavere enn anslått BNP-vekst for fastlandsøkonomien.

• Reduksjonen i de kommunale og fylkeskommunale skattørene og en tilsvarende økning i satsen for fellesskatten øker inntektene på statsbudsjettet.

• Utviklingen i inntekter utenom skatte- og avgiftsinntektene og netto renteinntekter, samt overføringer fra Norges Bank, bidrar til en viss reduksjon i det oljekorrigerte underskuddet. Et foreslått salg av bankaksjer i DnB og Kreditkassen ned til en tredel statlig eierandel, samt avvikling av Statens varekrigsforsikring der reservene inntektsføres i statsbudsjettet, bidrar isolert sett til å øke inntektene i 1998 med om lag 5,4 mrd. kroner. Utenom disse engangsinntektene er det en samlet reduksjon i andre inntektsposter utenom skatter, avgifter og renteinntekter på om lag 3 mrd. kroner fra 1997 til 1998. Denne reduksjonen er for en stor del knyttet til inntekter av engangskarakter i 1997, som ble brukt som inndekking for økte utgifter ved den avsluttende stortingsbehandlingen av 1997-budsjettet.

En forventet reduksjon i statens netto renteinntekter og reduserte overføringer fra Norges Bank til statskassen bidrar isolert sett til å øke underskuddet fra 1997 til 1998.

Av den foreslåtte reelle skatte- og avgiftsøkningen på 3,6 mrd. kroner i påløpt verdi som følge av endringer i satser- og skatteregler, utgjør økte avgifter om lag 1,7 mrd. kroner og økte skatter knapt 1,9 mrd. kroner.

Reduksjonen i de kommunale og fylkeskommunale skattørene, mot en tilsvarende økning i satsen for fellesskatten, utgjør isolert sett om lag 4,4 mrd. kroner i økte skatteinntekter for statsbudsjettet. Forslaget om å redusere de kommunale og fylkeskommunale skattørene må ses i sammenheng med sterk forventet vekst i skattegrunnlaget og behovet for å sikre en tilstrekkelig vekst i rammeoverføringene til kommunesektoren. Det vises til avsnitt 3.2.

I budsjettet for 1998 har Regjeringen funnet rom for betydelige satsinger bl.a. på prioriterte områder som eldreomsorgen, sykehus/psykiatri, grunnskolereformen, enslige forsørgere, bistand til utviklingsland, miljøsatsing, barnehageutbygging og studiefinansiering. Dessuten er det en betydelig økning i statsbudsjettets utgifter som følge av endringer i bl.a. demografiske forhold, særlig overføringer under folketrygden.

For at finanspolitikken skal virke dempende på aktiviteten i økonomien er det nødvendig å stramme inn på andre områder for å skape rom for satsingsområdene. Regjeringen foreslår at arbeidsgiveransvaret ved sykdom utvides fra 2 til 3 uker. Videre foreslår Regjeringen å avvikle ordningen med lønnstilskudd for sjøfolk og å redusere støttesatsene til skipsbyggingsindustrien. Beredskapsbevilgningen til arbeidsmarkedstiltak foreslås redusert i lys av utviklingen på arbeidsmarkedet.

I beregningen av den reelle, underliggende utgiftsveksten på statsbudsjettet holdes som tidligere omtalt statens utgifter til petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger utenfor. For å gjøre utgiftene i 1997 og 1998 sammenliknbare, korrigeres det i tillegg for spesielle regnskapsforhold som påvirker statsbudsjettets utgifter i de to årene.

Den nominelle, underliggende utgiftsveksten anslås til 4,2 pst. fra anslag på regnskap for 1997. Av denne økningen skyldes om lag 1 pst. reelle utgiftsøkninger og om lag 3 pst. prisøkninger, jf. tabell 3.3. Den anslåtte prisveksten er et veid gjennomsnitt av prisøkningene for statsbudsjettets forskjellige utgiftsarter. Lønninger og pensjonsutbetalinger utgjør en stor andel av statlige utgifter. Det sammenveide prisvekstanslaget på om lag 3 pst. blir derfor i stor grad påvirket av lønnsvekstanslaget på 3¹/₂ pst. fra 1997 til 1998. Lavere anslått prisøkning for andre utgifter enn lønn bidrar imidlertid til at den veide prisindeksen blir noe lavere enn dette.

Statsbudsjettets netto renteutgifter utenom renteinntekter fra statens direkte investeringer i petroleumsvirksomheten (SDØE) er anslått til 4,1 mrd. kroner i 1998. Dette er en økning på 2,3 mrd. kroner i forhold til anslaget for 1997, og skyldes at brutto renteinntekter går mer ned enn brutto renteutgifter.

Statens brutto renteinntekter, utenom renteinntekter fra statens direkte investeringer i petroleumsvirksomheten, anslås å gå ned med 3,6 mrd. kroner fra 1997 til 1998. Nedgangen skyldes dels reduserte renteinntekter fra statsbankene. I tillegg anslås renteinntektene fra statens foliokonto i Norges Bank å gå ned. Dette har sammenheng med at det legges opp til å innføre kvartalsvise overføringer fra foliokontoen til Statens petroleumsfond i løpet av 1998, slik at gjennomsnittsbeholdningen på foliokontoen vil bli redusert.

Statens brutto renteutgifter anslås å gå ned med 1,3 mrd. kroner fra 1997 til 1998, i hovedsak pga. lavere rentebetalinger på utenlandsgjelden.

3.1.2.2 Statens petroleumsfond for 1998

I henhold til lov om Statens petroleumsfond tilfaller statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet fondet. Stortinget fatter så særskilt vedtak om tilbakeføring til statsbudsjettet. Da forslaget om oppretting av petroleumsfondet ble behandlet i Stortinget, ble det lagt til grunn at overføringen fra fondet skulle tilsvare det oljekorrigerte budsjettunderskuddet og i tillegg kunne dekke inntil halvparten av statens netto utlånsøkning til statsbankene mv. Hittil har overføringene fra fondet bare dekket det oljekorrigerte underskuddet. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble forholdet mellom Statens petroleumsfond og statens opplåning drøftet, og Regjeringen gikk da inn for å videreføre praksisen med at de årlige overføringene fra fondet svarer til det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet.

For 1998 legger Regjeringen således til grunn at tilbakeføringen fra petroleumsfondet til statskassen skal dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Statsbudsjettet for 1998 forutsettes derfor gjort opp i balanse. For å sammenlikne statsbudsjettets balanse med tidligere år, må statsbudsjettets balanse og kapitaloppbyggingen i Statens petroleumsfond vurderes under ett.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 85,5 mrd. kroner. Etter overføringen til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet på 12,2 mrd. kroner anslås avsetningen i Statens petroleumsfond til 73,4 mrd. kroner. Medregnet anslåtte renteinntekter og utbytte på 5,1 mrd. kroner anslås overskuddet i petroleumsfondet til 78,5 mrd. kroner.

Utover renteavkastningen og utbytte på aksjer forventes fondet å gi avkastning i form av kursgevinster på verdipapirer, samt at det vil forekomme valutakursgevinster og -tap. I de økonomiske framskrivingene er det lagt til grunn at fondets kapital samlet oppnår 4 pst. realavkastning. For 1998 er det da anslått at fondets avkastning blir 6,5 pst. nominelt. Den akkumulerte kapitalen i fondet, målt til markedsverdi, anslås å utgjøre om lag 198 mrd. kroner ved utgangen av 1998.

Det vil oppstå et avvik mellom verdien av Statens petroleumsfond målt til markedsverdi og den bokførte verdien av fondet slik det framkommer i Norges Banks regnskap. Norges Banks regnskapsprinsipper bygger på laveste verdis prinsipp, som innebærer at fondet er verdsatt til laveste verdi av anskaffelseskost og markedsverdi. Verdipapirgevinster bokføres da først når de realiseres. I en situasjon hvor kursene på verdipapirer stiger, vil urealiserte verdipapirgevinster således gjøre at det over tid vil oppstå et avvik mellom fondets bokførte verdi og markedsverdi. I framskrivingene over akkumulert kapital i fondet er det lagt til grunn markedsverdi.

3.1.3 Utviklingen i statsfinansene på mellomlang sikt

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1997 presenterte Regjeringen budsjettframskrivinger fram mot år 2001. Beregningene er nå oppdatert med utgangspunkt i Regjeringens forslag til statsbudsjett for 1998. For perioden 1999-2001 er framskrivingene av teknisk karakter. De gir således ikke uttrykk for politiske prioriteringer. Det er lagt til grunn en videreføring av dagens politikk. En har bl.a. basert seg på følgende forutsetninger:

• en oljepris på 125 1998-kroner pr. fat i 1999 og 120 1998-kroner pr. fat for årene 2000-2001

• et uendret reelt skatte- og avgiftsnivå for perioden 1999-2001

• en reell, underliggende utgiftsvekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 1 pst. pr. år for perioden 1999-2001

Under disse forutsetningene anslås det nominelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet å holde seg på ca. 20 mrd. kroner årlig i perioden 1999-2001.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Med de forutsetningene som er lagt til grunn bl.a. om priser og produksjon av olje og gass anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten å øke fra om lag 85,5 mrd. kroner i 1998 til i underkant av 135 mrd. kroner i 2001. Den sterke økningen i statens inntekter fra petroleumsvirksomheten kan tilskrives økte inntekter fra skatter og avgifter og et bedret driftsresultat for statlig petroleumsvirksomhet (SDØE). I tillegg legges det til grunn en vesentlig reduksjon i investeringer i statlig petroleumsvirksomhet, som isolert sett bidrar til at netto kontantstrøm øker med om lag 14 mrd. kroner fra 1998 til 2001.

1) Kapitalinnskudd i forretningsdriften er her regnet som en finansinvestering og ikke som en utgift på statsbudsjettet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den sterke veksten i netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten medfører at avsetningene i Statens petroleumsfond forventes å øke fra 73,4 mrd. kroner i 1998 til om lag 116 mrd. kroner i år 2001. I tillegg forventes den samlede avkastningen, dvs. renter, utbytte og verdipapir-/valutakursgevinster, å øke fra 8,7 mrd. kroner i 1998 til om lag 31 mrd. kroner i år 2001. Basert på disse forutsetningene anslås markedsverdien av kapitalen i petroleumsfondet ved utgangen av 2001 til om lag 570 mrd. kroner.

Foruten Statens petroleumsfond og statsbudsjettet fører en rekke statlige fond egne regnskaper, bl.a. Folketrygdfondet. Ved en langsiktig vurdering av statens finanser bør alle de statlige regnskapene ses under ett. Andre statsregnskaper forventes å vise overskudd fram mot år 2001, i hovedsak som følge av forventede overskudd i Folketrygdfondet og Statens petroleumsforsikringsfond.

Forskjeller i føringsmåte mellom statsregnskapet og nasjonalregnskapet skyldes i hovedsak at inntektene fra skatter og avgifter i nasjonalregnskapet er regnet på påløpt basis, mens de i statsregnskapet først inntektsføres når de blir innbetalt. En del av skatteinntektene som påløper i 1998, forfaller først til betaling i 1999, og bidrar derfor til definisjonsforskjellen mellom statsregnskapet og nasjonalregnskapet.

I nasjonalregnskapet regnes kapitalinnskudd i forretningsdriften som en finansinvestering. Kapitalinnskuddene i statlig forretningsdrift, som i hovedsak gjelder petroleumsvirksomhet, forventes netto å utgjøre om lag 9 mrd. kroner i 1997 og i 1998. Kapitalinnskuddene omfatter nye investeringer minus avskrivninger på eksisterende kapital.

Statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer anslås til om lag 81,7 mrd. kroner i 1997 og 100,9 mrd. kroner i 1998.

Statsforvaltningens netto fordringer forventes å øke fra om lag 43 pst. av BNP i 1998 til om lag 68 pst. av BNP i 2001. Økningen i netto fordringer kan i hovedsak tilskrives økt opparbeidet kapital i Statens petroleumsfond.

3.1.4 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Norsk økonomi står overfor store utfordringer utover i neste århundre. Som andre vestlige land vil Norge om noen år møte en generell aldring av befolkningen. I Langtidsprogrammet 1998-2001 (St meld nr 4 (1996-1997)) ble det presentert langsiktige makroøkonomiske framskrivinger der den økonomiske veksten er moderat på lang sikt, bl.a. som følge av stagnasjon i arbeidsstyrken etter år 2010 og en gradvis nedtrapping av petroleumsvirksomheten etter århundreskiftet.

Fra 1995 til 2010 kan antallet alders- og uførepensjonister øke med om lag 110 000, og videre med 450 000 fram til 2050, eller med om lag 65 prosent fra 1995 til 2050. Med en viss økning i yrkesdeltakelsen blant kvinner og ungdom, og om lag konstante yrkesfrekvenser for de øvrige gruppene, kan arbeidsstyrken anslås å øke med i størrelsesorden 225 000 fram mot 2010. Etter 2010 tilsier befolkningsutviklingen, sammen med en antatt stabilisering av yrkesfrekvensene blant kvinner og ungdom, at arbeidsstyrken kan komme til å stagnere slik at den vil være på omtrent samme størrelse i 2050. I 2050 kan det da stå om lag 1,7 yrkesaktive bak hver pensjonist, mot 2,5 yrkesaktive i 1995 og 2010. I tillegg til veksten i antallet pensjonister vil gjennomsnittlig alderspensjon øke etter hvert som det blir flere som har opparbeidet høye tilleggspensjoner i folketrygden. Til sammen innebærer dette at statens utgifter til alders- og uførepensjon, som er anslått å utgjøre om lag 8 prosent av BNP rundt århundreskiftet, kan øke til vel 16 prosent av BNP i 2050. Antall eldre over 80 år anslås å øke fra i underkant av 200 000 i 1995 til om lag 425 000 i 2050, altså med over 100 pst. Dette vil medføre økt behov for pleie- og omsorgstjenester.

Den sterke økningen i pensjons-, helse- og pleieutgifter tilsier at de offentlige budsjettoverskuddene bør være betydelige de nærmeste årene. Det vil bidra til at de økte offentlige overføringene kan finansieres uten at det leder til svekket offentlig tjenesteyting på lang sikt. Norge har for øvrig i de aller fleste årene etter krigen hatt overskudd i regnskapet for offentlig forvaltning.

De siste årene har en i Nasjonalbudsjettet presentert såkalte generasjonsregnskapsberegningerfor Norge. Dette er beregninger som belyser de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av finanspolitikken og som bygger på følgende hovedprinsipper:

• Offentlige utgifter må før eller senere betales, enten av nålevende eller av framtidige generasjoner. I et generasjonsregnskap settes det derfor et krav til at offentlige budsjetter - vurdert over en lang periode - skal gå i balanse, bl.a. for å unngå en aksellererende vekst i offentlig gjeld.

• Betalte skatter og mottatte overføringer for nålevende generasjoner framskrives med utgangspunkt i dagens budsjett og regelverk. Det tas hensyn til forpliktelsene som er innebygd i dagens folketrygdsystem, herunder økningen i tilleggspensjonene og veksten i antallet pensjonister.

• Det tas utgangspunkt i et anslag for dagens verdi av offentlig formue, og det legges til grunn at denne formuen gir en permanent formuesinntekt framover som svarer til realavkastningen på formuen. Den største enkeltkomponenten i formuen er statens andel av petroleumsformuen.

