4 Inntekts- og sysselsettingspolitikken

4.1 INNTEKTSPOLITIKKEN

4.1.1 Innledning

Inntektspolitikken er en sentral del av Regjeringens økonomiske politikk slik den er nedfelt i Solidaritetsalternativet. Det inntektspolitiske samarbeidet med partene i arbeidslivet har tatt sikte på å oppnå en varig bedring i den kostnadsmessige konkurranseevnen. Så langt har samarbeidet medvirket til at en langvarig og sterk økonomisk oppgang har gått sammen med en lav pris- og kostnadsvekst. Dette har vært en forutsetning for den gunstige utviklingen på arbeidsmarkedet de siste årene.

Både nasjonalt og internasjonalt er det utviklingstrekk som stiller det inntektspolitiske samarbeidet overfor nye utfordringer. Det stadig strammere arbeidsmarkedet, med klare tegn til mangel på enkelte typer arbeidskraft, gjør det mer krevende å videreføre en linje med moderat lønns- og kostnadsvekst. Den lave lønns- og prisveksten i andre land medfører at vår kostnadsmessige konkurranseevne bare kan opprettholdes med en tilsvarende lav lønns- og prisvekst i vårt eget land. Dette innebærer lavere nominelle tillegg ved lønnsoppgjørene enn det som var vanlig tidligere. Den kanskje vanskeligste utfordringen ligger i den klare tendensen i retning av økte lønnsforskjeller som har funnet sted i en rekke andre land. Regjeringen ser det som ønskelig å unngå en slik utvikling i Norge.

I dette kapitlet gis en mer utførlig gjennomgang av inntektspolitikken enn det som har vært vanlig tidligere. Regjeringen ønsker med dette å redegjøre nøyere for hvorfor det inntektspolitiske samarbeidet er så viktig, og hva som kreves for at det inntektspolitiske samarbeidet skal kunne lykkes. I avsnitt 4.1.2, 4.1.3 og 4.1.4 gis en prinsipiell drøfting av ulike sider ved inntektspolitikk. Norske og internasjonale erfaringer med inntektspolitikken drøftes i avsnittene 4.1.5 og 4.1.6.

4.1.2 Hva er inntektspolitikk?

Inntektspolitikk er ikke et entydig begrep. Begrepet er blitt brukt i en rekke forskjellige sammenhenger, og er blitt gitt mange ulike tolkninger. En mulig definisjon kan ta utgangspunkt i hensikten med inntektspolitikken, som tiltak fra myndighetenes side som har til hensikt å påvirke utviklingen i nominelle priser og inntekter. En slik definisjon ville imidlertid også inkludere budsjettpolitikken og penge- og valutapolitikken. Det kan være naturlig å avgrense inntektspolitikken til tiltak som direkte eller indirekte er knyttet til selve lønns- og inntektsfastsettelsen.

I en blandingsøkonomi som den norske fastsettes lønningene av partene i arbeidslivet, ved forhandlinger på ulike nivåer, eller av ledelsen i den enkelte virksomhet. Ansvaret for at gjennomføringen av lønnsoppgjørene skjer innenfor forsvarlige rammer må derfor ligge hos arbeidslivets parter. Men samtidig er lønns- og prisutviklingen for betydningsfull for landets økonomi til at de politiske myndigheter kan unnlate å benytte de muligheter som finnes til å påvirke i ønsket retning.

Mulighetene til å påvirke lønnsutviklingen varierer betydelig mellom de ulike deler av økonomien. I de sektorer der staten er arbeidsgiver, har de politiske myndighetene en direkte innvirkning på lønnsfastsettelsen ved at staten er part i oppgjørene. Lønnsutviklingen i staten virker inn på lønnsutviklingen i resten av økonomien ved at andre grupper sammenlikner seg med statsansatte, og ved at staten og andre arbeidsgivere i stor grad konkurrerer om den samme arbeidskraften. Innen kommunal sektor er også de sentrale politiske myndigheters innflytelse betydelig, gjennom lover, budsjetter, retningslinjer og gjennom en felles lønnstabell.

I prinsippet kan statlige myndigheter påvirke lønnsfastsettelsen i resten av økonomien på mange måter:

• kommunikasjon. Ved kommunikasjon med partene i arbeidslivet kan myndighetene påvirke partenes forståelse av hvordan økonomien fungerer og hvilken type politikk myndighetene vil føre. Dette kan medføre at aktørene i arbeidslivet frivillig velger andre løsninger enn de ellers ville gjort.

• koordinering. Ved å bidra til kommunikasjon mellom ulike aktører i arbeidslivet, kan myndighetene oppnå at disse samarbeider og kommer fram til andre løsninger enn de ellers ville gjort.

• gjensidig innflytelse. Nær kontakt mellom myndighetene og partene i arbeidslivet krever forståelse og respekt. Et samarbeid som fungerer godt gir myndighetene innflytelse på beslutningene i arbeidslivet, mens aktørene i arbeidslivet kan få innvirkning på ulike sider ved myndighetenes politikk.

• indirekte påvirkning. Beslutningene i arbeidslivet kan påvirkes ved å endre rammebetingelsene, som lover og reguleringer i arbeidsmarkedet og produktmarkedene, skattesystemet og valutakurspolitikken.

• direkte påvirkning. Ved bruk av lover og reguleringer, kan myndighetene direkte påvirke beslutningene i arbeidslivet, f.eks. slik det har skjedd gjennom lønns- og prisregulering.

Ulike typer inntektspolitikk er blitt brukt i de fleste moderne økonomier. Hvilke former som har vært mest brukt, har variert over tid. I det som er blitt kalt første generasjons inntektspolitikk, som ble brukt i en rekke land på 1960-tallet, var hovedmålsettingen å holde inflasjonen nede. Virkemidlene lå langs et bredt spekter, fra politiske uttalelser om viktigheten av å holde lønns- og prisveksten nede til direkte lønns- og prisreguleringer. På slutten av 1960-tallet var denne type politikk likevel ikke tilstrekkelig til å holde inflasjonen lav. Blant annet møtte inntektspolitikken i mange land motstand blant arbeidslivets parter, samtidig som lønnsveksten i en rekke land ble dratt opp av betydelig etterspørselspress.

Andre generasjons inntektspolitikk, brukt i en rekke land på 1970-tallet, var mer preget av at staten deltok som en aktiv part i lønnsoppgjørene. Ofte resulterte dette i betydelige statlige bidrag som en del av det samlede oppgjøret. På bakgrunn av erfaringene fra 1970-tallet har mange land vært svært skeptiske til bruk av inntektspolitikk i de senere årene. Dette må ses på bakgrunn av at inntektspolitikk internasjonalt i mange sammenhenger forbindes med direkte inngrep i lønnsdannelsen og med inntektsomfordelingspolitikk. Dette kommer bl.a. til uttykk ved at OECD de siste årene ikke har villet anbefale medlemslandene en aktiv bruk av inntektspolitikk. Derimot har man fra OECDs side vært positive til og anbefalt tiltak som kan få lønnsdannelsen til å fungere bedre, jf. f.eks. OECDs sysselsettingsstudie.

Begrepet inntektspolitikk oppfattes trolig noe annerledes i Norge enn i mange andre land. Blant annet kom dette til uttrykk i en landrapport OECD har laget om Nederland. Her sies det at myndighetenes oppfordring til lønnsmoderasjon ikke var et inntektspolitisk tiltak, men et tiltak for å redusere de alvorlige ubalansene i økonomien (den høye arbeidsledigheten).

Den norske regjeringen har lagt stor vekt på det inntektspolitiske samarbeidet som en del av det samlede opplegget for den økonomiske politikken. Regjeringen har kalt denne strategien for Solidaritetsalternativet. Hensikten er å få lønnsdannelsen til å fungere på en slik måte at arbeidsledigheten blir redusert uten at pris- og kostnadsveksten tiltar. Et slikt tiltak for å få lønnsdannelsen til å fungere bedre er for det første godt i tråd med OECDs anbefalinger. For det andre har dette samarbeidet klare paralleller til hva Nederland og flere andre land har gjort. I Norge er dette kalt inntektspolitikk, mens andre land ikke har brukt denne betegnelsen.

Inntektspolitikken i Norge i dag kan kalles for tredje generasjons inntektspolitikk. Denne formen for inntektspolitikk legger vekt på samarbeid med partene i arbeidslivet, langsiktige målsettinger og en klar ansvars- og rollefordeling i den økonomiske politikken.

4.1.3 Formålet med inntektspolitikk

Hovedformålet med inntektspolitikk er å styrke sysselsettingen på varig basis gjennom lav lønns- og prisvekst. Lav lønns- og prisvekst er en sentral forutsetning for en gunstig økonomisk utvikling med bedre levevilkår og trygge arbeidsplasser, fordi en gunstig økonomisk utvikling krever stabile rammevilkår for virksomheter og arbeidstakere. Høy inflasjon har i seg selv en uheldig virkning på økonomiske beslutninger, gjennom større usikkerhet og ved å forsterke vridninger i skattesystemet. Videre er det for store deler av næringslivet avgjørende at en lykkes i å opprettholde en god kostnadsmessig konkurranseevne. Ved stabil valutakurs kan dette bare skje ved lav lønns- og kostnadsvekst.

Inntektspolitikken er en viktig del av Regjeringens politikk for å sikre høy sysselsetting og lav ledighet. Gjennom budsjettpolitikken har Regjeringen siden slutten av 1980-tallet aktivt tatt sikte på å motvirke den høye arbeidsledigheten. Denne politikken er en sentral faktor bak den gunstige utviklingen i arbeidsmarkedet som har funnet sted i de senere årene. En så aktiv budsjettpolitikk er bare mulig så lenge lønns- og prisveksten fortsatt er lav. Dersom lønns- og prisveksten over tid øker i forhold til nivået hos våre handelspartnere, vil dette etter hvert svekke grunnlaget for den økonomiske politikken. En betydelig innstramming i budsjettpolitikken vil da bli nødvendig.

Inntektspolitikk er ikke en nødvendig del av en politikk for å holde lav inflasjon. Dersom den økonomiske politikken samlet sett er tilstrekkelig stram, vil dette over tid sikre lav lønns- og prisvekst. Men en slik stram økonomisk politikk kan innebære en høyere arbeidsledighet enn i en situasjon med en vellykket inntektspolitikk.

Behovet for inntektspolitikk oppstår fordi lønnsfastsettelsen i mange tilfeller kan lede til en høyere nominell lønnsvekst enn det som er forenlig med lav inflasjon. Det kan være tre typer årsaker til dette. For det første kan den samlede etterspørselen etter arbeidskraft bli så stor at det oppstår pressproblemer i arbeidsmarkedet. I en slik situasjon er det vanskelig å unngå at lønnsveksten tiltar, men inntektspolitikken kan bidra til å dempe og forsinke utslagene på lønnsveksten. For det andre kan høy lønnsvekst i noen situasjoner skyldes forventninger om høy inflasjon blant partene i arbeidslivet. Dette problemet kan forsterkes dersom det er mangelfull forståelse av sentrale økonomiske sammenhenger og myndighetenes politikk blant enkelte aktører i arbeidsmarkedet. For det tredje kan høyere lønn for en arbeidstakergruppe medføre ulemper for andre arbeidstakergrupper, f.eks. ved at det fører til høyere priser og dermed økte levekostnader. Videre kan sterkt lønnspress svekke mulighetene til å oppnå full sysselsetting. Særskilte lønnstillegg for enkeltgrupper fører også til at andre gruppers relative lønnsposisjon forverres. I mange situasjoner vil den enkelte arbeidstakergruppe ikke ta hensyn til at høyere lønn kan innebære ulemper for andre. Resultatet kan derfor bli for sterkt lønnspress totalt.

Inntektspolitikken må ses i sammenheng med penge- og valutapolitikken. Stabil valutakurs innebærer som nevnt at Norge over tid må ha om lag samme kostnadsvekst som handelspartnerne. En slik retningslinje for inntektspolitikken er imidlertid bare troverdig dersom penge- og valutapolitikken i seg selv er troverdig. Erfaringer fra Norge og andre land viser at inntektspolitikk ikke kan bli vellykket uten at pengepolitikken innrettes på en måte som er i samsvar med lav pris- og kostnadsvekst. Men samtidig er inntektspolitikk viktig for å støtte opp under penge- og valutapolitikken, nettopp ved å bidra til den kostnadsutviklingen som er en forutsetning for å kunne opprettholde en stabil valutakurs.

Inntektspolitikken må også ses i lys av de politiske myndigheters målsettinger knyttet til inntektsfordelingen. Et sentralt moment her er virkningen via arbeidsledigheten. Arbeidsledighet er en viktig kilde til ulikheter. Lavere ledighet gir i seg selv et betydningsfullt bidrag til redusert ulikhet. Tiltak for å hindre at sterke grupper oppnår urimelig høye inntekter bidrar også til en jevnere inntektsfordeling.

4.1.3.1 Inntektspolitikk og koordinering i lønnsfastsettelsen

En sentral del av inntektspolitikken er kontakt og koordinering mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Den økonomiske politikken bygger på målsettinger om kostnadsutviklingen. Ved stabil valutakurs må kostnadsutviklingen over tid være i samsvar med kostnadsutviklingen hos våre handelspartnere. I Norge er samarbeidet i Kontaktutvalget, Kontaktordningen og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene viktige bidrag til at myndighetene og partene i arbeidslivet kan ha en felles forståelse bl.a. av sammenhengene mellom pris- og kostnadsutviklingen og sysselsettingen. I mandatet til Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene heter det bl.a. at

«Utvalget skal ... legge fram det best mulige faktiske tallmessige bakgrunnsmateriale og presentere det i en slik form at uenighet partene imellom om faktiske økonomiske forhold så vidt mulig kan unngås.»

Muligheten for å få til en vellykket inntektspolitikk vil avhenge av flere forhold, bl.a.:

• Graden av koordinering mellom arbeidstakerorganisasjonene. Med sentraliserte forhandlinger og en arbeidstakerorganisasjon som dekker hele økonomien, vil arbeidstakerne kunne ta hensyn til effektene på sysselsettingen av for høye lønnskrav. Med flere arbeidstakerorganisasjoner er lønnsfastsettelsen i praksis mer desentralisert. Da er det vanskeligere å sørge for at det blir tatt hensyn til de negative virkningene på sysselsettingen av for høy lønnsvekst for enkeltgrupper. Dersom en arbeidstakerorganisasjon viser lønnsmoderasjon, vil dette være til fordel for alle andre, men til ulempe for arbeidstakerorganisasjonen selv. Resultatet av desentralisert lønnsfastsettelse kan derfor lett bli store lønnsøkninger og økt arbeidsledighet. Dersom arbeidstakerorganisasjonene samarbeider i lønnsfastsettelsen, vil de sammen kunne ønske et lavere lønnsnivå enn hver enkelt ville ønske isolert på grunn av de fordeler som lønnsmoderasjon for en gruppe innebærer for alle andre grupper. Inntektspolitikk som fører til koordinering av lønnsdannelsen kan dermed bidra til at arbeidstakerorganisasjonene sikter mot lavere lønnstillegg, noe som igjen bidrar til lavere ledighet.

• Dersom arbeidskraften er organisert etter profesjon, på tvers av bedrifter og bransjer, kan det bli flere lønnsforhandlinger på den enkelte bedrift. Dette kan lede til sterkt lønnspress, fordi den enkelte profesjon kan ha en sterk forhandlingsposisjon selv om den forhandler alene på en bedrift. Ved konflikter som omfatter en enkelt yrkesgruppe, kan likevel hele bedriften bli lammet, samtidig som bedriftens kostnader ved å øke lønnen er mindre når det bare dreier seg om én yrkesgruppe. Dersom alle arbeidstakere på bedriften forhandler sammen, vil de ta hensyn til virkningen på sysselsettingen blant alle grupper arbeidstakere i bedriften, og lønnskravene kan bli mindre.

• En rekke av konfliktene i norsk arbeidsliv har sitt utspring i at ulike organisasjoner konkurrerer med hverandre. Ikke sjelden er bakgrunnen at enkeltstående organisasjoner bruker arbeidskamp for å oppnå en bedre tariffavtale enn det en hovedorganisasjon har oppnådd, mao. at det er flere konkurrerende tariffavtaler innen samme tariffområde. Muligheten for at etterfølgende forhandlinger med en annen organisasjon skal kunne gi et resultat som er bedre for denne, kan hemme viljen til å slutte avtale som «førstemann».

Myndighetene kan bygge opp under mulighetene til å oppnå koordinert lønnsmoderasjon på ulike måter. En mulighet er å styrke organisasjonenegenerelt, ut fra tanken om at det bare er organiserte lønnstakere som kan tenkes å delta i koordinert lønnsmoderasjon. Sysselsettingsutvalget skriver f.eks., jf. NOU 1992:26:

«Som et ledd i opplegget for inntektspolitikken, bør det derfor også vurderes tiltak som bidrar til god oppslutning om organisasjonene.»

