1 Gapet mellom stigende pensjonsutgifter og fallende petroleumsinntekter - konsekvenser for offentlige finanser

1.1 Innledning

På lang sikt står en overfor betydelige utfordringer i finanspolitikken. Svakere vekst i arbeidsstyrken og redusert petroleumsproduksjon bidrar til at det etter hvert vil bli vanskelig å oppnå en like sterk økonomisk vekst som i de siste tiårene. I beregningene til Langtidsprogrammet 1998-2001 anslås den årlige veksten i bruttonasjonalproduktet (BNP) til om lag 1¹/₄ pst. i perioden 2000-2050, mot 3¹/₂ pst. i perioden 1970-1996. Samtidig vil folketrygdens utbetalinger til alderspensjoner øke markert. En høyere andel pensjonister i forhold til yrkesaktive, og økt omfang av tilleggspensjoner, gjør at utgiftene til pensjoner fra Folketrygden øker raskere enn skatteinntektene. Disse langsiktige utviklingstrekkene representerer betydelige utfordringer og stiller således krav til utformingen av politikken både på kort og lang sikt.

Figur 1 viser framskrivinger av utviklingen i statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjoner fram mot 2050. Som det framgår av figuren, vil det etter hvert oppstå et betydelig gap mellom utgiftene til alders- og uførepensjoner og inntektene fra petroleumsvirksomheten.

Kilde: Finansdepartementet.

Også de fleste andre industriland vil i årene framover oppleve en sterk vekst i pensjonsutgiftene. At Norge samtidig vil stå overfor en betydelig nedgang i petroleumsinntektene, kan gi inntrykk av at vi som nasjon står overfor særlig store utfordringer, og at kravene til den økonomiske politikken er spesielt store. I en slik vurdering må en imidlertid ta hensyn til at den finansielle situasjonen i offentlig forvaltning i utgangspunktet er god i Norge. I motsetning til i de fleste andre land er det i Norge et overskudd i de offentlige finansene. De anslåtte store overskuddene vil dessuten gi en betydelig oppbygging av finanskapital på det offentliges hånd i årene framover, mens de fleste andre land har betydelig nettogjeld i den offentlige sektoren.

I figur 2 gis det en mer samlet framstilling av de offentlige finansene ved at også øvrige inntekts- og utgiftskomponenter er trukket inn. I framskrivingen behandles imidlertid disse øvrige inntektene og utgiftene på en summarisk måte, ved at de videreføres på samme nivå, målt i prosent av BNP, som i 1998. Det er tatt hensyn til at utgangsåret 1998 er et år preget av høy aktivitet i norsk økonomi, og at skatte- og avgiftsinntekter fra fastlandsøkonomien dermed er spesielt høye. I tillegg er det videreførte nivået korrigert for enkelte særskilte regnskapsmessige forhold. I figuren er det også tatt hensyn til at de akkumulerte nettofinansinvesteringene i offentlige forvaltning etter hvert vil avleire betydelige renteinntekter. Beregningsteknisk er det lagt til grunn en reell årlig avkastning på 4 pst. En nærmere gjennomgang av beregningsmetodene gis i avsnittene 2 og 3.

Kilde: Finansdepartementet.

Det er viktig å understreke at figur 2 langt på vei er basert på en teknisk framskriving, ved at øvrige inntekts- og utgiftskomponenter er videreført fra og med 1998. Den utviklingen som illustreres i figuren er derfor ingen prognose. Til tross for det enkle utgangspunktet, kan figuren likevel være nyttig fordi den på en sammenfattet og ganske enkel måte gir et bilde av situasjonen for de norske offentlige finansene i et langsiktig perspektiv. Figuren får fram de langsiktige utfordringene en står overfor som følge av økende pensjonsutgifter og fallende petroleumsinntekter. Samtidig framgår det at Norge har et godt utgangspunkt å bygge videre på som følge av dagens betydelige overskudd i de offentlige budsjettene. Til tross for denne høye sparingen vil likevel dagens overskudd bli snudd til underskudd etter hvert som petroleumsinntektene avtar og pensjonsutgiftene øker.