• På bakgrunn av dette kan en beregne hvor høye nettoskatter, dvs. bruttoskatter fratrukket overføringer, som framtidige generasjoner må betale for å sikre langsiktig balanse i offentlige budsjetter. For å vurdere de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av dagens finanspolitikk kan den anslåtte skattebelastningen for framtidige generasjoner sammenliknes med skattebelastningen for nålevende generasjoner. Tilsvarende kan en anslå hvor mye budsjettbalansen må styrkes for å unngå innstramminger overfor framtidige generasjoner.

Oppdaterte beregninger viser at finanspolitikken nå er i bedre generasjonsmessig balanse enn da beregningene ble presentert første gang i Nasjonalbudsjettet 1995. Basert på de anslagene for 1998 som er gitt her og korrigert for konjunkturmessige forhold, antyder beregningene nå at overskuddet i offentlig forvaltning ligger nær den størrelsesorden som krevesfor å unngå å velte byrder over på framtidige generasjoner.

Den gradvise forbedringen i den generasjonsmessige balansen siden de første presentasjonene skyldes i hovedsak økte anslag for petroleumsinntektene, den sterke konjunkturoppgangen og en stram finanspolitikk. Beregningene innebærer at oppgangen i norsk økonomi og de høye petroleumsinntektene i de nærmeste årene bør slå ut i betydelige budsjettoverskudd for å sikre generasjonsmessig balanse.

Resultatet av generasjonsregnskapsberegningene avhenger av hvilke forutsetninger som legges til grunn, og det er følgelig betydelig usikkerhet knyttet til slike beregninger. Viktige forutsetninger er størrelsen på petroleumsformuen og det offentliges øvrige formue, befolkningsutviklingen, antall trygdede under ulike ordninger, produktivitetsveksten i økonomien og rentenivået. I tillegg vil beregningsresultatene avhenge av hvilken utvikling som legges til grunn i fellesforbruket, dvs. offentlige utgifter til forsvar, infrastruktur og annet kollektivt konsum som det ikke er naturlig å fordele på enkeltindivider. Det legges til grunn at disse utgiftene vokser i takt med resten av økonomien.

Generasjonsregnskapsbalansen avhenger særlig av hvor stor den offentlige formuen anslås å være. Dagens verdi av petroleumsressursene utgjør hoveddelen av det som regnes som statens formue i disse beregningene. Verdien av petroleumsreservene er justert opp med om lag 200 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett 1997, jf. avsnitt 2.8. I generasjonsregnskapsberegningene foretas det ikke noen korreksjoner for den usikkerheten som knytter seg til framtidige petroleumsinntekter. Denne usikkerheten trekker isolert sett i retning av at budsjettbalansen bør styrkes, og beregningsresultatene må tolkes i lys av dette.

Perioder med høy økonomisk aktivitet kjennetegnes ved sterk vekst i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien og reduksjon i utgifter til arbeidsledighetstrygd. Disse virkningene kan være særlig sterke for en nasjon med sterkt utbygde velferdsordninger som den norske, og særlig når finanspolitikken brukes aktivt gjennom konjunktursykelen. Beregninger antyder at knapt 8 mrd. kroner av overskuddet i statsbudsjettet for 1998 kan tilskrives konjunkturmessige forhold. Det er da ikke foretatt tilsvarende korreksjon for kommunene, der konjunktureffektene historisk sett har vært store. Korrigert for konjunktursituasjonen er generasjonsregnskapet nær i balanse.

Beregningene er basert på 4 pst. realrente. Dersom realrenten beregningsteknisk settes lavere, f.eks. til 3 pst., vil den generasjonsmessige balansen svekkes med om lag 25 mrd. kroner.

3.1.5 Hovedtall for samlet offentlig forvaltning

Utviklingen i statsforvaltningens finanser på mellomlang sikt er beskrevet i avsnitt 3.1.3. I dette avsnittet omtales hovedstørrelsene for offentlig forvaltning i alt, dvs. stats- og kommuneforvaltningen under ett.

Motkonjunkturpolitikken på begynnelsen av 1990-tallet bidro til negative finansinvesteringer i statsforvaltningen i perioden 1992-1994. I 1995 og 1996 ble underskuddene igjen snudd til overskudd. I 1997 og 1998 anslås netto finansinvesteringene i statsforvaltningen til henholdsvis 81,7 mrd. kroner og 100,9 mrd. kroner. Statens finanser er bedret dels som følge av sterk vekst i inntektene fra petroleumsvirksomheten, dels som følge av at konjunkturoppgangen de siste årene har bidratt til sterk vekst i inntektene fra skatter og avgifter i Fastlands-Norge og dels fordi det de siste årene har vært ført en stram budsjettpolitikk.

Som rettesnor for budsjettpolitikken legges det til grunn at den underliggende realveksten i statsbudsjettets utgifter bør være klart lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioder med sterk økonomisk oppgang. Dette vil normalt bidra til at offentlige utgifter som andel av BNP synker i oppgangskonjunkturer. Utgiftsnivået i Norge, målt som andel av BNP, har de siste årene vært noe lavere enn gjennomsnittet for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for industriland i OECD-området. I 1996 utgjorde offentlige utgifter i Norge 45,5 pst. av BNP, mens tilsvarende utgiftsandel var ca. 50 pst. samlet for EU-landene og om lag 40 pst. samlet for industriland i OECD-området. I forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde de offentlige utgiftene 55,5 pst. i 1996. Som en følge av den fortsatte konjunkturoppgangen i fastlandsøkonomien og en stram finanspolitikk anslås offentlige utgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge å bli redusert til 53,9 pst. i 1997 og 52,5 pst. i 1998. Ved en sammenlikning av nivået for offentlige utgifter mellom Norge og f.eks. EU-landene, må en ta hensyn til at høy gjeld bidrar til at renteutgiftene utgjør en betydelig andel av de offentlige budsjettene for EU-landene under ett. Utviklingen over tid i totale utgifter i offentlig forvaltning i Norge, EU og industrilandene (OECD-området) er ellers illustrert i figur 3.5 A.

Kommunene og fylkeskommunene hadde i 1988 et samlet underskudd på om lag 8,0 mrd. kroner. I perioden fram til 1995 bedret kommuneforvaltningens finanser seg. Nettogjelden som andel av inntektene sank fra vel 38 pst. i 1989 til 28 pst. ved utgangen av 1995. I 1997 og 1998 ventes det underskudd før lånetransaksjoner på henholdsvis 2,7 mrd. kroner og 4,2 mrd. kroner angitt i bokført verdi. Underskuddene må i stor grad ses på bakgrunn av sterk vekst i investeringene, bl.a. pga. grunnskolereformen og satsing på eldreomsorg. Kommuneforvaltningens økonomi er nærmere beskrevet i avsnitt 3.2.

Offentlig forvaltnings samlede netto finansinvesteringer, som i tillegg til statsforvaltningen omfatter kommuner og fylkeskommuner, anslås til 79,4 mrd. kroner i 1997 og 96,2 mrd. kroner i 1998. Offentlig forvaltnings finansinvesteringer tilsvarer det overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-traktatens krav til offentlige finanser.

For Norge var nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning 5,9 pst. av BNP i 1996. I 1997 og 1998 anslås finansinvesteringene å øke til henholdsvis 7,3 og 8,3 målt i pst. av BNP. Maastricht-traktatens referansenivå for underskudd i offentlige finanser er 3,0 pst. av BNP. Det framgår av figur 3.5 B at det de siste 15 årene har vært betydelige budsjettunderskudd i EU-landene og samlet for industrilandene. Underskuddet for EU-landene under ett er imidlertid redusert fra 6,5 pst. av BNP i 1993 til anslagsvis 3 pst. av BNP i 1997.

I henhold til Maastricht-traktaten skal offentlig forvaltnings brutto gjeld på konsolidert basis ikke overstige 60 pst. av BNP, eller avta i tilstrekkelig grad og nærme seg denne referanseverdien. Offentlig forvaltnings bruttogjeld, slik den er definert i Maastricht-traktaten, utgjorde i Norge om lag 35 pst. av BNP i 1995. For medlemslandene i EU var gjennomsnittlig bruttogjeld om lag 71 pst. av BNP.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

De høye budsjettunderskuddene i EU og i industrilandene under ett har medført en sterk økning i offentlig forvaltnings netto gjeld, jf. figur 3.5C. Netto gjeld for EU-landene utgjør nærmere 60 pst. av BNP i 1997.

3.1.6 Gjennomføringen av finanspolitikken i 1997

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 1997 anslås nå til 20,2 mrd. kroner, som er 1,2 mrd. kroner lavere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett. Det lavere underskuddet må ses på bakgrunn av følgende forhold:

• Stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett økte det oljekorrigerte budsjettunderskuddet med om lag 606 mill. kroner. Netto ble utgiftene økt med om lag 735 mill. kroner. De største utgiftsøkningene knytter seg til pensjoner og overføringer til kommuneforvaltningen. Inntektssiden ble samtidig økt netto med 129 mill. kroner, i hovedsak ved økte overføringer fra Statens banksikringsfond.

• Andre utgifter anslås nå om lag 1,5 mrd. kroner høyere enn tidligere lagt til grunn. Denne anslåtte utgiftsøkningen skyldes bl.a. økte utgifter gjennom folketrygden, herunder økte utgifter til bl.a. sykepenger pga. økning i sykefraværet.

• Basert på en ny gjennomgang av innbetalingsoppgavene som foreligger hittil i 1997, er de anslåtte inntektene fra skatter og avgifter fra Fastlands-Norge oppjustert med om lag 3,4 mrd. kroner. Av dette skyldes 2,9 mrd. kroner høyere direkte skatter og folketrygdavgifter fra Fastlands-Norge, mens merverdi- og investeringsavgifter og særavgifter fra Fastlands-Norge netto er oppjustert med 0,5 mrd. kroner. Oppjusteringen av skatteanslagene i 1997 skyldes i hovedsak sterkere vekst i sysselsettingen og den økonomiske aktiviteten enn tidligere lagt til grunn.

• Statens netto renteinntekter er nedjustert med knapt 0,1 mrd. kroner.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er i tillegg oppjustert med 5,8 mrd. kroner til 84,5 mrd. kroner. Denne oppjusteringen må i hovedsak ses på bakgrunn av oppjusteringen av oljeprisanslaget fra 125 kroner pr. fat til 135 kroner pr. fat i 1997.

Anslag på regnskap for 1997 for statsbudsjettet før avsetning i Statens petroleumsfond viser nå et samlet overskudd på 64,3 mrd. kroner, som er en økning på 7,0 mrd. kroner i forhold til anslag på regnskap i Revidert nasjonalbudsjett 1997.

Medregnet renteinntekter på 3 mrd. kroner anslås overskuddet i Statens petroleumsfond til 67,3 mrd. kroner i 1997. Den samlede kapitalen i petroleumsfondet anslås ved utgangen av 1997 til om lag 116 mrd. kroner.

3.2 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

Styringen av den samlede økonomiske virksomheten i kommuneforvaltningen skjer først og fremst gjennom Stortingets fastlegging av rammer for kommunenes og fylkeskommunenes inntekter. Kommunene må tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder på de ulike kommunale ansvarsområdene, og innenfor det regelverket som gjelder for den kommunale økonomiforvaltningen.

Inntektene i kommuneforvaltningen har økt betydelig de siste årene, jf. figur 3.6 A. Fra 1988 til 1997 har sektoren hatt en reell økning i sine samlede inntekter på om lag 27 pst. eller 38 mrd. kroner regnet i 1997-kroner. Dette svarer til en gjennomsnittlig reell vekst på 2³/₄ pst. pr. år. Noe av økningen har sammenheng med at kommunesektoren har fått nye oppgaver. Økningen varierer også kommunene imellom. I løpet av disse årene økte også inntektene knyttet til arbeidsmarkedstiltak og tiltak for flyktninger og asylsøkere. Samtidig har renteutgiftene avtatt som andel av inntektene, fra 5¹/₂ pst. i 1990 til om lag 2¹/₄ pst. i 1997. Nedgangen i renteandelen innebærer at kommunene og fylkeskommunene har fått frigjort betydelige midler som kan brukes til nedbetaling av gjeld eller økt aktivitet.

Den økte ressursinnsatsen reflekterer en betydelig satsing for å bedre det offentlige tjenestetilbudet på viktige områder og for å styrke sysselsettingen, jf. figurene 3.6B og 3.6C. Den kommunale aktiviteten økte gjennomgående betydelig mer enn BNP for Fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-tallet og fram til 1992. I de etterfølgende årene fram til og med 1996 har den økonomiske aktiviteten i kommunene økt svakere enn BNP. I 1997, med en betydelig sterkere økning i kommunenes utgifter til investeringer enn på mange år, antas den kommunale aktiviteten å øke noe mer enn BNP. Samlet for perioden 1988 - 1997 steg den kommunale sysselsettingen (målt i timeverk) med om lag 22 pst., eller med gjennomsnittlig 2,2 pst. pr. år. Tallet på personer sysselsatt i kommunal virksomhet økte i dette tidsrommet med om lag 115 000, til ca. 530 000. Om lag 95 pst. av veksten i sysselsettingen i kommunene kan tilskrives økningen i ordinær sysselsetting. Resten av sysselsettingsveksten knytter seg til sysselsatte på arbeidsmarkedstiltak. Kommunesektoren har økt sin andel av antall sysselsatte personer fra 19,4 pst. i 1988 til knapt 24 pst. i 1997.

¹) Fratrukket tilskudd til flyktninger mv. og arbeidsmarkedstiltak.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Med de viktige og ressurskrevende oppgavene som er tillagt kommunesektoren, særlig innen utdanning, helse og omsorg, vil det fortsatt bli vekst i ressursbruken i kommuneforvaltningen framover. Men rammene for utviklingen i kommuneøkonomien vil måtte fastlegges innenfor et stramt finanspolitisk opplegg. For å løse sine viktige oppgaver må kommunene i tillegg legge økt vekt på effektivisering og prioritering mellom ulike formål.

Kommuneforvaltningens samlede underskudd før lånetransaksjoner er betydelig redusert de senere årene, jf. figur 3.6D, og ble i 1994 snudd til et overskudd. I 1996 og 1997 antas sektoren å ha et underskudd i området 2,5 - 3 mrd. kroner. Størrelsen på underskuddene i disse to årene er bl.a. påvirket av at investeringer i forbindelse med grunnskolereformen i første omgang i stor grad blir finansiert ved at kommunene tar opp lån. Investeringsutgiftene vil bli kompensert gjennom statlige bevilgninger fordelt over flere år. Høye investeringer i forbindelse med grunnskolereformen bidrar således isolert sett til budsjettunderskudd på kort sikt. Senere vil de årlige bevilgningene til dekning av rente- og avdragsbelastningen av låneopptakene være høyere enn investeringsutgiftene til nevnte formål, noe som isolert sett vil bidra til å redusere underskuddet i sektoren. Kommunenes og fylkeskommunenes nettogjeld beløp seg i 1996 til anslagsvis 50 mrd. kroner. Regnet som andel av inntektene har gjelden gått sterkt ned de siste årene, fra et toppnivå i 1989 på knapt 40 pst. til knapt 30 pst. fra og med 1994.

I St prp nr 61 (1996-1997) Om kommuneøkonomien 1998 mv., varslet Regjeringen en reell vekst i kommuneforvaltningens samlede inntekter, utenom tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger mv., på om lag 2 pst. eller ca. 3 500 mill. kroner, fra 1997 til 1998. Den varslede økningen var fastlagt ut fra hensynet til gjennomføringen av grunnskolereformen, satsing på eldre, behovet for økt ressursinnsats i sykehussektoren og tilføring av midler til kommuner og fylkeskommuner som isolert sett får reduserte inntekter som følge av omleggingen av inntektssystemet som ble gjennomført i 1997. Det ble i proposisjonen videre lagt til grunn en reell vekst i de frie inntektene, dvs. summen av skatteinntekter og rammetilskudd, på mellom ¹/₂ pst. og ³/₄ pst.