En styrking av de største arbeidstakerorganisasjonene kan bidra til at lønnsdannelsen bygger opp under en lønnsutvikling som fremmer sysselsettingen. Store arbeidstakerorganisasjoner som dekker brede arbeidstakergrupper har større betydning for den samfunnsmessige utviklingen, og vil derfor kunne føle mer samfunnsmessig ansvar enn det små arbeidstakergrupper hver for seg vil gjøre. Enkelte av forslagene fra Arbeidsrettsrådet, jf. NOU 1996:14, om å styrke hovedorganisasjonenes stilling i forhandlingssystemet kan ses i denne sammenhengen.

I enkelte tilfeller kan det være nødvendig at andre deler av den økonomiske politikken støtter opp under inntektspolitikken ved å svekke forhandlingsposisjonen til særlig sterke arbeidstakergrupper. På enkelte områder kan konkurransepolitikken være et sentralt virkemiddel. Bedrifter som har stor markedsmakt vil kunne velte høye lønninger over i prisene, og dette kan lede til sterkt lønnspress. Økt konkurranse på disse markedene vil kunne redusere lønnspresset. Andre arbeidstakergrupper kan ha en sterk forhandlingsposisjon fordi det er stor etterspørsel etter deres kvalifikasjoner. Her kan et tilpasningsdyktig utdanningssystem bidra til å dekke overskuddsetterspørselen etter disse typene arbeidskraft.

Enkelte arbeidstakergrupper har en særlig sterk forhandlingsposisjon knyttet opp til at de kortsiktige kostnadene ved en arbeidsnedleggelse er særlig store. Særlig tydelig blir dette dersom en arbeidskonflikt truer liv og helse eller viktige samfunnsinteresser. Det ville være urimelig om disse gruppene skulle bruke en slik forhandlingsposisjon til å skaffe seg betydelig høyere lønn enn andre tilsvarende grupper. Blant annet av denne grunn kan det i visse tilfeller være nødvendig å bruke lovfestede tiltak, som tvungen lønnsnemnd, for å løse arbeidskonflikter.

Et godt samarbeidsklima mellom de politiske myndigheter og partene i arbeidslivet, som er en sentral del av inntektspolitikken, krever en viss grad av samsvar også på andre, nærliggende politikkområder. Dersom den politikken som myndighetene fører er for forskjellig fra det som organisasjonene i arbeidslivet ønsker, kan dette vanskeliggjøre inntektspolitikken. Dette vil ikke oppstå som et problem dersom det er en rimelig grad av overensstemmelse mellom myndighetenes og organisasjonenes målsettinger og virkelighetsoppfatning.

Det vil likevel kunne oppstå problemer dersom de politiske myndighetene og arbeidstakerorganisasjonene har ulik oppfatning av hvilke endringer i politikken som kreves dersom de ytre faktorer endres. I et slikt tilfelle vil hensynet til det inntektspolitiske samarbeidet kunne virke som en hindring i de politiske myndighetenes gjennomføring av den politikken som en finner er nødvendig. På den annen side er hensynet til det inntektspolitiske samarbeidet bare én av mange faktorer som kan vanskeliggjøre ønskede endringer av politikken. I flere land har reaksjoner fra partene i arbeidslivet forhindret planlagte endringer av politikken, uten at dette er knyttet til noe inntektspolitisk samarbeid.

I mange tilfeller kan et godt samarbeidsklima være en forutsetning for å komme fram til gode løsninger, ved at alle parter trekker i samme retning. Samarbeidet kan da omfatte forhold som ikke direkte påvirker lønnsutviklingen. Eksempelvis gis partene i arbeidslivet anledning til å legge fram synspunkter på områder de er særlig opptatt av, som lover og reguleringer på arbeidsmarkedet, skattesystem/satser, pensjonsregler og trygder.

I enkelte tilfeller, både i Norge og i en rekke andre land, har det inntektspolitiske samarbeidet innebåret økonomiske bidrag fra staten. I norsk debatt er dette fra enkelte hold blitt kritisert ut fra en tanke om at slike former for samarbeid binder opp den økonomiske politikken. Ingen avtaler gjennom det inntektspolitiske samarbeidet kan imidlertid frata Stortinget sin beslutningsrett. Samtidig har Regjeringen en rett og plikt til å legge forholdene til rette for en politikk den mener er av avgjørende betydning for den samfunnsøkonomiske utviklingen.

Lønns- og prisreguleringer har i enkelte situasjoner blitt benyttet som virkemidler i inntektspolitikken. Normalt vil de negative sidene ved slike virkemidler være større enn fordelene. Lønnsregulering griper inn i partenes mulighet til å kunne forhandle seg fram til en avtale på fritt grunnlag. Ved at lønnen reguleres, begrenses også partenes mulighet til å knytte lønnsforhold sammen med andre forhold som f.eks. påvirker produktivitetsutviklingen. Slike konsekvenser må ses i sammenheng med at virkemiddelet kan være nødvendig for sikre en lønnsutvikling som bidrar til økt sysselsetting.

4.1.3.2 Inntektspolitikk og konjunktursituasjonen

Når arbeidsledigheten er høy, vil inntektspolitikken være rettet mot å øke sysselsettingen gjennom lønnsmoderasjon. Dette kan skje ved at myndighetene på ulike måter prøver å få arbeidstakerorganisasjonene til å gå inn for lønnsmoderasjon, eller ved at rammebetingelser endres slik at det fremmer lønnsmoderasjon.

For Norges del var behovet for en slik form for inntektspolitikk særlig stort etter den kraftige økningen i arbeidsledigheten på siste del av 1980-tallet og på begynnelsen av 1990-tallet. Det var da behov for å styrke konkurranseevnen og bedre lønnsomheten i næringslivet gjennom lønnsmoderasjon, for å legge forholdene til rette for økt produksjon i den delen av næringslivet som er mest utsatt for konkurranse fra utlandet. Erfaringene fra mange land viser at det kan ta lang tid å få til nødvendige bedringer i konkurranseevnen i slike situasjoner. Langvarige tilpasningsproblemer for lønnsnivået kan bidra til større problemer i form av økt arbeidsledighet.

Inntektspolitikk gjennom kommunikasjon og koordinering kan i slike situasjoner bidra til en bedre løsning, ved at en raskere oppnår den lønnstilpasning som kreves. Ved at overgangsperioden med høyere arbeidsledighet blir forkortet, blir også faren for negative langsiktige virkninger i arbeidsmarkedet mindre. Raskere tilpasning gjennom mer smidig lønnsdannelse kan derfor bidra til varig lavere arbeidsledighet.

I noen tilfeller kan situasjonen være så alvorlig at det er nødvendig å støtte opp under lønnsmoderasjon med sterkere virkemidler, som lønns- og prisregulering. Dette var f.eks. tilfellet i 1988, da arbeidsledigheten økte meget sterkt og avtalen mellom LO-NHO dannet utgangspunkt for en lønnsreguleringslov.

På kort sikt vil en inntektspolitikk som sikter mot lønnsmoderasjon for å redusere arbeidsledigheten, innebære en endring i den funksjonelle inntektsfordelingen gjennom svakere vekst i reallønnen og dermed større overskudd i bedriftene. På lengre sikt vil imidlertid økt kapitalavkastning bidra til økte investeringer og flere arbeidsplasser. Etter hvert vil det også virke positivt på reallønnsnivået.

For å redusere arbeidsledigheten kan myndighetene ønske å stimulere samlet etterspørsel gjennom ekspansiv penge- og finanspolitikk. Det kan likevel være vanskelig å få ledigheten tilbake til utgangspunktet, fordi risikoen for økt lønnspress er særlig stor når ledigheten reduseres. Koordinering og økt forståelse mellom myndighetene og arbeidstakerorganisasjonene kan være nødvendig for å sikre at ikke økt etterspørsel fører til sterk lønnsvekst.

Inntektspolitisk samarbeid kan også være viktig i oppgangstider i økonomien, med lav eller synkende arbeidsledighet. For eksempel kan det da være sterkt lønnspress forårsaket av mangel på enkelte typer arbeidskraft eller særlig høy fortjeneste i deler av næringslivet. Høy lønnsvekst for noen grupper kan lett smitte over til resten av arbeidslivet, og dermed sette i gang en lønnsspiralsom på lengre sikt undergraver grunnlaget for trygge arbeidsplasser. I en slik situasjon er det av stor betydning at virksomheter og organisasjoner, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, bidrar til at lønnsoppgjørene holdes innenfor en ansvarlig ramme. Dersom enkelte arbeidsgivere starter å overby andre, blir det desto vanskeligere for dem som er igjen.

Det er blitt utført et betydelig antall undersøkelser for å belyse hvordan systemer for lønnsfastsettelse i ulike land kan virke på utviklingen i sysselsettingen og arbeidsledigheten. En konklusjon som ofte har vært trukket er at sentraliserte oppgjør og helt desentraliserte oppgjør gir bedre resultater når det gjelder sysselsetting og ledighet enn mellomformer med bransjevise oppgjør. Utviklingen i arbeidsledigheten i OECD-landene fra 1993 til 1997 kan se ut til å støtte denne hypotesen. I denne perioden har en rekke land i Kontinental-Europa med mellomformer innen lønnsfastsettelse hatt en økning i ledigheten, mens både land med sentralisert lønnsfastsettelse og med desentralisert lønnsfastsettelse har opplevd en reduksjon i ledigheten, jf. figur 4.1. OECD har i Employment Outlook 1997 sett nærmere på sammenhengen mellom sentraliseringsgrad og enkelte indikatorer for økonomisk utvikling. OECDs undersøkelse finner ikke noen støtte for en konklusjon om at land med mellomformer har hatt en dårligere økonomisk utvikling totalt sett i de siste 20 årene enn land med sentraliserte eller desentraliserte oppgjør. Derimot tyder analysen på at land med betydelig sentralisering eller koordinering av lønnsfastsettelsen har noe lavere ledighet enn land med mellomformer eller desentralisert lønnsfastsettelse. Det vises til avsnitt 4.1.6 hvor det gis en beskrivelse av systemene for lønnsfastsettelse i enkelte land.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

4.1.4 Betydningen av inntektspolitikken for lønnsstruktur og samfunnsøkonomisk effektivitet

Internasjonale sammenlikninger, bl.a. i OECDs siste Employment Outlook, viser at land med sentralisert lønnsdannelse (som de nordiske landene) gjennomgående har mindre lønnsforskjeller enn land med mer desentralisert lønnsfastsettelse (som Japan og Nord-Amerika). Dette er ikke overraskende i lys av den store vekten man har lagt på lønnsutjevning ved tariffoppgjørene i de nordiske landene. Inntektspolitikken har trolig forsterket denne effekten. Et unntak fra denne sammenhengen er Østerrike, hvor sentralisert lønnsdannelse og omfattende inntektspolitikk ikke har ført til små lønnsforskjeller i internasjonal målestokk.

Boks 4.1 Boks 4.1 Lønnsforskjeller i OECD-landene

Norge har små lønnsforskjeller i forhold til andre land, og lønnsspredningen slik OECD har målt den er redusert siden 1987. Figuren nedenfor viser forholdet mellom den lønnen som er øvre grense i den niende desilen av lønnsfordelingen og den lønnen som er øvre grense i den første desilen av lønnsfordelingen. Dersom en person har en lønn som tilsvarer øvre grense i den niende desilen (D9), betyr dette at bare 10 pst. av de sysselsatte tjener mer enn dette. En lønn som tilsvarer øvre grense av den første desilen (D1) innebærer at 90 pst. av de sysselsatte tjener mer enn dette.

Figuren viser forholdet mellom D9 og D1 for utvalgte OECD land. For hvert land er det én observasjon for 1987 eller 1988. I tillegg er det én observasjon fra det siste året det finnes tilgjengelige data for. Dette varierer noe mellom landene.

I figuren kommer det fram at det er betydelig variasjon i lønnsspredningen mellom land. Målt på denne måten er lønnsspredningen i Norge bare halvparten av det den er i USA. Figuren viser også at lønnsspredningen har økt i de fleste av disse landene siden 1987-88. Bare Norge, Danmark, Tyskland og Canada har fått redusert lønnsspredning. Den lave lønnsspredningen i Norge kan henge sammen med den sentraliserte oppgjørsformen. Internasjonale sammenlikninger tyder således på at det er en sammenheng mellom systemet for lønnsdannelse og lønnsspredning. I OECDs Employment Outlook 1997 påpekes det at land som har mer sentraliserte og koordinerte lønnsoppgjør har lavere lønnsspredning enn land hvor lønnsoppgjørene foregår mer ukoordinert og desentralisert.

¹)For USA, Storbritannia, Australia og Norge er siste tilgjengelige data for 1995. For Canada, Østerrike, Frankrike og New Zealand er dataene for 1994, mens de for Italia og Tyskland er for 1993. For Danmark er siste tilgjengelige data fra 1990.

Kilde: OECD.

En annen ofte omtalt konsekvens av sentralisert lønnsdannelse og inntektspolitikk er at lønnsstrukturen blir mindre fleksibel i forhold til en rent markedsbestemt lønnsdannelse, bl.a. ved at lønnsnivået for lavtlønnede blir høyere. Slike forhold har ledet til kritikk mot sentralisert lønnsdannelse og inntektspolitikk om at dette innebærer lite fleksibel og uheldig lønnsstruktur, med tilhørende tap av samfunnsøkonomisk effektivitet. Fordeler som trekkes fram med en fleksibel lønnsstruktur har vært:

• Lønnsforskjeller mellom ulike typer arbeidskraft kan ivareta en samfunnsøkonomisk funksjon ved å gi signaler og motivasjon til arbeidskraften om hvilken type utdanning som bør velges, og hvor en bør bosette seg.

• Lønnsforskjeller mellom ulike typer arbeidskraft bidrar til å redusere arbeidsledigheten for grupper med en svak stilling på arbeidsmarkedet, og bidrar dermed til økt samfunnsøkonomisk effektivitet.

• En positiv sammenheng mellom produktivitetsnivå og lønnsnivå kan innebære at arbeidstakere får økt motivasjon til å bidra til at virksomheten blir mer effektiv. For eksempel kan arbeidstakerne motiveres ved hjelp av lønn til å medvirke til en omorganisering av produksjonen som gjør driften mer effektiv, selv om omorganiseringen ellers innebærer ulemper for arbeidstakerne. Videre kan enkelte virksomheter se seg tjent med å ha et høyt lønnsnivå for å øke effektiviteten hos sine arbeidstakere, bl.a. gjennom å tiltrekke seg mer kvalifisert arbeidskraft og øke arbeidstakernes motivasjon. I noen tilfeller kan slike lønnsforskjeller bidra til samfunnsøkonomisk effektivitet.

Lønnsforskjellene kan også være knyttet til ulike næringer og bedrifter, og ikke til arbeidskraften i seg selv. Lønnsforskjeller mellom bedrifter og næringer kan ha bakgrunn i ulike årsaker:

• Lønnsforskjeller mellom næringer og bedrifter kan oppstå som følge av at etterspørselen etter produktene utvikler seg forskjellig. Slike lønnsforskjeller er nært knyttet til lønnsforskjeller mellom ulike typer arbeidskraft, og vil kunne ha en gunstig samfunnsøkonomisk virkning ved å gjøre nødvendige omstillinger i økonomien lettere.

• Ulike konkurranseforhold i produktmarkedene kan også gi lønnsforskjeller mellom bedrifter og næringer. Bedrifter som står overfor lite effektiv konkurranse på produktmarkedet vil gjennomgående ha høye produktpriser og høy lønnsomhet og dermed stor evne til å velte høye lønninger over i prisene. Dette kan forsterke de uheldige virkningene av svak konkurranse ved at høyere lønnsnivå presser prisene ytterligere opp. Utjevning av lønnsforskjeller som har bakgrunn i konkurranseforholdene i produktmarkedet kan derfor føre til økt samfunnsøkonomisk effektivitet.

En fordel med små lønnsforskjeller i et land er at høyproduktive bedrifter vil ansette flere arbeidstakere, mens lavproduktive vil ansette færre fordi arbeidskraften er relativt sett dyrere for dem. Små lønnsforskjeller kan dermed øke omstillingstakten i en økonomi fordi det vil være mer lønnsomt å etablere nye bedrifter med høy produktivet samtidig som lavproduktive bedrifter raskere må legge ned. Ut fra dette kan små lønnsforskjeller gi høyere samlet produktivitet i økonomien gjennom en gunstig fordeling av arbeidskraften mellom bedriftene. Denne argumentasjonsrekken, ofte omtalt som Rehn-Meidner-modellen, lå til grunn for lønnspolitikken i svensk fagbevegelse gjennom store deler av etterkrigstiden.

Tiltak for å heve lønnsnivået for lavtlønnsgrupper har ifølge tradisjonell økonomisk teori en negativ virkning på sysselsettingen for disse gruppene, ved å gjøre dem dyrere for bedriftene. Dette fører igjen til høyere arbeidsledighet for disse gruppene. Men det er også økonomiske teorier (i faglitteraturen kalt monopsoni-modeller) der bedriftene bevisst velger en lav lønn selv om det fører til at bedriften ikke greier å rekruttere nok arbeidskraft. Innen slike teorier kan det vises at økt lønn kan føre til økt sysselsetting. De motstridende teoretiske virkningene er i samsvar med internasjonal forskning om virkningen på sysselsettingen av lovfestede minimumslønninger, der noen studier finner at minimumslønninger har en negativ virkning på sysselsettingen (særlig for unge arbeidstakere), mens andre studier finner en positiv virkning på sysselsettingen (særlig for samlet sysselsetting). For Norge peker NOU 1994:3 på at begynnerlønnen i en rekke deler av arbeidslivet kan være så høy at det svekker mulighetene for svake grupper til å komme inn i arbeidsmarkedet.

