5 Skatter og avgifter

5.1 Oversikt

Ved skattereformen 1992 ble skattegrunnlagene utvidet og skattesatsene redusert. Et viktig siktemål med reformen var skattemessig likebehandling av ulike typer inntekter, selskapsformer og formuer. Etter skattereformen er de skattepliktige inntektene mer i samsvar med de faktiske inntektene. Det har medført at ressursene utnyttes bedre, samtidig som den faktiske progressiviteten i skattesystemet er opprettholdt.

Etter skattereformen har det vært lagt vekt på å unngå store endringer i skattesystemet. Det bidrar til mer stabile rammebetingelser for skattyterne, og øker troverdigheten i den økonomiske politikken. Hovedlinjen i skatteoppleggene har vært å justere generelle fradrag og beløpsgrenser med den anslåtte lønnsveksten. Særskilte fradrag har i stor grad blitt holdt nominelt uendret. For en lønnstaker har gjennomsnittsskatten vært om lag uendret fra 1992 og fram til i dag.

Norsk økonomi har siden 1993 vært inne i en klar oppgangskonjunktur, jf. kapittel 2. Flertallet i Stortinget har videre de siste årene vedtatt lettelser i rederibeskatningen og i delingsmodellen på i størrelsesorden minst 1 mrd. kroner. For å dempe presstendensene i økonomien og for å reversere de lettelsene som Stortinget har vedtatt, foreslår Regjeringen for 1998 endringer i satser og skatteregler mv. som øker de påløpte skattene og avgiftene med om lag 3,6 mrd. kroner. Budsjettvirkningen for 1998 er om lag 2,5 mrd. kroner. Skatte- og avgiftopplegget for 1998 vil både dempe presset i økonomien og øke likebehandlingen i skattesystemet.

Hovedelementene i skatteopplegget for 1998 er

• å regulere grensen for 1. trinn i toppskatten med om lag 3 prosentpoeng mer enn den anslåtte lønnsveksten på 3¹/₂ pst. Grensen økes til 248 000 kroner i klasse 1 og 300 000 kroner i klasse 2. Øvre grense i minstefradraget overreguleres med om lag ³/₄ prosentpoeng

• å redusere skattesatsene og heve beløpsgrensene i formuesskatten, samtidig som grunnlaget utvides ved å oppheve aksjerabattene og 65-prosentregelen samt ved å endre de særskilte verdsettingsreglene for skip. Grunnlaget for arveavgiften endres ikke.

• å redusere formuestillegget i skattebegrensningsregelen for pensjonister, samtidig som særfradraget for alder reduseres

• å oppheve AMS-ordningen

• å oppjustere ligningsverdien for fast eiendom (ekskl. skog) med 10 pst.

• å endre skattereglene for rederier

• å endre reglene om lønnsfradrag og tak på beregnet personinntekt i delingsmodellen, samt å redusere risikotillegget i kapitalavkastningsraten

• å holde barnetrygden nominelt uendret

• å fjerne foreldrefradraget for udokumenterte utgifter til pass og stell av barn

• å innføre fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn også for husholdninger med én inntekt

• å oppjustere generelle fradrag og inntektsgrenser med den anslåtte lønnsveksten

• å holde særskilte beløpsgrenser og fradrag i hovedsak nominelt uendret

Forslaget for 1998 innebærer at

• anslagsvis 60 000 færre skattytere vil betale toppskatt

• skattytere med lav inntekt og nettoformue vil få lettelser i formuesskatten, mens skattytere med høy inntekt og formue vil få økt formuesskatt

• pensjonister med lav inntekt vil få lettelser i skatten på formue og inntekt, mens pensjonister med høy inntekt og formue vil få noe økt skatt

• banksparing blir mer lønnsomt, særlig for pensjonister som er under skattebegrensningsregelen

• redere og delingspliktige i større grad blir likebehandlet med andre skattytere

Skattelettelser og skatteøkninger ved de ulike forslagene for 1998 er anslått i forhold til et referansesystem der grenser og fradrag er justert i samsvar med den anslåtte lønnsveksten fra 1997 til 1998. Samlet innebærer forslaget til skatteopplegg for 1998 at påløpte skatter økes med knapt 1,9 mrd. kroner, mens budsjettvirkningen for 1998 er om lag 1,1 mrd. kroner.

Regjeringen foreslår også endringer i satser og regler mv. som øker de påløpte avgiftsinntektene med om lag 1,7 mrd. kroner. Budsjettvirkningen for 1998 er noe over 1,3 mrd. kroner. Det foreslås økte avgifter på tobakk og alkohol, samt økt årsavgift på biler. Videre foreslås enkelte systemendringer innenfor bilavgiftene som gir økt proveny.

I avsnitt 5.2 gis en oversikt over forslag til inntektsskatteopplegg for personer. Forslaget til formuesskatt presenteres i avsnitt 5.3, mens det i avsnitt 5.4 gis en oversikt over fordelingsvirkninger av det samlede inntekts- og formuesskattopplegget. Hovedtrekkene i avgiftsopplegget presenteres i avsnitt 5.5. Avsnitt 5.6 omtaler enkelte trekk ved skatte- og avgiftssystemet. I avsnitt 5.7 er det en drøfting av såkalte skatteutgifter, mens det avslutningsvis i avsnitt 5.8 gis en nærmere redegjørelse for enkelte aktuelle skattespørsmål mv.

5.2 Forslag til inntektsbeskatning

5.2.1 Toppskatten

Gjeldende toppskattegrenser innebærer at brede lønnstakergrupper med midlere inntekter omfattes av toppskatten. I 1997 er gjennomsnittlig årsinntekt for arbeidere anslått til om lag 246 500 kroner, mens nedre grense i toppskatten er 233 000 kroner i skatteklasse 1. Det innebærer at en arbeider med gjennomsnittlig årsinntekt betaler toppskatt. Det er anslått at i overkant av 800 000 skattytere vil betale toppskatt i 1997. Dette er drøyt 65 000 flere enn i 1992. Det anslås at nesten halvparten av de heltidsansatte, dvs. de som arbeider over 30 timer i uken, betaler toppskatt i 1997. Av disse betaler nesten tre firedeler toppskatt etter høyeste sats. Anslagene bygger på en forutsetning om at alle skattytere med inntekt rundt toppskattegrensene har en lønnsvekst lik gjennomsnittet fra 1995 til 1997.

En viktig årsak til at toppskatten har omfattet stadig flere skattytere, er at toppskattegrensene samlet sett ble underregulert med om lag 3 prosentpoeng for årene 1992-1996. Underreguleringen skyldtes at den faktiske lønnsveksten ble høyere enn det som ble lagt til grunn da toppskattegrensene for disse inntektsårene ble vedtatt. For 1996 og 1997 ble tidligere underregulering i forhold til faktisk lønnsvekst søkt motvirket ved å overregulere toppskattegrensene. I forhold til faktisk lønnsvekst fra 1995 til 1996 ble toppskattegrensene for 1996 likevel underregulert med om lag 0,4 prosentpoeng.