I proposisjonen om kommuneøkonomien og i Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble anslaget for kommunesektorens skatteinntekter justert opp med 800 mill. kroner i forhold til forutsetningene i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet. Oppjusteringen hadde bl.a. sammenheng med at det ble lagt til grunn en sterkere sysselsettingsvekst i norsk økonomi enn tidligere anslått. Det ble imidlertid pekt på at innbetalingstallene for første termin i år, som gjelder månedene januar og februar, isolert sett indikerte at kommuneforvaltningens skatteinntekter kunne bli enda høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. På denne bakgrunn ble det i proposisjonen om kommuneøkonomien knyttet følgende forbehold til de varslede inntektsforutsetningene for 1998:

«Det presiseres at dersom anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1997 blir endret i forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett 1997, kan vekstforutsetningene for kommunesektorens inntekter for 1998 bli endret i forbindelse med fremleggelsen av Nasjonalbudsjettet i oktober.»

Tabell 3.7 gir en oversikt over kommuneforvaltningens inntekter etter anslag på regnskap for 1997 og Regjeringens forutsetninger for 1998.

Kommuneforvaltningens skatteinntekter for de seneste månedene har økt mer enn det som ble lagt til grunn ved framleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett og proposisjonen om kommuneøkonomien. I brev av 11. juni 1997 fra Finansministeren ble Finanskomiteen i Stortinget orientert om at tallene for innbetalte skatter for årets første fire måneder kunne gi grunnlag for en oppjustering av anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1997 på i størrelsesorden 1,3 mrd. kroner. Ut fra oppgavene over innbetalte inntekts- og formuesskatter i perioden mai-august, samt foreløpige oppgaver over likningen for personlige skattytere for inntektsåret 1996, legges det nå til grunn en ytterligere oppjustering av anslagene for skatteinntektene for 1997 på 200 mill. kroner. Samlet anslås det i denne meldingen at kommunesektorens skatteinntekter i 1997 dermed blir 1 500 mill. kroner høyere enn forutsatt i Revidert nasjonalbudsjett. Merøkningen anslås å fordele seg med om lag 850 mill. kroner på kommunene og om lag 650 mill. kroner på fylkeskommunene. Utover merøkningen i skatteinntektene er kommunenes nominelle inntekter anslått å øke med i alt om lag 1 000 mill. kroner. Av dette er ca. 500 mill. kroner en følge av ekstrabevilgninger som ble vedtatt i forbindelse med stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett eller foreslått høsten 1997, jf. St prp nr 83 (1996-97). Videre er anslaget for kommunenes gebyrinntekter oppjustert med 500 mill. kroner. Oppjusteringen er bl.a. basert på regnskapstall for årets åtte første måneder fra et begrenset antall kommuner.

På bakgrunn av lønnsoppgjøret våren 1997 anslås lønnsveksten for kommuneansatte, medregnet undervisningspersonale, i 1997 å bli ¹/₄ prosentenhet høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Merkostnadene av den høyere lønnsstigningen anslås til om lag 250 mill. kroner i 1997. Etter dette anslås kommuneforvaltningens inntekter å stige reelt med 4¹/₄ pst. fra 1996 til 1997. I Revidert nasjonalbudsjett ble det lagt til grunn en realvekst i inntektene på knapt 3 pst.

Regjeringen har ved utformingen av det økonomiske opplegget for 1998 lagt opp til at kommunene og fylkeskommunene får beholde hele den merøkningen i inntektene som de nå anslås å få i 1997. Videre er det lagt opp til et nivå på de samlede inntektene i kommunesektoren i 1998 som ligger vel 600 mill. kroner høyere enn forutsatt i Kommuneøkonomiproposisjonen. I forhold til proposisjonens anslag for 1997 innebærer dette en reell økning i kommunesektorens inntekter på om lag 2¹/₂ pst. fra 1997 til 1998. Dersom det tas utgangspunkt i de oppjusterte anslagene for 1997, dvs. også medregnet den betydelige merøkningen i bl.a. skatteinntektene, innebærer opplegget en reell økning i inntektene på ca. 1 pst. fra 1997 til 1998.

Sett over begge årene 1997 og 1998 vil kommunesektorens inntekter etter dette bli vel 3 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Kommuneøkonomiproposisjonen.

Kommunenes muligheter til å gi et tilfredsstillende tjenestetilbud avhenger ikke bare av utviklingen i inntektene, men i stor grad også av evnen til å omstille og effektivisere eksisterende kommunal virksomhet. For en sektor som disponerer en så stor del av samfunnets ressurser, er det viktig at den kontinuerlig søker å utnytte ressursene bedre. Kommunene har selv det primære ansvaret for å organisere tjenesteproduksjonen slik at ressursutnyttingen blir best mulig. Mange kommuner har gjort en innsats for å få til omstilling og effektivisering. Staten kan på sin side på ulike måter bidra til å øke evnen til omstilling i kommunesektoren, bl.a. ved å skape større frihet for kommunene til egne prioriteringer og muligheter til å tilpasse seg lokale forhold. Et viktig tiltak i denne retningen var innføringen av det nye inntektssystemet i 1986, med mindre vektlegging på øremerkede overføringer og større vekt på rammefinansiering. I budsjettopplegget for 1998 foreslås øremerkede tilskudd til psykisk utviklingshemmede svarende til om lag 585 mill. kroner lagt inn i inntektssystemet, jf. omtale nedenfor. Videre har Stortinget gitt sin tilslutning til at også øremerkede tilskudd knyttet til pensjonsinnskudd for grunnskolelærere i Statens Pensjonskasse blir lagt inn i inntektssystemet fra og med 1998. I 1997 er det bevilget om lag 1,4 mrd. kroner på disse øremerkede postene. I tråd med det som er forutsatt i St prp nr 1 (1997-98) Kommunal- og arbeidsdepartementet, vil endelig forslag om å legge ovennevnte øremerkede tilskudd inn i inntektssystemet i 1998 bli lagt fram for Stortinget senere i høst.

I avsnitt 2.9 er det gitt en nærmere omtale av den generelle lønns- og prisutviklingen fra 1997 til 1998. Blant annet på grunnlag av en forutsatt lønnsvekst på 3¹/₂ pst. er det lagt til grunn en prisøkning for kommunale utgifter på 2,9 pst.

Som omtalt i avsnitt 3.1 foreslår Regjeringen at arbeidsgiverperioden i sykelønnsordningen utvides fra 2 til 3 uker. Utvidelsen er forutsatt satt i verk med virkning fra 1. april 1998. For kommunesektoren anslås forslaget om utvidet arbeidsgiverperiode å innebære en merkostnad i budsjettåret 1998 på om lag 250 mill. kroner. Det er Regjeringens forutsetning at kommunesektoren i denne sammenhengen skal behandles på linje med andre arbeidsgivere og ikke gis særskilt kompensasjon for merkostnadene. Det er således ikke tatt hensyn til de økte lønnskostnadene i ovennevnte anslag for prisøkning for kommunale utgifter.

I forhold til de oppjusterte inntektsanslagene for 1997, dvs. medregnet den betydelige merøkningen i skatteinntektene, gir det økonomiske opplegget for 1998 en nominell økning i de frie inntektene på 0,7 pst., jf. tabell 3.7. Den anslåtte økningen i frie inntekter er bl.a. påvirket av at

• rammetilskudd svarende til om lag 3 mrd. kroner forutsettes gjort om til øremerkede tilskudd som ledd i ordningen med innsatsstyrt finansiering av sykehus

• rammetilskuddene foreslås redusert ytterligere med 225 mill. kroner som ledd i finansieringen av ordningen med kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner for betalt merverdiavgift ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende

• andre øremerkede ordninger på snaut 600 mill. kroner legges inn i inntektssystemet

• rammetilskuddene forutsettes økt med snaut 900 mill. kroner som ledd i gjennomføringen av grunnskolereformen

• rammetilskuddene økes med 200 mill. kroner som kompensasjon for bortfall av egenbetaling for hjemmesykepleie, jf. omtale nedenfor

Når det korrigeres for de forholdene som her er nevnt, og det samtidig tas hensyn til den anslåtte prisstigningen for kommunale utgifter på 2,9 pst., antas de frie inntektene regnet i faste priser å gå ned med om lag 1 pst.

Dersom det imidlertid tas utgangspunkt i det nivået på de frie inntektene i 1997 som ble lagt til grunn i Kommuneøkonomiproposisjonen, dvs. utenom merøkningen i skatteinntektene på 1 500 mill. kroner, gir det økonomiske opplegget for 1998 en reell vekst i de frie inntektene til kommunesektoren på 0,2 pst. Økningen er vel ¹/₄ prosentenhet, eller ca. 450 mill. kroner, lavere enn det som ble varslet i proposisjonen. Nedjusteringen av økningstakten skyldes dels at den delen av bevilgningene til satsing på eldre som forutsettes å finansiere renter og avdrag i forbindelse med nyinvesteringer, nå forutsettes tilført som øremerkede midler i stedet for som rammetilskudd, slik det var lagt opp til i proposisjonen om kommuneøkonomien. Den lavere veksttakten for frie inntekter må dessuten vurderes på bakgrunn av den betydelige oppjusteringen av anslagene for kommunenes skatteinntekter i 1997 og behovet for å føre en stram finanspolitikk i 1998. Sett over begge årene 1997 og 1998 ventes kommunenes frie inntekter å ligge vel 1 mrd. kroner høyere enn anslått i ovennevnte proposisjon.

Regjeringens skatteopplegg for 1998 er nærmere omtalt i kapittel 5. Noen av de foreslåtte endringene i skattereglene berører kommuneøkonomien. Bl.a. foreslås grunnlaget for formuesskatten utvidet ved at aksjerabattene oppheves samtidig som skattesatser reduseres og beløpsgrenser øker. Samlet sett er det foreslåtte skatteopplegget anslått å virke omtrent nøytralt på kommunesektorens skatteinntekter sammenliknet med et referansesystem der beløpsgrenser og fradrag er justert i samsvar med den anslåtte lønnsveksten fra 1997 til 1998. For øvrig vil kommunenes og fylkeskommunenes bokførte skatteinntekter i 1998 bli påvirket av endringer av lovregler for skattlegging av kraftforetak som Stortinget vedtok i 1996. De nye skattereglene, som ble gjort gjeldende fra og med inntektsåret 1997, innebar bl.a. en overgang til skattlegging av regnskapsmessig overskudd og innføring av en naturressursskatt for kommuner og fylkeskommuner. Det ble samtidig, i forbindelse med skattleggingen av overskudd i kraftverk, forutsatt at skattørene for kommuner og fylkeskommuner skulle fastsettes til samme sats som for andre etterskuddspliktige skattytere.

I proposisjonen om kommuneøkonomien for 1998 ble det varslet at Regjeringen i forbindelse med budsjettopplegget for 1998 ville fremme forslag om reduksjon av de kommunale og fylkeskommunale skattørene. Med uendret nivå på de kommunale skattørene anslås kommunenes bokførte skatteinntekter i 1998 å øke med om lag 6 pst. i forhold til det betydelig oppjusterte nivået for 1997. Dette innebærer en sterkere økning i skatteinntektene enn det som den antatte lønns- og sysselsettingsveksten til sammen indikerer. Når skatteinntektene er anslått å øke noe mer, er det bl.a. en følge av endringer i skattereglene for kraftforetak som tidligere er vedtatt. En økning av de bokførte skatteinntektene for kommunene på 6 pst. ville være klart høyere enn den veksten i kommunesektorens samlede inntekter som nå legges til grunn og den veksten i skatteinntektene som ble varslet i proposisjonen om kommuneøkonomien. For å unngå for svak utvikling i rammeoverføringene og sikre større utjamning kommunene imellom, foreslår Regjeringen å redusere maksimalsatsene for de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For personlige skattytere foreslås den maksimale skattøren for inntektsåret 1998 redusert med 0,75 prosentenheter for kommunene og 0,5 prosentenheter for fylkeskommunene. For etterskuddspliktige skattytere foreslås den maksimale skattøren for inntektsåret 1997 redusert med 0,5 prosentenheter for kommunene. Satsene for fellesskatten for hhv. 1998 og 1997 forutsettes økt tilsvarende.

Den isolerte reduksjonen av kommunesektorens bokførte skatteinntekter i 1998 som følge av reduserte skattører anslås til 4,4 mrd. kroner. Etter dette anslås kommunesektorens samlede skatteinntekter å øke nominelt med 0,8 pst. fra 1997 til 1998, jf. tabell 3.7.

I opplegget for 1998 er det lagt til grunn en økning i kommunenes gebyrinntekter på 3,6 pst., som er mindre enn det kommuneregnskapene for de seneste årene har vist. Anslaget tar utgangspunkt i forutsetningen om en gjennomsnittlig nominell økning i gebyrinntektene i tråd med den forutsatte generelle kostnadsøkningen i kommunesektoren, dvs. 2,9 pst. Utover dette er det tatt hensyn til at det i budsjettoppleggene for 1997 og 1998 samlet sett legges opp til økt aktivitet innenfor områder der kommunene tradisjonelt yter tjenester til private mot betaling, f.eks. barnehager og skolefritidsordninger. På den andre siden vil gebyrinntektene i kommunene isolert sett bli redusert som følge av at kommunene ikke lenger vil kunne kreve egenbetaling for hjemmesykepleie. I tråd med stortingsvedtak i juni 1997 legger Regjeringen opp til at de nye forskriftene gjøres gjeldende med virkning fra 1. januar 1998. Mindreinntekten i 1998 som følge av bortfallet av egenbetaling for hjemmesykepleie er anslått til ca. 200 mill. kroner.

Det økonomiske opplegget innebærer en nominell økning i de øremerkede overføringene fra staten til kommunesektoren på knapt 24 pst., jf. tabell 3.7. Den sterke veksten er for en stor del en følge av forslaget om å gjøre om rammetilskudd til øremerkede tilskudd som ledd i ordningen med innsatsstyrt finansiering av somatiske sykehus. I økningen inngår også ekstra øremerkede bevilgninger på om lag 2 000 mill. kroner i forbindelse med satsing på eldre. I motsatt retning trekker det forholdet at tilskudd til psykisk utviklingshemmede på om lag 585 mill. kroner forutsettes lagt inn i inntektssystemet. Utviklingen i de øremerkede tilskuddene til kommunesektoren må ellers ses i sammenheng med behovet for å øke den offentlige innsatsen på høyt prioriterte områder, særlig i sykehussektoren.

De samlede rammetilskuddene under inntektssystemet vil etter forslaget øke nominelt med 0,5 pst. fra 1997 til 1998. Den svake veksten er i stor grad påvirket av at rammetilskudd på om lag 3 mrd. kroner forutsettes gjort om til øremerkede tilskudd som ledd i ordningen med innsatsstyrt finansiering av sykehus. På den andre siden foreslås rammetilskuddene isolert sett økt bl.a. som ledd i gjennomføringen av grunnskolereformen og for å kompensere for bortfall av egenbetaling for hjemmesykepleie. Dessuten forutsettes en del øremerkede tilskudd til psykisk utviklingshemmede lagt inn i inntektssystemet. Uten den foreslåtte reduksjonen av de kommunale og fylkeskommunale skattørene ville det, innenfor den forutsatte rammen for vekst i de samlede inntektene, ha vært en klar nominell nedgang i rammetilskuddene fra 1997 til 1998.