Et alternativ til å satse på inntektspolitikk og sentralisering av lønnsdannelsen for å oppnå både lavere ledighet og lav inflasjon, er å ta sikte på en utstrakt liberalisering av arbeidsmarkedet. Enkelte land, som Storbritannia, har langt på vei valgt en slik løsning. Nedgangen i arbeidsledigheten i bl.a. USA og Storbritannia de senere år kan tyde på at utstrakt liberalisering av arbeidsmarkedet kan være en måte å oppnå lav ledighet på.

I USA har lønnsforskjellene mellom høyt og lavt utdannet arbeidskraft økt kraftig det siste tiåret, samtidig som arbeidsledigheten har vært relativt stabil sett over et lengre tidsrom. De siste årene har arbeidsledigheten sunket betydelig. I Europa har lønnsforskjellene økt mindre, men samtidig har arbeidsledigheten steget kraftig i de fleste land. Det er da blitt hevdet at forskjellen kan henge sammen med en sterk tendens til økt etterspørsel etter faglært/utdannet arbeidskraft, og en tilsvarende reduksjon i etterspørselen etter ufaglært arbeidskraft. I USA har vridningen i etterspørselen ført til økte lønnsforskjeller. I Europa, derimot, hevder bl.a. OECD at fagforeningsmakt og mer utbredte trygdeordninger i stor grad har forhindret økte lønnsforskjeller, med den følge at arbeidsledigheten har økt, og særlig for ufaglærte arbeidstakere. Blant annet på denne bakgrunn er det hevdet at man må velge mellom større lønnsforskjeller og økt arbeidsledighet.

Dersom dette er riktig, skulle arbeidsledigheten i Europa for lavt utdannede ha steget mer i forhold til ledigheten for høyt utdannede enn det som er tilfellet i USA. Men dette er ikke tilfelle. Internasjonale sammenlikninger tyder på at arbeidsledigheten for lavt utdannede har steget klart sterkere enn arbeidsledigheten for høyt utdannede i USA, i motsetning til flere europeiske land der arbeidsledigheten har steget betydelig både for høyt og lavt utdannede arbeidstakere. Det er derfor ikke grunnlag for noen klare konklusjoner om sammenhengen mellom lønnsforskjeller og arbeidsledighet.

Selv om land som USA og Storbritannia har hatt nedgang i ledigheten samtidig som de har ført en politikk med vekt på liberalisering av arbeidsmarkedet, kan en slik politikk gi negative konskvenser som en har ønsket å unngå i Norge. Den betydelige økningen i lønnsforskjellene i blant annet USA og Storbritannia, henger trolig delvis sammen med liberaliseringen av arbeidsmarkedet. En rekke grupper har fått svekket sin posisjon på arbeidsmarkedet kraftig.

Erfaringene fra Norge, Nederland og Danmark tyder ikke på at det er nødvendig å akseptere større lønnsspredning for å få ned arbeidsledigheten.

4.1.5 Norske erfaringer med inntektspolitikk

4.1.5.1 Struktur for lønnsdannelsen i Norge

Internasjonale sammenlikninger av systemer for lønnsfastsettelse tar ofte utgangspunkt i en skala mellom ytterpunktene sterkt sentralisert lønnsfastsettelse og fullstendig desentralisert (bedriftsvis) lønnsfastsettelse. I slike sammenlikninger framstår Norge som et land med sentralisert lønnsdannelse, jf. tabell 4.1. Dette må ses i sammenheng med høy organisasjonsgrad både blant arbeidstakere og bedrifter, avtalesystemenes utforming og størrelsen på offentlig sektor i arbeidsmarkedet.

Organiseringsgraden blant arbeidstakere i Norge er om lag 60 pst., og tallet har vært stigende i hele etterkrigstiden. Arbeidstakerorganisasjonene domineres av tre hovedorganisasjoner, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Akademikernes Fellesorganisasjon (AF) og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS). LO er klart større enn AF og YS til sammen. Forholdet har endret seg over tid, ved at AFs og YSs andel av de organiserte har økt, mens LOs andel har gått noe ned. En del av veksten innenfor AF og YS skyldes at andre tidligere frittstående organisasjoner har sluttet seg til de to organisasjonene.

På arbeidsgiversiden dominerer Næringslivets Hovedorganisasjon i privat sektor, men det er også frittstående organisasjoner blant annet innenfor varehandel, bank og forsikring. Offentlig sektor omfatter om lag en tredel av samlet antall lønnstakere. Kommunenes Sentralforbund (KS) har forhandlingsrett på vegne av alle kommunene i landet, med unntak av Oslo. I staten er det Planleggings- og samordningsdepartementet som har arbeidsgiveransvaret. Ansatte i skoleverket er kommunalt ansatte, men har staten som avtalemotpart.

Når en kollektiv tariffavtale inngås, er det vanligvis slik at alle arbeidstakere, både organiserte og uorganiserte innenfor avtaleområdet, blir omfattet av avtalen. Dette, sammen med at mange bedrifter som ikke omfattes av de kollektive avtalene bruker resultatene fra de sentrale avtalene som mønster for det som gjennomføres av lønnstillegg i bedriften, innebærer at de kollektive avtalene har betydning for klart flere (om lag 75 pst.) enn de vel 60 pst. som er organisert. De som i hovedsak står utenfor, er grupper av funksjonærer i privat sektor og en del private bedrifter, i hovedsak innenfor tjenesteyting.

I hvor stor grad samlet lønnsvekst fastlegges gjennom sentrale forhandlinger varierer mellom de ulike avtaleområdene og over tid. I offentlig sektor er det bare en liten del av lønnsveksten som ikke fastlegges sentralt. KS har imidlertid åpnet for større grad av desentralisering av lønnsfastsettelsen. I privat sektor varierer dette noe avhengig av om det enkelte avtaleområdet gir rett til bedriftsvise forhandlinger eller ikke. Tendensen de senere årene har gått i retning av at stadig flere områder har fått slik forhandlingsrett. Denne retten er uavhengig av om de sentrale forhandlingene gjennomføres samordnet eller forbundsvis. En kan likevel ikke si at dette har gitt seg utslag i klart sterkere lønnsglidning.

I privat sektor er organisasjonstilknytningen i stor grad preget av tilhørighet til fag- eller yrkesgruppe. Det er bare i begrenset grad at flere organisasjoner konkurrerer om de samme medlemmene. Innenfor offshorevirksomhet er det imidlertid et innslag av slik konkurranse, og også i offentlig sektor er det en viss grad av konkurranse om medlemmer mellom organisasjonene.

4.1.5.2 Inntektspolitikken i Norge

Årene etter krigen var preget av utstrakt bruk av statlige reguleringer, også når det gjaldt inntektsoppgjørene. Tvungen lønnsnemnd var hyppig brukt. Fram til 1949 gjaldt en generell ordning med tvungen lønnsnemnd. I 1952 ble denne erstattet med frivillig lønnsnemnd.

Utover på 1950-tallet ble bruken av reguleringene kraftig redusert. I inntektsoppgjørene var spørsmålet nå å få til et samarbeid gjennom å skape en felles virkelighetsoppfatning blant partene i oppgjørene, selv om muligheten for å bruke tvungen lønnsnemnd gjennom særlov fortsatt var til stede.

I 1956 forsøkte regjeringen for første gang å samordne inntektsoppgjørene da den la fram forslag om å videreføre gjeldende lønns- og prisavtaler mot at prissubsidiene ble stående uendret. Dette forslaget førte ikke fram, men oppgjørene fikk likevel et visst fellespreg. Dette representerte opptakten til den samordningen av oppgjørene som fant sted utover på 1960-tallet.

1960-årene

Oppbyggingen av et rammeverk for samarbeid preget 1960-årenes inntektspolitikk. Det ble bl.a. opprettet to sentrale inntektspolitiske organer. I 1962 ble Regjeringens kontaktutvalg etablert. Dette utvalget besto av representanter for Regjeringen med statsministeren som leder, LO, NHO, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norges Fiskarlag. Fra 1982 har også AF, YS og KS kommet med. Utvalget har vanligvis to møter i året, ett om høsten i forbindelse med framleggingen av budsjettet og ett foran inntektsoppgjørene om våren.

I 1967 ble Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene etablert. Forløperen til Beregningsutvalget var Utredningsutvalget for inntektsoppgjørene i 1966. Dette utvalget skulle bl.a. legge fram materiale som kunne danne grunnlag for en vurdering av det realøkonomiske grunnlaget for inntektsoppgjørene i 1966. I Det tekniske beregningsutvalget deltar de samme organisasjonene som var med i Kontaktutvalget fra begynnelsen. I tillegg deltar Finansdepartementet og Planleggings- og samordningsdepartementet. Utvalgets leder skal være nøytral. Arbeidet i utvalget tar sikte på at partene i oppgjørene kan tilrettelegge og vurdere det statistiske materialet om pris- og inntektsutviklingen og sammen med arbeidet i Kontaktutvalget bidra til en felles forståelse mellom partene om viktige deler av den økonomiske politikken og det økonomiske grunnlagsmaterialet for oppgjørene. Utvalget avgir én rapport foran inntektsoppgjørene, vanligvis i januar, og én etter oppgjørene, vanligvis i juni.

Et trekk ved 1960-årene var at det skjedde en samordning av utløpstidspunkter for ulike overenskomster innen LO/N.A.F-området. Dette bidro til å lette samarbeid og koordinering. Tariffavtalene i 1960-årene var stort sett av toårig varighet med adgang til regulering etter ett år (mellomoppgjør). Imidlertid var det hovedoppgjør både i 1963 og 1964 for flere grupper.

Innen LO/N.A.F-området ble hovedoppgjørene gjennomført som sentrale, samordnede oppgjør i 1963 og 1966, mens det i de andre årene med hovedoppgjør var sentrale forhandlinger om generelle spørsmål, mens mer spesielle krav/spørsmål ble tatt opp på forbundsnivå.

I mellomoppgjørene var det på 1960-tallet og til midten av 1970-årene vanlig at lønnstillegget ble knyttet til utviklingen i konsumprisindeksen, enten som en automatisk lønnsregulering eller som en adgang til forhandlinger dersom indeksen oversteg et visst nivå (såkalt rød strek).

Tvungen lønnsnemnd ble brukt en del i 1960-årene, bl.a. i LO/N.A.F-oppgjøret i 1964 og 1966.

I historisk perspektiv skiller 1950- og 1960-årene seg klart ut med en høyere og mer stabil økonomisk vekst enn i mellomkrigstiden eller tidligere perioder i norsk historie. Denne gunstige utviklingen må ses på bakgrunn av den sterke veksten i verdensøkonomien og stabiliteten i internasjonale forhold, lav prisstigning, stabile valutakurser og begrensede konjunktursvingninger. Inntektsoppgjørene fungerte i denne perioden stort sett slik at lønnstilleggene ble fastsatt ut fra hensynet til konkurranseevneutviklingen til konkurranseutsatt industri, og de øvrige sektorene tilpasset seg dette. Lønnsveksten tiltok imidlertid mot slutten av 1960-tallet og på 1970-tallet, jf. figur 4.3. Det fant derfor sted en viss svekkelse av industriens konkurranseevne i andre halvdel av 1960-tallet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

1970-årene

Omslaget i retning av en sterkere kostnadsvekst forsterket seg i begynnelsen av 1970-årene. Internasjonalt økte prisstigningen kraftig som følge av at råvareprisene økte sterkt, og oljeprisøkningen i 1973-74 var med på å sette ytterligere fart i prisstigningen.

I perioden 1973-77 var staten en mer aktiv part i inntektsoppgjørene. I denne perioden oppsto begrepene «pakker» og «kombinerte oppgjør», med regjeringen som en tredjepart.

Det første eksemplet på et «pakkeoppgjør» var indeksoppgjøret i 1973, der resultatet ble lavere kompensasjon for prisstigningen enn det som hadde vært vanlig tidligere, mot at regjeringen gikk inn med prissubsidier og andre prisdempende tiltak, bl.a. en revaluering av kronen. Bakgrunnen for at regjeringen gikk inn var den sterke prisstigningen, den svake utviklingen i disponibel inntekt for de yrkesaktive i perioden 1971-73 og faren for at all prisstigningen skulle kompenseres gjennom sterkere lønnsvekst. Ved hovedoppgjøret i 1974 ble det satt i verk visse pris- og skattepolitiske tiltak som lettet gjennomføringen av oppgjøret.

Begrepet «kombinerte oppgjør» er knyttet til oppgjørene i perioden 1975-77. Hovedinnholdet i disse oppgjørene var at partene og regjeringen samarbeidet slik at lave lønns- og inntektstillegg skulle kombineres med tiltak fra statens side som sikret lønnstakerne og jordbrukerne like sterke realinntektsforbedringer som ved høyere nominelle tillegg. Statens bidrag var bl.a. skatte- og avgiftslettelser, økt barnetrygd og økte prissubsidier. Imidlertid var ikke lønnsglidningen innarbeidet i oppgjørene på samme måte.

Det mest omfattende «kombinerte oppgjøret» var ved hovedoppgjøret i 1976. Alle oppgjørene ble da samordnet med LO/N.A.F-oppgjøret, og oppgjørene sentralt ble mer enn tidligere samordnet med den økonomiske politikken.

Også i 1978 startet oppgjøret som et «kombinert oppgjør», men det ble ikke mulig med en kombinert løsning. LO/N.A.F-oppgjøret ble avgjort av Rikslønnsnemnda, og jordbruksavtalen ble avgjort ved voldgift.

Fra midten av september ble det satt i verk en pris- og inntektsstopp. Denne varte ut 1979. Gjennom samtaler mellom myndighetene og de store organisasjonene i arbeidslivet var det enighet om at den moderate pris- og kostnadsveksten i 1979 skulle videreføres og at organisasjonene skulle tillegges et betydelig ansvar for dette. For å sikre at dette også ble fulgt opp av andre grupper, ble lov om inntektsregulering vedtatt med virkning fra 1. januar 1980. Denne varte fram til 1. april 1982.

1980-årene

Foran oppgjørene i 1980 og 1981 ble det vedtatt skattelettelser. Et spesielt trekk ved oppgjøret i 1981 var at oppgjørene i stat og kommune ble avsluttet før LO/N.A.F-oppgjøret, noe som ikke har vært tilfelle verken før eller senere.

Etter 1981 ga den daværende regjeringen beskjed om at den ikke ville komme med spesielle bidrag ved lønnsoppgjørene. Oppgjørene fram til 1987 er således eksempler på at statens økonomiske opplegg fastlegges før oppgjørene, og at det innenfor disse rammene er partenes ansvar å komme fram til løsninger. Tvungen lønnsnemnd ble brukt i flere oppgjør både i det offentlige og i privat sektor, særlig innen oljevirksomheten. Det var også en omfattende lockout i verkstedindustrien i 1986.

Midt på 1980-tallet var lønnsveksten i norsk industri klart sterkere enn hos handelspartnerne, jf. figur 4.4, noe som bidro til en betydelig svekkelse av konkurranseevnen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

Foran lønnsoppgjørene i 1988 ble det fra viktige organisasjoner uttrykt vilje til under visse forutsetninger å delta i et inntektspolitisk samarbeid med myndighetene. Regjeringen sa at den var innstilt på å iverksette visse tiltak, bl.a. rente- og boligtiltak og gi bidrag til en pensjonsreform, dersom oppgjørene ble holdt innen moderate rammer. For å sikre at rammen skulle gjelde alle, la regjeringen fram forslag om en midlertidig inntekt- og utbyttestopp. Det ble deretter forhandlet mellom partene. Den midlertidige loven ble så avløst av lov om inntekts- og utbytteregulering som gjaldt fram til 1. april 1989. Denne loven åpnet adgang til inntektstillegg i samsvar med LO/N.A.F-avtalen, avtalene i varehandelen og i offentlig sektor. Loven ble avløst av en ny lov som gjaldt for perioden 1. april 1989 til 31. mars 1990.

Inntektsreguleringslovene i 1988 og 1989 førte til en markert nedgang i lønnsveksten.

Inntektspolitikken i 1990-årene - Solidaritetsalternativet

På slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet steg arbeidsledigheten sterkt. Det var en bred forståelse blant de store organisasjonene og myndighetene om at det var nødvendig med et inntektspolitisk samarbeid.

I oktober 1991 satte regjeringen ned et bredt sammensatt utvalg - sysselsettingsutvalget - som fikk i oppdrag å drøfte strategier for å øke sysselsettingen på varig grunnlag. Utvalget skulle bl.a. gjøre rede for hvilken rolle inntektspolitikken kan spille for å bidra til å legge forholdene til rette for økt sysselsetting.