Toppskatten bør innrettes slik at den i større grad betales av skattytere med høyere inntekter. Regjeringen foreslår på denne bakgrunnen å øke grensen for 1. trinn i toppskattenmed 3 prosentpoeng mer enn anslått lønnsvekst på 3¹/₂ pst. for 1998. Grensen for 2. trinn i toppskatten foreslås oppjustert med anslaget for lønnsveksten. Overreguleringen kan isolert sett medføre at om lag 60 000 færre skattytere vil betale toppskatt i 1998 enn i 1997. Uten denne overreguleringen i 1998, ville innslagspunktet for 1. trinn i toppskatten vært 241 000 kroner, i stedet for 248 000 kroner som i Regjeringens forslag. Sammenliknet med den samlede lønnsveksten siden 1992, innebærer forslaget en overregulering av grensen for 1. trinn i toppskatten med drøyt 2 prosentpoeng. For å gi opplegget en rimelig fordelingsprofil, foreslås det samtidig at øvre grense i minstefradraget overreguleres med om lag ³/₄ prosentpoeng.

Overreguleringen av toppskattegrensene og øvre grense i minstefradraget vil isolert sett redusere statens skatteinntekter med anslagsvis 640 mill. kroner i 1998, sammenliknet med referansealternativet.

5.2.2 Skattereglene for pensjonister

Pensjonister og trygdede blir i utgangspunktet skattlagt på samme måte som andre personlige skattytere. Det er imidlertid viktige unntak som sikrer at pensjonistene betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt, og forskjellene er relativt størst for lave inntekter. Regnet i kroner er forskjellene størst for høye inntekter.

De viktigste særreglene er knyttet til lavere trygdeavgift, særfradrag for alder mv., og at pensjonister med relativt lave inntekter får redusert inntektsskatten etter en særskilt skattebegrensningsregel (skattelovens § 78). Skattebegrensningsregelen innebærer at enslige pensjonister uten formue i 1997 kan ha en pensjonsinntekt på 83 750 kroner og ektepar uten formue en pensjonsinntekt på 130 500 kroner uten å betale skatt. For hver krone over disse skattefrie beløpene betales en høyere skatt enn etter de ordinære skattereglene for pensjonister. Skattefordelen ved skattebegrensningsregelen trappes dermed gradvis ned når inntekten stiger. En enslig alderspensjonist med mindre enn 120 000 kroner i formue og kun pensjonsinntekter, vil få lavere skatt ved å bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen enn etter ordinære regler i 1997 dersom vedkommende har mindre enn 135 300 kroner i pensjon. Tilsvarende grense for et pensjonistektepar der den ene er minstepensjonist, er 209 600 kroner. Videre skattlegges alle alderspensjonister i skatteklasse 2 for formuesskatten.

Pensjonister som skattlegges etter skattebegrensningsregelen, får etter gjeldende regler et påslag i skattepliktig inntekt på 5 pst. av nettoformuen over 120 000 kroner. De to skraverte arealene i figur 5.1 angir de kombinasjonene av pensjonsinntekt og nettoformue der skattebegrensningsregelen kommer til anvendelse for en enslig alderspensjonist i 1997. Det er lagt til grunn 4 pst. nominell formuesavkastning. Figuren viser at en pensjonist med høy formue må ha en relativt sett lavere pensjonsinntekt enn en pensjonist med lav formue for å bli lignet etter skattebegrensningsregelen. Dette skyldes i hovedsak det særskilte formuestillegget i skattebegrensningregelen. Formuestillegget kan derfor innebære at pensjonister med lav inntekt, men relativt høy formue får lavere skatt ved å benytte de ordinære skattereglene for pensjonister.

Kilde: Finansdepartementet.

Formuestillegget medfører at pensjonister med relativt lave inntekter blir skattlagt særskilt hardt for mindre formuer. Dette gjelder spesielt når rentenivået er så lavt som i dag. Med en boligformue på 120 000 kroner, 100 000 kroner i banken og et rentenivå på 4 pst., vil en gjeldfri, enslig alderspensjonist som skattlegges etter skattebegrensningsregelen betale følgende i inntekts- og formuesskatt:

Vedkommende pensjonist må mao. betale 6 020 kroner i inntekts- og formuesskatt på en formue som gir 4 000 kroner i renteinntekter, slik at samlet skatt er markert høyere enn renteinntekten. Formuestillegget er en viktig årsak til dette.

Regjeringen foreslår på denne bakgrunnen at satsen for å beregne formuestillegget i skattebegrensningsregelen for pensjonister reduseres fra 5 pst. til 3 pst. og at formuestillegget i skattebegrensningsregelen beregnes ut fra forslaget til beløpsgrense i klasse 2 i formuesskatten til kommunen for alle pensjonister. Dette innebærer at beløpsgrensen økes fra 120 000 kroner til 200 000 kroner, jf. avsnitt 5.3.

I Velferdsmeldingen uttalte Regjeringen at skatten for pensjonister med midlere og høyere inntekter i større grad bør tilnærmes skatten for lønnstakere med tilsvarende inntekt. I Nasjonalbudsjettet 1997 ble det varslet at Regjeringen tar sikte på å starte tilnærmingen fom. inntektsåret 1998, bl.a. ved å redusere særfradraget for alder og uførhet. Særfradraget utgjør 17 640 kroner i 1997, som med en skattesats på alminnelig inntekt på 28 pst. gir en skattefordel på 4 940 kroner. Ektepar som er alderspensjonister har kun ett særfradrag, med mindre de begge tidligere har vært uførepensjonister.

For å følge opp denne målsettingen foreslår Regjeringen at særfradraget for alder reduseres fra 17 640 kroner i 1997 til 12 000 kroner i 1998. For å skjerme uføre mot virkningen av redusert særfradrag, foreslås det å videreføre gjeldende nominelle nivå på særfradraget for uføre, dvs. 17 640 kroner. Uføre som blir alderspensjonister i 1998 får inntil videre beholde særfradraget for uføre. Forslaget innebærer en forskjellsbehandling av alderspensjonister avhengig av om de har vært uføre eller ikke. Etter Regjeringens vurdering bør særfradraget for uføre vurderes nærmere, f.eks. i Nasjonalbudsjettet 1999.

I tillegg foreslår Regjeringen at grensene for skattefri nettoinntekt for pensjonister oppjusteres fra 67 000 kroner til 69 700 kroner for enslige og fra 104 400 kroner til 108 500 kroner for ektepar. Dette er en viss overregulering i forhold til anslaget for lønnsveksten i 1998. Denne lettelsen medfører bl.a. en viss økning i antall pensjonister som slipper å betale inntektsskatt i 1998.

Pensjonister som ikke betaler skatt vil ikke bli berørt av forslagene til endringer i formuestillegget og særfradraget. Dette vil i 1998 være enslige uten formue med en pensjonsinntekt under 87 125 kroner og ektepar med en samlet pensjonsinntekt under 135 625 kroner. Pensjonister med lave inntekter kan derimot få en viss skattelette som følge av overreguleringen av grensene for skattefri nettoinntekt.