Det vil bli svært krevende å få til en utvikling som illustrert i figur 2. Beregningene er basert på en forutsetning om at dagens overskudd i netto inntekter og utgifter utenom pensjonsutgifter og petroleumsinntekter opprettholdes i alle år framover. Flere forhold tilsier at dette kan være vanskelig. I analysen skiller en kun ut alders- og uførepensjoner fra offentlig forvaltnings totale utgifter. Beregningene er således basert på at alle andre utgiftsøkninger utover BNP-veksten, f.eks. til helse og utdanning, i sin helhet dekkes inn ved reduserte utgifter til andre formål eller gjennom økte inntekter som andel av BNP. Når det gjelder helse-, pleie- og omsorgsutgiftene kan det imidlertid fastslås at de vil øke kraftig som følge av en aldrende befolkning. I Langtidsprogrammet ble det bl.a. anslått at antall eldre over 80 år vil øke med over 80 pst. fra 1995 til 2030. På den annen side vil de økte pensjonsutbetalingene fra folketrygden også føre til økte skatteinntekter til det offentlige, bl.a. i form av økt inntektsskatt fra pensjonistene.

Som det framgår av figur 2 innebærer framskrivingene at det etter hvert oppstår betydelige underskudd i de offentlige finansene. Selv om framskrivinger så langt fram i tid er svært følsomme for de forutsetningene som legges til grunn, jf. gjennomgangen senere i dette vedlegget, kan det se ut til at det kreves ytterligere innstramminger i budsjettpolitikken for å oppnå balanse på lang sikt.

Et av siktemålene med dette vedlegget er å presentere de beregningene og forutsetningene som ligger bak figur 2. Beregningene er som nevnt basert på enkle forutsetninger, og er ikke ment å erstatte de grundigere beregningene som er gjort bl.a. ved hjelp av generasjonsregnskapet og ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MSG i Regjeringens Langtidsprogram. Som en skal komme tilbake til senere i vedlegget, er resultatene likevel rimelig godt i overensstemmelse med beregningene i Langtidsprogrammet.

Alle de tre nevnte metodene for illustrasjon av de framtidige finanspolitiske utfordringene tar hensyn til prognosene for utviklingen i pensjonsutbetalingene og petroleumsinntektene. De tekniske forutsetningene som ligger til grunn for framstillingen i figur 2, om at offentlige inntekter og utgifter utenom statens petroleumsinntekter og pensjonsutgifter skal holdes konstant som andel av BNP, skiller seg noe fra Langtidsprogrammets forutsetninger. Blant annet er utviklingen i offentlig sysselsetting i framskrivingen i Langtidsprogrammet tilpasset for å sikre at offentlige finanser er relativt balanserte ved slutten av framskrivingsperioden. Basisalternativet i Langtidsprogrammet gir en nokså jevn utvikling i offentlig sysselsetting og konsum, mens Sprekkalternativet tegner en utvikling med store svingninger i offentlig sysselsetting og betydelige strukturendringer i norsk økonomi. Generasjonsregnskapet på sin side beregner hvordan betalte skatter og offentlige overføringer isolert sett påvirker fordelingen mellom generasjoner. Dersom nåverdien av framtidige skatter og overføringer, justert for offentlig formue, produktivitetsvekst og demografisk utvikling, er den samme for alle generasjoner, sies generasjonsregnskapet å være i balanse.

Resten av dette vedlegget har følgende oppbygging: I avsnitt 2 presenteres noen hovedtrekk ved beregningene, samt de tallseriene som er benyttet i figur 2. I avsnitt 3 går en nærmere inn på hvordan avkastningen av det offentliges formue er beregnet, mens en i avsnitt 4 illustrerer hvor følsomme beregningene er for alternative forutsetninger om realavkastning, oljepris og utviklingen i de øvrige inntekts- og utgiftskomponentene. Avslutningsvis gis det i avsnitt 5 en drøfting av forholdet mellom den tekniske framskrivingen som er presentert i figur 2 og beregningene i Langtidsprogrammet 1998-2001.