Utvalget avga sin innstilling i august 1992. Det tilrådde i sitt forslag, kalt Solidaritetsalternativet, bl.a. å gi inntektspolitikken en sentral rolle. I Langtidsprogrammet 1994-97 ble utvalgets forslag fulgt opp. Et hovedmål i Solidaritetsalternativet har vært å styrke konkurranseevnen gjennom en lavere lønnsvekst i norsk næringsliv enn hos våre handelspartnere. Utgangspunktet var at en befant seg i en situasjon der ledigheten var blitt svært høy samtidig som inntjeningen i de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv var så lav at det ikke var grunnlag for videre vekst innenfor disse næringene. I denne situasjonen var det nødvendig å bedre inntjeningen i konkurranseutsatt sektor.

Solidaritetsalternativet sprang ut av en klar forståelse av at de politiske myndighetene ikke kunne løse problemene i arbeidsmarkedet alene. Utvalget la derfor opp til et nært inntektspolitisk samarbeid med partene i arbeidslivet. Hovedelementene i Solidaritetsalternativet er:

• Partene har et hovedansvar for å gjennomføre inntektsoppgjørene slik at konkurranseevnen blir tilstrekkelig god.

• Gjennom pengepolitikken skal myndighetene sikre en stabil valutakurs. Det bidrar til å styrke sammenhengen mellom lønnsmoderasjon og utviklingen i konkurranseevnen, samtidig som bedriftene får mer stabile rammebetingelser.

• Finanspolitikken skal ha en stabiliseringspolitisk rolle. I nedgangstider skal finanspolitikken stimulere veksten, mens den under høykonjunkturer må strammes inn for å sikre at etterspørselsveksten ikke blir større enn det økonomien kan tåle uten at det oppstår sterk pris- og lønnsvekst.

Lønnsoppgjørene senere i 1990-årene har vært basert på Solidaritetsalternativet. Det inntektspolitiske samarbeidet som har funnet sted de siste årene har gitt gode resultater. Sysselsettingen har økt kraftig og arbeidsledigheten er redusert. Sammenliknet med anslagene i Langtidsprogrammet 1994-97, er sysselsettingen blitt høyere og ledigheten lavere. De moderate og solidariske lønnsoppgjørene har ført til lavere lønnsvekst i norsk industri enn hos våre handelspartnere i store deler av 1990-årene, noe som isolert sett har bidratt til å bedre den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Sysselsettingen i industrien har økt betydelig siden 1992 etter en nærmest sammenhengende nedgang siden første halvdel av 1970-tallet. Spesielt i verkstedindustrien har det skjedd en meget sterk vekst i produksjon og eksport, jf. figur 4.5A og 4.5B.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Fra 1991 til 1996, dvs. i en periode med lav inflasjon, økte reallønningene med 1,4 pst. i årlig gjennomsnitt, jf. tabell 4.2. Fra 1981 til 1986, da inflasjonen var langt høyere, var gjennomsnittlig årlig reallønnsvekst 1,2 pst. Det framgår av tabell 4.3 at det på 1990-tallet har vært en forholdsvis sterk reallønnsvekst for de aller fleste avtaleområdene. Utviklingen på 1990-tallet viser at det er mulig å kombinere moderate lønnstillegg med økt kjøpekraft.

En måte å vurdere effekten av Solidaritetsalternativet på er å sammenlikne hvordan lønnsveksten i norsk industri har utviklet seg i forhold til lønnsveksten i industrien hos våre handelspartnere i konjunkturoppgangene på 70-, 80- og 90-tallet. Figur 4.5C viser at timelønnskostnadene i norsk industri så langt i denne konjunkturoppgangen har utviklet seg om lag som hos våre handelspartnere. Dette er en klar forskjell fra utviklingen i de to tidligere sterke konjunkturoppgangene. Den sterke veksten i lønnskostnadene på 1970- og 1980-tallet skyldtes dels høy årslønnsvekst og dels at det ble gjennomført arbeidstidsforkortelser.

Siden 1993 har en klart å opprettholde den kostnadsmessige konkurranseevnen i en periode med meget sterk og vedvarende oppgang i norsk økonomi. Dette tyder på at en har klart å videreføre en modell for lønnsoppgjørene som tar utgangspunkt i hensynet til konkurranseutsatt sektor, i en situasjon med betydelig etterspørselspress i mange skjermede sektorer. Dette har vært et viktig formål med Solidaritetsalternativet. Denne utviklingen har bidratt til at en lang tids stagnasjon i norsk industri er snudd til oppgang og en økning i antallet industriarbeidsplasser, slik det er beskrevet nærmere i avsnittene 2.2 og 2.6. Det er grunn til å regne med at Solidaritetsalternativet er en viktig forutsetning for denne utviklingen. Uten dette ville hensynet til konkurranseevnen kunne fått mindre betydning for lønnsutviklingen i de delene av økonomien som er lite utsatt for konkurranse fra utlandet, noe som bl.a. ville resultert i en høyere prisstigning.

4.1.5.3 Inntektsoppgjøret i 1997

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene har beregnet den gjennomsnittlige årslønnsveksten fra 1995 til 1996 til 4,4 pst. Ved årets oppgjør ble de sentrale lønnstilleggene vesentlig lavere enn i fjor. I denne meldingen legges det til grunn en lønnsvekst på om lag 3³/₄ pst. i 1997 og 3¹/₂ pst. i 1998. Ifølge foreløpige tall skjedde det bare små endringer i industriens kostnadsmessige konkurranseevne fra 1995 til 1996. For inneværende år ligger det heller ikke an til vesentlige endringer i den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Konsumprisveksten fra 1995 til 1996 ble 1,3 pst. og prisstigningen i inneværende år anslås til 2,5 pst., mens den neste år anslås å bli om lag 2¹/₄ pst. En nærmere omtale av lønns- og prisutviklingen er gitt i avsnitt 2.9.

Med de forutsetningene som legges til grunn i denne meldingen, vil reallønnen i gjennomsnitt øke med om lag 1¹/₄ pst. både i 1997 og i 1998. Reallønnsveksten har bidratt til sterk vekst i husholdningenes disponible realinntekter de siste årene. I tillegg har økt sysselsetting, økte stønader og lavere netto renteutgifter bidratt til økt kjøpekraft. Fra 1996 til 1997 anslås husholdningenes disponible realinntekt å øke med om lag 3¹/₄ pst.

Oppgjøret i LO/NHO-området i år var et mellomoppgjør, der det i tillegg til tariffendringer også ble forhandlet om utformingen av en pensjonsordning for 62- og 63-åringer. Etter en meklingsrunde ble partene enige om å utvide ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) slik at denne også omfatter de nevnte årsklassene. Det ble imidlertid tatt inn en regel som begrenser pensjonsytelsene til 70 pst. av tidligere lønnsinntekt. I forbindelse med avtalen gikk Regjeringen inn for nødvendige endringer i skatte- og trygdereglene slik at 62- og 63-årige AFP-pensjonister mottar de samme fordeler som de eldre AFP-pensjonistene. De skattemessige bestemmelsene er utformet slik at de for nye pensjonstilfeller fases ut med virkning fra 1. januar 2007. Det samme vil bli vurdert for ordningen med opptjening av poengår i folketrygden i perioden med tidligpensjon.

Både Regjeringen og partene legger stor vekt på at utvidelsen av AFP må følges opp av tiltak for å unngå at den effektive pensjoneringsalderen reduseres. I den forbindelse opprettet partene en arbeidsgruppe som skal fokusere på målgruppen eldre arbeidstakere, og se nærmere på aktuelle virkemidler som kan bidra til at eldre arbeidstakere beholder fotfestet i arbeidsmarkedet. Regjeringen har varslet at den vil nedsette et offentlig utvalg som skal vurdere ulike former for fleksibel førtidspensjonering med sikte på å få til en høyere pensjoneringsalder.

Yrkesdeltakelsen i Norge er meget høy i internasjonal sammenheng. Også andelen eldre arbeidstakere er vesentlig høyere i Norge enn i mange andre land, jf. figur 2.17D i kapittel 2. I årene framover vil forsørgelsesbyrden øke som følge av den endrede alderssammensetningen i befolkningen. Det er derfor svært viktig å opprettholde en stor og velkvalifisert arbeidsstyrke. Eldre arbeidskraft utgjør et stort og økende arbeidskraftpotensial. Dersom mange av disse trekker seg tidlig ut av arbeidsstyrken, vil det bidra til å redusere mulighetene for økt velferd og verdiskaping.

4.1.6 Inntektspolitikk i andre land

Norge er ikke alene om å legge vekt på tiltak for å få lønnsdannelsen til å fungere bedre. En sentral målsetting både i Norge og andre land har vært å få til en endring i lønnsdannelsen som gjør at lønnsveksten ikke tiltar etter hvert som arbeidsledigheten går ned. Ulike land har imidlertid gjort forskjellige veivalg, særlig når det gjelder graden av sentralisering og koordinering i lønnsforhandlingene

Noen land har valgt en strategi med stor vekt på en sentralisert lønnsfastsettelse og samarbeid mellom myndighetene og arbeidslivets parter. Dette gjelder særlig Irland, Nederland og Norge, men også i Danmark er det blitt lagt økt vekt på betydningen av koordinering og samarbeid. Andre land har valgt en desentralisert lønnsfastsettelsehvor samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet ikke har hatt noen vesentlig plass. USA, Storbritannia, New Zealand, Australia og Canada er eksempler på dette. Som det framgår av figur 4.6, har arbeidsledigheten falt fra 1993 til 1997 i begge disse to gruppene av land. Figuren viser også at nedgangen i ledigheten har skjedd uten at det er noen tendens til at lønnsveksten har tiltatt sammenliknet med andre land. I disse landene har også sysselsettingen økt sterkere enn i de store kontinental-europeiske landene. Som omtalt i avsnitt 4.1.4, er det imidlertid en klar tendens til at land med sentralisert lønnsfastsettelse har mindre lønnsspredning enn land med mer desentralisert lønnsfastsettelse.

I dette avsnittet gjennomgås viktige sider ved det inntektspolitiske samarbeidet i Nederland, Irland, Danmark og Østerrike. Figur 4.6 viser utviklingen i noen makroøkonomiske hovedstørrelser for disse landene i perioden 1993-1997. Ledighetsutviklingen siden 1980 er vist i figur 4.7. Foruten at disse landene har valgt en inntektspolitikk med likhetstrekk med Norge, er alle landene små, åpne økonomier med stor avhengighet av utenrikshandelen. Dette kan være med på å legge et grunnlag for en bedre forståelse for behovet for å koordinere lønnsdannelsen. At landene er små, kan også ha lagt forholdene godt til rette for samarbeid og koordinering. I tillegg vil grunnlaget for koordinering og samarbeid også avhenge av historiske faktorer og tradisjoner i de ulike landene.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Siden 1987 har myndighetene i Irland ført en aktiv inntektspolitikk i nært samarbeid med partene i arbeidslivet. Det økonomiske tilbakeslaget på 1980-tallet resulterte i fall i sysselsettingen og svært høy arbeidsledighet. Gjennomsnittlig ledighet i perioden 1985-1990 var 16,7 pst., som var nesten det dobbelte av gjennomsnittet i EU. I denne situasjonen inngikk myndighetene og partene i arbeidslivet en treårig kontrakt med en overenskomst om lønnsutviklingen for perioden 1988-1990. I de etterfølgende treårs-periodene har det også blitt inngått slike sosiale kontrakter. Den siste ble inngått i år for perioden 1997-1999 og er blitt kalt Partnership 2000.

Rundt 1990 ble arbeidsgiversiden mer sentralisert ved at industriforbundet og arbeidsgiverforeningen ble slått sammen. Fagbevegelsen i Irland er sterk og domineres av én hovedorganisasjon med tilslutning fra noe over halvparten av lønnstakerne. Én stor organisasjon både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden letter koordinering og kommunikasjon i forbindelse med lønnsforhandlingene. Det er også etablert et nasjonalt råd for økonomisk politikk (National Economic Council) som lager rapporter om utviklingen i økonomi og arbeidsliv. Siktemålet er å medvirke til en felles forståelse av den økonomiske situasjonen. Det nasjonale rådet kan i noen grad sammenliknes med Kontaktutvalget og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene i Norge.

Irland har formalisert det inntektspolitiske samarbeidet i stor grad. De sentrale avtalene gjøres mellom regjeringen, partene i arbeidslivet og en organisasjon som representerer landbruksnæringen. Avtalene omfatter i tillegg til rammer for lønnsveksten, også forpliktelser for myndighetene på en rekke politikkområder. Myndighetenes bidrag har bl.a. omfattet skattelettelser, måltall for å redusere offentlig gjeld og tiltak for å redusere fattigdom og sosial utstøting. For å sikre bred enighet om avtalene ble andre interessegrupper, som representanter for kirkesamfunnene, arbeidsledige, unge, kvinner og lokale foreninger, tatt med i forhandlingene om Partnership 2000.

De treårige inntektspolitiske avtalene har omfattet rammer for årlig og samlet lønnsvekst. I avtalene har det vært egne rammer for hvor mye lønnsvekst som kunne tas ut i lokale forhandlinger. Økningen i lønningene i industrien ble i avtaleperioden 1991-1993 16,6 pst. Avtalen som gjaldt perioden 1994-1996 satte rammene for lønnsveksten til 2 pst. i 1994, 2¹/₂ pst. i 1995 og 3¹/₂ pst. i 1996 uten anledning til lokale forhandlinger. Lønnsveksten over de tre årene er anslått til 7,7 pst., noe lavere enn den maksimale på 8,2 pst. som avtalen tillot. Som en del av avtalen forpliktet regjeringen seg til å redusere inntektsskattene og øke utgiftene til helse, utdanning og boliger. Det ble ikke spesifisert beløp for skatteletten og utgiftsøkningene.

Kontrakten som er inngått for 1997-1999 viderefører lønnsmoderasjonen samtidig som det tillates mer fleksibilitet i lønnsdannelsen på lokalt nivå. I tillegg forplikter avtalen myndighetene til å gi lettelser i inntektsbeskatningen, samt øke utgiftene til ulike programmer med sikte på å redusere fattigdom og sosial utstøting. Skattelettene og utgiftsøkningene er tallfestet, men de skal skje innenfor en ramme hvor det er lagt til grunn at det offentliges gjeld i forhold til BNP skal reduseres fra 73 pst. ved inngangen til 1997 til 70 pst. innen 1999. Rammen for lønnsveksten er ifølge avtalen 2,9 pst. pr. år i alle sektorer, hvorav en knapp fjerdedel gjelder lokale forhandlinger.

Enigheten og samarbeidet mellom partene har trolig medvirket til den gode økonomiske utviklingen i Irland de siste årene. Irland er det landet i EU med raskest vekst siden 1991. Ledigheten har falt fra 15,7 pst. i 1993 til gjennomsnittet for EU på 11,3 pst. i 1996. OECD har anslått at den gjennomsnittlige ledigheten i Irland vil komme lavere enn EU-gjennomsnittet i 1997, hhv. 10,8 og 11,2 pst.

I Danmark har det inntektspolitiske samarbeidet vært mindre formalisert enn i Irland. I konjunkturoppgangen midt på 1980-tallet kom lønnsveksten ut av takt med Danmarks handelspartnere. I desember 1987 kom regjeringen og partene i arbeidslivet fram til en felleserklæring der de på bakgrunn av de svake utsiktene for dansk økonomi ble enige om at den kostnadsmessige konkurranseevnen måtte forbedres og den private sparingen måtte økes. Felleserklæringen av 1987 har vært retningsgivende for lønnsoppgjørene ved at partene har lagt til grunn at en høyere kostnadsvekst enn i konkurrentlandene ville ødelegge grunnlaget for varig og balansert oppgang i dansk økonomi. Det ble opprettet et statistikkutvalg som skal ha som oppgave å analysere kostnads- og konkurranseevneutviklingen. Utvalget kan til dels sammenliknes med Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

I privat sektor foregår lønnsforhandlingene på bransje- og virksomhetsnivå. Forhandlingene innenfor de enkelte avtaleområdene foregår imidlertid ikke uavhengig av hverandre. Økningene i satsene for timelønn som blir forhandlet på bransjenivå, fungerer til dels som et signal om forventet lønnsutvikling i andre virksomheter og har dermed betydning for forhandlingene på lokalt nivå. I tillegg er de bransjevise avtaleområdene knyttet sammen via forliksmannsloven. Dersom partene i en forhandling ikke kommer til enighet, kan forliksmannen innkalle partene til nye forhandlinger. Om enighet ikke oppnås, fortsetter forhandlingene med forliksmannen som mekler. Forliksmannsloven ligner på ordningen med Riksmeklingsmannen i Norge. I de tilfeller hvor forliksmannen framsetter et samlet meklingsforslag vil eventuelle ferdigforhandlede avtaler være retningsgivende for meklingsforslaget. Forliksordningen sørger dermed for en parallellitet i lønnsutviklingen mellom ulike avtaleområder. Hensynet til den kostnadsmessige konkurranseevnen medfører at det er industrien som i stor grad er retningsgivende ved at partene her er først ute med lønnsforhandlinger.

I offentlig sektor er Finansministeriet den sentrale forhandlingsmotparten til arbeidstakerorganisasjonene. Offentlig ansatte har en ordning der lønningene justeres én gang i året i takt med lønnsutviklingen i privat sektor. Lønnsveksten for offentlig ansatte følger derfor utviklingen i privat sektor. For mange grupper er lønnsnivået i staten lavere enn for sammenliknbare grupper i privat sektor.