Pensjonister som beskattes etter skattebegrensningsregelen i 1997, og som har en nettoformue på under 120 000 kroner, vil ikke bli påvirket av forslaget til redusert særfradrag for alder. En enslig pensjonist som beskattes etter skattebegrensningsregelen i 1997 og som har en nettoformue over 120 000 kroner, kan derimot med forslaget til 1998-regler få lavere inntektsskatt enn i 1997. Pensjonisten som er beskrevet i eksemplet tidligere i dette avsnittet, vil som følge av endringene i formuestillegget få redusert inntektsskatten med 2 420 kroner sammenliknet med gjeldende regler. De foreslåtte endringene i formuesskatten, jf. avsnitt 5.3, vil gi vedkommende pensjonist en ytterligere skattelette på 890 kroner, altså til sammen 3 310 kroner. Eksempelet illustrerer at pensjonister med relativt lave inntekter og en relativt beskjeden formue, vil få vesentlige skattelettelser med dette opplegget.

Pensjonister som har så høy inntekt at de skattlegges etter de ordinære reglene for pensjonister, vil få en skatteskjerpelse som følge av redusert særfradrag. De vil imidlertid også nyte godt av omleggingene av formuesskatten dersom de har formue plassert f.eks. i bank.

Forslagene til endringer i de særskilte inntektsskattereglene for pensjonister påvirker ikke den samlede inntektsskatten for pensjonistene som gruppe. Skattelettelsene som følge av overreguleringen av grensene for skattefri nettoinntekt og endringene i formuestillegget tilsvarer om lag skatteskjerpelsene som følge av redusert særfradrag for alder. Disse forslagene har en god fordelingsprofil ved at inntektsskatten reduseres for lave inntekter og økes noe for høyere inntekter. Etter som alderspensjonister gjennomgående har en relativt stor andel av sin formue plassert i bank mv., vil dessuten de foreslåtte endringene i formuesskatten alt i alt bety lettelser for pensjonistene. Både endringene i de særlige reglene for inntektsskatt for pensjonister og i formuesskatten innebærer dermed en omlegging i pensjonistbeskatningen med god fordelingsprofil. Fordelingsvirkningene for pensjonister av det samlede skatteopplegget er nærmere drøftet i avsnitt 5.4.

5.2.3 Skattereglene for barnefamiliene

Regjeringen foreslår å holde de generelle barnetrygdsatsene, småbarnstillegget og den ekstra barnetrygden for barn i Finnmark og Nord-Troms nominelt uendret fra 1997 til 1998. Forslaget om en nominell videreføring av de generelle barnetrygdsatsene innebærer en innstramming på mellom snaut 400 kroner og om lag 500 kroner pr. barn pr. år sammenliknet med referansealternativet (lønnsjusterte 1997-regler). Samlet sett gir forslaget en innstramming i barnetrygden på om lag 450 mill. kroner sammenliknet med referansealternativet.

Foreldrefradragetgis til ektefeller og samboere med felles barn under 12 år, så fremt begge foreldre har arbeidsinntekt. Foreldrefradraget gis i inntekt til den av foreldrene som har lavest arbeidsinntekt. Det kan også gis når kun én av foreldrene har arbeidsinntekt, dersom den andre er under utdanning eller er ufør. I tillegg gis fradraget til enslige forsørgere som er yrkesaktive.

I 1997 gis et fradrag for udokumenterte utgifter til pass og stell av barn på 43 pst. av arbeidsinntekten, maksimalt 4 000 kroner, for ett barn og 53 pst. av arbeidsinntekten, maksimalt 5 100 kroner, for to eller flere barn. Alternativt kan det gis et fradrag for dokumenterte utgifter etter de samme satsene, men maksimalt 20 000 kroner for ett barn og 23 900 kroner for to eller flere barn.

Det foreslås å fjerne fradraget for udokumenterte utgifter til pass og stell av barn. Det er ikke noen tungtveiende grunner til å gi fradrag for utgifter som ikke kan dokumenteres. For de som ikke har dokumenterte utgifter til barnepass innebærer bortfallet av det udokumenterte foreldrefradraget en skatteskjerpelse på inntil 1 120 kroner for ett barn og inntil 1 428 kroner for to eller flere barn, sammenliknet med 1997. Videre foreslås det å øke maksimalgrensene for fradraget for dokumenterte utgifter med anslått lønnsvekst, slik at disse i 1998 blir 20 700 kroner for ett barn og 24 700 kroner for to eller flere barn.

I Dok. 8: 85 (1996-97) ble det fremmet forslag om å oppheve kravet om at begge foreldre må ha arbeidsinntekt for å kunne få foreldrefradrag. Et flertall i finanskomiteen har bedt departementet vurdere dette forslaget i Nasjonalbudsjettet 1998, jf. Innst S nr 289 (1996-97).

Dersom standardfradraget for udokumenterte utgifter oppheves, mener departementet det er rimelig å utvide fradragsretten. I dette tilfellet er det kun foreldre med dokumenterte ugifter til barnetilsyn som vil få rett til et slikt fradrag, og da er det rimelig at fradraget gjøres generelt. Det medfører at det også gis til foreldre med bare én inntekt når de faktisk har utgifter knyttet til at barn går i barnehage e.l. Det foreslås også å beregne foreldrefradraget mot den høyeste inntekten og kun ha et maksimumsbeløp for fradraget for dokumenterte utgifter, dvs. å oppheve prosentsatsen. Disse endringene vil forenkle skattereglene.

Disse forslagene innebærer en samlet skjerpelse sammenliknet med gjeldende regler på om lag 180 mill. kroner. Dette er fordelt med om lag 230 mill. kroner i skatteskjerpelse pga. fjerning av fradraget for udokumenterte utgifter, og en lettelse på anslagsvis 50 mill. kroner ved at éninntektshusholdninger får rett til fradrag for dokumenterte utgifter.

Forsørgerfradrag i skatt gis med 1 820 kroner pr. barn under 16 år både til enslige forsørgere og til ektepar/samboende. For ungdom mellom 16 og 18 år gis forsørgerfradrag etter satser på 2 540 kroner, 1 720 kroner og 0 kroner, avhengig av ungdommens inntekt. Regjeringen foreslår å holde forsørgerfradraget nominelt uendret fra 1997 til 1998, noe som innebærer en reell innstramming på om lag 60 kroner pr. barn pr. år.

Innstrammingen i de direkte ytelsene til barnefamiliene må ses i sammenheng med at det har vært en betydelig satsing de siste årene for å bedre vilkårene for barnefamiliene, bl.a. ved en sterk økning i antall barnehageplasser og utvidelse av fødselspermisjonen. Barnetrygden for ett barn regnet i faste priser ble dessuten nær fordoblet fra 1981 til 1996, og satsene for to eller flere barn har økt med mellom 50 og 75 pst. pr. barn i samme periode. Også i budsjettopplegget for 1998 er barn høyt prioritert, bl.a. ved fortsatt satsing på barnehageplasser og gjennomføringen av skolestart for 6-åringer.