1.2 Noen hovedtrekk

I figur 2 er folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjoner skilt ut fra de øvrige utgiftene, og illustrert ved den røde og heltrukne kurven «pensjoner». Videre er alle andre utgifter og inntekter delt i tre grupper. Denne tredelingen består av:

1. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten korrigert for statens kapitalinnskudd i SDØE, som er illustrert ved den heltrukne og sorte kurven «petroleumsinntekter».

2. Netto øvrige inntekter og utgifter i offentlig forvaltning utenom pensjonsutgifter, petroleumsinntekter og de formuesinntektene som er omfattet av punkt 3.

3. Formuesinntekter som følge av akkumulerte overskudd i offentlig forvaltning f.o.m. 1995.

Summert sammen gir dette den tynne og sorte kurven «overskudd ekskl. pensjoner». Framskrivingene er foretatt i faste 1998-priser, slik at figuren illustrerer den reelle utviklingen i de offentlige finansene. Så lenge kurven «overskudd ekskl. pensjoner» ligger over kurven «pensjoner», vil offentlig forvaltning bygge opp sin reelle formue, jf. figur 2B. Og motsatt, etter at kurvene har krysset hverandre, vil en reelt sett tære på formuen.

Dersom forutsetningene som ligger bak figur 2 oppfylles, følger det av beregningene at offentlig forvaltning vil bygge opp sin reelle finansformue fram til 2022, for deretter å tære på formuen. I 2022 vil den akkumulerte netto finansformuen f.o.m. 1995 utgjøre om lag 2 000 mrd. 1998-kroner. Målt i prosent av BNP når formuen en topp på 130 pst. i 2019. Etter dette er netto finansinvesteringene ikke tilstrekkelige til å opprettholde formuen i prosent av BNP. Det oppstår etter hvert betydelige underskudd i de offentlige finansene, og ifølge beregningene utgjør underskuddet over 10 pst. av BNP i 2050. Som følge av de store underskuddene reduseres finansformuen raskt, og ved utgangen av 2050 har offentlig forvaltning opparbeidet seg en netto gjeld tilsvarende knapt 70 pst. av BNP. Det må imidlertid understrekes at utviklingen fra 2030 til 2050 neppe vil kunne bli så dramatisk som det som skisseres i figur 2, dels fordi det underveis vil tvinge seg fram selvkorrigerende mekanismer, f.eks. ved at finanspolitikken blir lagt om.

Nedenfor følger en nærmere gjennomgang av de fire elementene som figuren er bygd opp av.

1.2.1 Økende pensjonsutgifter

Folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjoner vil øke betydelig framover. I hovedsak skyldes dette at antall alderspensjonister er anslått å øke sterkt fra 2010 til 2040, jf. figur 3. I disse framskrivingene er det lagt til grunn en fortsatt nedgang i dødeligheten, slik at forventet levealder øker. I tillegg forventes en betydelig vekst i gjennomsnittlig pensjon utover den allmenne inntektsveksten i samfunnet fram mot 2020. Dette skyldes økt yrkesaktivitet blant kvinner og at stadig flere vil få mulighet til å oppnå maksimalt antall opptjeningsår. Etter 2040 ventes folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjoner å stabilisere seg på i overkant av 16 pst. av BNP, mot under 8 pst. i 1995. Framskrivingene er basert på at dagens ytelser og regelverk i Folketrygden videreføres, herunder dagens pensjonsalder.

Kilde: Basisalternativet i Langtidsprogrammet.

1.2.2 Nedgang i petroleumsinntektene

Norge vil i ennå noen år framover trolig få høye inntekter fra olje- og gassvirksomheten. På noe lengre sikt vil imidlertid petroleumsinntektene nødvendigvis måtte avta, jf. figur 4, fordi disse inntektene er basert på utvinning av en ikke-fornybar ressurs. Usikkerheten er imidlertid stor, både når det gjelder produksjons- og prisutviklingen.