En mer detaljert gjennomgang av kommuneopplegget for 1998 er gitt i St prp nr 1 (1997-98) Kommunal- og arbeidsdepartementet. Videre er det i avsnitt 2.5.1 i denne meldingen gitt en omtale av anslagene for utviklingen i kommunesektorens utgifter til konsum og investeringer. En samlet oversikt over utviklingen i kommuneforvaltningens inntekter og utgifter fram til 1998 er gitt i tabell A.6 i vedlegget til denne meldingen.

3.3 Penge- og valutapolitikken

Gjeldende forskrift for utøvelsen av penge- og valutapolitikken ble fastsatt ved kongelig resolusjon 6. mai 1994. I forskriften heter det bl.a:

«Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet.»

Bakgrunnen for valget av stabil valutakurs som operativ retningslinje for penge- og valutapolitikken ble omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1994. Pengepolitikken skal sammen med andre økonomiske virkemidler bidra til å nå målene om full sysselsetting og en bærekraftig økonomisk vekst. Det legges vekt på at en lav pris- og kostnadsvekst er en forutsetning for å nå disse målene. Om pengepolitikken het det i Revidert nasjonalbudsjett 1994 bl.a. følgende:

«Spesielt for et lite land med åpen økonomi er det over tid vanskelig å holde lav inflasjon, på linje med eller lavere enn i våre konkurrentland, uten stor grad av stabilitet i valutakursen. Stabil valutakurs kan bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon, som igjen har betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. Moderat pris- og kostnadsvekst vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid».

Videre het det:

«Ved å holde stabil valutakurs mot land som selv har lav inflasjon som et hovedmål for sin pengepolitikk, vil en over tid kunne oppnå lav inflasjon selv.»

Lav pris- og kostnadsvekst og stabil valutakurs vil bidra til stabile rammebetingelser for næringslivet og husholdningene. Høy inflasjon og ustabile valutaforhold vil på den annen side kunne skape store ubalanser i økonomien. Regjeringen legger derfor fortsatt vekt på lav pris- og kostnadsvekst som en del av en samlet politikk for balansert økonomisk vekst og full sysselsetting.

Forskriften for kronens kursordning innebar en presisering og videreføring av de retningslinjene en hadde fulgt siden 10. desember 1992. De operative retningslinjene for pengepolitikken har således ligget fast siden slutten av 1992. I denne perioden har kronens verdi vært relativt stabil samtidig som prisveksten i Norge gjennomgående har ligget under eller vært om lag på linje med den gjennomsnittlige prisveksten i Europa.

I løpet av det siste året har valutakursen vært noe mindre stabil enn tidligere, jf. avsnitt 2.4.2. Appresieringspress rundt årsskiftet gjorde at Norges Bank satte ned de administrerte rentene i tre omganger med til sammen 1¹/₄ prosentpoeng. Mot sommeren normaliserte situasjonen på valutamarkedet seg. Kronen svekket seg igjen, og 16. juli satte Norges Bank opp de administrerte rentene med ¹/₄ prosentpoeng.

Det viktigste virkemiddelet for å sikre en balansert vekst og dempe presstendensene i norsk økonomi er et stramt finanspolitisk opplegg, sammen med en gjennomføring av inntektsoppgjørene som bidrar til å holde lønns- og prisveksten lav. Som følge av at europeisk økonomi er inne i en svak utvikling, er det europeiske rentenivået nå lavt. Hensynet til stabilitet i kronekursen innebærer at det norske rentenivået i hovedsak må følge det europeiske. Pengepolitikken bidrar likevel til å stabilisere norsk økonomi ved at stabil valutakurs støtter opp under finanspolitikken og gjennomføringen av inntektsoppgjørene.

I 1992 munnet arbeidet til sysselsettingsutvalget ut i Solidaritetsalternativet, som bygde på en erkjennelse av at det var nødvendig å styrke grunnlaget for produksjon og sysselsetting i konkurranseutsatt sektor, bl.a. for å unngå for stor oljeavhengighet, jf. avsnitt 4.1.7. Hvis pengepolitikken i dagens situasjon skulle ta hovedansvaret for å bremse veksten i økonomien, ville dette kreve høyere rente og sterkere kronekurs. I en liten, åpen økonomi med frie kapitalbevegelser ville virkningen av en strammere pengepolitikk i stor grad komme gjennom valutakursen. Derfor ville det i stor grad være konkurranseutsatt sektor som ville bli rammet av en slik innretning av pengepolitikken.

Ansvarsfordelingen mellom penge-, finans- og inntektspolitikken er godt etablert og har gitt gode resultater. Regjeringen vil videreføre stabil valutakurs som operativ retningslinje for pengepolitikken.

Statens opplåning blir tilpasset den pengepolitiske styringen. Staten har hittil i 1997 tatt opp 16,7 mrd. kroner i nye langsiktige lån innenlands, mens gamle lån er avdratt med 2,4 mrd. kroner. Ved utgangen av august var utestående i kortsiktige markedspapirer og andre kortsiktige lån om lag som ved årsskiftet. Lån i utenlandsk valuta er hittil i år avdratt med 23,1 mrd. kroner. Staten har i år tatt opp ett lån i utenlandsk valuta tilsvarende om lag 250 mill. kroner, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 1997.

3.4 Retningslinjer for Statens petroleumsfond

3.4.1 Innledning

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det foretatt en prinsipiell drøfting av retningslinjene for forvaltning av Statens petroleumsfond på basis av en tilrådning fra Norges Bank. På bakgrunn av at framskrivingene av statsfinansene indikerte at fondet vil bli større enn tidligere anslått, samt at det vil ta lengre tid før det blir nødvendig å tære på fondet, ble det vurdert som ønskelig å legge til grunn en lengre investeringshorisont i forvaltningen av midlene enn hittil.

Med en lang investeringshorisont er det naturlig å vurdere investering i egenkapitalinstrumenter som f.eks. aksjer. Historiske erfaringer tilsier at det over tid er grunn til å forvente en meravkastning på aksjer sammenliknet med obligasjoner. I tillegg kan man oppnå en risikospredning ved å investere i aksjer i tillegg til obligasjoner. Selv om aksjeplasseringer over tid ventes å gi høyere avkastning, må en regne med at det vil komme år hvor fondet har svak eller endog negativ avkastning. På bakgrunn av drøftingen ble det i Revidert nasjonalbudsjett 1997 (s. 79) trukket følgende konklusjon:

«Regjeringen vil på denne bakgrunn ta sikte på å åpne for at deler av petroleumsfondet kan investeres i egenkapitalinstrumenter. Det legges opp til at det vil bli presentert nye retningslinjer høsten 1997, som vil tre i kraft fra 1. januar 1998.

Det er nødvendig å vurdere nærmere hvor stor andel av fondet som bør kunne investeres i aksjer. Blant langsiktige investorer internasjonalt er det en del variasjon når det gjelder hvilken andel aksjer utgjør av porteføljen. En aksjeandel på i størrelsesorden 30-70 pst. kan se ut til å være utbredt blant denne type investorer. Etter departementets foreløpige vurdering bør aksjeandelen i petroleumsfondets portefølje i denne omgang ligge i området 30-50 pst. En vil vurdere spørsmålet nærmere fram mot fastsettelsen av nye retningslinjer.»

Det var videre en drøfting i Revidert nasjonalbudsjett 1997 av petroleumsfondets rolle som investor, hvor Regjeringens syn var at fondet utelukkende bør opptre som en finansiell investor slik at eierandelene i de enkelte selskapene er små. Fondets aksjeplasseringer skal være slik at de gir en avkastning på linje med bredt sammensatte porteføljer av aksjer ved ulike internasjonale aksjebørser. Plasseringene vil finne sted på store og anerkjente aksjebørser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

Et flertall i Stortingets finanskomité, bestående av Arbeiderpartiet, Høyre, representanten Bråthen, Kristelig Folkeparti og Venstre sluttet seg til hovedprinsippene for nye retningslinjer for forvaltning av Statens petroleumsfond, jf. Budsjett-innst S IV (1996-97).

Norges Bank har i et brev av 22. august til Finansdepartementet gitt sine tilrådninger til nye retningslinjer. Bankens brev følger som trykt vedlegg til denne meldingen.

Finansdepartementet har i samsvar med omtalen i Revidert nasjonalbudsjett 1997 og Stortingets syn, og etter å ha vurdert Norges Banks brev av 22. august, endret retningslinjene for forvaltning av Statens petroleumsfond, jf. boks 3.2. De nye retningslinjene trer i kraft 1. januar 1998, men oppbyggingen av fondets aksjebeholdning vil bli spredt over tid for å unngå at petroleumsfondets disposisjoner påvirker kursene i de markedene fondet skal investeres. En tar imidlertid sikte på å nå den planlagte aksjeandelen i løpet av 1998. I det etterfølgende gis det en gjennomgang av de nye retningslinjene.

Det legges stor vekt på åpenhet rundt forvaltningen av Statens petroleumsfond. Som nevnt i Revidert nasjonalbudsjett 1997, vil fondets årsregnskap bli presentert i statsregnskapet. En legger da opp til at det samtidig vil bli presentert en fullstendig oversikt over alle fondets eiendeler. I tillegg vil halvårsresultatet bli kort omtalt i nasjonalbudsjettet.

Ved utgangen av 1996 var petroleumsfondets saldo 46,3 mrd. kroner. Ved utgangen av 2. kvartal 1997 var fondets verdi 50,6 mrd. kroner. Den bokførte avkastningen i første halvår er 4,3 mrd. kroner, fordelt på bl.a. 1,6 mrd. kroner i opptjent renteinntekt og 2,8 mrd. kroner i urealisert valutakursgevinst.

Framskrivingene for oppbygging av Statens petroleumsfond fram til 2001 er oppjustert siden Revidert nasjonalbudsjett 1997, jf. omtale i avsnitt 3.1. Ifølge de nye anslagene vil fondet målt til markedsverdi være på 116 mrd. kroner ved utgangen av 1997, 198 mrd. kroner ved utgangen av 1998, og om lag 570 mrd. kroner ved utgangen av 2001.

I Langtidsprogrammet 1998-2001 ble det foretatt langsiktige økonomiske framskrivinger som illustrerer ulike veivalg i den økonomiske politikken, jf. kapittel 2 i St meld nr 4 (1996-97). Det såkalte Basisalternativet er et scenario som forutsetter en vellykket økonomisk politikk. Dette alternativet skisserer en utvikling der den offentlige utgiftsveksten tilpasses slik at det blir balanse i statsfinansene på lang sikt. Det vil ikke i noen periode være nødvendig å skjære ned på det offentlige tjenestetilbudet, og både nålevende og etterfølgende generasjoner vil få glede av oljerikdommen som nå utvinnes i form av avkastning fra petroleumsfondet. Dette vil kreve en betydelig fordringsoppbygging på statens hånd etter hvert som petroleumsressursene utvinnes.

Det såkalte Sprekkalternativet illustrerer mulige utviklingstrekk dersom det de nærmeste årene brukes mer av petroleumsinntektene enn det langsiktige hensyn skulle tilsi. Sprekkalternativet innebærer at det raskt oppstår betydelige underskudd i offentlig forvaltning når petroleumsinntektene etter hvert faller. Den høye veksten i offentlig konsum lar seg finansiere av høye petroleumsinntekter gjennom en del år, men kan ikke opprettholdes over tid. Kravet til langsiktig balanse i offentlige finanser tvinger fram betydelige innstramminger. I Sprekkalternativet er det ikke tatt hensyn til at det kan ta tid å få til så store omstillinger, noe som trekker i retning av at problemene med å rette opp skadevirkningene av kortsiktig bruk av petroleumsinntektene kan være undervurderte.

Det vises for øvrig til vedlegg 1 i denne meldingen, som analyserer gapet mellom stigende pensjonsutgifter og fallende petroleumsinntekter. Den analysen har et noe annet utgangspunkt enn de mer omfattende beregningene i Langtidsprogrammet. Konklusjonen er imidlertid i stor grad sammenfallende, nemlig at det er nødvendig å begrense den offentlige utgiftsveksten for å sikre langsiktig balanse i norsk økonomi. Vedlegget illustrerer også hvor følsomme beregningene er for alternative forutsetninger om f.eks. realrente og oljepris.

Etter at Langtidsprogrammet ble lagt fram, er anslagene for petroleumsinntektene oppjustert og offentlig forvaltnings oljekorrigerte underskudd de nærmeste årene nedjustert. Når den statsfinansielle situasjonen er forbedret, tilsier det isolert sett at veksten i offentlig tjenesteyting med tilhørende sysselsetting kan være noe større enn tidligere lagt til grunn. Justeringer av beregningene i Langtidsprogrammet indikerer at det er rom for en offentlig sysselsettingsvekst i Basisalternativet på ³/₄ pst. per år i gjennomsnitt fram til 2020. Justeringer av Sprekkalternativet antyder at de samme statsfinansielle problemene som i Langtidsprogrammet vil inntre ved en offentlig sysselsettingsvekst på om lag 1¹/₂ pst. per år fram til 2020. Tilsvarende sysselsettingsvekst i perioden 1970 til 1995 var til sammenlikning 2,3 pst. Dette illustrerer at Basisalternativet er et krevende alternativ.

Det er også foretatt langsiktige beregninger over størrelsen på Statens petroleumsfond, hvor det er tatt hensyn til nye anslag for petroleumsinntektene og forutsetninger om vekst i offentlig sysselsetting som beskrevet over. Når en legger Basisalternativet til grunn, indikerer disse beregningene at petroleumsfondet vil øke til 140 pst. av BNP i 2020 og deretter avta som andel av BNP. Legger en Sprekkalternativet til grunn, vil petroleumsfondet først øke til knapt 45 pst. av BNP i 2005, og deretter bli bygd ned slik at fondet er tomt i 2015, jf. figur 3.7. Petroleumsfondet kan ikke ta opp gjeld og kan derfor ikke bli negativt. I figuren viser kurven over Sprekkalternativet akkumulerte underskudd på statsbudsjettet etter 2015. I Sprekkalternativet vil akkumulerte underskudd utgjøre om lag 100 pst. av BNP i 2030. Selv om det i andre offentlige fond og regnskaper vil finnes en del nettofinansformue, vil offentlig forvaltning etter hvert få en vesentlig nettogjeld. Dette står i sterk kontrast til situasjonen med vesentlige netto fordringer i Basisalternativet.

¹)Dette er justeringer av Basisalternativet og Sprekkalternativet i Langtidsprogrammet 1998-2001, hvor det bl.a. er forutsatt 4 pst. realavkastning. Petroleumsfondet kan ikke ta opp gjeld og kan derfor ikke bli negativt. I figuren viser kurven for Sprekkalternativet akkumulerte underskudd på statsbudsjettet etter 2015.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet.

3.4.2 Aksjeandel

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 var den foreløpige vurderingen at aksjeandelen i petroleumsfondet i denne omgang burde ligge i området 30-50 pst. En holder fast ved denne vurderingen. Det er viktig at aksjeandelen tillates å variere noe over tid. Det har bl.a. sammenheng med at endringer i markedsverdiene til aksjene og obligasjonene automatisk vil endre aksjeandelen i den samlede porteføljen. Retningslinjene forutsetter nå at 30-50 pst. av fondet skal være investert i aksjer og 50-70 pst. investert i obligasjoner, jf. forskriftens § 5.