Arbeidsledigheten i Danmark er blitt kraftig redusert de siste årene, fra 12,3 pst. i 1993 til vel 8 pst. i år. Særlig er langtidsledigheten og ledigheten blant ungdom blitt markert lavere. Så langt har dette ikke slått ut i tiltakende lønnsvekst. Lønnsveksten for 1997 anslås til noe i underkant av 4 pst. Denne utviklingen står i sterk kontrast til utviklingen i Danmark på midten av 1980-tallet, da lønnsveksten økte kraftig, særlig fra 1986 til 1987, selv om ledigheten var like høy som i dag.

Nederland fikk store inntekter fra gassutvinning fra slutten av 1960-tallet. Utviklingen på 1970-tallet var kjennetegnet ved sterk vekst i offentlige utgifter og utbygging av ulike former for stønadsordninger som etter hvert bidro til at personer forlot arbeidsmarkedet på mer varig basis. Resultatet ble høy reallønnsvekst, kraftig svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen og nedlegging av industri. På begynnelsen av 1980-tallet oppstod det betydelige underskudd i offentlige budsjetter, og det ble nødvendig å foreta kraftige innstramminger. Arbeidsledigheten økte fra 4 pst. i 1980 til over 10 pst. i 1983. Den økonomiske utviklingen i Nederland på 1970-tallet og begynnelsen av 1980-tallet har gitt opphav til betegnelsen «hollandsk syke».

På bakgrunn av en situasjon med svak konkurranseevne, ble det i 1982 inngått en avtale mellom partene i arbeidslivet og myndighetene. Avtalen understreket behovet for lønnsmoderasjon for å styrke konkurranseevnen og øke sysselsettingen. I avtalen ble det påpekt at lønnsforhandlinger skal skje på desentralisert nivå mellom arbeidslivets parter, men innenfor et overordnet mål om å bedre konkurranseevnen.

Den økonomiske politikken i Nederland er i stor grad kjennetegnet ved bruk av konsultasjoner mellom partene. Slike konsultasjoner er bl.a. institusjonalisert i Rådet for økonomiske og sosiale spørsmål (Socio-Economic Council) hvor partene i arbeidslivet, og andre uavhengige medlemmer utpekt av regjeringen er representert. Rådet kommer med uttalelser på viktige sosiale og økonomiske politikkområder. En annen viktig institusjon er Arbeidsrådet (Joint Industrial Labour Council) hvor organisasjonene i arbeidslivet kommer sammen. Myndighetene har samtaler med Arbeidsrådet flere ganger i året.

Det sentrale planleggingsbyrået (Central Planning Bureau) har en spesiell rolle i Nederland. Dette organet er uavhengig av regjeringen, og det er ansvarlig for utviklingen av det modellverktøyet Finansdepartementet bruker i sine økonomiske analyser. Det sentrale planleggingsbyrået lager også anslag for utviklingen framover i nederlandsk økonomi, og kommer i denne sammenheng med anslag på hvor mye lønnsveksten kan øke dersom en skal få til den makroøkonomiske utviklingen som skisseres.

De siste 15 årene har lønnsforhandlingene langt på vei resultert i en lønnsutvikling om lag på linje med anslagene fra Det sentrale planleggingsbyrået. Gjennom hele 1980-tallet er det blitt lagt stor vekt på lønnsmoderasjon. Gjennomsnittlig økning i timelønnskostnader i industrien var i perioden 1985-1990 så lav som 2,1 pst. Til sammenlikning var tilsvarende gjennomsnitt for EU 6,3 pst. og for Norge 8,5 pst. Nederland hadde da også i denne perioden en sterkere vekst i BNP og sysselsetting enn i de fleste andre europeiske land. Målt over hele perioden 1983-1997 var gjennomsnittlig årlig lønnsvekst 2,3 pst.

Lønnsforhandlingene har siden tidlig på 1980-tallet foregått på sektornivå. Selv om organisasjonsgraden er lav i europeisk sammenheng (om lag en fjerdedel av lønnstakerne er organisert), er om lag 70 pst. av lønnstakerne dekket av kollektive avtaler. Når partene i forhandlingene har kommet fram til en avtale, kan de be Sosial- og arbeidsministeren om å erklære at avtalen skal gjelde for hele sektoren. En slik allmenngjøring av forhandlede avtaler er vanlig i Nederland. Denne praksisen har fortsatt selv om organisasjonsgraden i arbeidslivet har gått ned.

Konjunkturnedgangen i Europa fra 1991 rammet ikke Nederland før i 1993. Stilt overfor en situasjon med raskt økende ledighet og høye lønnskostnader, oppfordret myndighetene til lønnsmoderasjon gjennom kollektive avtaler. I november 1992 ble partene enige om en sentral lønnsavtale for lønnsoppgjørene i 1993. Avtalen var den første siden 1982 og innebar en utsettelse av lønnsforhandlingene til mars 1993. Det var også bred forståelse for at lønnsmoderasjon ville være nødvendig dersom den økonomiske situasjonen skulle tilsi det. Resultatet av lønnsoppgjøret i 1993 var at tendensen til tiltakende lønnsvekst gjennom de foregående fire årene ble snudd. Gjennomsnittlig lønnsvekst ble i 1993 3¹/₄ pst., mot en vekst året før på 4,4 pst. Også i november 1993 fikk partene i arbeidslivet i stand en avtale med lave nominelle tillegg.

Konjunkturtilbakeslaget i Nederland i 1993 var kortvarig, og utviklingen i sysselsetting og ledighet har de siste årene vært bedre enn for gjennomsnittet i EU. Ledighetsnivået på litt over 6 pst. er lavere enn for gjennomsnittet i EU. Selv om sysselsettingsandelene har økt gradvis siden midten av 1980-tallet, og med sine 63 pst. er nær EU-gjennomsnittet på 66 pst., er sysselsettingsandelene målt i fulltidsekvivalenter bare om lag 50 pst. Dette er svært lavt i internasjonal sammenheng. Utviklingen i sysselsettingsandelene målt i fulltidsekvivalenter stabiliserte seg på 1990-tallet, selv om sysselsettingsandelene økte. Dette viser at mye av sysselsettingsveksten har kommet i deltidsjobber.

Østerrike har på hele 1980- og 1990-tallet hatt en ledighet godt under gjennomsnittet for EU-landene. På 1990-tallet har imidlertid ledigheten gått svakt opp. Østerrike er det landet som har gått lengst i å formalisere det inntektspolitiske samarbeidet. Inntektspolitikken i Østerrike har lange tradisjoner, og er således ikke et nytt innslag i den økonomiske politikken. Samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet er basert på en felles forståelse av hvilken lønnsvekst som er forenlig med en makroøkonomisk utvikling med lav ledighet. Systemet for lønnsdannelse har medført at lønnsnivået samlet sett er relativt fleksibelt. Samtidig er lønnsspredningen i Østerrike noe større enn i andre land med sentralisert lønnsdannelse. Viktige forutsetninger for det inntektspolitiske samarbeidet er at myndighetene fører en politikk for full sysselsetting og tar sikte på å holde en fast valutakurs mot tyske mark. Fastkurspolitikken som er ført siden 1970-tallet ble etablert bl.a. etter forslag fra partene i arbeidslivet.

I Østerrike er i overkant av 40 pst. av arbeidstakerne organisert, men andelen som dekkes av sentralt forhandlede avtaler er nær 100 pst. Denne andelen har sunket lite selv om organisasjonsprosenten har gått noe ned.

Systemet for lønnsdannelse er nært knyttet sammen med det såkalte kammersystemet i Østerrike. Både på arbeidstakersiden og på arbeidsgiversiden finnes et hierarkisk system av selvstyrte kammer. Det er obligatorisk medlemskap i kamrene, og de er i hovedsak finansiert gjennom bidrag knyttet til lønnskostnader. Den sentrale institusjonen i systemet for lønnsdannelse i Østerrike er den såkalte kommisjonen for lønninger og priser. Foruten regjeringen og føderasjonen av fagforeninger, er de sentrale kamrene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, samt kammeret for jordbruket representert i denne kommisjonen. Fire underkomiteer er ansvarlige for hhv. sentralisert overvåking av sektorvise lønnsavtaler, prisutvikling og konkurransepolitikk, internasjonale saker og saker av bredere sosial og økonomisk karakter. Innenfor denne institusjonelle strukturen representerer kamrene sine medlemmer overfor myndighetene og har mulighet til å kommentere lovforslag fra regjeringen. I tillegg er kamrene representert i flere institusjoner. Den institusjonelle strukturen legger forholdene godt til rette for utveksling av informasjon og gjensidig påvirkning og kan således danne grunnlag for enighet om utformingen av den økonomiske politikken.

I perioden 1985-1990 var gjennomsnittlig ledighet 4,5 pst., mot 9,7 pst. i gjennomsnitt for EU. Til tross for lav ledighet i EU-sammenheng, er yrkesdeltakelsen relativt lav i Østerrike. På 1990-tallet har ledigheten vært svakt stigende, og den ligger nå på nivå med ledigheten i Nederland på noe i overkant av 6 pst. Den sentrale avtalen for lønnsoppgjøret i 1994 inneholdt formuleringer som gav anledning til bedrifter om å forhandle direkte med sine ansatte om å gi lavere tillegg enn det som var avtalt på sentralt hold dersom særlige forhold skulle tilsi det. Det var få bedrifter som benyttet seg av denne anledningen. Slike formuleringer er ikke gjentatt i senere avtaler, men i enkelte tilfeller har arbeidstakere på lokalt nivå akseptert lavere lønnsøkninger enn det som er avtalt på sentralt nivå, selv om dette er i strid med den sentrale avtalen.

4.1.7 Utfordringer for inntektspolitikken

Både internasjonale og norske erfaringer tilsier at et inntektspolitisk samarbeid med partene i arbeidslivet kan være med på å sikre en utvikling der redusert arbeidsledighet ikke utløser en sterkt tiltakende lønns- og prisstigning. For Norges del har samarbeidet medvirket til at den langvarige og sterke økonomiske oppgangen som startet sommeren 1993, har gått sammen med en lav pris- og kostnadsvekst. Så langt på 1990-tallet har en klart å unngå en tilsvarende utvikling som under konjunkturoppgangene på 1970- og 1980-tallet, da lønnsveksten i Norge økte kraftig i forhold til våre handelspartnere. Å unngå at lønnsveksten kommer ut av takt med våre handelspartnere, er en forutsetning for fortsatt økt sysselsetting og nedgang i arbeidsledigheten. Dersom lønnsveksten tiltar, vil det svekke grunnlaget for sysselsettingen i de konkurranseutsatte sektorene.

Som nevnt i innledningen til dette kapitlet, er det både nasjonalt og internasjonalt utviklingstrekk som stiller det inntektspolitiske samarbeidet overfor nye utfordringer. Den sterke konjunkturoppgangen i Norge, som har gitt et stadig strammere arbeidsmarked med klare tegn til mangel på enkelte typer arbeidskraft, gjør det krevende å videreføre en linje med moderat lønns- og kostnadsvekst. I slike situasjoner kan flaskehalser i noen næringer lede til økt lønnsvekst med smittevirkninger til andre næringer. Utviklingen i Danmark på siste del av 1980-tallet er trolig et godt eksempel på dette.

Samtidig er lønns- og prisveksten i andre land relativt lav, og dette medfører at vår kostnadsmessige konkurranseevne bare kan opprettholdes med en tilsvarende lav lønns- og prisvekst i Norge.

For Norges del innebærer de store oljeinntektene en betydelig utfordring både for inntektspolitikken og finanspolitikken. Det er blitt hevdet at synliggjøringen av oljeformuen gjennom omplassering av oljeformuen i Nordsjøen til finansielle plasseringer i et petroleumsfond på lengre sikt vil måtte medføre en forverring av den kostnadsmessige konkurranseevnen. En slik sammenheng kan begrunnes med at de økte konsummulighetene som oljeformuen gir, må realiseres gjennom en overflytting av ressurser fra konkurranseutsatt sektor til skjermet sektor. Denne overflyttingen må i så fall skje gjennom en forverring av den kostnadsmessige konkurranseevnen, fordi dette ville medføre at størrelsen på konkurranseutsatt sektor blir redusert, samtidig som skjermet sektor vokser som følge av en mer ekspansiv finanspolitikk.

Som omtalt i Langtidsprogrammet, utgjør imidlertid oljeformuen en relativt liten andel av den samlede nasjonalformuen. Det ville derfor bare være en beskjeden økning i skjermet sektors andel av samlet verdiskaping som ville kunne opprettholdes på varig basis. En forverring av den kostnadsmessige konkurranseevnen ut over de moderate endringer som ligger til grunn for langtidsprogrammets basisalternativ, vil ikke kunne opprettholdes i et langsiktig perspektiv. En betydelig svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen i årene framover ville kreve en kraftig gjenoppbygging av konkurranseutsatt sektor på et senere tidspunkt for å sikre varig balanse i utenriksøkonomien og i offentlige finanser. Konsekvensene av dette, basert på analysen i langtidsprogrammets sprekkalternativ, kan illustreres ved figur 4.8.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I figurpanelet er det illustrert en utvikling hvor gjennomsnittlig lønnsnivå i Norge øker med om lag 1 pst. pr. år fram mot 2015 ut over det som er lagt til grunn i langtidsprogrammets basisalternativ. Dette gir en tilsvarende forverring av den kostnadsmessige konkurranseevnen og en markert svakere utvikling i industriproduksjonen, slik at industrisysselsettingen går kraftig ned. Denne nedgangen i industrisysselsettingen, motvirkes i beregningen av en mer ekspansiv finanspolitikk i en periode. Sammenliknet med langtidsprogrammets basisalternativ blir sysselsettingen i offentlig forvaltning, som andel av total sysselsetting, knapt 6 pst. høyere rundt år 2020.

Hensynet til utviklingen i driftsbalansen og utviklingen i offentlig forvaltnings finanser innebærer imidlertid at en svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen på 30 pst. sammenliknet med dagens nivå ikke kan opprettholdes på lang sikt. Fra og med 2020 er det derfor i sprekkalternativet med svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen nødvendig med en kraftig innstramming av finanspolitikken, slik at ressurser tilbakeføres til konkurranseutsatt sektor gjennom en styrking av den kostnadsmessige konkurranseevnen. Konsekvensen av dette er at aktiviteten i offentlig forvaltning fram mot 2050 reduseres til et lavere nivå enn i dag målt ved andelen av samlet timeverksinnsats i økonomien. Det innebærer klart lavere dekningsgrader og standarder i offentlig tjenesteyting enn i dag.

Det scenario som er beskrevet over, med en kraftig forverring av den kostnadsmessige konkurranseevnen som senere må reverseres, innebærer dramatiske omstillinger i norsk økonomi. Beregningsalternativet innebærer en kraftig nedbygging og en påfølgende enda kraftigere oppbygging av konkurranseutsatt sektor. Tilsvarende kraftige omstillingsproblemer vil en få i offentlig sektor når det offentlige tjenestetilbudet må bygges ned. Erfaringer fra andre land som har gjennomført kraftige innstramminger i finanspolitikken, viser at omstillingskostnadene er meget store. Slike omstillinger vil normalt ta tid, noe som i beregningen i Langtidsprogrammet ikke fanger opp. Problemene med å gjenopprette konkurranseevnen og skadevirkningene av kortsiktighet i bruken av oljeinntektene er derfor trolig undervurdert.

En annen utfordring for inntektspolitikken ligger i den klare tendensen til økte lønnsforskjeller som har funnet sted i en rekke andre land. Regjeringen ser det som et viktig mål å unngå en slik utvikling i Norge. Den internasjonale erfaringen viser at dette er lettere å få til med et nært inntektspolitisk samarbeid med partene i arbeidslivet enn uten et slikt samarbeid.

Det er også en utfordring knyttet til at kapital de siste tiårene er blitt betydelig mer mobil over landegrensene. Samtidig har kapitalavkastningen økt betydelig internasjonalt. Den økte mobiliteten gjør at kapitalavkastningen i Norge ikke kan avvike mye fra det som er vanlig i andre land. Den særskilte utfordringen dette innebærer for bl.a. skattepolitikken er knyttet til at mange med høyere inntekter samtidig har høye eierandeler i næringslivet.

4.2 SYSSELSETTINGSPOLITIKKEN

4.2.1 Hovedutfordringer

Etter en markert økning i ledigheten på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, er situasjonen i arbeidsmarkedet blitt betydelig bedret gjennom de siste årene. Sysselsettingen de fire siste årene har i gjennomsnitt vokst mer enn dobbelt så sterkt som gjennomsnittet de siste 20 årene. I fireårsperioden fra 1993 til 1997 anslås det i denne meldingen en samlet sysselsettingsvekst på 178 000 personer. Ledigheten har gått ned i alle aldersgrupper, og særlig ungdomsledigheten er betydelig redusert. Også langtidsledigheten er redusert. Ledigheten har imidlertid ikke gått så raskt ned som sysselsettingsveksten alene skulle tilsi fordi mange personer som tidligere sto utenfor arbeidsstyrken nå har ønsket å jobbe. Særlig er det mange unge og kvinner som er kommet inn i arbeidsmarkedet. Likevel er ledigheten ifølge Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) redusert med 2¹/₄ prosentpoeng fra sommeren 1993.