Det har de siste årene vært en tendens til at anslagene for framtidig petroleumsproduksjon er blitt oppjustert. I betydelig grad skyldes dette at ny teknologi har gjort det mulig å utvinne en større andel av oljen i eksisterende felter. I de produksjonsanslagene som nå legges til grunn, er det i større grad enn tidligere tatt hensyn til en mulig framtidig teknologisk framgang. I tillegg er det også lagt til grunn at det vil bli oppdaget og utvunnet olje fra nye oljefelt.

Kilde: Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet.

Kilde: Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet.

I beregningene har en basert seg på en oljeprisforutsetning som i hovedsak tilsvarer det som lå til grunn i Basisalternativet med klimaavtale i Langtidsprogrammet. For 1997 er det lagt til grunn en oljepris på 135 1997-kroner, som gradvis reduseres til 120 1998-kroner fra og med år 2000. Som i Basisalternativet i Langtidsprogrammet, har en basert seg på at det vil bli inngått en forpliktende internasjonal klimaavtale for å begrense verdens samlede utslipp av klimagasser. Beregningsteknisk er det lagt til grunn at klimaavtalen vil medføre en nedgang i råoljeprisen til 100 1998-kroner pr. fat fra rundt 2010. Produsentprisen på gass er forutsatt å ikke bli endret som følge av en slik klimaavtale.

Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten anslås å øke de nærmeste årene, jf. figur 2, og vil i 2001 kunne utgjøre om lag 10 pst. av BNP. Etter dette vil petroleumsinntektene ifølge framskrivingene gradvis avta til vel 5 pst. av BNP i 2010 og i overkant av 2 pst. i 2030. Nedgangen henger først og fremst sammen med avtakende produksjon, jf. figur 4, men også lavere råoljepriser som følge av klimaavtalen bidrar etter hvert til nedgangen. I avsnitt 3.1 gjengis beregningsresultater hvor det legges til grunn to alternative forutsetninger om utviklingen i produsentprisen på råolje, jf. figur 5.

1.2.3 Utgangsnivået for offentlige finanser

Siden 1995 har det i Norge vært betydelige overskudd i offentlig forvaltning, jf. tabell 2. Netto finansinvesteringene økte klart fra 1995 til 1996, og anslås i denne meldingen å ta seg ytterligere opp i 1997 og 1998. De betydelige finansinvesteringene i offentlig forvaltning i Norge skiller seg fra situasjonen i andre industriland, jf. figur 6.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Som det framgår av tabell 2, er det i beregningene teknisk tatt utgangspunkt i at netto inntekter og utgifter utenom pensjonsutgifter, petroleumsinntekter og avkastning på formuen videreføres på samme nivå, målt i prosent av BNP, som i 1998. I det videreførte nivået, som anslås til 5,0 pst. av BNP, er det tatt hensyn til enkelte regnskapsmessige og konjunkturelle forhold. Det videreførte overskuddet er fratrukket et anslag på det konjunkturelle overskuddet på statsbudsjettet. Anslaget som benyttes er hentet fra kapittel 3 i denne meldingen, hvor det anslås at konjunktursituasjonen isolert sett bidrar til å styrke statsbudsjettets overskudd med vel 7¹/₂ mrd. kroner i 1998 sammenliknet med en normal konjunktursituasjon. I tillegg er det korrigert for enkelte særskilte regnskapsmessige forhold. Det må understrekes at en slik videreføring som en her baserer seg på er en rent teknisk forutsetning, og ingen prognose for utviklingen. Den videre utviklingen i disse inntektene og utgiftene er usikker, og vil bl.a. avhenge av den finanspolitikken som blir ført framover og av konjunkturutviklingen.

1.2.4 Det offentliges formue

De betydelige overskuddene i offentlig forvaltning henger delvis sammen med at Norge nå er inne i en høstingsfase i petroleumsvirksomheten, med høye inntekter. Avkastningen av den akkumulerte formuen vil etter hvert kunne utgjøre en betydelig inntektskilde for offentlig forvaltning. I beregningene er dette ivaretatt ved at det er lagt til grunn en årlig reell avkastning på 4 pst. av de akkumulerte netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning fra og med 1995. En nærmere gjennomgang av opplegget for å beregne avkastningen av finansformuen er gitt i avsnitt 3.