I stedet for at hele fondet plasseres direkte i aksjer og obligasjoner, kan det være aktuelt å benytte derivater for å oppnå samme økonomiske eksponering. Ved f.eks. å investere et visst beløp i en risikofri plassering og kjøpe en såkalt future-kontrakt på en børsindeks for en gitt periode, vil man for denne perioden oppnå samme avkastning (og risiko) som om man hadde investert det samme beløpet direkte i de aksjene som utgjør den aktuelle børsindeksen. En slik kombinasjon av en risikofri plassering og en aksjeindeks future kalles gjerne en «syntetisk aksjeportefølje». Det følger av forskriftens § 5 at slike syntetiske porteføljer skal regnes som om midlene var investert direkte i aksjer.

Det har de siste par årene vært en sterk oppgang på flere av de store aksjebørsene internasjonalt. En kan på den bakgrunn reise spørsmålet om aksjekursene nå står foran en periode med svak eller negativ verdiutvikling, og at en derfor bør vurdere å avvente aksjeinvesteringer gjennom petroleumsfondet.

En kan ikke utelukke at den langsiktige oppgangsperioden blir avløst av en periode med nedgang i aksjekursene. Tar en imidlertid utgangspunkt i at all tilgjengelig informasjon er innbakt i aksjekursene, kan den langvarige oppgangen på enkelte børser i seg selv ikke gi informasjon om hvorvidt man nå står overfor et godt eller dårlig investeringstidspunkt. Historiske erfaringer tilsier at det med lang investeringshorisont har mindre betydning hvilket investeringstidspunkt man velger enn når investeringshorisonten er kort. Når man går inn i aksjemarkedet i flere porsjoner over lengre tid, gjør det at man sprer risikoen knyttet til hvorvidt man går inn i markedet på tidspunkter som i ettertid vil framstå som gunstige eller ugunstige. I tillegg kommer at petroleumsfondet vil vokse i årene framover. Dersom en skulle utsette innfasingen av aksjer i porteføljen, ville det gjøre at en måtte kjøpe tilsvarende større beløp senere, uten at en kunne være sikker på om det ville være et bedre tidspunkt. Langsiktige vurderinger kan således tilsi at petroleumsfondets aksjeportefølje bør økes jevnt i tråd med økningen i fondets størrelse.

3.4.3 Valutafordeling og markedsfordeling

I prinsippet kan valg av valutafordeling og valg av markedsfordeling være to uavhengige beslutninger. Ved å benytte valutaterminmarkedet kan man oppnå en ønsket valutafordeling, uavhengig av hvilke markeder fondet er plassert i. Norges Bank anbefaler i sitt brev at det ikke innføres et permanent skille mellom valuta- og markedsfordelingen:

«Dette har blant annet sammenheng med at fondets lange investeringshorisont gjør det vanskelig å avdekke den reelle valutaeksponeringen i fondet, fordi valutakursendringer på sikt ofte kan bli motsvart av rentedifferanser og inflasjonsforskjeller. Et vesentlig skille mellom valuta- og markedsfordelingen over tid ville dessuten innebære at en stadig måtte fornye kortsiktige kontrakter (valutaswapper) med betydelig beløp, noe som ville gitt store transaksjonskostnader og økt motpartsrisiko. I retningslinjene og i referanseporteføljen for Petroleumsfondet bør en derfor velge samme valuta- og markedsfordeling.»

Departementet slutter seg til Norges Banks konklusjon på dette punktet. Det er lagt opp til at fondet skal ha samme markedsfordeling og valutafordeling.

Fondet er i dag plassert med utgangspunkt i Norges importvekter. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 var det i lys av de nye framskrivingene for fondet en nærmere drøfting av i hvilken grad importvekter gir den mest hensiktsmessige valutafordelingen. En trakk da følgende konklusjon:

«Med en noe lengre vurderingshorisont og utsikter til et større fond er det forhold som taler for at valutafordelingen i petroleumsfondet bør justeres slik at en større andel av fondet plasseres utenfor Europa enn hva tilfellet er i dag, i første rekke i USA og Japan.»

Utgangspunktet for denne konklusjonen var en avveining mellom to forhold. På den ene siden skal en sikte mot at fondet skal få størst mulig internasjonal kjøpekraft når man må trekke på det. Det trekker i retning av at man bør legge vekt på sammensetningen av importen til Norge ved fastleggelse av valutafordelingen i fondet. På den annen side er de landene Norge importerer mye fra også land som likner mye på Norge i økonomisk struktur og som ligger nært oss geografisk. Det er derfor grunn til å tro at disse landene over tid vil kunne ha en økonomisk utvikling som likner mye på Norges. Det vil derfor ligge en risikoreduksjon i å spre investeringene også til andre deler av verden.

Valutafordelingen i fondet må derfor finnes ved en avveining av disse to forholdene. Mange av de risikotypene som er relevante på lang sikt, som f.eks. politiske omveltninger, kriger, naturkatastrofer osv., er av en slik art at de ikke kan tallfestes ved bruk av vanlige mål på risiko. Dersom man skal ta hensyn til slik risiko, kan man derfor ikke regne seg fram til den valutafordelingen som gir minst samlet risiko for fondet. Man må foreta en skjønnsmessig justering av valutafordelingen for å ivareta hensynet til at man ikke bør være så konsentrert om europeiske plasseringer som importvektene alene tilsier.

Norges Bank drøfter dette spørsmålet i sitt brev av 22. august og anbefaler at fondets investeringer gis en mer global spredning. De mest aktuelle prinsippene for å oppnå en mer global spredning er enten markedskapitaliseringsvekter eller BNP-vekter. Markedskapitaliseringsvekter innebærer at andelen plassert i de enkelte markedene er proporsjonal med størrelsen (markedsverdien) på markedet. BNP-vekter innebærer at porteføljen fordeles på de enkelte land etter deres andel av den samlede verdiskapingen målt ved bruttonasjonalproduktet.

Norges Bank foreslår at en ved fastleggelsen av den regionale valutafordelingen legger mest vekt på BNP-vekter, men at også hensynet til Norges importmønster tillegges en viss vekt. Banken foreslår følgende regionfordeling: Amerika 20-40 pst., Europa og Afrika 40-60 pst., Asia og Oceania 10-30 pst.

Om fordelingen innen regionene uttaler Norges Bank følgende:

«Den regionale fordelingen bør være lik for aksjer og obligasjoner. Norges Bank mener imidlertid at aksjer og obligasjoner ikke trenger å ha den samme valuta- og markedsfordeling innenfor de ulike regionene. For aksjer kan både hensynet til transaksjonskostnader og hensynet til å unngå store eierandeler i enkeltselskaper tilsi at markedskapitaliseringsvekter bør brukes. Men disse vektene er ikke noe godt alternativ for obligasjoner siden det kan innebære at investeringene automatisk økes i land med voksende gjeld. Det taler for at en bør bruke BNP-vekter som utgangspunkt når obligasjonsinvesteringene skal spres innenfor regionene.»

Departementet slutter seg til Norges Banks vurderinger. I forskriften heter det nå at fondets investeringer skal fordeles med 20-40 pst. i Amerika, 40-60 pst. i Europa, og 10-30 pst. i Asia og Oceania. Siden ingen av finansmarkedene i de afrikanske landene for tiden anses tilstrekkelig velutviklet til å oppfylle de kriteriene som er lagt til grunn for fondets plasseringer, jf. nedenfor, har en ikke nå inkludert Afrika i regioninndelingen. For tiden vurderer en det slik at det heller ikke er aktuelt å investere i Mellom- og Sør-Amerika. Regionen Amerika vil derfor inntil videre bare inkludere Canada og USA, jf. nedenfor.

Innen de tre regionene foretas landfordelingen for obligasjonsinvesteringene etter BNP-vekter og for aksjeinvesteringene etter markedskapitaliseringsvekter. I forhold til dagens valutafordeling innebærer dette bl.a. at andelen plassert i Europa reduseres, og da særlig andelen i små land som Norge har et stort handelssamkvem med som Sverige og Danmark.

Når det gjelder vurderingen av hvilke land petroleumsfondet kan plasseres i, har Norges Bank følgende vurdering:

«Petroleumsfondet skal bare investeres i land med velfungerende finansmarkeder og betryggende verdipapirlovgivning. I tillegg bør det stilles krav om finansmarkedenes størrelse og likviditet. For fondet er det også viktig at det ikke er restriksjoner på utlendingers adgang til markedene. Siden det ikke er opplagt hvilke land som tilfredsstiller disse kravene, ville det vært en fordel om en kunne finne entydige og objektive kriterier for hvordan en skulle velge ut de aktuelle landene. En mulighet er å begrense investeringene til land som deltar i internasjonale organisasjoner der medlemskap setter krav til finansmarkedenes funksjonsmåte (som for eksempel OECD). Et annet alternativ er å ta utgangspunkt i de store investeringsbankenes markedsindekser (referanseporteføljer) for investorer som ønsker en global spredning av sin formue. Fordelen med det siste alternativet er at indeksene er konstruert utelukkende etter kriterier som er relevante for forvaltningen av Petroleumsfondet (som for eksempel finansmarkedenes størrelse og likviditet, lovgivning og tilgjengelighet for utenlandske investorer ). Norges Bank mener derfor det kan være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i investeringsbankenes markedsindekser når en skal definere hvilke land Petroleumsfondet kan investere i.»

Departementet er enig i at det er ønskelig at det legges entydige og objektive kriterier til grunn ved fastsettelse av hvor petroleumsfondet kan investeres. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det understreket at fondet skal investeres i land med velfungerende og likvide finansmarkeder med betryggende selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning. I lys av at de store investeringsbankenes markedsindekser er konstruert etter samme type kriterier som er relevante for petroleumsfondet, kan dette synes som et egnet utgangspunkt for å definere hvilke land fondet kan investeres i. En global aksjeindeks består av delindekser for ulike land. De enkelte delindeksene er i sin tur satt sammen av enkeltaksjer på en måte som gjør at indeksen skal reflektere verdiutviklingen i aksjemarkedet.

De to mest anerkjente globale aksjeindeksene som kan være aktuelle for et slikt formål er MSCI World Index og FT/S&P Actuaries World Index. Av disse har en kommet til at aksjeindeksen MSCI World Index peker seg ut som mest velegnet for å definere hvilke land fondet kan plasseres i ettersom denne indeksen skiller mellom utviklede markeder («developed markets») og framvoksende markeder («emerging markets»).

MSCI World Index beregnes av Morgan Stanley Capital International, som er et samarbeid mellom investeringsbanken Morgan Stanley og selskapet Capital International Perspective. Skillet mellom utviklede og framvoksende markeder gjøres etter en kombinasjon av følgende kriterier:

• BNP per capita i landet.

• Regelverk som vesentlig begrenser utenlandsk eierskap.

• Kvaliteten på tilsynet med finansnæringen og oppgjørsfunksjonene.

• Begrensninger på kapitalbevegelser.

• En generell oppfatning av om landet bør karakteriseres som velutviklet, basert på f.eks. en oppfatning av investeringsrisiko.

Departementet legger i utgangspunktet opp til at fondet bør kunne investeres i de landene som inngår i denne indeksen over utviklede markeder (med unntak av Norge siden fondet i sin helhet skal investeres utenlands). Kinas spesielle administrasjonsområde Hong Kong er ikke et eget land, men regnes som et utviklet marked og er med på listen over hvor fondet kan investeres. Av landene i denne indeksen er Malaysia i en særstilling. Som eneste land inngår Malaysia både i indeksen for utviklede markeder og i indeksen for framvoksende markeder. Spørsmålet om investeringer i framvoksende markeder drøftes nedenfor. Departementets vurdering er der at en i denne omgang ikke vil investere i framvoksende markeder. En har derfor kommet til at en i denne omgang ikke vil ta med Malaysia i listen over hvor petroleumsfondet kan investeres.

En får da følgende liste over hvor fondet kan investeres:

• Amerika: Canada og USA.

• Europa: Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Italia, Irland, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyskland og Østerrike.

• Asia og Oceania: Australia, Hong Kong, Japan, New Zealand og Singapore.

Dette betyr bl.a. at EØS-land som f.eks. Island og Hellas eller land i Afrika og Latin-Amerika ikke er med siden deres finansmarkeder i dag ikke er ansett som tilstrekkelig velutviklede, store og likvide. Denne landlisten kan imidlertid endre seg over tid.

Departementet legger opp til at nevnte liste skal definere hvor og hvordan fondet skal investeres. Denne landlisten har forskjellige implikasjoner for aksjeporteføljen og obligasjonsporteføljen.

Landlisten innebærer at fondets aksjebeholdning kan bestå av aksjer notert på børsene i nevnte land. For obligasjonsporteføljens del er det et krav at obligasjonene er utstedt i en valuta til et av de nevnte landene eller ECU, samt at utsteder er hjemmehørende i et av landene. Som i dag vil det også være adgang til å investere i obligasjoner utstedt av internasjonale organisasjoner. I tillegg vil det bli satt en grense for kredittrisiko for utstederne.

Hensynet til lave transaksjonskostnader kan gjøre at en ikke finner det ønskelig å kjøpe obligasjoner i alle landene på listen. Det kan f.eks. være aktuelt ikke å kjøpe obligasjoner i små land hvor obligasjonsmarkedet viser høy grad av samvariasjon med obligasjonsmarkedet i et annet land.

Norges Bank anbefaler at deler av kapitalen i Statens petroleumsfond også plasseres i såkalte framvoksende markeder:

«Det bør imidlertid vurderes om fondet også skal kunne investere i framvoksende markeder («emerging markets»). Dette er utviklingsland og land som er i en overgangsfase fra planøkonomi til markedsøkonomi (transformasjonsøkonomier). Landene er kjennetegnet ved rask økonomisk vekst og stadig bedre utviklede finansmarkeder. Det kan tenkes at disse landene i årene som kommer vil ha en gunstig økonomisk utvikling fordi de ventelig vil ta igjen det teknologiske forspranget til de utviklede landene. Dette kan gi forventninger om god avkastning på investeringer i framvoksende markeder. Dersom den økonomiske utviklingen i disse landene ikke er sterkt korrelert med utviklingen i andre land, kan investeringer i framvoksende markeder også bidra til å redusere variasjonene i fondets samlede avkastning. Norges Bank mener på denne bakgrunn at det i retningslinjene for fondet bør åpnes for at inntil 5 prosent av fondet kan plasseres i disse markedene. Det er imidlertid ikke sikkert at Norges Bank vil investere i framvoksende markeder i fondets startfase. Oppbygging av systemer og kompetanse for å håndtere investeringer i disse markedene må vurderes opp mot andre prioriterte oppgaver.»

Plasseringer i framvoksende markeder kan være et interessant investeringsalternativ for petroleumsfondet. En må da blant annet vurdere nøye spørsmålet om risikostyring av investeringene i slike markeder som ikke er like velutviklede. Departementet vil vise til Norges Banks påpekning om at oppbygging av kompetanse på dette området må vurderes opp mot andre prioriterte oppgaver. Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at en i denne omgang ikke vil åpne for investeringer i framvoksende markeder.

3.4.4 Risikostyring

I dagens retningslinjer for forvaltningen av Statens petroleumsfond er fondets risiko regulert ved at det er satt rammer for kredittrisiko, valutarisiko, likviditetsrisiko og renterisiko. Når aksjer inkluderes som investeringsalternativ, kreves også en ramme for fordelingen mellom aksjer og obligasjoner. Slike partielle risikorammer tar imidlertid ikke hensyn til samvariasjonen mellom de ulike aktivaklasser, markeder og valutaer i porteføljen. Når aksjer nå inkluderes i fondets portefølje, er det etter departementets vurdering nødvendig å innføre et system for risikostyring som tar hensyn til denne samvariasjonen.