5.2.4 Andre satser og grenser mv.

Bolig og annen fast eiendom verdsettes normalt til ligningstakster som ligger langt under markedsverdi. Takstene har vært nominelt uendret siden 1995. Siden 1993 har det vært en kraftig økning i boligverdiene. Statistisk sentralbyrås prisindeks for brukte selveierboliger har steget med om lag 50 pst., mens ligningstakstene i samme periode har steget med 10 pst. På bakgrunn av dette foreslår Regjeringen å øke ligningsverdien for prosentlignede boliger og fritidshus, forretningseiendommer mv. (ekskl. skog) med 10 pst. Dette vil øke provenyet fra fordelsbeskatningen av boliger med om lag 240 mill. kroner. I tillegg gir det en økning i formuesskatten.

AMS-ordningen ble opphevet som et ledd i skattereformen i 1992. Med unntak av Fremskrittspartiet, sluttet alle partier seg til forslaget om å oppheve ordningen. Begrunnelsen for avviklingen var først og fremst at alle kapitalinntekter skulle beskattes mest mulig likt, og dernest at det var nødvendig å oppheve fradragsordninger for å skaffe provenymessig rom for å kunne redusere skattesatsene.

Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Fremskrittspartiet vedtok i stedet for AMS en ordning med aksjesparing med skattefri gevinst (ASG). Allerede høsten 1992 foreslo Regjeringen å oppheve ASG-ordningen samtidig som AMS-ordningen ble gjeninnført.

En ordning med skattemessige fordeler knyttet til plassering av kapital i aksjefond og enkeltaksjer passer dårlig inn i et skattesystem der en for øvrig søker å tilstrebe skattemessig likebehandling av ulike spareformer. Det er uheldig å la skattemessige forhold ha innvirkning på valget mellom sparing i aksjefond/enkeltaksjer og annen sparing.

Det er videre usikkert i hvilken grad AMS øker den samlede sparingen. Skattelettelsen i ordningen bidrar isolert sett til å svekke den offentlige sparingen. Videre er det grunn til å tro at en stor del av AMS-sparingen er ren omplassering av sparemidler. En slik omplassering innebærer at det samlede omfanget av den private sparingen i stor grad er uendret.

Egenkapitaltilgangen til næringslivet vil hovedsakelig bestemmes av avkastningen i selskapene, og ikke av en slik særordning. Både i lys av den sterke kursoppgangen på børsen de senere årene, og vurdert i et mer langsiktig perspektiv, vil plassering i aksjefond og enkeltaksjer framstå som et fordelaktig sparealternativ også uten de særskilte skattefordelene. På bakgrunn av dette foreslår Regjeringen at ordningen med AMS avvikles. Forslaget vil øke skatteinntektene med anslagsvis 350 mill. kroner.

Etter gjeldende regler gis fradrag for nødvendige reiseutgiftermellom hjem og arbeidssted som overstiger 6 000 kroner i løpet av et år. Dette minstebeløpet har vært uendret siden 1990. Regjeringen foreslår at minstebeløpet settes til 6 000 kroner også i 1998.

På bakgrunn av forslag i Budsjett-innst S I (1996-97) vedtok Stortinget høsten 1996 å be Regjeringen vurdere forenklinger og/eller sjablonregler for fradrag for utgifter til daglig reise mellom hjem og arbeidssted. Etter gjeldende regler får skattyter fradrag beregnet etter utgifter ved bruk av rutegående transportmidler, eventuelt fradrag etter satser for bruk av bil dersom bruk av bil reduserer reisetiden med minst to timer.

Gjeldende regelverk er ligningsadministrativt komplisert både for skattyterne og skatteetaten. Gjeldende sats for bruk av bil er 1,90 kroner pr. km. Beregninger foretatt med utgangspunkt i anslag fra Opplysningsrådet for veitrafikk, indikerer at de variable kostnadene til bilhold varierer mellom 1,05 kroner og 1,59 kroner pr. km, avhengig av nybilpris og kjørelengden. Foreløpige beregninger foretatt av departementet tyder videre på at faktisk reisekostnad pr. km er vesentlig lavere ved bruk av kollektiv transport. Gjeldende satser for bruk av bil gir dermed normalt et visst overskudd ift. faktiske variable kostnader ved bilbruk, noe som har medført at mange skattytere krever fradrag for bruk av bil.

Etter Regjeringens vurdering bør det derfor arbeides videre med å vurdere forenklinger av dette regelverket, f.eks. ved å fastsette en fast kilometersats uavhengig av transportmiddel. Ved fastsettelsen av en felles sats bør det vurderes om en bør ha en sats som gir overskudd ved bruk av bil. Det skyldes bl.a. at en viss reduksjon av satsen for bruk av bil, samt større skattemessig likebehandling av bruk av bil og bruk av kollektiv transport, trolig vil ha en gunstig virkning på miljøet. Det vises for øvrig til nærmere omtale i Ot prp nr 1 (1997-98).

Klassefradraget foreslås justert i tråd med den anslåtte lønnsveksten fra 1997 til 1998, fra 24 100 kroner til 25 000 kroner i klasse 1 og fra 48 200 kroner til 50 000 kroner i klasse 2.

Regjeringen legger opp til å videreføre de særskilte skattereglene for personlige skattytere i Finnmark og Nord-Troms. Skattytere i Finnmark og Nord-Troms er fritatt for øverste trinn i toppskatten, og betaler derfor maksimalt 9,5 pst. toppskatt. Fellesskatten i Finnmark og Nord-Troms er 3,5 prosentpoeng lavere enn for andre skattytere, dvs. på 24,5 pst.

I samsvar med tidligere praksis foreslås det at mer spesielle fradrag som hovedregel ikke justeres. Dette gjelder fisker- og sjømannsfradraget, særskilt fradrag for skattytere i Finnmark og Nord-Troms, fradrag for innbetalt fagforeningskontingent, fradrag for premie for egen pensjonsforsikring samt sparebeløpene i BSU-ordningen(boligsparing for ungdom). Også grensene i inntektsbeskatningen av bolig foreslås holdt nominelt uendret.

Fordelen ved rimelig lån i arbeidsforhold beskattes ut fra en normrente som fastsettes i Stortingets skattevedtak for det enkelte år. Normrenten settes med utgangspunkt i lånevilkårene i det ordinære kredittmarked. Gjeldende pengemarkedsrente tilsier at normrenten holdes på samme nivå som i 1997. Regjeringen foreslår derfor at normrenten for 1998 fastsettes til 4 pst.

Tabell 5.1 viser Regjeringens forslag til skattesatser og beløpsgrenser mv. for 1998. For sammenlikning viser tabellen også reglene for 1997 og endring i pst. fra 1997 til 1998. Den prosentvise oppjusteringen av generelle fradrag og beløpsgrenser fra 1997 til 1998 kan, som følge av avrundinger, avvike noe fra den anslåtte lønnsveksten på 3¹/₂ pst.

5.2.5 Endringer i delingsmodellen

Stortinget vedtok våren 1997 en rekke endringer i delingsmodellen med virkning fom. inntektsåret 1997, jf. Innst O nr 107 (1996-97):

• Aktive eieres egen lønn skal inngå i grunnlaget for lønnsfradraget.

• Det laveste taket for personinntekt ble senket fra 23 G til 16 G.

• Identifikasjonsreglene ble innsnevret til å gjelde kun aktive eieres ektefelle, samboere og barn under 18 år.