Dersom en makter å bygge opp den finansielle formuen i tråd med det som skisseres i figur 2, vil avkastningen av formuen etter hvert kunne utgjøre en større inntektskomponent enn petroleumsinntektene for offentlig forvaltning. Den gjennomsnittlige årlige avkastningen utgjør i beregningene om lag 8¹/₂ pst. av BNP i perioden 2010-2030, som er om lag det samme som statens gjennomsnittlige petroleumsinntekt i perioden 1995-2010. Slik sett erstattes petroleumsinntektene langt på vei av avkastning på finansformuen, jf. figur 7. Som det framgår av figuren vil det i de siste 10 årene av framskrivingsperioden verken være høye petroleumsinntekter eller inntekter fra finansformuen.

I beregningene som ligger til grunn for figur 2, vil de samlede overskuddene i offentlig forvaltning i perioden 1995-2001 beløpe seg til knapt 600 mrd. kroner. For størstedelen vil et slikt overskudd akkumuleres i Statens petroleumsfond.

Kilde: Finansdepartementet.

1.3 Avkastning av finansformuen

Siktemålet med figur 2 er som nevnt å gi en enkel og sammenfattende illustrasjon av de utfordringer og muligheter en står overfor i den økonomiske politikken. Det er på denne bakgrunnen ønskelig at figuren får fram den reelle finanssparingen i offentlig forvaltning, siden det er realverdien av formuen som best gir uttrykk for kjøpekraften. Et eventuelt overskudd i figuren bør derfor reflektere at finansformuen reelt sett bygges opp, mens et underskudd bør reflektere at en tærer på den oppsparte finansformuen. Et mål som på denne måten avspeiler den reelle formuesutviklingen vil nødvendigvis måtte avvike noe fra de løpende overskuddstallene. Et eksempel kan illustrere dette:

I figur 8 er beregningene foretatt i løpende priser. Det legges fortsatt til grunn en realavkastning på 4 pst. Differansen mellom «overskudd ekskl. pensjoner» og «pensjoner» gir i denne figuren uttrykk for de løpende netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning. Ifølge framskrivingene oppstår det et løpende underskudd i offentlige finanser først i år 2030, mens det reelt sett tæres på formuen f.o.m. år 2023, jf. figur 2. I perioden fra 2023 til 2029 er netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning mindre enn inflasjonstapet på eksisterende finansformue, slik at finansformuen reelt sett bygges ned. Siden finansformuen, både i faste priser og målt i prosent av BNP, ikke påvirkes av prisforutsetningen, blir formuesutviklingen den samme som i figur 2B. I tabell 3 og 4 gis det en oversikt over beregningsresultatene, målt i prosent av BNP, for enkelte utvalgte år i de to beregningsalternativene. Som det framgår av tabellene, er beregningene gjennomført slik at det kun er avkastningen av finansformuen og netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning som avhenger av prisforutsetningen.

Kilde: Finansdepartementet.

1.4 Betydning av de valgte forutsetningene

De beregningene som ligger bak figur 2 bygger på en rekke forutsetninger, som alle i større eller mindre grad er usikre. Nedenfor følger en mer detaljert gjennomgang som illusterer hvor følsomme beregningene er for valg av forutsetninger. I denne gjennomgangen er det ikke tatt hensyn til eventuelle effekter på BNP-veksten av endrede forutsetninger, dvs. at den BNP-banen som legges til grunn er den samme i alle alternativene.