En nærmere omtale av utviklingen i arbeidsmarkedet de siste fire årene er gitt i boks 4.2 Sysselsettingsregnskap for 1994-97 og i avsnitt 2.6.

Boks 4.2 Boks 4.2 Sysselsettingsregnskap 1994-97

Siden Nasjonalbudsjettet 1994 er det lagt fram årlige sysselsettingsbudsjett. Sysselsettingsbudsjettet gir en oversikt over den samlede utviklingen i arbeidsmarkedet og anslag for utviklingen i sysselsettingen og arbeidsstyrken i årene framover. I denne meldingen er anslagene for arbeidsmarkedet stilt opp i tabell 2.14 og 2.15 i avsnitt 2.6, mens Regjeringens politikk for å få arbeidsmarkedet til å fungere bedre drøftes i dette kapitlet.

Sysselsettingen har i den langtidsprogramperioden som nå nærmer seg slutten, økt langt sterkere og ledigheten er redusert raskere enn en regnet med da det første sysselsettingsbudsjettet ble presentert i 1993. I perioden fra 1993 til 1997 anslås det at sysselsettingen vil øke med hele 178 000 personer. Økningen fordeler seg med 49 000 i offentlig sektor og 129 000 i næringsvirksomhet. Alle aldersgrupper har tatt del i oppgangen. Andelen eldre som er sysselsatt i Norge ligger betydelig høyere enn gjennomsnittet i EU. Også for de yngste er andelen som er sysselsatt høyere enn i EU. Sysselsettingsveksten de siste årene har vært relativt jevnt fordelt mellom de fleste fylkene.

I 1993 var mer enn 118 000 personer registrert ledige. Som gjennomsnitt for 1997 vil den registrerte arbeidsledigheten trolig være om lag 75 000 personer, eller 3,3 pst. av arbeidsstyrken. Dette er i så fall det laveste ledighetsnivået siden 1988. Arbeidsledigheten har sunket i alle deler av landet. Arbeidsledigheten slik den måles i arbeidskraftundersøkelsene (AKU) fra Statistisk sentralbyrå anslås nå til 4,2 pst. i gjennomsnitt for 1997, mens den i 1993 var 6,0 pst. Når det også tas hensyn til at AKU-ledigheten nå måles noe annerledes enn for fire år siden, er nedgangen i ledigheten om lag ¹/₂ prosentpoeng større. Arbeidsledigheten i Norge er betydelig lavere enn i de fleste andre landene i Europa.

Den gunstige utviklingen i arbeidsmarkedet har sammenheng med oppgangen i norsk fastlandsøkonomi. I løpet av fireårsperioden fra 1993 til 1997 vil BNP for fastlandsøkonomien vokse med gjennomsnittlig 3¹/₂ pst. pr. år, samtidig som prisstigningen er i underkant av 2 pst. i årlig gjennomsnitt.

Den sterke økonomiske veksten siden 1993 har vært balansert, noe som underbygges av at sysselsettingen øker klart både i offentlig sektor og i bedriftene. Dette skiller seg markert fra utviklingen på midten av 1980-tallet, da oppgangen i norsk økonomi var nesten like sterk, men der den for en stor del var basert på at privatpersoner og bedrifter økte sin opplåning meget kraftig.

En nærmere drøfting av sysselsettingsutviklingen de siste årene gis i avsnitt 2.6.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For å møte den økende ledigheten på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet tok Regjeringen, i tråd med anbefalingene fra Sysselsettingsutvalget, i bruk både generelle og målrettede virkemidler. En viktig del av politikken var den sterke omleggingen av finanspolitikken i ekspansiv retning fra 1989, og i kontraktiv retning fra 1994 da veksten i norsk økonomi tok seg sterkt opp igjen. I tillegg prioriterte Regjeringen de områdene på utgiftssiden av budsjettet med størst betydning for arbeidsmarkedet, spesielt arbeidsmarkedstiltakene og utdanningssektoren. Et tredje element i politikken har vært en sterk vektlegging av det inntektspolitiske samarbeidet med sikte på å styrke fastlandsøkonomien gjennom en lav lønns- og prisvekst.

Denne politikken har vært vellykket. Sysselsettingsveksten har vært markert sterkere og nedgangen i arbeidsledigheten har gått raskere enn det som beregningsmessig ble lagt til grunn i Langtidsprogrammet 1994-97, jf. boks 4.3. I framskrivingene i Langtidsprogrammet ble det lagt til grunn en gradvis reduksjon i ledigheten, etter gamle AKU-definisjoner, ned mot 4¹/₂ pst. ved utgangen av langtidsprogramperioden, og videre ned mot 3¹/₂ pst. ved århundreskiftet. Med nye definisjoner tilsier det en ledighet som er om lag et halvt prosentpoeng høyere. For 1997 anslås ledigheten nå til 4¹/₄ pst., altså om lag ³/₄ prosentpoeng lavere enn lagt til grunn i Langtidsprogrammet 1994-97, mens ledigheten allerede neste år er anslått å komme ned på det nivået som det i Langtidsprogrammet 1994-97 beregningsmessig ble lagt til grunn ved århundreskiftet.

Arbeidsmarkedet har de siste årene utviklet seg klart gunstigere i Norge enn i de fleste land i Vest-Europa. Gjennomsnittlig ledighet i OECD-Europa var 10¹/₂ pst. i 1996. I OECDs Employment Outlook 1997 er det lagt til grunn en svak nedgang i ledigheten i de europeiske OECD-landene i 1997, og at ledigheten vil bli 10 pst. i 1998.

Etter fire år med meget sterk vekst i sysselsettingen, er det nå klare tegn til pressproblemer i arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedet er blitt strammere i alle regioner og for nesten alle yrkesgrupper. Særlig innenfor helsesektoren, bygge- og anleggsektoren, databransjen, deler av industrien og undervisningssektoren er det nå betydelige problemer med å rekruttere kvalifisert arbeidskraft, jf. nærmere omtale av utviklingen i arbeidsmarkedet i avsnitt 2.6.

Flaskehalsproblemene tyder på at det er begrenset hvor mye lenger ned ledigheten kan komme gjennom økt etterspørsel alene. Erfaringene fra flere land i Europa tyder på at strukturelle forhold i arbeidsmarkedet er en viktig forklaring på den høye ledigheten. En høy strukturell ledighet avspeiler en betydelig mistilpasning mellom etterspørselen etter arbeidskraft og arbeidsstyrkens kvalifikasjoner, motivasjon og tilgjengelighet. Det er en rekke faktorer som påvirker den strukturelle ledigheten, bl.a. utformingen av trygde- og stønadssystemet, systemet for lønnsdannelse, utdanningssystemets kapasitet og sammensetning og hvor effektivt arbeidsmarkedet formidler arbeidssøkere til ledige jobber.

Flaskehalser i deler av arbeidsmarkedet kan tyde på at pressproblemene i det norske arbeidsmarkedet har inntruffet på et høyere ledighetsnivå enn det vi har vært vant til tidligere. Den høye reallønnsveksten i 1996 kunne også indikere at presset i arbeidsmarkedet var i ferd med å gi varig tiltakende lønnsvekst, men det er trolig for tidlig å trekke klare konklusjoner om utviklingen i den strukturelle ledigheten i Norge. Det ser blant annet ut til at reallønnsveksten blir lavere i år enn i 1996. Dessuten har tilstrømmingen til arbeidsmarkedet vært vesentlig større enn tidligere antatt.

Den sterke oppgangen gjennom de siste årene innebærer at vi nå står overfor nye utfordringer i sysselsettingspolitikken. Det er viktig å unngå en tilsvarende utvikling som fra midten av 1980-tallet, da en kraftig økning i etterspørselen raskt ga reduksjon i ledigheten, men med et påfølgende lønns- og prispress etterfulgt av et dramatisk fall i sysselsettingen og kraftig økning i arbeidsledigheten. Erfaringer viser at ledigheten over tid kan holdes lavere ved en moderat og langvarig oppgang enn ved en kraftig og kortvarig vekst. En for sterk oppgang i økonomien vil kunne gi pressproblemer på et høyere ledighetsnivå enn det en kunne oppnådd ved en mer moderat vekst, bl.a. fordi det gir mindre mulighet til å omstille politikken i tide og motvirke strukturelle problemer og flaskehalser i arbeidsmarkedet.

I den nåværende sterke oppgangskonjunkturen tilsier dette at det er viktig å videreføre en stram finanspolitikk, jf. omtalen i avsnitt 3.1. En videreføring av det inntektspolitiske samarbeidet vil samtidig være viktig for å unngå tiltakende pris- og lønnsvekst, jf. avsnitt 4.1.

Hovedutfordringen i sysselsettingspolitikkenvil være å sikre en tilstrekkelig tilgang på arbeidskraft for å fylle de ledige stillingene. For at arbeidsledigheten skal kunne reduseres ytterligere og holdes lav på varig basis, vil det derfor være behov for en bred strategi:

• Videreføring av reformene innenfor undervisningssektoren. Reform 94gir alle ungdom i aldersgruppen 16-19 år rett til videregående utdanning. Særlig viktig er det at den økte satsingen på fagopplæring i bedrift (lærlingordningen) blir vellykket.

• Økt satsing på etterutdanningvil kunne bidra til å redusere mistilpasninger i arbeidsmarkedet.

• Utdanningskapasiteten for ulike grupper helsepersonell er blitt økt, og det legges opp til en ytterligere økning neste år.

• En effektiv formidlingsinnsatsmå prioriteres, slik at ledige raskt kan gå inn i de ledige stillingene. Særlig må innsatsen rettes mot yrkesgrupper hvor mangelen på kvalifisert arbeidskraft er stor. Antallet formidlinger via arbeidskontorene har økt kraftig fra i fjor til i år fra om lag 80 000 til anslagsvis 115 000 formidlinger.

• For yrkesgrupper det er særlig mangel på, herunder leger, sykepleiere og industriarbeidere, har arbeidsmarkedsetaten gjort en vesentlig innsats for å formidle arbeidskraft fra utlandet.

• Det fellesnordiske arbeidsmarkedethar lange tradisjoner. Særlig innenfor bygge- og anleggssektoren er det stor utveksling av arbeidskraft mellom de nordiske landene. I tillegg sikrer EØS-avtalen at arbeidstakere fritt kan søke arbeid i alle medlemslandene.

• Under de ordinære arbeidsmarkedstiltakene vil det fortsatt være en høy andel kvalifiseringstiltak, som for 1998 vil utgjøre om lag 80 pst. av alle arbeidsmarkedstiltakene. I dagens arbeidsmarked vil korte, yrkesrettede kvalifiseringstiltak kunne formidle også langtidsledige til ordinært arbeid, samtidig som korte, yrkesrettede kurs er effektive for å redusere lokale flaskehalsproblemer.

• Streng praktisering av avstengingsregelverket og mobilitetskravenei dagpengeordningen vil kunne bidra til at flere tar tilvist arbeid og flytter for å gå inn i jobb.

• Delvis ledige dagpengemottakere utgjør en arbeidsstyrkereserve som kan utnyttes ved at disse øker stillingsandelen. Arbeidsmarkedsetaten legger vekt på å mobilisere denne reserven.

• En fortsatt satsing på arbeidslinjen i arbeidsmarkeds-, sosial- og trygdepolitikken for å motivere flest mulig til å ta lønnet arbeid. Med en økende andel eldre arbeidstakere er det viktig at forholdene legges til rette for lange arbeidslivskarrierer.

• Økningen av friinntektsgrensen for pensjonister fra 0,5 G til 1 G fra 1. januar 1997 er et tiltak som vil bidra til at flere eldre og uføre vil kunne jobbe noe mer. Endringene i regelverket for overgangsstønad til enslige forsørgeresom trer i kraft i 1998 trekker i samme retning.

• Profesjonsgrenser og regel- og avtaleverk kan bidra til at organiseringen av arbeidskraften i offentlig sektor i mange tilfeller blir lite effektiv, særlig i helsesektoren. I «Handlingsplan for helse- og omsorgspersonell 1998-2001» er det presentert en rekke tiltak som kan bidra til å bedre samarbeidet på tvers av profesjonene og legge forholdene til rette for en mer hensiktsmessig organisering.

4.2.2 Arbeidsmarkedspolitikken i 1997 og 1998

I dagens arbeidsmarked prioriterer arbeidsmarkedsetaten formidling til arbeid, og særlig vektlegges formidling av arbeidssøkere til sektorer der det er mangel på arbeidskraft. Rask oppfølging av ledige stillinger med formidlingsarbeid vil bidra til å redusere flaskehalser i arbeidsmarkedet samtidig som ledighetsperioden for den enkelte ledige kan reduseres.

Som følge av utviklingen i arbeidsmarkedet, har arbeidsmarkedsetaten de siste årene endret vektleggingen av innsatsen. I perioden med stigende ledighet ble det i større grad fokusert på gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak. Hensikten med denne innsatsen var at arbeidsledige skulle opprettholde kontakten med arbeidslivet og tilføres kvalifikasjoner som gjorde dem attraktive for ledige jobber når konjunkturene snudde. Det er grunn til å tro at denne innsatsen har bidratt til å begrense pressproblemene i arbeidsmarkedet.

I dagens situasjon i arbeidsmarkedet legger arbeidsmarkedsetaten stor vekt på formidling av både innenlandsk og utenlandsk arbeidskraft. I 1996 formidlet etaten 82 000 stillinger, mens måltallet for 1997 er 100 000 stillinger. Utviklingen så langt tyder på antallet formidlede stillinger vil bli høyere enn måltallet, om lag 115 000. Den økte vektleggingen av formidling i etaten har, sammen med den økte etterspørselen etter arbeidskraft, bidratt til å bedre situasjonen for utsatte grupper i arbeidsmarkedet. Dette gir seg også utslag i at flere yrkeshemmede kommer over i ordinært arbeid og at antallet langtidsledige reduseres.

I inneværende år har arbeidsmarkedsetaten også lagt større vekt på formidling av arbeidskraft fra utlandet. Både gjennom særskilte aksjoner overfor enkelte yrkesgrupper, utlegging av stillingsannonser over internett og kontakt med søsterorganisasjoner i utlandet er det lagt til rette for at utenlandsk arbeidskraft skal kunne finne arbeid i Norge. Telefontjenesten «Grønn linje» i Mo i Rana får mange henvendelser fra utlandet. Om lag en tredjedel av henvendelsene så langt i år har vært fra svenske arbeidssøkere.

På bakgrunn av mangelen på enkelte typer helsepersonell i Norge, har arbeidsmarkedsetaten særlig prioritert formidling av leger og sykepleiere fra utlandet. I dette arbeidet er det tatt utgangspunkt i hvilke land som har overskudd på helsepersonell som det er mangel på i Norge. I tillegg er det tatt hensyn til kvalifikasjoner og språkferdigheter. For inneværende år er det bl.a. bevilget 10 mill. kroner til opplæring av utenlandsk helsepersonell i norsk språk og samfunnskunnskap med sikte på formidling til Norge.

I samarbeid med fylkeskommunene og arbeidsmarkedsetaten i Sverige er det blitt arrangert flere såkalte rekrutteringsmesser for formidling av svenske sykepleiere til Norge. I tillegg har hvert fylkesarbeidskontor opprettet et eget kontaktkontor i Sverige for å bistå formidlingen av sykepleiere til Norge. Det er et ressurskontor i hvert enkelt fylke som har ansvaret for formidling av utenlandske sykepleiere til Norge. Det finnes ingen samlet oversikt over hvor mange formidlinger denne innsatsen har gitt. Arbeidsdirektoratet har anslått at det nå arbeider om lag 1 000 svenske sykepleiere i Norge.

Innsatsen for å formidle leger fra utlandet er i første rekke blitt rettet mot Tyskland, Østerrike og Frankrike. I disse landene er det et visst overskudd av leger med de kvalifikasjonene som etterspørres i Norge. Arbeidsdirektoratet har inngått avtaler med arbeidsdirektoratene i disse landene om oppgavefordeling i forbindelse med formidling av leger til Norge. Målet er at en i løpet av noen få år skal bidra til å skape balanse i legemarkedet i Norge ved å formidle utenlandske leger til områder hvor legemangelen er mest pressende, bl.a. i Nord-Norge og på Vestlandet.

I tillegg ønsker Regjeringen å åpne for privat formidling av leger. Dette vil også kunne bidra til å redusere knappheten på nøkkelpersonell i helsevesenet. På lengre sikt vil den økede utdanningskapasiteten innenfor helsesektoren også bidra til bedre balanse mellom tilgangen på og behovet for helsepersonell i Norge.

Arbeidsmarkedsetaten vil følge utviklingen innenfor delarbeidsmarkedene nøye, og eventuelle målrettede tiltak vil bli vurdert også overfor andre yrkesgrupper. Erfaringene fra formidling av sykepleiere og leger vil være viktig i det videre arbeidet med å redusere flaskehalsproblemer i deler av arbeidsmarkedet.