Som omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1997 blir det etablert en såkalt referanseporteføljefor petroleumsfondet. Denne referanseporteføljen er en tenkt portefølje som settes sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra de landene en i utgangspunktet ser for seg at fondet skal investeres i. På samme måte som det ikke alltid er ønskelig å kjøpe obligasjoner i alle landene det er anledning til pga. transaksjonskostnader, jf. tidligere omtale, kan det være aktuelt ikke å inkludere alle landene i referanseporteføljen. I referanseporteføljen har man tatt utgangspunkt i midtpunktene i de rammene som er satt for fondets investeringer. Når det f.eks. heter i retningslinjene at fondet kan plassere 30-50 pst. i aksjer, har man i referanseporteføljen en aksjeandel på 40 pst. På denne måten kan man si at referanseporteføljen representerer en nøytral investeringsstrategi ut fra retningslinjene. Det vises til nærmere omtale i boks 3.3.

Boks 3.3 Boks 3.3 Petroleumsfondets referanseportefølje

Referanseporteføljen er en tenkt portefølje og består ikke av faktiske investeringer. Denne porteføljen skal representere en nøytral investeringsstrategi ut fra retningslinjene, og framkommer ved å ta midtpunktene i de ulike intervallene for f.eks. aksjeandel, regionfordeling osv. De to aktivaklassene aksjer og obligasjoner representeres i referanseporteføljen ved hhv. aksje- og obligasjonsindekser i de ulike landene. Aksje- og obligasjonsindeksene er i sin tur satt sammen av enkeltaksjer og enkeltobligasjoner på en måte som gjør at indeksene skal reflektere verdiutviklingen i hhv. aksjemarkedet og obligasjonsmarkedet.

Nedenfor illustreres oppbyggingen av referanseporteføljen. Først deles porteføljen opp i 40 pst. aksjer og 60 pst. obligasjoner. Aksje- og obligasjonsporteføljene fordeles på de tre regionene Amerika, Europa og Asia/Oceania med hhv. 30 pst., 50 pst. og 20 pst. Innen regionene fordeles aksjeporteføljen på land etter størrelsen på aksjemarkedene i landene, mens obligasjonsporteføljen fordeles etter størrelsen på landenes økonomi (BNP-vekter). I sum bestemmes da utviklingen i verdien av referanseporteføljen av et veiet gjennomsnitt av utviklingen i hhv. aksje- og obligasjonsindekser i de enkelte landene. Det kan være aktuelt ikke å inkludere alle landene i referanseporteføljen.

Referanseporteføljen kan anvendes som et risikostyringsverktøy ved at det settes grenser for hva som aksepteres av forskjeller i risiko mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen. Begrepet relativ volatilitet er et slikt risikomål, og er definert som standardavviket til differansen mellom avkastningen på de faktiske investeringene og avkastningen på referanseporteføljen, jf boks 3.4.

I drøftingen av hvor høy grensen for relativ volatilitet bør være, skriver Norges Bank følgende i sitt brev:

«Når en skal fastlegge en grense for relativ volatilitet i forvaltningen av Petroleumsfondet, kan det være hensiktsmessig å skille mellom de to grunnene til at en forvalter kan ønske å avvike fra referanseporteføljen; hensynet til en kostnadseffektiv forvaltning og ønsket om å få en meravkastning i forhold til referanseporteføljen.

Når det gjelder hensynet til en kostnadseffektiv forvaltning, har erfaring vist at det kan være vanskelig å få til en fullstendig replikering av referanseporteføljen, fordi det ofte vil innebære at forvalteren må foreta et betydelig antall transaksjoner. Hensynet til transaksjonskostnader kan derfor tilsi at det bør være mulig for forvalteren å sette sammen en portefølje med litt andre egenskaper (færre verdipapirer) enn referanseporteføljen. I tillegg kan det i noen markeder være kostnadseffektivt å bruke derivater for å få en eksponering mot de underliggende verdipapirene over kortere eller lengre tid. [...] Norges Bank har gjort beregninger som viser at en relativ volatilitet for den samlede referanseporteføljen i størrelsesorden 0,3-0,4 prosent vil være tilstrekkelig ut fra hensynet til en kostnadseffektiv forvaltning.

I hvilken grad en skal sette en høyere grense for relativ volatilitet enn dette, blir et spørsmål om hvordan Petroleumsfondet skal forvaltes. Det er vanlig å skille mellom passiv og aktiv forvaltning. Det er imidlertid ikke noe eksakt skille mellom de to typene forvaltning. Det er for eksempel utviklet metoder som kan sies å ligge i grenselandet mellom passiv og aktiv forvaltning, og som gir mulighet for meravkastning med en begrenset grad av risiko.

Etter Norges Banks oppfatning bør en stor del av Petroleumsfondet forvaltes etter en langsiktig strategi der en bare har små avvik fra referanseporteføljen. Det skyldes at fondet etter hvert vil investere betydelige beløp i de internasjonale finansmarkedene, og erfaringer har vist at det kan være vanskelig å drive aktiv forvaltning med store beløp. En slik strategi vil dessuten gi lave forvaltningskostnader.

Det bør imidlertid åpnes for at deler av Petroleumsfondet kan forvaltes mer aktivt. Med utgangspunkt i en klart definert referanseportefølje kan aktiv forvaltning skje på fire måter: i) endre valuta- og markedsfordelingen, ii) endre fordelingen mellom aksjer og obligasjoner, iii) innenfor aksjeporteføljen velge bransjer eller selskaper som forventes å gjøre det bedre enn andre, og iv) innenfor obligasjonsporteføljen endre renterisikoen eller kredittrisikoen. Hvilken aktiv investeringsstrategi som gir best resultat, vil avhenge av hvor en kan forvente å finne avvik fra effisient prising av verdipapirene og av forvalterens evne til å utnytte slike avvik til å skape en meravkastning i forhold til referanseporteføljen. Empiriske studier gir ikke entydige resultater når det gjelder muligheten til å skape en (risikojustert) meravkastning ved de ulike formene for aktiv forvaltning.

Norges Bank vil søke å velge aktive investeringsstrategier som kan gi en forventet meravkastning uten at en påfører fondet vesentlig mer risiko. Det kan tale for at en i forvaltningen av fondet bør legge mest vekt på de to siste formene for aktiv forvaltning. Norges Bank har lang erfaring med obligasjonsinvesteringer, og i forvaltningen av valutareservene er det for tiden satt en maksimumsgrense for relativ volatilitet på 0,5 prosent. [...]

Ved forvaltningen av Petroleumsfondet bør grensen for relativ volatilitet settes etter en samlet vurdering av hensynet til kostnadseffektiv forvaltning og hensynet til aktiv forvaltning. Sentralt i denne vurderingen er Finansdepartementets holdning til risikoen for at fondets avkastning avviker fra det en kan oppnå ved strengt å følge referanseporteføljen. Etter Norges Banks oppfatning vil en øvre grense for relativ volatilitet på 1,5 prosent gjøre det mulig å ha en kostnadseffektiv forvaltning og samtidig drive aktiv forvaltning av en del av fondets portefølje. I fondets startfase vil Norges Bank trolig ikke utnytte denne grensen fullt ut, men heller gradvis søke å vinne erfaring med de ulike formene for aktiv forvaltning.»

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det lagt til grunn at fondets plasseringer skal være slik at de gir en avkastning på linje med bredt sammensatte porteføljer av verdipapirer. I utgangspunktet er det derfor naturlig at fondets plasseringer i stor grad gjenspeiler de aksjeindeksene og obligasjonsindeksene som inngår i referanseporteføljen.

Transaksjonskostnader gjør imidlertid at det ikke alltid vil være ønskelig å kjøpe alle verdipapirene som inngår i indeksene. I tillegg er det aktuelt å åpne for at en mindre del av fondet kan forvaltes etter en mer aktiv strategi, som også gjør at fondet vil få en sammensetning som avviker fra de nevnte indeksene i referanseporteføljen. Det understrekes at det også for slike forvaltningsmandater vil bli tatt utgangspunkt i bestemte indekser som referanse for investeringene, men det kan være snakk om en noe høyere grense for relativ volatilitet for disse mandatene enn for andre. I en periode hvor det er store netto overføringer til fondet og endringer i aktivafordelingen, kan det også være nødvendig med en noe større toleranse for avvik fra referanseporteføljen og dermed høyere grense for relativ volatilitet.

Ut fra disse hensynene vil departementet fastsette en grense for relativ volatilitet på 1,5 pst. En vil senere vurdere grensen for relativ volatilitet i lys av de erfaringer man gjør, og i lys av at senere perioder med lavere vekst i fondets plasseringer trekker i retning av at det ikke er nødvendig å ha like stor toleranse for avvik fra referanseporteføljen som nå. Under visse forutsetninger om de statistiske egenskapene til dataene, kan en relativ volatilitet på 1,5 pst. tolkes som at fondets avkastning med 95 pst. sannsynlighet vil ligge mellom +/- 3 prosentpoeng av referanseporteføljens avkastning (forutsatt lik forventet avkastning for fondet og referanseporteføljen).

Med renterisiko forstår man hvordan verdien på en plassering varierer med rentenivået. Renterisiko måles gjerne med begrepet durasjon. Durasjonstallet forteller hvilken prosentvis verdiendring en plassering har når rentenivået endrer seg med ett prosentpoeng. I de nåværende retningslinjene for fondet er det fastsatt en maksimal grense for durasjonen til obligasjonsplasseringene på 5, dvs. at verdien av fondets obligasjoner ikke skal endre seg mer enn 5 pst. ved en renteendring på ett prosentpoeng. Rentefølsomheten til en plassering målt ved durasjonen henger nøye sammen med rentebindingstiden for plasseringen. En lang rentebindingstid gir høyere durasjon, og dermed større kortsiktige verdiendringer ved renteendringer. På den annen side blir avkastningen over tid mer stabil jo lenger rentebindingstiden er, jf. at renteinntektene da blir mer forutsigbare. Derfor bør en som regel ha høyere durasjon jo lenger investeringshorisont man har, selv om de kortsiktige verdiendringene da kan bli større.

I sitt brev skriver Norges Bank følgende om regulering av fondets renterisiko:

«Norges Bank foreslår at renterisikoen knyttet til Petroleumsfondets obligasjonsinvesteringer reguleres ved at durasjonen i fondets samlede obligasjonsportefølje skal ligge mellom 3 og 7. Referanseporteføljen for obligasjonsinvesteringene i hvert enkelt land bør settes lik en av de internasjonalt anerkjente markedsindeksene. Durasjonen på disse indeksene vil variere noe fra land til land, men durasjonen for fondets samlede obligasjonsportefølje vil ventelig ligge nær midtpunktet i det foreslåtte intervallet.»

Departementet slutter seg til Norges Banks anbefaling på dette punktet. Det innebærer at begrensningen om en maksimal durasjon på 5 i dagens retningslinjer blir erstattet med en ramme for durasjon på mellom 3 og 7. Den faktiske durasjonen i fondet med de nye retningslinjene vil ventelig ligge rundt 5. I dag er durasjonen for fondets obligasjonsplasseringer rundt 3¹/₂. En legger altså opp til en viss økning av durasjonen i fondets portefølje.

I dagens retningslinjer for forvaltning av Statens petroleumsfond er fondets kredittrisiko regulert ved et krav om at utstedere av verdipapirer skal være nasjonalstater, foretak med statsgaranti eller internasjonale organisasjoner med høy kredittverdighet. Norges Bank påpeker i sitt brev at når det gis adgang til å investere i aksjer, bør en også vurdere å gi fondet anledning til å investere i obligasjoner utstedt av private bedrifter:

«I en konkurssituasjon vil som regel obligasjonseierne ha høyere prioritet enn aksjeeierne. Norges Bank mener at private obligasjoner bør være et interessant alternativ for Petroleumsfondet, fordi slike investeringer kan gjøre det mulig å håndtere fondets samlede kreditt- og renterisiko på en mer effektiv måte. Dette illustreres i empiriske studier fra det amerikanske markedet som viser at en portefølje med både private obligasjoner og statsobligasjoner har hatt mindre volatilitet og høyere avkastning enn en portefølje bare bestående av statsobligasjoner. Norges Bank foreslår at Petroleumsfondet gis adgang til å investere i private obligasjoner. Men det vil ikke være aktuelt å foreta slike investeringer før de nødvendige risikostyringssystemer er på plass.»

Ut fra hensynet til en langsiktig kapitalforvaltning er det ønskelig å åpne for investeringer også i private obligasjoner. Departementet forutsetter at nye investeringsalternativer ikke tas i bruk før en har opparbeidet god kompetanse på området og har gode risikostyringssystemer på plass.

Departementet legger opp til å fastsette et minstekrav til kredittverdighet til utstederne av obligasjoner. Dette kravet vil trolig ta utgangspunkt i vurderingene til internasjonalt anerkjente ratingselskaper. Det vil i tillegg være krav om at utstederne er hjemmehørende i et av landene som fondet har anledning til å investere i, og at verdipapirene må utstedes i en av disse landenes valutaer eller i ECU.

Norges Bank foreslår videre at retningslinjene ikke bør spesifisere alle de instrumenter som det er anledning til å benytte i forvaltningen av fondet:

«De gjeldende retningslinjer for Petroleumsfondet spesifiserer alle de instrumenter som kan benyttes i forvaltningen av fondet. Når det åpnes for investeringer i aksjer og private obligasjoner, kan denne listen bli uhensiktsmessig lang fordi det er viktig at det gis en uttømmende oversikt over de instrumenter som er tillatt. Et annet problem er at det stadig utvikles nye finansielle instrumenter som Norges Bank kan ønske å bruke for å gjøre forvaltningen mer kostnadseffektiv eller som ledd i styringen av fondets samlede risiko. Det kan være tungvint å måtte endre forskriften hver gang det er ønskelig å ta i bruk et nytt instrument. Norges Bank mener derfor at det i retningslinjene for fondet burde være tilstrekkelig å presisere at fondet skal investeres i egenkapitalinstrumenter og rentebærende instrumenter. Det bør overlates til Norges Banks å velge de instrumenttypene som er mest hensiktsmessige innenfor disse to aktivaklassene. Norges Bank vil sørge for at det etableres betryggende risikosystemer og kontrollrutiner før et nytt instrument tas i bruk i forvaltningen av fondet.»

Departementet kan se at det er hensiktsmessig at forskriften ikke spesifiserer i detalj hvilke instrumenter det er anledning for Norges Bank å benytte i forvaltningen av petroleumsfondet. De nye retningslinjene har derfor nå en generell bestemmelse om at det skal være etablert betryggende risikosystemer og kontrollrutiner. Departementet skal være orientert om de instrumenter Norges Bank anvender.

I sitt brev tar Norges Bank også opp spørsmålet om særlige krav til investeringenes likviditet:

«Behovet for likviditet i Petroleumsfondet er avhengig av sannsynligheten for at en må trekke på fondet som følge av underskudd på statsregnskapet og av den likviditet en trenger for å styre risikoen i fondet.

Det er lite sannsynlig at det blir nødvendig å trekke på fondet de nærmeste årene. Dersom det likevel skulle skje, vil en normalt få vite om eventuelle underskudd god tid i forveien. I den grad det er budsjettert med underskudd, vil en ha over et år på å planlegge salget av verdipapirene. Dersom underskuddet skyldes en forverring av statsregnskapet gjennom året, vil en trolig ha flere måneder på å avhende papirene.

Hensynet til å styre Petroleumsfondets risiko stiller heller ikke store krav til likviditeten. Risikostyringen kan i de aller fleste tilfellene ivaretas ved hjelp av derivater som for eksempel terminkontrakter og futures.