1.4.1 Utviklingen i oljeprisen

I figur 9 presenteres beregningsresultater basert på to alternative oljeprisbaner, et «høyprisalternativ» og et «lavprisalternativ». I høyprisalternativet legges det til grunn en uendret oljepris på 120 1998-kroner pr. fat fra og med år 2000. Dette alternativet skiller seg fra hovedalternativet ved at det ikke legges til grunn en nedgang i oljeprisen fra rundt 2010. I lavprisalternativet er det lagt til grunn 20 kroner lavere oljepris enn i høyprisalternativet i hele framskrivingsperioden. Fra rundt 2010 er oljeprisen i dette alternativet den samme som i hovedalternativet.

Som det framgår av figur 9, øker den reelle finansformuen fram til 2022 i hovedalternativet, mens den i høy- og lavprisalternativet øker fram til henholdsvis 2024 og 2018. Målt i prosent av BNP når finansformuen toppen i 2019 i hovedalternativet, og utgjør da 130 pst. I høy- og lavprisalternativet nås toppen i 2020 og 2015, og finansformuen utgjør da henholdsvis 140 og 90 pst. av BNP. Ved utgangen av 2050 er finansformuen negativ i alle de tre alternativene.

Kilde: Finansdepartementet.

1.4.2 Alternative forutsetninger om finanspolitikken

I framskrivingene av netto inntekter og utgifter utenom petroleumsinntekter, pensjonsutgifter og avkastningen av akkumulert finansformue f.o.m. 1995 er det tatt utgangspunkt i det anslåtte nivået for disse inntektene og utgiftene i 1998, jf. gjennomgangen i avsnitt 2.3. I figur 10A og 10B illustreres to alternativ hvor det videreførte nivået, målt i prosent av BNP, er redusert med henholdsvis 1 og 2 prosentpoeng. Dette fører til en klart svakere utvikling i offentlige finanser. Første år med en reell nedbygging av finansformuen framskyndes med henholdsvis 4 og 8 år i de to alternativene. I 2050 vil underskuddet ifølge beregningene utgjøre henholdsvis 17 og 22 pst. av BNP, mens den akkumulerte gjelden er kommet opp i 180 og 290 pst. av BNP.

Sett i lys av de betydelige petroleumsinntektene som ventes i årene framover, representerer alternativet med to prosentpoeng lavere videreført overskudd neppe et ytterpunkt for mulige finanspolitiske utviklingsbaner de neste 10-15 årene. En utvikling i retning av svakere offentlige finanser vil imidlertid medføre at det etter hvert vil tvinge seg fram en betydelig omlegging av finanspolitikken. Dette er nærmere drøftet i det såkalte "Sprekkalternativet" i Langtidsprogrammet. Enkelte hovedtrekk ved dette alternativet er omtalt i avsnitt 5 i dette vedlegget.

Kilde: Finansdepartementet.

1.4.3 Alternative forutsetninger om realavkastningen

Framskrivingene i figur 2 er basert på en reell avkastning av finansformuen på 4 pst., som er samme forutsetning som er benyttet i bl.a. generasjonsregnskapsberegningene som presenteres i kapittel 3 i denne meldingen. I figur 10C og 10D vises beregningsresultater hvor det legges til grunn henholdsvis 3 og 5 pst. realavkastning. Lavere realavkastning fører til en betydelig svakere utvikling i offentlige finanser. Med 3 pst. realavkastning vil en ifølge beregningene begynne å tære på finansformuen i år 2018, og netto finansformuen vil på toppen utgjøre 110 pst. av BNP. Med 5 pst. realavkastning vil finansformuen reelt sett bygges opp helt fram til 2030, og vil på det meste komme opp i 160 pst. av BNP. Ved utgangen av 2050 vil det i situasjonen med 3 pst. realavkastning være akkumulert en netto gjeld på om lag 130 pst. av BNP, mens det i situasjonen med 5 pst. realavkastning fortsatt er en god finansiell situasjon i offentlig forvaltning.