Arbeidsmarkedstiltakeneer en viktig del av den aktive arbeidsmarkedspolitikken. Tiltakene bidrar til å øke de arbeidslediges kvalifikasjoner, slik at de står best mulig rustet til å komme inn i det ordinære arbeidsmarkedet. Deltaking på arbeidsmarkedstiltak vil også bidra til å opprettholde tilknytningen til arbeidsmarkedet, og dermed forhindre utstøting og passivisering.

Sammensetningen og innretningen av tiltakene kan ha betydning for hvor raskt de ledige kommer i jobb. Med den sterke sysselsettingsveksten i norsk økonomi, legges det nå stor vekt på tiltak som motvirker flaskehalser i arbeidsmarkedet og som raskt kan gi arbeidssøkere kompetanse til å gå inn i ledige jobber. Korte, yrkesrettede kurs som kvalifiserer til jobber i bransjer med stor etterspørsel etter arbeidskraft, blir derfor en viktig del av arbeidsmarkedsopplæringen (AMO). For mange ledige, også de som tidligere har hatt problemer med å få et fotfeste på arbeidsmarkedet, kan et kort, yrkesrettet kurs være det utslagsgivende for overgang til ordinært arbeid. Med stor tilgang på og en stor beholdning av ledige jobber er det også viktig å opprettholde et tiltaksnivå som sikrer muligheten til å formidle ledige inn i disse jobbene.

Kravene til mobiliteter viktige for å motvirke flaskehalsproblemer. Det må derfor stilles strenge krav om at ledige skal ta imot jobbtilbud, også om det innebærer flytting. Situasjonen på arbeidsmarkedet innebærer også at det vil være gunstig at de ledige gjennomfører en periode med aktiv arbeidssøking før det gis tilbud om arbeidsmarkedstiltak.

Da sysselsettingen falt kraftig og ledigheten økte fra slutten av 1980-tallet, ble nivået på arbeidsmarkedstiltakene trappet kraftig opp, jf. figur 4.11. I 1988 var det 8 000 tiltaksplasser, mens nivået i 1993 var økt til i underkant av 60 000 plasser. I tillegg til satsingen på arbeidsmarkedstiltak er antallet studieplasser i perioden 1990-1996 økt fra 112 000 plasser til om lag 170 000 plasser. Gjennom Reform 94 er dessuten alle 16-19-åringer nå sikret rett til treårig videregående utdanning. Nærmere 95 pst. av alle 16-åringene i 1995 begynte i videregående utdanning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Som følge av bedringen i arbeidsmarkedet, er nivået på arbeidsmarkedstiltakene gradvis blitt trappet ned. Det gjennomsnittlige tiltaksnivået i 1996 var på om lag 38 000 plasser, og bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak er i 1997 tilpasset et gjennomsnittlig nivå på om lag 26 800 plasser. I første halvår i år ble det gjennomført et tiltaksnivå på gjennomsnittlig 29 150 plasser. For andre halvår er det lagt opp til at det gjennomføres gjennomsnittlig om lag 24 300 plasser.

Sterk vekst i sysselsettingen og synkende ledighet gir grunnlag for å redusere nivået på arbeidsmarkedstiltakene ytterligere i forhold til nivået i år. En større andel av arbeidsstyrken vil dermed være tilgjengelig for ordinært arbeid og ikke låses inne på tiltak. Stor tilgang av ledige jobber, også for personer med noe lavere kvalifikasjoner, innebærer at mange av de ledige i disse gruppene vil kunne komme i jobb ved hjelp av informasjons- og formidlingsbistand fra arbeidsmarkedsetaten. Med fortsatt sterk sysselsettingsvekst er det svært viktig at tiltakene støtter opp under formidlingsarbeidet og at omfanget av flaskehalsproblemer reduseres. Det er videre viktig å understreke at også tiltaksdeltakere må være aktive jobbsøkere og ta tilvist arbeid.

Selv om situasjonen i arbeidsmarkedet har bedret seg betydelig de siste årene, har enkelte grupper fortsatt større problemer enn andre. Følgende grupper vil bli prioritert ved inntak på de ordinære arbeidsmarkedstiltakene i 1998:

• Ungdom under 20 år uten skoleplass eller tilbud om arbeid (ungdomsgarantien).

• Ledige som står uten dagpengerettigheter etter å ha gått ut av sin andre 80-ukers dagpengeperiode og som har arbeidet minst 36 måneder i løpet av de siste fire årene før perioden med dagpenger tok til.

• Ledige i aldersgruppen 20-24 år som har vært uten tilbud om jobb, utdanning eller arbeidsmarkedstiltak i 6 måneder.

Ved utformingen av arbeidsmarkedstiltakene vil det bli lagt vekt på at disse understøtter formidling av de prioriterte målgruppene. Den gunstige ledighetsutviklingen for disse gruppene tilsier imidlertid også at nivået på tiltakene kan reduseres i forhold til nivået i inneværende år.

For mange ledige kan korte, yrkesrettede kurs være det som sikrer overgang til ordinært arbeid. I 1998 vil det derfor bli lagt vekt på gjennomføring av kvalifiseringstiltak, mens antallet KAJA-plasser vil bli ytterligere redusert. I lys av dette foreslår Regjeringen at beredskapsbevilgningen for 1998 tilpasses et gjennomsnittlig nivå på 17 500 tiltaksplasser. Ved dimensjonering og sammensetning av de ordinære arbeidsmarkedstiltakene er det tatt hensyn til ambisjonsnivået for de prioriterte målgruppene.

På denne bakgrunn foreslår Regjeringen en bevilgning på 1 145,4 mill. kroner under beredskapsplanen (kap. 2310). I tillegg kommer 978,3 mill. kroner under kap. 591 Arbeidsmarkedstiltak.

Ungdom i aldersgruppen 16-19 år som ikke benytter seg av retten til videregående utdanning, har rett til tilbud om hjelp fra den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten. Formålet med oppfølgingstjenesten er å sørge for at all ungdom som tilhører målgruppen for oppfølgingstjenesten, får tilbud om opplæring eller arbeid. Tilbud som formidles gjennom oppfølgingstjenesten skal primært ta sikte på å motivere ungdom til tilbud som kan føre fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller delkompetanse innenfor videregående opplæring.

Av de nesten 160 000 ungdommene i aldersgruppen 16-18 år som i skoleåret 1996/97 hadde rett til videregående opplæring, var i overkant av 97 pst. i opplæring eller arbeid. Oppfølgingstjenesten hadde i løpet av skoleåret (fram til 1. juni 1997) registrert at ca. 7 pst. av ungdommene med rett til videregående opplæring har hatt behov for hjelp og oppfølging. Mange av disse har startet i ordinær opplæring eller arbeid i skoleåret. Tilbudet som blir formidlet gjennom oppfølgingstjenesten er bl.a. ordinære kurs i videregående opplæring på fulltid eller som delkurs, og fast tilrettelagte eller individuelt tilpassede kombinerte tilbud med opplæring i skolen og arbeidspraksis.

Overfor ungdom tilbyr arbeidsmarkedsetaten formidling, informasjon, yrkesveiledning og arbeidsmarkedstiltak. Veiledningen skal i størst mulig grad motivere ungdom til videre utdanning. Tilbud om arbeidsmarkedstiltak vil bli gitt til dem i målgruppen som ikke begynner i et opplæringstilbud innenfor videregående opplæring, eller ikke lar seg formidle til ordinært arbeid. Det mest aktuelle tiltaket har vært praksisplass.

Gjennom oppfølgingstjenesten er det et nært samarbeid mellom arbeidsmarkedsetaten og fylkeskommunen. Gjennom dette samarbeidet kan ungdom i målgruppen for oppfølgingstjenesten få tilbud om praksisplass eller opplegg som kombinerer opplæring med arbeidspraksis. Det mest aktuelle tiltaket så langt har vært praksisplasstiltaket. I første halvår 1997 deltok gjennomsnittlig i underkant av 3 500 ungdommer under 20 år på ordinære, personrettede arbeidsmarkedstiltak i regi av arbeidsmarkedsetaten. Dette er en nedgang på om lag 1 300 personer fra første halvår 1996. Gjennomsnittlig deltok ca. 2 950 av disse på praksisplasstiltaket.

Kombinerte opplegg består av én del opplæring, hvor ungdommene følger enkelte fag eller moduler av fag, og én del praksis, hvor ungdommene enten i privat eller offentlig virksomhet får en praksisplass som er relevant i forhold til opplæringen. I de kombinerte oppleggene har fylkeskommunen ansvaret for opplæringsdelen, mens arbeidsmarkedsetaten har ansvaret for praksisdelen.

En evaluering av oppfølgingstjenesten som er gjennomført av FAFO, tyder på at ungdom som har deltatt på kombinerte opplegg i større grad enn ungdom som har deltatt på bl.a. ordinære praksisplasstiltak, tar videregående opplæring. Ved bruk av arbeidsmarkedstiltak for ungdom under 20 år vil en derfor i 1998 i størst mulig grad gi tilbud om kombinerte opplegg.

Fra juli i år ble det innført et nytt tiltakstilbudtil langtidsledige som mister dagpengerettighetene etter lang dagpengeperiode, jf. Ot prp nr 62 (1996-97). Målgruppen for det nye tiltakstilbudet vil være helt ledige som går ut av sin andre dagpengeperiode på 80 uker (evt. 80+78 uker etter overgangsreglene ifm. endringene av dagpengeregelverket fra 1. januar 1997) og som står uten dagpengerettigheter. Fra 2000 vil dette gjelde helt ledige som går ut av en dagpengeperiode på tre år.

Formålet med tiltakstilbudet er i første rekke å få de som går ut av sin andre dagpengeperiode på 80 uker og som står uten dagpenger, så raskt som mulig over i ordinært arbeid. Det vil også være et mål å gi en rimelig inntektssikring i perioden med tiltakstilbud.

Tiltakstilbudet er rettet mot ledige som har hatt langvarig og omfattende tilknytning til arbeidslivet. For å bli omfattet av det nye tiltakstilbudet, stilles det krav om at den ledige må ha vært i arbeid i minst 36 måneder i løpet av de siste fire årene før dagpengeperioden begynte. Ledige som ikke kan dokumentere arbeidspraksis som omtalt over, kan bli omfattet av det nye tiltakstilbudet dersom de har rimelig grunn til ikke å dokumentere arbeidslivstilknytningen. I slike tilfeller vil det imidlertid kreves en inntekt på minst 3G året før dagpengeperioden tok til. Delvis sysselsatte som passerer en tre års dagpengeperiode omfattes ikke av tiltakstilbudet.

Det vil være aktuelt å bruke flere av dagens ordinære arbeidsmarkedstiltak under det nye tiltakstilbudet. Kvalifiseringstiltak, som f.eks. arbeidsmarkedsopplæring (AMO), vil være særlig aktuelle. For enkelte med langt fravær fra ordinært arbeid kan det være behov for arbeidstrening i privat eller offentlig virksomhet. I slike tilfeller vil arbeidsmarkedstiltaket «Praksisplass og arbeidstrening», som er en utvidelse av dagens praksisplassordning, kunne være særlig egnet.

I hele perioden på det nye tiltakstilbudet vil arbeidsmarkedsetaten løpende vurdere om den enkelte deltaker er reell arbeidssøker eller ikke, og også vurdere om overføring til attføring vil være aktuelt. Etter tre års deltaking på tiltakstilbudet skal den enkelte vurderes særskilt.

Yrkeshemmede skal i størst mulig grad søkes attført til ordinært arbeid. Veksten i antallet registrerte yrkeshemmede har nå flatet ut, og antallet personer med yrkeshemminger synes å ha stabilisert seg på om lag 54 000. I underkant av 75 pst. av de registrerte yrkeshemmede var i aktive tiltak i 1996. Yrkeshemmede kan delta på tiltak finansiert over folketrygdens kap. 2543 Ytelser til yrkesrettet attføring og kap. 592 Spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede, samt tiltak under kap. 591 Ordinære arbeidsmarkedstiltak. Samlet tiltaksnivå for yrkeshemmede i 1997 vil ligge på om lag samme nivå som i 1996, herunder 20 450 plasser på spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede.

Tiltaksomfanget overfor yrkeshemmede er trappet kraftig opp gjennom de siste årene, bl.a. i tråd med signalene om opptrapping av attføringsinnsatsen i St meld nr 39 (1991-92) (Attføringsmeldingen). Regjeringen legger opp til å opprettholde andelen yrkeshemmede på tiltak om lag på dagens høye nivå. Situasjonen på arbeidsmarkedet tilsier at det nå er vesentlig bedre muligheter enn tidligere til å formidle også yrkeshemmede over i ordinært arbeid. Ifølge arbeidsmarkedsetaten har anslagsvis 10 000 yrkeshemmede under attføring kommet i arbeid i løpet av det siste året. Det foreslås bevilget 2 254,7 mill. kroner over kap. 592 Spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede i 1998. Dette skal gi rom for et gjennomsnittlig tiltaksnivå på om lag 19 500 plasser.

4.2.3 Tiltak for en stor og velkvalifisert arbeidsstyrke

Fra flere hold, bl.a. i OECDs siste landgjennomgang av Norge, er det blitt hevdet at det er nødvendig å øke lønnsforskjellene for å få personer med lave kvalifikasjoner inn i arbeidsmarkedet. En rettferdig inntektsfordeling er en viktig del av det inntektspolitiske samarbeidet. Det kan riktignok ikke utelukkes at en forholdsvis flat lønnsstruktur kan bidra til at lønnsnivået for enkelte unge og ufaglærte i nybegynnerstillinger kan utgjøre et hinder for å få jobb. Hovedstrategien for å løse dette må imidlertid være å gi disse gruppene økte kvalifikasjoner gjennom utdanning og opplæring, og ikke legge opp til større lønnsforskjeller. Det er mye som tyder på at utdanning og kvalifisering er den enkeltfaktor som har størst betydning for jobbmuligheter.

Regjeringen har på flere områder prioritert utdanning og kvalifisering av ungdom. De siste årene er det gjennomført flere reformer innenfor undervisningssektoren, og arbeidsledig ungdom er blitt prioritert på arbeidsmarkedstiltak. Reform 94 gir alle elever som har gjennomført grunnskolen fra og med våren 1994 rett til tre års videregående opplæring som fører fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller dokumentert delkompetanse. I 1980 begynte 72,1 pst. av 16-åringene i videregående opplæring, mens andelen i 1995 hadde økt til hele 94,1 pst. Innenfor høyere utdanninger antallet studieplasser økt kraftig, fra 112 000 plasser høsten 1989 til 170 000 plasser høsten 1995. Opptakskapasiteten i høyere utdanning var i 1990 noe under 40 pst. av et gjennomsnittlig årskull 19-24 år. I 1995 er opptakskapasiteten økt til vel 50 pst. av et gjennomsnittlig årskull 19-24 år.

Lærlingordningener nå blitt en integrert del av videregående opplæring i Reform 94. Gjennom økt satsing på lærlingordningen er det etablert et samarbeid mellom skolesektoren og bedriftene. Skolen har hovedansvaret for den grunnleggende delen av fagopplæringen, mens bedriftene tar seg av spesialiseringen innenfor de enkelte fag. På lengre sikt vil denne styrkingen av yrkesutdanningen bidra til at de faglærtes kvalifikasjoner blir i bedre samsvar med arbeidslivets behov.

En viktig forutsetning er at arbeidslivet i privat og offentlig sektor stiller til disposisjon tilstrekkelig med læreplasser. I tillegg har fylkeskommunene en viktig rolle bl.a. som ansvarlig for formidling av reformelever til læreplasser.

Ved planlegging av Reform 94 ble det stipulert et behov for læreplasser til en tredel av ungdomskullet. Ut fra dette ble det satt et måltall på om lag 17 000 nye læreplasser hvert år til unge med opplæringsrett. I tillegg til dette vil det være behov for læreplasser til voksne.

Oppsummering fra det første året med formidling av søkere til læreplasser viser at det ble tegnet ca. 16 500 nye lærekontrakter i 1996. Av disse ble 7 000 tegnet med voksne som ikke hadde fulgt Reform 94. For å gi alternativt tilbud til reformelever med rett til videregående opplæring, opprettet fylkeskommunene i underkant av 300 skoleklasser. Det var om lag 3 000 elever som tok imot dette tilbudet og startet sin avsluttende fagopplæring i skolen.

De fagområdene som hadde størst problemer med å stille nok læreplasser til disposisjon, var konsentrert om noen få fag, i første rekke barne- og ungdomsarbeiderfaget og omsorgsarbeiderfaget i helse- og sosialsektoren, elektro-/elektronikkfag, kokkfag og bilfaget. Samtidig var det et til dels stort antall ledige læreplasser innenfor en del av fagene i prosessindustrien, bygge- og anleggssektoren og verkstedindustrien. Tilbudet av og etterspørselen etter læreplasser var også geografisk skjevt fordelt.

Partene i privat og offentlig sektor har i år tegnet i alt 16 147 intensjonsavtaler med fylkeskommunene om læreplass, og i september var det totalt 10 300 søkere som hadde inngått avtale om plass. Tilsvarende tall på samme tid i fjor var 9 200. Formidlingsprosessen ble avsluttet 15. september, og da fikk søkere med rett til videregående opplæring, men som ikke hadde fått læreplass, tilbud om avsluttende opplæring i skole som alternativ.