Dette viser at Petroleumsfondet vil ha et begrenset behov for likviditet. Når en i tillegg tar hensyn til at investeringer i mindre likvide papirer som regel gir høyere avkastning enn likvide investeringer, mener Norges Bank at det ikke bør settes særskilte krav til likviditet i retningslinjene for fondet. Fondets begrensete behov for likviditet burde være oppfylt ved at fondet vil ha en bredt sammensatt portefølje av omsettlige verdipapirer og ved at det settes grenser for fondets andel i enkeltaksjer.»

Departementet slutter seg til Norges Banks vurderinger, og har ikke satt særlige krav til investeringenes likviditet.

Det er lagt stor vekt på at petroleumsfondet skal være en såkalt finansiell investor med små aksjeposter i de enkelte selskapene. Departementet ønsker på den bakgrunn en grense for hvor stor eierandel fondet kan ha i et enkelt selskap. Norges Bank skriver følgende om dette spørsmålet i sitt brev:

«Fremskrivningene av fondets størrelse viser at fondet om noen år kan få en ikke ubetydelig eierandel i disse markedene. Dersom en fullt ut skal replikere referanseporteføljene, ville for eksempel et fond på 500 milliarder med dagens aksjekurser og med en aksjeandel på 40 prosent gitt en eierandel på rundt 0,3-0,4 prosent i alle de bedriftene som inngår i referanseporteføljene for de europeiske aksjemarkedene. Men siden full replikering vil kunne resultere i store transaksjonskostnader, kan det være hensiktsmessig å konsentrere investeringene om noen færre bedrifter. Dette vil øke eierandelen i de valgte bedriftene. I tillegg er det aktuelt å engasjere eksterne forvaltere til å drive aktiv forvaltning av en begrenset del av fondets samlede aksjeportefølje. En slik forvaltning innebærer at en velger å overvekte investeringene i enkelte bedrifter i forhold til referanseporteføljen. På denne bakgrunn vil Norges Bank anbefale at det i forvaltningen av Petroleumsfondet settes en grense på 3 prosent for maksimalt tillatte eierandel i ett enkelt selskap. Det er rimelig å anta at denne grensen bare vil være effektiv for et fåtall bedrifter de nærmeste årene. En maksimumsgrense på 3 prosent burde ivareta hensynet til at fondet ikke skal foreta strategiske investeringer i aksjemarkedet.»

Norges Bank viser til at en ut fra nåværende framskrivinger for fondets størrelse om noen år vil kunne få en eierandel på 0,3-0,4 pst. i de bedriftene som inngår i de europeiske aksjeindeksene, dersom en investerer i alle aksjene i indeksen. De nærmeste årene vil andelen være betydelig mindre. De faktiske eierandelene kan bli noe høyere enn disse beregningene viser, ettersom det ikke alltid er hensiktsmessig å holde alle aksjene som inngår i indeksen og det vil være en viss andel aktiv forvaltning.

Departementet ønsker å understreke at fondets eierandeler i de enkelte selskapene skal være små. Etter departementets vurdering er det i denne omgang tilstrekkelig med en grense for eierandel i enkeltselskaper på 1 pst. Når fondet er blitt større, vil det kunne bli aktuelt å heve denne grensen. En vil også senere kunne vurdere om grensen skal settes for den enkelte forvalters eierandel, og ikke for fondets samlede investeringer som nå, jf. at investeringsbeslutningene innenfor de overordnede retningslinjene vil bli tatt av den enkelte forvalter. Det vil uansett ligge fast at fondet ikke skal være et redskap for strategisk eierskap og at investeringene skal være spredt på et stort antall selskaper med en liten eierandel i hvert selskap.

I tillegg til en grense for eierandel, har departementet vurdert å sette en grense for fondets samlede eksponering overfor et enkelt selskap. I forhold til en bank kan man f.eks. både eie aksjer og obligasjoner, ha innestående tidsinnskudd, og ha banken som kontraktsmotpart i derivatkontrakter. Dette er ulike typer eksponering som det er vanskelig å veie sammen på en enkel måte. Det viser seg at det er vanskelig i praksis å formulere og kontrollere en slik grense for eksponering overfor et enkelt selskap. Departementet forutsetter imidlertid at Norges Bank jevnlig vurderer eksponeringen overfor enkeltselskaper slik at fondet ikke får en uønsket høy eksponering overfor et enkelt selskap, jf. forskriftens § 9.

3.4.5 Eksterne forvaltere og global depotinstitusjon

Spørsmålet om bruk av eksterne forvaltere i forvaltningen av Statens petroleumsfond ble omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1997. Departementet la da til grunn at Norges Bank har et overordnet ansvar for den operative forvaltningen av fondets midler, og at banken setter ut deler av porteføljen til andre forvaltere.

Mens Norges Bank i dag forvalter petroleumsfondets obligasjonsportefølje selv, vil banken bruke eksterne forvaltere for aksjeporteføljen. I begynnelsen av juli utlyste Norges Bank oppdrag for aksjeforvaltning av petroleumsfondet, der det ble bedt om tilbud på forvaltning av såkalte indeksporteføljer. Det innebærer at forvalteren må spre plasseringene på land og bedrifter slik at porteføljen oppnår en avkastning som er nær identisk med utviklingen i vel definerte aksjeindekser. Indeksforvaltning er preget av stordriftsfordeler og gir lave forvaltningskostnader. Indeksforvaltning er også hensiktsmessig for styringen av risikoen i den samlede aksjeporteføljen. Bankens valg av forvaltere vil bli basert på en vurdering av blant annet kompetanse, risikostyringssystemer og forvaltningskostnader.

Norges Bank vil i tillegg inngå en avtale med en global depotinstitusjon som skal ha ansvar for oppgjør av aksjetransaksjonene og deponering av aksjene. Denne institusjonen vil også få ansvar for å rapportere til Norges Bank f.eks. verdiutviklingen på denne aksjebeholdningen. Norges Bank har valgt selv å ivareta depotoppgavene for obligasjonsporteføljen. Banken vil selv ha systemer for å overvåke risikoeksponeringen for petroleumsfondets samlede portefølje.

3.4.6 Nærmere om aksjeplasseringene

Det er som nevnt lagt vekt på at petroleumsfondet skal investeres slik at avkastningen er på linje med utviklingen i vel definerte aksjeindekser. Hvorvidt en velger å kjøpe alle aksjene som inngår i indeksene i de ulike landene, eller om en velger et representativt antall aksjer, vil blant annet avhenge av transaksjonskostnadene. Fondet vil trolig være investert i anslagsvis 1 500-2 500 ulike aksjer totalt.

Det er også mulig å oppnå samme avkastnings- og risikoeksponering ved andre instrumenter. Norges Bank drøfter dette i sitt brev:

«Petroleumsfondet kan få en eksponering i aksjer gjennom investeringer i aksjefond, direkte plasseringer i aksjer og/eller ved bruk av derivater som for eksempel futures og swapper på aksjeindekser. Ved aksjefond utøves eierskapet bare indirekte. En ulempe ved aksjefond er at forvalteren får mindre kontroll over porteføljesammensetningen, samtidig som risikostyringen kan bli vanskeligere. Slike fond er trolig også lite kostnadseffektive. En skal imidlertid ikke utelukke at aksjefond i enkelte markeder kan være et aktuelt alternativ, særlig dersom det åpnes for investeringer i framvoksende markeder. Derivater har vist seg å være hensiktsmessige i den operative risikostyringen. I noen markeder kan dessuten derivater være en kostnadseffektiv måte å oppnå aksjeeksponering på. Norges Bank mener derfor at en i forvaltningen av fondet i hovedsak bør benytte direkte kjøp av aksjer og derivater. Det forutsettes at derivater ikke brukes til å øke eksponeringen utover det en ville fått dersom en alternativt hadde plassert direkte i aksjer.»

Departementet har merket seg Norges Banks vurderinger. Ut fra de nye retningslinjene vil det være Norges Banks ansvar å vurdere hvilke instrumenter som bør benyttes.

3.4.7 Øvrige retningslinjer for fondets investeringer

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det lagt til grunn at petroleumsfondets aksjeportefølje skal være plassert på anerkjente børser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning. Slik de nye retningslinjene nå legges opp, vil midlene være investert i land som Norge for en stor del har svært nære politiske og økonomiske bånd til. Dette er land som et stort antall norske bedrifter investerer i og som Norge importerer fra og eksporterer til.

Det vil være full åpenhet om fondets plasseringer ved at oversikter over eierandeler mv. framlegges med de årlige regnskapene for fondet. Norges Bank vil velge forvaltere som er anerkjente og som driver sin virksomhet under offentlig tilsyn i sine respektive hjemland. I retningslinjene stilles det krav om at de forvalterne som får i oppdrag å forvalte deler av petroleumsfondet har utarbeidet betryggende interne etiske retningslinjer for sin egen virksomhet. Det vil på denne måten bli satt en like høy standard for åpenhet, skikkelighet og forsvarlighet for fondets plasseringer som for annen statlig og privat virksomhet i Norge.

Det har vært stilt spørsmål ved om det i tillegg til dette bør settes særskilte, ytterligere begrensninger for petroleumsfondets investeringer. En slik type begrensning kunne være å utelukke investeringer i selskaper som driver virksomhet i strid med nærmere definerte kriterier. En annen type begrensning kunne være å investere bare i de selskaper som driver virksomhet som oppfyller nærmere definerte kriterier.

Regjeringen har vurdert om det er ønskelig å fastsette særskilte retningslinjer for Statens petroleumsfond for å begrense investeringsvalgene utover det som følger av de regler som allerede er gitt, og har kommet til at en ikke vil gå inn for dette. En har da lagt vekt på følgende fire hensyn:

• generelle hensyn

• praktiske hensyn

• finansielle hensyn

• styringsmessige hensyn

De mer generelle hensyn som taler for ikke å begrense petroleumsfondets investeringsmuligheter ytterligere, er bl.a.:

• Fondet er et redskap for å ta hånd om statens finansielle sparing og bør forvaltes ut fra finansielle hensyn (risiko og avkastning). Andre hensyn ivaretas best gjennom andre virkemidler innen utenrikspolitikken, bistandspolitikken og miljøvernpolitikken.

• Det er lagt til grunn at fondet kun skal plasseres på børser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning. Fondet skal for en stor del plasseres i land og selskaper Norge har omfattende samhandel med. Fondet er underlagt de generelle retningslinjene utenrikspolitikken legger for økonomisk samkvem med omverdenen. Det kan reises spørsmål om det er naturlig å ha andre standarder for petroleumsfondets virksomhet enn for andre deler av offentlig virksomhet. Det vises til at det offentlige gjennom eierskap i et stort antall selskaper allerede er involvert i ulike typer næringsvirksomhet i mange land. Det er ikke her satt andre restriksjoner enn det som følger av eventuelle lovmessige begrensninger, f.eks. økonomisk boikott av enkelte land som ledd i norsk utenrikspolitikk.

• Et grunnleggende trekk ved petroleumsfondet er at investeringene skal spres både mellom land og mellom selskaper for å oppnå en portefølje som speiler hele aksjemarkedet. Det er altså i utgangspunktet ikke lagt opp til å analysere og vurdere de enkelte land og selskaper (utover at de faller innenfor de generelle retningslinjene).

Det er en del viktige praktiske problemer rundt innføring av tilleggsbegrensninger på investeringsvalgene for et fond som petroleumsfondet. Det samlede omfanget i dag av investeringer basert på denne type tilleggsbegrensninger må karakteriseres som beskjedent, noe som har sammenheng med at store institusjonelle investorer som livsforsikringsselskaper og pensjonsfond i svært liten grad legger slike hensyn til grunn. En medvirkende årsak til dette kan være juridiske bindinger som fastslår at de ikke har lov til å forvalte andres (pensjonistenes) penger på en måte som svekker deres interesser, da forstått som finansielle interesser.

Det er trolig vanskelig å etablere slike tilleggsbegrensninger på en konsistent måte globalt. Mens det er utbygd et apparat for å analysere selskaper etter denne type kriterier i USA, Storbritannia og til dels i enkelte andre europeiske land, er dette lite utbredt i andre deler av verden. Ved slike tilleggsbegrensninger vil det derfor være vanskelig å oppnå den spredning man ønsker for fondets investeringer.

Et annet praktisk problem er knyttet til petroleumsfondets størrelse. De investorer som legger spesielle kriterier til grunn for sine investeringsvalg er relativt små, og det er liten erfaring med slike retningslinjer for en stor portefølje.

Det vil videre være vanskelig å etablere tilleggsbegrensninger basert på objektive kriterier. Det er et stort antall kriterier som kan være aktuelle, og det må tas stilling til hvor strengt kriteriene skal tolkes. Mye tyder på at det vil være svært vanskelig å foreta en konsekvent grenseoppgang. Videre må kriteriene vedlikeholdes over tid. Det vil f.eks. stadig være endringer i sammensetningen av selskaper som bryter eller oppfyller de enkelte kriteriene som følge av at selskapenes virksomhet endrer karakter. Dersom det i tillegg foretas endringer i kriteriene, vil også det kreve endringer i fondets investeringer, som igjen fører til økte kostnader i forvaltningen av fondet.

Når det gjelder finansielle hensyn, viser empiriske studier at en portefølje forvaltet med en moderat grad av selvpålagte investeringsbegrensninger kan gi om lag samme avkastning som markedsgjennomsnittet over tid, dvs. at man avkastningsmessig hverken taper eller tjener på slike begrensninger. Utelukkelse av bestemte investeringer basert på mer eller mindre objektive kriterier gjør imidlertid at porteføljens risiko øker, dvs. at avkastningen varierer sterkere. Dette har sammenheng med at man fratar seg selv muligheten til å spre risiko ved å investere i de selskapene som er utelukket. Økningen i risiko blir særlig stor dersom man utelukker et stort antall selskaper eller hele bransjer fra mulighetsområdet for investeringene. Utelukkes f.eks. alle selskaper som produserer og selger militært utstyr, ekskluderes selskaper tilsvarende 50 pst. av markedskapitaliseringsverdien til aksjeindeksen FTSE på London-børsen (kilde: Ethical Investment Research Service, juli 1997). Et kjennetegn ved et fond som ekskluderer bestemte bransjer eller enkeltselskaper etter nærmere definerte kriterier, er bl.a. at andelen store selskaper i porteføljen er merkbart lavere enn for markedet generelt. Store selskaper har ofte virksomhet på flere områder og i mange land og vil derfor ofte ha større sannsynlighet for å bryte flere av de kriteriene som er satt for utelukkelse.

Av styringsmessige hensyn bør nevnes at den investeringsstrategien det er lagt opp til for petroleumsfondet gjør at det er relativt enkelt å vurdere de finansielle resultatene av forvaltningen. Legges andre hensyn til grunn ved investeringsbeslutningen, vil det vanskeliggjøre evaluering og kontroll med forvaltningen. Det vil være komplisert å etablere en god referanseportefølje, noe som gjør det vanskeligere å vurdere om fondet blir forvaltet på en god måte. Samtidig blir risikostyringen av fondet mer komplisert.

For petroleumsfondet er det lagt stor vekt på såkalt passiv forvaltning, hvor en søker å speile hele aksjemarkedet. Tilleggsbegrensninger på fondets investeringsvalg er en form for aktiv forvaltning hvor en analyserer de selskapene en ønsker å investere i. Aktiv forvaltning innebærer høyere brutto forvaltningskostnader. Aktiv forvaltning krever videre at det må settes en høyere grense for fondets maksimale eierandel i enkeltselskaper. For petroleumsfondets vedkommende har det vært lagt vekt på at det skal være en lav grense for eierandeler ut fra fondets rolle som porteføljeinvestor.