Regjeringen foreslår at disse endringene omgjøres fom. inntektsåret 1998. I tillegg foreslås det at risikotillegget i kapitalavkastningsraten reduseres fra 6 til 5 pst.

Økningen i taket for personinntekt fra 16 G til 23 G, endringen i grunnlaget for lønnsfradraget og reduksjonen i risikotillegget anslås hver for seg å gi økte skatteinntekter på om lag 100 mill. kroner. Samlet vil disse endringene dermed gi om lag 300 mill. kroner i økte skatteinntekter.

Det er grunn til å tro at noe av avkastningen i en delingsbedrift kan skyldes organiseringen av virksomheten (immateriell kapital). I den grad disse fordelene ikke er gjenspeilet i de ansattes lønn, vil meravkastningen bli beskattet som personinntekt i delingsbedrifter, mens den i passive bedrifter vil bli skattlagt som kapitalinntekt. Lønnsfradraget kan på en sjablonmessig måte skjerme avkastning på immateriell kapital mv. mot skatt på personinntekt. Fradraget er etter gjeldende regler 20 pst. av ansattes og eieres lønn. Fram til Stortingets behandling av Dokument nr. 8: 75 (1996-97), var eieres lønn ikke inkludert i grunnlaget for lønnsfradraget.

Når eieres lønn inkluderes i grunnlaget, vil grunnlaget for lønnsfradrag i mindre grad samsvare med det som er begrunnelsen for lønnsfradraget. Også delingsselskaper der eiere er de eneste ansatte vil få lønnsfradrag. Tall for 1994 viser at drøyt 20 pst. av delingsselskapene ikke har andre ansatte enn eierne.

Ansettelsesforhold og lønn for eiere er bare aktuelt i aksjeselskaper og kommandittselskaper. Personlig næringsdrivende og deltakere i ansvarlige selskaper mottar ikke lønn, men foretar i stedet uttak fra virksomheten. Når lønn til aktive aksjonærer mv. inngår i lønnsfradraget, men ikke uttak for personlig næringsdrivende og deltakere i ansvarlige selskaper, vil dette innebære skattemessig forskjellsbehandling av ulike eierformer. Dette kan føre til skattemessige tilpasninger. Disse argumentene taler for å endre vedtaket fra våren 1997 om at aktive eieres egen lønn skal inngå i grunnlaget for å beregne lønnsfradraget. Det vises til forslag i Ot prp nr 1 (1997-98).

Etter departementets oppfatning er det særlig to forhold som det bør legges vekt på når en vurderer nivået for personinntektstaket:

• Ved utformingen av delingsmodellen og ved behandlingen av denne i forbindelse med skattereformen ble det nøye drøftet om beregnet personinntekt for næringsdrivende og aktive eiere kunne fastsettes direkte ut fra lønnsnivået for lønnstakere i «tilsvarende» stillinger og næringer. Det ble da konkludert med at lønnsspredningen er svært stor, også innen ulike næringer og stillingskategorier. Det er også god grunn til å anta at det er stor spredning i avkastningen på arbeidsinnsatsen også for personlig næringsdrivende og aktive eiere, selv innenfor likeartede næringer. En valgte derfor et system der kapitalinntekter fastsettes først, og der personinntekten utgjør differansen mellom næringsinntekten og beregnet kapitalinntekt.

• Reglene for å beregne kapitalinntekt er gjort lempelige, og det må gjennomgående antas at de overvurderer den reelle kapitalavkastningen og dermed undervurderer personinntekten. Som en følge av bl.a. disse reglene, får to tredeler av selskapene negativ beregnet personinntekt. Dette innebærer at delingsmodellen er uten direkte betydning for skatten til eiere i disse selskapene.

Disse forholdene tilsier at et eventuelt tak på personinntekt bør ligge så høyt at det bare unntaksvis kommer til anvendelse. Legges taket for lavt, er det stor sannsynlighet for at en begrenser beregnet personinntekt også i tilfeller der delingsmodellens øvrige regler treffer godt, eller endog undervurderer beregnet personinntekt.

Statistisk sentralbyrås selvangivelsesregister for 1995 viser at knapt 2 700 aktive eiere/næringsdrivende utenom liberale yrker har en beregnet personinntekt over 16 G. Det er særlig to forhold som taler for å omgjøre endringene i reglene for personinntektstaket i delingsmodellen.

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det er en sterk sammenheng mellom beregnet personinntekt og størrelsen på foretaket. Personer med personinntekt over 16 G er eiere i store selskaper. Både antall sysselsatte og kapitalgrunnlaget for denne gruppen er over dobbelt så høyt som totalgjennomsnittet. Det er dermed først og fremst store delingsselskaper som har fordel av at personinntektstaket ble redusert til 16 G. For små og mellomstore delingsselskaper har det trolig mindre betydning. Reduksjonen av taket til 16 G er derfor trolig et lite treffsikkert virkemiddel for å bedre vilkårene for mindre selskaper.

Aktive eiere og næringsdrivende med høye personinntekter har også høy alminnelig inntekt. Statistisk sentralbyrås selvangivelsesregister for 1995 viser at over 90 pst. av personene som får skattelette som følge av at taket ble redusert til 16 G har en alminnelig inntekt over 500 000 kroner, 60 pst. har alminnelig inntekt over 800 000 kroner, mens om lag 40 pst. har en alminnelig inntekt over 1 mill. kroner. Alminnelig inntekt gjenspeiler i stor grad eierens disponible inntekt etter at gjeldsrenter er betalt og omfatter ikke beregnet personinntekt. Dette inntektsbegrepet er således uavhengig av delingsmodellen. Det blir ofte hevdet at aktive eiere/næringsdrivende må betale skatt på en «beregnet inntekt» eller inntekter de ikke har. Den sterke sammenhengen mellom alminnelig inntekt og personinntekt viser imidlertid at aktive eiere med høye personinntekter har høy skatteevne. Datamaterialet gir dermed svakt grunnlag for å hevde at aktive eiere må tappe selskapets egenkapital for å kunne betale skatten på beregnet personinntekt.

Reduksjonen i taket fra 23 G til 16 G innebærer at næringsdrivende og aktive eiere får lavere skatt på inntekt fra arbeid enn tilsvarende lønnstakere. Selvangivelsesregisteret for 1995 viser at over 13 000 lønnstakere har lønn over 16 G, mens om lag 3 000 personer har lønnsinntekt over 23 G. Den store økningen i antallet lønnstakere som indirekte blir berørt av det reduserte taket vil på sikt kunne føre til tilpasninger, ved at personer velger å opptjene inntekter gjennom næringsvirksomhet i stedet for gjennom lønnsarbeid. Ut over de rene tilpasningskostnadene dette innebærer, vil det langsiktige provenytapet kunne bli vesentlig større enn det som er antydet ovenfor.

Taket på personinntekt i delingsmodellen er et regressivt element i skattesystemet fordi skattereduksjonen blir størst for aktive eiere/næringsdrivende med de høyeste beregnede personinntektene. Reduksjonen i taket bidrar til å forsterke dette og bryter med evneprinsippet som ligger til grunn for skattesystemet ellers. Eksempelvis vil aktive eiere og næringsdrivende med beregnet personinntekt over 23 G spare om lag 63 000 kroner i skatt som følge av vedtaket våren 1997. Regjeringen foreslår derfor at det lave taket i delingsmodellen heves fra 16 G til 23 G, jf. Ot prp nr 1 (1997-98). Dette vil bedre fordelingsegenskapene i skattesystemet.