Også i år er det for flere fags vedkommende et misforhold mellom antall søkere og tilgjengelige læreplasser. Mens det for enkelte fag er for få læreplasser i forhold til antallet søkere, er det i andre fag for få søkere til de læreplassene som blir stilt til disposisjon. Misforholdet i år gjelder stort sett de samme fagene som i fjor.

Stortinget bevilget 250 mill. kroner ekstra til stimuleringstiltak for å skaffe flere læreplasser i 1997. Denne bevilgningen vil bli videreført også i 1998. Styrkingstiltakene for 1998 vil bli utformet med særlig henblikk på å stimulere til nyetablering av lærebedrifter og til å stimulere lærebedrifter til å fylle opp frigjorte læreplasser etter lærlinger som har avlagt fag-/svenneprøve.

Når resultatene fra de første to årene med inntak av lærlinger skal vurderes, må det også tas hensyn til at det vil ta noe tid før en såvidt omfattende reform er vel etablert. Antallet eldre lærlinger som ikke har fulgt Reform 94, vil etter hvert reduseres, og læreplasser vil dermed bli frigjort til lærlinger som har fulgt Reform 94.

Målsettingen om at alle som ønsker en fagutdanning, skal få den avsluttende opplæringen i bedrift, betyr at flere aktører må ta ansvar. De som skal gi yrkesorientering til de unge, må i større grad synliggjøre hvilke fag som kan stille læreplasser til disposisjon. De som skal dimensjonere utdanningstilbudene, må se dette i sammenheng med arbeidslivets behov og elevenes ønsker. Og ikke minst må arbeidslivet, som en del av utdanningssystemet, ta sin del av ansvaret for fagopplæringen og ikke kun se på dette som rekruttering av arbeidskraft til egen bedrift.

Endringene i arbeidslivet skjer nå svært raskt. Mange arbeidstakere opplever hurtige og omfattende forandringer i form av endringer i arbeidets innhold, i bytte av arbeidsplass og i skifte av yrke. Det stiller større krav til etter- og videreutdanning. Etter- og videreutdanning vil derfor være sentralt for framtidig verdiskaping og sysselsetting. Etter- og videreutdanning kan også bidra til jevnere fordeling. Med utsikter til knapphet på arbeidskraft er det viktig at gode etter- og videreutdanningstilbud bidrar til å øke arbeidstilbudet, bl.a. ved å gjøre det mer attraktivt og stimulerende å delta i arbeidslivet. Regjeringen vil i samarbeid med partene i arbeidslivet bidra til å legge forholdene til rette for etter- og videreutdanning. Regjeringen oppnevnte høsten 1996 et bredt sammensatt utvalg (Buer-utvalget) for å utrede grunnlaget for en nasjonal handlingsplan for et tilpasset, målrettet og helhetlig system for etter- og videreutdanning. Utvalget leverte sin innstilling 1. oktober.

Utvalget legger bl.a. vekt på den betydning kompetanseutvikling har for næringslivets konkurranseevne og for kvaliteten og effektiviteten innen offentlig sektor. Økt omstillingsevne innen arbeidslivet vil være et viktig bidrag for å forebygge flaskehalsproblemer i arbeidsmarkedet og redusere ledigheten.

Hovedpunktene i utvalgets forslag er:

• Det foreslås at voksne som vil ta videregående opplæring og høyere utdanning i større grad kan bygge videre på sitt reelle kompetansenivå, og ikke nødvendigvis må ta alle kurs og eksamener som de ikke har formelle papirer på. Utvalget peker på behovet for å utvikle gode dokumentasjonsordninger i arbeidslivet som også kan være grunnlag for fastsetting av realkompetanse i det offentlige utdanningssystemet.

• Utvalget mener at det bør utvikles et bredere, mer fleksibelt og mer brukertilpasset utdanningstilbud for voksne på alle nivåer i utdanningssystemet. Utvalget foreslår at kommunene og fylkeskommunene får en lovfestet plikt til å sørge for at voksne gis mulighet til å ta grunnskoleutdanning og videregående opplæring. Det foreslås tiltak for at det skal bli enklere for den enkelte institusjon i høyere utdanning å etablere etter- og videreutdanningstilbud.

• For å sikre likebehandling av alle arbeidsgivere og arbeidstakere foreslår utvalget at rettigheter til utdanningspermisjon lovfestes. Loven må inneholde bestemmelser om utdanningsformål. Videre skal det fastsettes begrensninger i bruk av rettighetene slik at arbeidsgivers muligheter til å planlegge produksjon og personaldisponeringer sikres. Utvalget foreslår at nærmere regler avtales mellom partene i arbeidslivet.

• Utvalget mener prinsipielt at kostnadene til virksomhetsintern kompetanseutvikling er virksomhetens eget ansvar. For enkelte virksomheter pekes det på at det kan være behov for bistand til å utvikle kompetanse slik at de blir mer omstillings- og konkurransedyktige. Det foreslås etablert en tilskuddsordning for å støtte systematiske kompetanseutviklingsprogrammer i slike virksomheter.

Utvalgets innstilling sendes nå ut på høring. Det er planlagt å legge fram en stortingsmelding om etter- og videreutdanning våren 1998.

Gjennom arbeidslinjen vil Regjeringen bidra til at flest mulig gis muligheten og motiveres til å delta i arbeidslivet. Dette er særlig viktig ettersom befolkningsutviklingen framover er preget av at andelen eldre stadig øker, mens andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder reduseres. Høy yrkesdeltakelse, også blant eldre, er derfor en viktig forutsetning for økt verdiskaping og velferd. Selv om yrkesfrekvensen for eldre i aldersgruppen 55-64 år er høy i Norge sammenliknet med mange andre land (jf. figur 2.17 i avsnitt 2.6), bør yrkesdeltakelsen blant eldre økes, bl.a. ved at flere utsetter overgangen til pensjonisttilværelse. Den gjennomsnittlige avgangsalderen blant nye alders- og uførepensjonister i Norge i 1995 var ca. 59 år. Dette er betydelig lavere enn pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. Et spesielt trekk ved utviklingen den siste tiden er imidlertid at andelen arbeidstakere i aldersgruppen 55-64 år har økt kraftig. Dette bryter med en langvarig trend hvor eldre arbeidskraft i langt sterkere grad enn andre grupper har trukket seg ut av arbeidsmarkedet.

Selv om målsettingen er at flere skal stå lenger i arbeid, vil det være noen som har behov for å avslutte yrkeskarrieren tidligere. I årets lønnsoppgjør ble partene enige om å utvide ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) til å omfatte 62- og 63-åringer. I den sammenheng ble det fra Regjeringens side varslet at det skal settes ned et offentlig utvalg som skal vurdere ulike former for fleksibel førtidspensjonering med sikte på å få til en høyere pensjoneringsalder, jf. omtalen i avsnitt 4.1.5.3. Å legge til rette for økt fleksibilitet oppover vil også bidra til heve den gjennomsnittlige avgangsalderen.

4.2.4 Bedre organisering av arbeidskraften i offentlig sektor

Den sterke veksten i arbeidstilbudet viser at arbeidsstyrken i Norge raskt tilpasses konjunktursituasjonen. Dette er en styrke ved det norske arbeidsmarkedet sammenliknet med mange andre land. Selv om det norske arbeidsmarkedet har en relativt fleksibel arbeidsstyrke, er det innenfor ulike sektorer lagt bindinger på organiseringen av arbeidskraften som fører til at en ikke får utnyttet de enkelte yrkesgruppenes spesielle kompetanse fullt ut. Slike forhold kan være regulert gjennom lovgivning, avtaleverk eller ulike retningslinjer. Innenfor helsesektoren har det vært fokusert på profesjonsgrenser og en lite hensiktsmessig organisering av arbeidet som f.eks. fører til at spesialister bruker liten tid på de oppgavene som naturlig tilligger dem. Det foreligger bl.a. undersøkelser som viser at avdelingssykepleiere har mye rutinearbeid, og opplysninger fra offentlige sykehus tyder på at kirurger bruker en svært liten andel av sin arbeidstid til å operere.

Også innenfor andre sektorer kan det være mulig å endre organiseringen av arbeidet slik at en får utnyttet de enkelte yrkesgruppers spesielle kompetanse bedre, samtidig som det frigjøres arbeidsoppgaver som andre yrkesgrupper kan overta. På den måten kan også grupper som i dag har en svak stilling i arbeidsmarkedet få et tryggere fotfeste, samtidig som pressproblemene i andre deler av arbeidsmarkedet kan bli dempet.

I et stramt arbeidsmarked med mangel på visse typer kvalifisert arbeidskraft kan det heller ikke utelukkes at økte bevilgninger kan føre til økt lønn for ettertraktede grupper, uten at tjenestetilbudet blir bedre. En undersøkelse viser bl.a. at lønnskostnadene for leger i sykehusene i fylkeskommunene økte med 40,7 pst. fra 1995 til 1997. I samme periode er antallet timeverk for leger økt med 10,4 pst. Dette reflekteres også i lønnsstatistikken, jf. avsnitt 2.9. På bl.a. denne bakgrunn har de ulike departementene innenfor sine sektorer vurdert hva som kan gjøres for å motvirke en eventuell slik tendens. Nedenfor følger en omtale av tiltak og initiativ som er gjort innenfor de ulike sektorene.

Av flere grunner fokuseres det særlig på helse- og omsorgssektoren. Det er innenfor denne sektoren mangelen på kvalifisert arbeidskraft er størst, samtidig som det er et inntrykk av at det er mulig å foreta endringer som bidrar til bedret utnyttelse av de enkelte profesjonenes spesielle kompetanse. I tillegg er det få sektorer i samfunnet som er så avhengig av personellet som helse- og omsorgstjenesten. Nær sagt all undersøkelse, behandling, rehabilitering, pleie og omsorg består i menneskelig innsats. Det synes også klart at behovet for helse- og omsorgstjenester vil øke kraftig de nærmeste tiårene, bl.a. som følge av økt satsing på eldreomsorg, en økende andel eldre og økt tilbud som følge av medisinsk utvikling. Helse- og omsorgstjenesten er derfor spesielt sårbar for svingninger i personelldekningen og sviktende samarbeidsforhold.

En riktig disponering av personellet er helt avgjørende for at pasientene skal få den behandling og pleie de trenger. Dels skaper mangel på legespesialister og andre fagfolk flaskehalser i systemene, og dels blir spesialutdannet personell satt til oppgaver som andre kunne utføre. Ubalansen i personellmarkedet kan ikke rettes opp ved bare å utdanne mer personell, som er et mer langsiktig tiltak. For å løse dagens problemer trengs også andre tiltak, som f.eks. en annen organisering og arbeidsdeling. På denne bakgrunn har Sosial- og helsedepartementet utarbeidet «Handlingsplan for helse- og omsorgspersonell 1998-2001». Handlingsplanen inneholder ulike tiltak for utdanning, kvalifisering, rekruttering og organisasjonsutvikling som på kort og lang sikt vil bidra til mer hensiktsmessig organisering av arbeidskraften samtidig som tjenestetilbudet bedres, jf. boks 4.3.

På kort sikt er det særlig den tidligere omtalte innsatsen for å formidle helsepersonell fra utlandet som kan bidra til å redusere flaskehalsproblemene. Etter som personellmangelen for en del grupper i stor grad er et geografisk fordelingsproblem, vil en forsøke å formidle utenlandske leger til områder med dårlig dekning. I tillegg vil systemet for fordeling av legestillinger og ordningene for å rekruttere helsepersonell til disse områdene bli forbedret.

Økt satsing på kvalifisering av ufaglærte arbeidere vil også bidra til å redusere kapasitetsproblemene ved å frigjøre annet personell til oppgaver som står bedre i samsvar med kvalifikasjonene.

I gjennomsnitt utgjør den faste arbeidstiden for landets hjelpe- og sykepleiere bare 50-60 pst. av et årsverk. Å stimulere deltidsansatte til å øke sin stillingsandel vil derfor være en prioritert oppgave for å sikre økt tilgang på personalressurser.

Sosial- og helsedepartementet har sendt forslag til lov om helsepersonell på bred høring. Lovforslaget samler, moderniserer og utfyller dagens profesjonslover i én felles lov. Et formål med loven er å unngå regler som hindrer en rasjonell bruk av personell ved å oppheve unaturlige personellgrenser og åpne for en noe friere organisering av personellet. Det legges bl.a. opp til at helsepersonell som har ansvar for at bestemte oppgaver blir gjort, i større grad skal kunne delegere oppgavene til andre.

I de senere årene har sykehusene, for å spare penger, redusert antallet hjelpepleiere. Andelen øvrig hjelpepersonell i sykehusene, f.eks. kontorpersonell, er også redusert. En reduksjon i disse yrkesgruppene har ført til at leger og sykepleiere utfører oppgaver som tidligere ble utført av hjelpepersonell. Dette er både økonomisk og sysselsettingsmessig en lite gunstig løsning. I forslaget til lov om helsepersonell legges det større vekt på helheten i organiseringen av arbeidsoppgavene for bl.a. å stimulere til økt andel hjelpepersonell. I tillegg antar Sosial- og helsedepartementet at innsatsstyrt finansiering, hvor fokus i større grad rettes mot aktivitetsvekst, vil gi sykehusene incitament til å øke antallet hjelpepersonell for å kunne øke aktiviteten.

Gjennom forskriftsendringer har Sosial- og helsedepartementet allerede åpnet for mer fleksible og hensiktsmessige organisatoriske løsninger. I forskrift om lovbestemt sykepleietjeneste er det bl.a. åpnet for at andre grupper enn sykepleiere og hjelpepleiere kan tilsettes i sykepleietjenesten, f.eks. omsorgsarbeidere.

Selv om det innenfor øvrige deler av offentlig sektor ikke er foretatt en såvidt systematisk og omfattende gjennomgang av mulighetene til å redusere flaskehalsproblemene, er det flere enkeltstående eksempler på tilpasninger for å unngå personellmangel og rekrutteringsproblemer.

Etater og andre underliggende virksomheter satser på en målrettet utvikling av egne tilsatte for å dekke behovet for kompetanse og sikre kontinuitet slik at behovet for nyrekruttering reduseres.

For å sikre en tilstrekkelig tilgang av førskolelærere til barnehage og skole, foreslår Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet at den høye opptakskapasiteten i førskolelærerutdanningen opprettholdes. Departementet legger opp til et opptaksnivå på ca. 2 700 for 1997 og 1998. Samtidig arbeides det videre med tiltak for å øke stabiliteten i yrket og tiltak for å øke førskolelæreres stillingsandel.

Med disse tiltakene legges det til grunn at det på landsbasis vil være en førskolelærerdekning som muliggjør at alle barnehager kan ha kvalifisert personale som styrere og pedagogiske ledere i løpet av år 2001, jf. St meld nr 52 (1996-97) Om økt førskolelærerdekning.

Innenfor samferdselssektorensatser Statens vegvesen bevisst på å fordele oppgavene slik at pressproblemene begrenses, bl.a. ved å drive utviklingsarbeid i fagmiljøer utenom områdene med sterkest press. Utvikling av mulighetene for fjernarbeid, såkalt telependling, vil også bli forsøkt sammen med midlertidige overføringer av personale mellom driftsenhetene. Foruten å redusere behovet for rekruttering i pressområdene, vil disse tiltakene også ha betydning for kompetanseoverføring og annen etatsutvikling. Statens vegvesen arbeider også med rasjonalisering og effektivisering av administrative rutiner for å dempe ressursbruken innen dette området. Vegvesenet har i tillegg forsøkt å utvide rekrutteringsgrunnlaget ved å gå inn på det svenske arbeidsmarkedet.

Omorganiseringen av jernbanesektoren fra 1. desember 1996 og pågående effektiviserings- og omstillingstiltak i NSB BA har som målsetting å gi en rimeligere og bedre jernbanetransport i Norge. Det er en målsetting for NSB BA å redusere arbeidskraftbehovet. Også innenfor postsektoren vil det bli gjennomført et omstruktureringsarbeid, særlig av ekspedisjonsnettet. Dette vil føre til at arbeidskraftbehovet vil bli redusert.

Høy personellutskifting blant viktige grupper og nøkkelpersonell er et problem for Forsvaret. Forsvarsdepartementet har derfor satt ned et eget utvalg som skal vurdere personellsituasjonen i Forsvaret og foreslå tiltak for å løse problemene. Utvalget har ikke levert sin innstilling ennå, men foreløpige konklusjoner er at videreutvikling av en helhetlig, framtidsrettet personalpolitikk som inkluderer en rekke faktorer, herunder boligsituasjon og bedrede muligheter for livslang karriere i Forsvaret, kan være et virkemiddel.

Fra høsten 1997 er det opprettet en egen Politihøgskole i Bodø, med 72 studenter. Det er samtidig etablert et faglig samarbeid mellom Politihøgskolen, Høgskolen i Bodø og politidistriktene i området. På sikt vil dette bidra til å bedre dekningen av ledige politistillinger i de nordlige fylkene.

I løpet av 1997-98 vil det bli etablert et praktisk-kirkelig utdanningstilbud i Tromsø for en forsøksperiode på fire år. Etableringen av dette kirkelige utdanningstilbudet i Nord-Norge forventes å bedre rekrutteringen til kirkelige stillinger i landsdelen.