I stedet for å utelukke investeringer i bestemte bransjer eller selskaper kan en investor gi uttrykk for sitt syn på f.eks. etiske eller sosiale spørsmål ved å la investeringene foretas etter rene finansielle vurderinger og så utøve eierrettighetene i de selskapene en har investert i for å påvirke bedriftens virksomhet («shareholder actions»). Denne type virksomhet er vanlig blant en del store pensjonsfond for offentlig ansatte i USA. Det er imidlertid verdt å merke seg at en slik utøvelse av eierskapet begrunnes ut fra hensynet til bedriftens avkastning.

Etter departementets syn er slik utøvelse av eierrettighetene neppe en ønskelig framgangsmåte for petroleumsfondets vedkommende. En må da ta stilling til en hel rekke og til dels svært detaljerte spørsmål. Det er neppe lettere å utarbeide et sett med slike retningslinjer som er mindre kontroversielle enn det særskilte tilleggsbegrensninger for selve investeringsbeslutningene ville være. Ut fra fondets rolle som finansiell investor legges det for øvrig til grunn at eierrettighetene knyttet til fondets investeringer, ikke skal utøves med mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle interesser, jf. nærmere drøfting nedenfor.

Ut fra de momenter som her er anført, har ikke Regjeringen lagt opp til at det etableres særskilte tilleggsbegrensninger for petroleumsfondets investeringsmuligheter. Regjeringen viser til at de land fondet kan investeres i samtidig er land vi for en stor del har utstrakt økonomisk samkvem med. Det vises i denne sammenheng særlig til at det vil være svært vanskelig i praksis å formulere og vedlikeholde et konsistent sett av særskilte retningslinjer. Videre vil slike retningslinjer kunne gi en dårligere spredning av fondets investeringer og dermed en mer risikabel portefølje. Samtidig vil risikostyring og evaluering bli mer komplisert. Det kan stilles spørsmål ved om kostnadene ved eventuelt å innføre slike begrensninger for petroleumsfondets investeringer står i forhold til det en kunne regne med å oppnå.

3.4.8 Forvaltningsutgifter

Utgifter til forvaltning av petroleumsfondet vil omfatte Norges Banks kostnader til egen administrasjon mv. og Norges Banks kostnader knyttet til bruk av eksterne forvaltere. Det tas sikte på å inngå en forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank som regulerer petroleumsfondets forvaltningsutgifter. En kunne tenke seg at alle Norges Banks kostnader ble belastet statsbudsjettet i form av lavere overføringer fra banken til statsbudsjettet (som følge av reduserte overskudd i Norges Bank). Det ville imidlertid være en lite gjennomsiktig form for prising av Norges Banks tjenester. Det er ønskelig med en mer eksplisitt form for kostnadsdekning som gjør det lettere å vurdere hvor effektivt oppdraget utføres.

I petroleumsfondloven § 2 heter det at fondets avkastning tillegges fondet. Departementet legger opp til at utgiftene til forvaltning av petroleumsfondet ikke vil bli belastet statsbudsjettet, men vil komme til fratrekk ved beregning av fondets avkastning. Når fondets regnskap presenteres i statsregnskapet, vil det være en oversikt over utgiftene til forvaltning av fondet. Forvaltningsutgiftene vil da framgå som et eget element av fondets avkastning (renteinntekter + utbytte + omvurderinger - forvaltningskostnader).

3.4.9 Utøvelse av eierskapet

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det lagt opp til at petroleumsfondet utelukkende skal opptre som en finansiell investor, slik at eierandelene i de enkelte selskapene er små. De utenlandske verdipapirene vil være investert i Norges Banks eget navn, jf. forskriftens § 2. Ut fra fondets rolle som finansiell investor legger departementet til grunn at banken ikke skal utøve eierrettigheter knyttet til fondets investeringer med mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle interesser.

3.4.10 Overføringene til fondet

Dagens system for overføringer mellom statskassen og petroleumsfondet er beskrevet i Salderingsproposisjonen 1996 St prp nr 1 Tillegg nr 10 (1995-96) (s. 79). Fondets inntekter er summen av statens netto kontantstrøm fra petroleumssektoren og avkastningen på fondets investeringer, mens fondets utgifter er en overføring til statsbudsjettet for å finansiere det oljekorrigerte underskuddet. Netto overføringen fra statsbudsjettet til petroleumsfondet (den faktiske pengeoverføringen) bestemmes av budsjettallene i nysalderingproposisjonen, som er siste budsjettproposisjon i budsjettåret og vanligvis legges fram i november. Etter Stortingets behandling av nysalderingen 1997 overføres beløpet til petroleumsfondet 31. desember 1997. I april/mai 1998 foretas det en justering på bakgrunn av de endelige regnskapstallene for statens netto kontantstrøm.

De økte anslagene for avsetninger til petroleumsfondet har gjort at departementet har vurdert systemet for overføringer til fondet på nytt. En har kommet til at det er mer hensiktsmessig å foreta overføringer flere ganger i løpet av året. Dette er begrunnet i følgende forhold:

• Dersom fondet skal investere store beløp på kort tid, er det fare for at fondets disposisjoner kan påvirke prisene i markedet (dvs. fondet kjøper dyrt).

• Hyppigere overføringer vil gi lavere transaksjonskostnader. Overføringen til fondet skjer fra Norges Banks ordinære valutareserver som banken har økt gradvis gjennom året av hensyn til fondsoppbyggingen. Når valutareservene har andre retningslinjer for investeringene, må det ved overføringen foretas transaksjoner for å tilfredsstille fondets retningslinjer. Hyppigere overføringer gjør at en i mindre grad får problemer med avvikende investeringsretningslinjer i de to porteføljene.

• Det er vanskeligere å lage en god referanseportefølje når aksjeandelen varierer gjennom året. Én stor overføring i året gjør at aksjeandelen må økes gradvis for å unngå markedspåvirkning. Hyppigere overføringer gjør at aksjeandelen i referanseporteføljen kan være mer stabil. En god referanseportefølje er viktig av hensyn til evalueringen av Norges Banks forvaltning og av hensyn til risikostyringen.

Hensynet til en mest mulig effektiv kapitalforvaltning tilsier at overføringene fordeles i mindre porsjoner i løpet av året. Departementet vil derfor ta sikte på kvartalsvise overføringer til petroleumsfondet i de nærmeste årene når fondsoppbyggingen er stor. På bakgrunn av sist oppdaterte budsjettall og senere regnskapstall, samt eventuelt behov for justering pga. for mye innbetalt tidligere, overføres ved utgangen av hvert kvartal en andel av det resterende overføringsbehovet for det aktuelle året. Utgangspunktet er at overføringen tilsvarer den forholdsmessige andelen av det resterende overføringsbehovet (f.eks. ¹/₄ i første kvartal). Spesielt tidlig i budsjettåret, hvor det er størst usikkerhet knyttet til størrelsen på det samlede overføringsbehovet, er det imidlertid aktuelt å justere størrelsen på overføringen skjønnsmessig, f.eks. på bakgrunn av løpende informasjon.

Hvis overføringene til fondet finner sted på grunnlag av budsjettanslag tidlig i budsjettåret, kan en risikere at det mot slutten av året viser seg å ha blitt overført for mye dersom regnskapstallene avviker vesentlig fra anslagene. Selv om størrelsesordenen kan være en annen, er en slik situasjon parallell med den situasjonen dagens system medfører hvis regnskapstallene viser en lavere netto kontantstrøm fra oljevirksomheten enn det som ble lagt til grunn i nysalderingen. Det skjedde for 1996, og det ble våren 1997 tilbakeført knapt 1,3 mrd. kroner fra fondet til statskassen.

Når fondet investeres med en langsiktig tidshorisont, er det uheldig å måtte realisere deler av fondets plasseringer for å tilbakeføre det som er for mye overført. Hensynet til en effektiv kapitalforvaltning tilsier at det som er for mye overført justeres mot neste overføring. En vil derfor ikke foreta netto tilbakeføringer fra fondet de nærmeste årene hvor fondet er i ferd med å bygges opp. Dersom det er overført for mye til fondet, enten pga. endrede budsjettanslag eller avvik mellom budsjett og regnskap, vil dette bli justert mot neste overføring. Dette kan håndteres ved at korreksjonen for fjoråret slås sammen med innbetalingen for 1. eller 2. kvartal. Rent regnskapsmessig behandles dette som i dag, dvs. at også denne siste overføringen eller justeringen trekkes inn i fondsregnskapet og statsregnskapet for opptjeningsåret.

En omlegging til kvartalsvise overføringer bør trolig innføres kun delvis i 1998 og fullt ut først i 1999. I begynnelsen av 1998 vil en måtte konsentrere oppmerksomheten om introduksjonen av aksjer i porteføljen, samt håndtere kapitalpåfyllingen fra 31. desember 1997.

Omleggingen vil innebære enkelte budsjettmessige konsekvenser. I dag er systemet at statens sparing avleirer seg på statens foliokonto gjennom året, og at overføringen til petroleumsfondet finner sted 31.12. Hyppigere overføringer til fondet gjør at foliokontoen i gjennomsnitt vil ha en lavere saldo og lavere renteinntekter. Samtidig vil fondet få en høyere avkastning når midlene overføres tidligere i året. Det økte oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet som følge av lavere renteinntekter, vil motsvares av at det vil bli en større overføring fra petroleumsfondet. Den samlede virkningen av omleggingen vil kun knytte seg til den forskjell i avkastning den aktuelle overføringen oppnår ved å være investert iht. petroleumsfondets retningslinjer i løpet av året framfor å være plassert på foliokontoen.

3.5 Tilpasning av det statlige eierskapet i forretningsbankene

Statens Bankinvesteringsfond (Bankinvesteringsfondet) og Statens Banksikringsfond (Banksikringsfondet) ble opprettet som en del av Regjeringens håndtering av den norske bankkrisen, jf. omtalen i St meld nr 39 (1993-94) Bankkrisemeldingen.

I Bankkrisemeldingen s. 127 ble formålet og retningslinjene for det statlige aksjeeiet i norske forretningsbanker utdypet:

«Formålet med et statlig medeierskap skal være å bidra til å sikre et stabilt eierskap i de to største forretningsbankene. Et slikt eierskap forutsettes å sikre at sentrale beslutningfunksjoner forblir i Norge, og at oppmerksomheten mot utviklingsmulighetene i norsk næringsliv ikke svekkes. En statlig eierandel på over 1/3 er tilstrekkelig for å nå de angitte målene for det statlige eierskapet. Med en slik eierandel vil staten kunne utøve en betydelig innflytelse over strategiske veivalg i banken, samt kunne forhindre vedtektsendringer som er i strid med nasjonale interesser.»

Regjeringen varslet i Bankkrisemeldingen at den på mellomlang sikt og i den stortingsperioden en da var inne i, tok sikte på å beholde en eierandel på over 50 prosent i de to bankene, og at spørsmålet om en eventuell lavere eierandel ville bli lagt fram for Stortinget til fornyet vurdering.

I Bankkrisemeldingen gjorde Regjeringen rede for at det statlige eierskapet i forretningsbankene skulle utøves av Statens Bankinvesteringsfond. Det ble samtidig varslet at statens eierskap i de to store forretningsbankene i en overgangsperiode ville bli forvaltet av både Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond. Statens Bankinvesteringsfond skulle etter hvert som fondet solgte andre eiendeler, gradvis overta aksjer i Den norske Bank og Kreditkassen fra Statens Banksikringsfond. Bankinvesteringsfondet eier nå 35,9 prosent av aksjene i Den norske Bank og forvalter i tillegg 16,2 prosent av aksjene i samme bank på vegne av Banksikringsfondet. Til sammen eier fondene 52,2 prosent av aksjene i Den norske Bank. Disse aksjene har en markedsverdi pr. 18. september 1997 på i underkant av 10 mrd. kroner. Bankinvesteringsfondet eier alene 51 prosent av aksjene i Kreditkassen, med en markedsverdi pr. 18. september på i underkant av 6,8 mrd. kroner.

Regjeringen la i Revidert nasjonalbudsjett 1997 til grunn at retningslinjene for det statlige aksjeeiet i finansnæringen burde endres. Bakgrunnen for endringsforslaget var den planlagte fusjonen mellom Kreditkassen og Storebrand, som gjorde at spørsmålet om en lavere eierandel enn 50 prosent ble aktualisert tidligere enn lagt til grunn i Bankkrisemeldingen. Regjeringen uttalte:

«Den statlige eierandelen bør ved en eventuell fusjon være så stor at vedtektsendringer kan hindres, dvs. at uønskede beslutninger om fusjon, aksjekapitalendringer og utflagging kan stoppes. Eierandelen bør dermed være så stor at det kan påregnes kontroll med om lag en tredjedel av stemmene på generalforsamlingen i en eventuelt fusjonert finansinstitusjon. Hvilken faktisk eierandel Statens Bankinvesteringsfond ut fra dette bør ha, må vurderes bl.a. ut fra eierstrukturen for øvrig. Et spredt eierskap kan gi negativ kontroll med en lavere eierandel enn en tredjedel, fordi spredt eierskap erfaringsmessig fører til lavere frammøteprosent på generalforsamlingen enn når det er få eiere.»

Finanskomiteen tok redegjørelsen i Revidert nasjonalbudsjett til orientering, jf. Budsjett-innst S IV (1996-97).

Over tid har Statens Bankinvesteringsfond ervervet aksjer i DnB og Kreditkassen i tråd med retningslinjene i Bankkrisemeldingen. Etter Regjeringens syn bør det statlige aksjeeiet i Den norske Bank og Kreditkassen samles i Bankinvesteringsfondet. Banksikringsfondets eierandel i Den norske Bank bør selges. Bankinvesteringsfondet bør selge aksjer slik at fondet beholder en eierandel på en tredel i Den norske Bank og Kreditkassen. I overensstemmelse med tidligere vurderinger, jf. sitatene fra Bankkrisemeldingen og Revidert nasjonalbudsjett 1997, er det Regjeringens syn at en eierandel på en tredel ivaretar målet med det statlige eierskapet i finansnæringen. Det vises i denne forbindelse også til Regjeringens generelle syn på utviklingen av statlig eierskap i norsk næringsliv slik det kommer til uttrykk i St meld nr 61 (1996-97) Om eierskap i næringslivet. Salgene bør foretas etter forretningsmessige prinsipper med sikte på å oppnå en best mulig avkastning for staten som eier, i tråd med det som er lagt til grunn ved tidligere salg av aksjer fra fondene, jf. bl.a. omtale i Kredittmeldingene for 1993, 1994 og 1995. Aksjesalgene bør foretas i 1998, med mindre særlige forretningsmessige forhold skulle tilsi at hele eller deler av den aktuelle aksjehandelen bør utsettes til 1999.

Regjeringen viser for øvrig til at lov om Statens Bankinvesteringsfond bare gir Bankinvesteringsfondet adgang til å eie aksjer i banker. En rekke banker inngår i dag som heleiet datterselskap i konsern. Det kan ikke utelukkes at dette vil kunne være aktuelt også for Den norske Bank og Kreditkassen. Det statlige eierskapet bør etter Regjeringens syn ikke være direkte knyttet opp mot en bestemt organisering av det enkelte konsern hvor bank inngår. Det legges derfor opp til å foreta nødvendige lovendringer slik at Bankinvesteringsfondets eierskap også kan omfatte holdingselskap som bl.a. eier bank.