1.4.4 Utgiftene til alders- og uførepensjoner

Aldringen av befolkningen fører til at folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjoner vil legge beslag på en økende del av samfunnets verdiskaping. I framskrivingene av pensjonsutgiftene er det lagt til grunn en videreføring av dagens regelverk, herunder pensjoneringsalder. Dette er en viktig forutsetning, fordi en lavere pensjoneringsalder vil innebære både økte pensjonsutgifter og lavere verdiskaping som følge av mindre arbeidsstyrke. Dermed vil det bli mindre ressurser tilgjengelig til å løse viktige fellesoppgaver. I Langtidsprogrammet ble det foretatt beregninger som viser at en reduksjon i gjennomsnittlig effektiv pensjoneringsalder med ett år gir samme reduksjon i nasjonalformuen som et fall i olje- og gassprisen som tilsvarer om lag 13 kroner pr. fat olje.

1.5 Sammenhengen med framskrivingene i Langtidsprogrammet 1998-2001

Den utviklingsbanen som skisseres i figur 2 stiller betydelige krav til finanspolitikken som skal føres i årene framover. En nærmere konkretisering av disse kravene er imidlertid vanskelig innenfor den enkle analyserammen som ligger til grunn for figur 2. I Langtidsprogrammet presenteres det derimot beregninger som belyser slike krav. Nedenfor presenteres noen hovedtrekk fra MSG-beregningene i Langtidsprogrammet og fra generasjonsregnskapsberegninger presentert i kapittel 3 i denne meldingen.

1.5.1 MSG-beregninger

Hovedalternativet i Langtidsprogrammet var det såkalte Basisalternativet med klimaavtale. I dette alternativet skisseres en jevn og balansert utvikling i norsk økonomi fram mot 2050. Framskrivingen tar utgangspunkt i et konstant skattenivå, og det forutsettes at offentlige budsjetter og utenriksøkonomien er i balanse mot slutten av beregningsperioden. Framskrivingen må på denne bakgrunnen ses på som en kravanalyse, og ikke som en prognose for utviklingen framover. Beregningene viser at kravet om langsiktig balanse i de offentlige finansene forutsetter en betydelig oppbygging av finansiell formue i offentlig forvaltning i de nærmeste årene.

Som allerede nevnt synes vekstutsiktene på lang sikt å være moderate, også når en ser bort fra nedtrappingen av oljevirksomheten etter århundreskiftet. Dette har sammenheng med svak vekst i arbeidsstyrken etter 2010. Det ble i Langtidsprogrammet anslått at kravet til en balansert og opprettholdbar utvikling i offentlige finanser ga rom for en vekst i antall timeverk i offentlig sektor på knapt ¹/₂ pst. pr. år fram til 2050. Gitt at sysselsettingen i statsforvaltningen holdes om lag uendret på dagens nivå, er det ifølge disse beregningene rom for en vekst i den samlede offentlige ressursbruken som omtrent svarer til en opprettholdelse av dagens standarder og dekningsgrad på kommunale tjenester innenfor utdanning, helse og omsorg. Dette innebærer at økt innsats på prioriterte områder i så fall i det alt vesentlige må dekkes inn ved omprioriteringer eller ved økt brukerbetaling på en del områder.

Kilde: Finansdepartementet.

Som det framgår av figur 12, oppstår det etter hvert betydelig avvik mellom den skisserte utviklingen i Basisalternativet i Langtidsprogrammet og resultatene av den tekniske videreføringen av dagens overskudd. I Basisalternativet i Langtidsprogrammet øker det løpende overskuddet i offentlig forvaltning til i overkant av 10 pst. av BNP rundt 2010, mens det på lang sikt er forutsatt å være balanse i de offentlige budsjettene. I den tekniske videreføringen når overskuddet toppen noe tidligere enn i Basisalternativet, og avtar etter dette klart raskere, jf. figur 11A. Som følge av lavere overskudd, utvikler også netto finansformuen seg etter hvert klart svakere i den tekniske videreføringen, jf. figur 11B.

De store olje- og gassforekomstene på norsk kontinentalsokkel bidrar til at utgangspunktet for varig økt velferd i Norge er gode. Beregningene i Langtidsprogrammet illustrerer at det er mulig å ta inntektene fra petroleumssektoren inn i norsk økonomi på en slik måte at de bidrar til å sikre både offentlig og privat velstand på varig basis samtidig som miljøhensyn ivaretas. De gode resultatene kommer imidlertid ikke av seg selv. I Langtidsprogrammet ble det også presentert et såkalt Sprekkalternativ, som illustrerer en politikk der det brukes vesentlig mer av petroleumsinntektene i årene framover for å øke det offentlige tjenestetilbudet.