Regelen i skatteloven § 59 nr 1 omhandler identifikasjon med nærstående og lyder etter lovendringen våren 1997:

«Aksje eller andel eiet av den aktives nærstående likestilles med aksje eller andel eiet av den aktive skattyter selv ved fastsetting av personinntekt etter §§ 57 og 58. Som nærstående regnes skattyters ektefelle, samboer, registrert partner etter partnerskapsloven av 30. april 1993 nr 40 og mindreårige barn. Utbytte eller andel av overskudd som nærstående oppebærer eller har krav på, regnes like med skattyterens aksje eller andel.»

Lovendringen innebærer at kretsen av personer den aktive identifiseres med er innsnevret til å gjelde skattyters ektefelle, samboer, registrert partner og mindreårige barn. Før lovendringen var, i tillegg til de personer som omfattes av dagens regel, skattyters foreldre, ektefelles foreldre, samboers foreldre, og skattyters barn (uavhengig av alder) omfattet av identifikasjonsregelen.

Behovet for identifikasjonsregler oppstår når aksjer eller andeler ikke eies av den som utøver aktiviteten i selskapet, men av personer den aktive har et så nært økonomisk forhold til at det foreligger et interessefellesskap mellom den aktive og passiv aksjonær eller deltaker. Et slikt interessefellesskap innebærer at den aktive har den samme reelle innflytelse over de økonomiske og forvaltningsmessige disposisjoner i selskapet som om han selv hadde vært den formelle eier av aksjene eller andelene. Interessefellesskap mellom nærstående kan også lede til forsøk på illojale tilpasninger (omgåelser). Dette kan skje ved at en aktiv aksjonær eller andelshaver avhender aksjene/andelene til en nærstående i den hensikt å unngå at det fastsettes beregnet personinntekt, mens han i realiteten beholder sine økonomiske og forvaltningsmessige interesser i selskapet. Det er av denne grunn behov for identifikasjonsregler som innebærer at aksjer eller andeler som eies av nærstående skal anses som eiet av den aktive selv.

Interessefellesskap som omtalt ovenfor kan foreligge dersom aksjene eller andelene eies av en person som står den aktive tilstrekkelig nær. Det er viktig at regelen om objektiv identifikasjon bare skal gjelde i tilfeller hvor det er sterk grunn til å anta et nært interessefellesskap mellom den aktive og aksjonæren/deltakeren. En ville ellers kunne ramme forhold hvor den aktive ikke har reell innflytelse i selskapet, og hvor det derfor ikke foreligger noe vesentlig interessefellesskap. På den annen side må det tas hensyn til at identifikasjonsregelen, for å være hensiktsmessig og effektiv, må ramme de tilfellene der det faktisk er grunn til å anta at det foreligger slikt interessefellesskap mellom den aktive og passive aksjonæren/deltakeren. Dette er av stor betydning for å sikre at arbeidsavkastning blir beskattet likt uavhengig av om skattyteren er aktiv eier, lønnstaker eller personlig næringsdrivende.

Etter departementets vurdering er kretsen av personer som etter lovendringen omfattes av identifikasjonsregelen for snever til at de aktuelle tilfellene av interessefellesskap fanges opp. Jo snevrere kretsen av personer som omfattes av identifikasjonsregelen er, jo enklere vil det være å gjennomføre illojale tilpasninger til skattesystemet. Med gjeldende regel vil det utenfor den krets av personer som omfattes av identifikasjonsregelen finnes personer som den aktive skattyter erfaringsmessig vil ha et betydelig økonomisk interessefellesskap med. Dette vil f. eks. være tilfellet for skattyters voksne barn og foreldre.

Konsekvensene av en for snever identifikasjonsregel vil være mange og vidtrekkende. Etter lovendringen vil det være langt enklere å unngå deling av inntekten. Som eksempel kan nevnes en tannlege som driver sin virksomhet i form av aksjeselskap. Tannlegen har to barn over 18 år, og kan etter lovendringen overføre 34 pst. av aksjene til sine barn som forskudd på arv. Tannlegen vil på denne måten etter lovendringen unngå at det beregnes personinntekt av inntekten, og inntekt som skriver seg fra hans arbeidsinnsats vil således beskattes med en marginalskattesats på bare 28 pst. Tilsvarende vil situasjonen bli for f. eks. en bedriftskonsulent som overfører 34 pst. av aksjene i sitt aksjeselskap til sine foreldre som han senere kommer til å motta arv fra.

Skattesystemet bygger på den grunntanke at inntekt som skriver seg fra utført arbeidsinnsats skal beskattes likt uavhengig av om inntjeningen har skjedd som følge av ansettelsesforhold eller i form av inntekt fra næringsvirksomhet. Dette vil ikke være tilfellet dersom en opprettholder den vide adgangen til å eliminere trygdeavgift og toppskatt etter delingsmodellen som nevnt ovenfor. Dette vil stride mot prinsippet om likebehandling, og oppfordre til omdannelser av virksomheten. Således kan det ventes at en rekke enmannsforetak i framtiden vil gjøres om til aksjeselskap eller deltakerlignet selskap, i den hensikt å unngå deling av næringsinntekten. Videre vil en slik omgåelsesadgang medvirke til at skattytere som i dag er ordinære lønnstakere, vil velge å tilby sine tjenester gjennom egne selskap som ikke kommer inn under delingsreglene fordi den aktives barn eller foreldre eier et tilstrekkelig antall andeler i selskapet. Dette vil få betydelige provenykonsekvenser på sikt.

Departementet vil på denne bakgrunn fremme forslag om at identifikasjonsregelen i skatteloven § 59 nr 1 endres fra og med inntektsåret 1998 slik at den igjen omfatter skattyters foreldre, ektefelle, ektefelles foreldre, barn, samboer eller samboers foreldre. Det vises i denne forbindelse til Ot prp nr 1 (1997-98).

I kapittel 4 i Ot prp 19 (1994-95) foretok departementet en prinsipiell vurdering av delingsmodellen, herunder en bred diskusjon om kapitalavkastningsratens størrelse, jf. avsnitt 4.2.1. Fastsettelsen av kapitalavkastingsraten må i noen grad baseres på skjønn, men en må ta sikte på at ratens størrelse sikrer at den forventede avkastningen etter skatt på en gitt investering er den samme uavhengig om investeringen foretas i et delingsselskap eller i et ikke-delt selskap. Etter en samlet vurdering av ulike argumenter fant departementet at et risikotillegg på 5 pst. vil sikre en skattemessig likebehandling mellom delte og ikke-delte selskaper. Stortinget vedtok imidlertid et risikotillegg på 6 pst.

Etter Regjeringens syn er vurderingene i Ot prp nr 19 (1994-95) fortsatt gyldige. På denne bakgrunnen foreslås det å redusere risikotillegget med ett prosentpoeng til 5 pst.

Maksimal kapitalavkastningsrate i delingsmodellen fastsettes som summen av risikofri rente og risikotillegget. Som mål på risikofri rente benyttes renten på statsobligasjoner med 5-års gjenstående løpetid, som hittil i år har vært om lag 5 pst. Kapitalavkastningsraten for 1998 foreslås på denne bakgrunnen fastsatt til 10 pst. I forhold til gjeldende kapitalavkastningsrate for 1997 betyr dette en reduksjon på 2 prosentpoeng.

5.2.6 Endringer i rederibeskatningen

Ved endringslover av 28. juni og 20. desember 1996 ble det innført nye skatteregler for rederiselskaper. Regjeringen gikk imot å innføre særskilte skatteregler for rederiselskaper. Reglene ble vedtatt mot stemmene til Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse. Det er Regjeringens syn at de bør oppheves.

Rederiselskapers inntekt beskattes som hovedregel ikke ved opptjeningen, men først ved utdeling av utbytte til aksjonærene. Det innebærer at aksjeselskap som eier skip fritas for løpende beskatning av alminnelig inntekt. Finansinntekter skal likevel beskattes løpende hos selskapet etter de ordinære skattereglene. I tillegg skal selskap innenfor ordningen betale en årlig tonnasjeskatt, beregnet på grunnlag av nettotonnasjen av det enkelte skip. Reglene innebærer ikke noe endelig skattefritak, men rederne (aksjonærene) kan gjennom utbyttepolitikken i selskapet i stor utstrekning selv bestemme når skatten skal betales.

I Ot prp nr 11 (1996-97) pekte Regjeringen på flere forhold som taler mot innføringen av særskilte skatteregler for rederiselskaper:

• Ved skattereformen ble det lagt stor vekt på skattemessig likebehandling av ulike næringer og kapitalanvendelser. Særskilte skatteregler for rederiselskaper er et fundamentalt brudd på dette. De særskilte skattereglene bidrar til å vri investeringene bort fra bl.a. investeringer i fastlandsøkonomien.

• Reglene om «globalinntektsprinsippet», dvs. at alle inntekter er skattepliktige uansett hvor i verden de er opptjent, og NOKUS-reglene gjør at det neppe er sterke skattemessige motiver til å investere i utlandet framfor i Norge. En norsk skattyter kan som følge av disse reglene ikke på lovlig vis unngå norsk beskatning om vedkommende flytter kapitalen ut av landet.

• Hvorvidt en investor velger å investere eller drive i ett land framfor i et annet, avhenger ikke bare av skatte- og avgiftsvilkårene, men også av infrastruktur, ressurstilgang, politisk stabilitet og tilgang på kvalifisert arbeidskraft. At det er et sterkt og bredt maritimt miljø i Norge, kan dermed være en grunn til å drive rederivirksomheten fra Norge uavhengig av hvilke skatteregler som gjelder i andre land. Skattenivåets betydning er derfor usikkert.

• Omfattende særskilte skatteregler for skipsfarten kan medføre press om lempeligere beskatning også av andre næringer som kan vise til at de har mobil kapital. Reduksjonen i skatteprovenyet kan dermed bli betydelig.

• Skattelettelser for rederiselskapet innebærer også skattelettelser for rederne. Begrunnelsen til stortingsflertallet for å gi denne skattelettelsen var knyttet til at det var nødvendig for å sikre at rederne ikke flytter rederiselskapene til andre land og for å sikre økte investeringer i norske rederier. Dersom norske investorer, dvs. norske redere, ikke nyter godt av disse skattelettelsene, er det heller ingen grunn til å anta at investeringer i norskeide skip øker som følge av skattelettelsene. Skillet mellom eier og bedrift er dermed ikke relevant i denne sammenhengen.

• Ettersom det er et stort innslag av redere blant Norges rikeste personer, vil de særskilte skattereglene for skipsfartsnæringen gi uheldige fordelingsvirkninger. Eksempelvis vil en reder få en samlet skattelette på 15 mill. kroner dersom rederiselskapet vedkommende eier har et årlig overskudd på 10 mill. kroner og rederen ikke tar ut dette overskuddet som utbytte før etter 10 år, sammenliknet med om rederiselskapet hadde blitt skattlagt på samme måte som andre bedrifter. Hvis rederen venter 20 år med å ta ut utbytte, vil skattelettelsen være på over 100 mill. kroner.

På svært usikkert grunnlag anslås provenytapet av de særskilte reglene til å være minst i størrelsesorden 600 mill. kroner. Dette anslaget er bl.a. basert på statistikk over skatteinnbetalinger fra rederiaksjeselskaper for inntektsåret 1995. Det er grunn til å anta at det tapte provenyet vil bli høyere i årene framover. Det skyldes bl.a. at stadig flere av rederiselskapene ville kommet i skatteposisjon som følge av at de hadde utnyttet alle tidligere framførbare underskudd og positive saldi på gevinst og tapskonto.

Regjeringen vil også peke på at i forbindelse med vedtaket om å innføre de nye reglene argumenterte flertallet i Stortinget sterkt for at flere norsk-kontrollerte skip ville bli registrert i norske registre og at skipsfartsinvesteringer ville skje gjennom norske selskap. Foreløpig tyder statistikken på at dette ikke har skjedd, ettersom antallet norskkontrollerte skip som registreres i utlandet synes å øke mer enn antall skip registrert i NOR og NIS.

Regjeringen mener på denne bakgrunn at de særskilte skattereglene for rederiselskaper bør oppheves med virkning fra og med inntektsåret 1998.

En opphevelse vil innebære at rederiselskaper omfattes av det samme regelverket som gjaldt før de særskilte reglene om rederibeskatning ble innført. Det kan i denne sammenheng pekes på at den høye avskrivningssatsen for skip fortsatt vil gi gunstige skatteregler for rederier.

Et lovforslag om å oppheve de særskilte skattereglene for rederiselskaper forutsetter ytterligere utredning og lovteknisk arbeid når det gjelder overgangsregler. Overgangsregler som medfører et oppgjør som tilnærmelsesvis gir de samme skattereglene som om de særskilte reglene for skipsfartsbeskatning ikke var innført, vil ta noe tid å utarbeide. En av årsakene er at selskap innenfor ordningen ikke fører skattemessige verdier på eiendeler og gjeld da dette ikke er nødvendig for skattemessige formål.

På denne bakgrunn vil Regjeringen gå inn for at det utarbeides en proposisjon med forslag til lovendringer som innebærer at de særskilte skattereglene for rederier oppheves fra 1998. Det vises for øvrig til omtalen av verdsettingsreglene for skip i avsnitt 5.3.7.

5.3 Forslag til formuesbeskatning

5.3.1 Innledning

Formuesskatten er en viktig del av det norske skattesystemet. Gjeldende formuesskattesystem er kjennetegnet av ulik verdsettelse av de forskjellige formuesobjektene. Regjeringen har derfor tidligere varslet at den vil gå inn for større grad av likebehandling i formuesbeskatningen, ved at ulike formuesobjekter med samme reelle verdi i større grad verdsettes likt. Dermed kan det offentliges inntekter fra formuesskatten opprettholdes med lavere satser. I Ot prp nr 19 (1994-95) side 12 heter det:

«Finansdepartementet vil vurdere reglene for verdsetting. Forutsatt en mer reell verdsettelse kan det gjennomføres en reform av formuesskatten etter mønster av omleggingen av inntektsbeskatningen, dvs. med bredere grunnlag og med lavere satser enn i dag.»