Sprekkalternativet innebærer at det raskt oppstår underskudd i offentlig forvaltning etter årtusenskiftet, når statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten reduseres. I 2020 utgjør underskuddet i offentlig forvaltning om lag 9 pst. av BNP. Den finansielle posisjonen til offentlig forvaltning svekkes etter hvert sterkt, og nettogjelden når i 2020 et nivå på om lag 30 pst. av BNP, jf. figur 11B. I Sprekkalternativet legger offentlig virksomhet beslag på en større del av den samlede arbeidskraften fram til 2020. Dette medfører økt knapphet på arbeidskraft, som i sin tur gir økt reallønn og økt privat forbruk. Produksjonsutviklingen i konkurranseutsatt virksomhet og utviklingen i utenriksøkonomien blir dermed vesentlig svakere enn i Basisalternativet. Bruttoproduktet i industrien reduseres med vel 20 pst. i 2020 sammenliknet med Basisalternativet. Den høye veksten i offentlig konsum lar seg finansiere av høye petroleumsinntekter gjennom en del år, men kan ikke opprettholdes over tid. Kravet til langsiktig balanse i offentlige finanser vil tvinge fram betydelige innstramminger. Det er i framskrivingene forutsatt at innstramningene tar til i 2020, og at de er tilstrekkelige til at offentlig forvaltnings nettogjeld stabiliseres på knapt 60 pst. av BNP fram mot 2050. Innstrammingene innebærer at offentlig konsum må reduseres med mer enn 30 pst. i forhold til Basisalternativet i 2030. Disse beregningene understreker faren ved en uforsvarlig bruk av petroleumsinntektene. Særlig gjelder dette økt innsats på områder som binder opp de offentlige utgiftene på lang sikt.

Det er dessuten grunn til å tro at Sprekkalternativet i Langtidsprogrammet undervurderer de omstillingskostnadene som oppstår når en først bygger ned konkurranseutsatt sektor, for så å bygge den opp igjen. En slik omstilling vil trolig medføre kraftig økning i arbeidsledigheten, og dermed også svakere offentlige finanser. Erfaringene fra andre land er at det kan ta svært lang tid før ledigheten går ned igjen.

1.5.2 Generasjonsregnskapet

For å analysere offentlig forvaltnings økonomiske forpliktelser på lang sikt, er det også utarbeidet et generasjonsregnskap. I generasjonsregnskapsberegningene er betalte skatter og overføringer for nålevende generasjoner framskrevet med utgangspunkt i befolkningsprognoser og dagens budsjett og regelverk. Videre er det tatt hensyn til de framtidige forpliktelsene som ligger i dagens folketrygdsystem. Det tas utgangspunkt i et anslag på dagens verdi av offentlig formue, og formuesinntektene er i beregningene basert på en realavkastning på 4 prosent. På denne bakgrunnen kan det beregnes hva budsjettbalansen bør være i dag for å sikre langsiktig balanse i offentlige budsjetter.

Beregninger presentert i denne meldingen tyder på at generasjonsregnskapet for Norge om lag er i balanse. Det er i disse beregningene tatt hensyn til konjunkturmessige forhold.

Generasjonsregnskapsberegningene viser samtidig at det er knyttet en betydelig usikkerhet til de langsiktige vurderingene av finanspolitikken. I tillegg til usikkerheten omkring inntekter fra petroleumsvirksomheten og BNP-veksten i fastlandsøkonomien, er beregningene særlig følsomme overfor renteendringer. En lavere realrente enn lagt til grunn vil innebære at avkastningen av den økende finansformuen reduseres. En realrente på 3 pst. innebærer at den generasjonsmessige balansen svekkes med om lag 25 mrd. kroner i 1998.