Regjeringen følger nå opp dette ved å foreslå å redusere satsene og heve beløpsgrensene, samtidig som grunnlaget utvides gjennom å oppheve aksjerabattene og 65-prosentregelen og å endre de særskilte verdsettingsreglene for skip. Samlet sett vil dette forslaget forbedre fordelingsprofilen i formuesskatten og bidra til å redusere de effektive formuesskattesatsene, som kan bli svært høye ved dagens realrentenivå.

5.3.2 Begrunnelse for formuesbeskatning

Kapitalinntekter og kapitalgevinster beskattes som alminnelig inntekt med en sats på 28 pst. I tillegg beskattes kapital gjennom formuesbeskatning, eiendomsbeskatning (i de kommuner som har innført eiendomsskatt), arveavgift ved generasjonsskifte, investeringsavgift og enkelte særavgifter. Kapital beskattes således på flere måter. Formuesskatten utgjør en viktig del av den samlede kapitalbeskatningen.

I forbindelse med skattereformen var det en bred gjennomgang av formuesskatten, jf. Aarbakke-gruppens NOU 1991: 17, St meld nr 12 (1991-92) og Innst S nr 50 (1991-92). I St meld nr 12 (1991-92) uttalte departementet om det prinsipielle grunnlaget for formuesbeskatningen:

«Etter departementets syn taler både hensynet til en rimelig fordeling av skattene og hensynet til å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattesystemet lavest mulig at formuesskatten beholdes og at inntektene fra formuesskatten holdes oppe. Ved en egen skatt på formue kan en fordele den samlede skattleggingen på flere grunnlag, fremfor å konsentrere beskatningen til enkelte skattetyper gjennom høyere skattesatser. Formuesskatten kan dermed supplere inntektsbeskatningen, også beskatningen av kapitalinntekter. Dette gir muligheter for både å føre en mer effektiv fordelingspolitikk, og å begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene ved det samlede skattesystem.»

I Innst S nr 50 (1991-1992) støttet finanskomiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti i hovedtrekk departementets prinsipielle syn om en videreføring av formuesskatten. Høyre og Fremskrittspartiet gikk inn for å avvikle formuesskatten, mens Aune-listen gikk inn for en gradvis avvikling. Medlemmene fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti gikk inn for å videreføre formuesskatten med et proveny tilnærmet det man ville få i 1992. Senterpartiet og Kristelig Folkeparti uttalte blant annet følgende om utformingen av formuesskatten i en fellesmerknad i komitéinnstillingen:

«Disse medlemmer vil peke på at en reform av formuesskatten ikke må ses uavhengig av resten av skattesystemet eller intensjonene med det. (...) De samme prinsipper som for det øvrige skattesystem må ligge til grunn også for formuesskatten. Dette medfører utvidet grunnlag og lavere skattesatser, større samsvar mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet, rimelig fordelingsprofil, enklere regelverk, rimelige administrasjonskostnader og at systemet oppfattes som rettferdig.»

Departementet viser også til omtalen av formuesskatt i Ot prp nr 19 (1994-95) og finanskomiteens merknader til proposisjonen i Innst O nr 72 (1994-95). I Innst O nr 72 (1994-95) slutter flertallet i finanskomiteen, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, seg til at departementet i det videre arbeidet med formuesskatt legger til grunn at formuesskatten blir videreført av fordelingsmessige, effektivitetsmessige og fiskale hensyn.

De tidligere vurderingene av formuesskatten er etter Regjeringens vurdering fortsatt gyldige, og de er lagt til grunn for forslaget til endringer i formuesskatten som omtales i dette avsnittet.

5.3.3 Gjeldende formuesskatteregler

Satser og grenser

Som hovedregel er skattytere som er inntektskattepliktige også formueskattepliktige. Dette innebærer at personlig eid finans- og realformue både i og utenfor næring er skattepliktig. Aksjeselskaper og likestilte selskaper og sammenslutninger hvor deltakerne til sammen eier selskapsformue og aksje- og obligasjonsfond, er fritatt for formuesskatteplikt.

Personlige skattytere betaler formuesskatt både til staten og kommunen. Ektepar og enslige alderspensjonister skattlegges alltid i klasse 2 for formue. Formuesskatten til kommunen kan fastsettes i intervallet 0,4 pst. til 1,0 pst. Alle kommuner fastsetter imidlertid formuesskatten etter den høyeste satsen på 1,0 pst. Det gis et bunnfradrag i nettoformuen på 120 000 kroner i begge skatteklassene.

Tabell 5.1 i avsnitt 5.2 viser formuesskattesatsene til staten for personlige skattytere for inntektsåret 1997. Av tabellen framgår det at formuesskatten til staten er progressiv ved at skattesatsene stiger med stigende nettoformue. Innenfor gjeldende regler vil en skattyter betale formuesskatt etter høyeste sats (1,5 pst.) for nettoformue som overstiger 530 000 kroner i klasse 1 og 570 000 kroner i klasse 2.

Hvis den skattepliktiges formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt overstiger 65 pst. av alminnelig inntekt ekskl. særfradrag for alder mv., skal formuesskatten nedsettes slik at denne grensen ikke overskrides. Formuesskatt til staten nedsettes først, deretter formuesskatt til kommunen. Toppskatt og trygdeavgift inngår ikke i beregningen når det skal fastslås om 65-prosentregelen kommer til anvendelse. For å hindre at skattytere med store formuer helt unngår formuesskatt, kan ikke skatt av nettoformue over 1 mill. kroner nedsettes til under 0,6 pst. av overskytende formue.

Skattegrunnlaget

Grunnlaget for formuesskatten er i utgangspunktet omsetningsverdien. Gjeld kommer til fradrag i bruttoformuen, slik at det er nettoformuen som er gjenstand for formuesbeskatning.

Det er ofte vanskelig å fastsette omsetningsverdien for realaktiva. Ved verdsettelsen av realaktiva har en derfor i praksis stort sett basert seg på mer sjablonmessige verdsettelsesregler, med det resultat at verdsettelsen som regel ligger langt under markedsverdien. Men også for formuesgjenstander der det foreligger markedspriser, er det gitt omfattende lempninger:

• Boliger verdsettes til ligningsverdi, som gjennomgående er lav i forhold til boligens omsetningsverdi. Som følge av at takstene er fastsatt skjønnsmessig over en lang periode, er takstnivået svært varierende, også innenfor samme kommune. Et flertall i finanskomiteen har i Innst S nr 143 (1996-97) gitt retningslinjer for et nytt takstsystem for boliger som kan gi en mer ensartet taksering. Finanskomiteens flertall har lagt til grunn at det er nødvendig å foreta analyser av fordelings- og inntektsvirkningene av dette boligtakseringssystemet før det nye takseringssystemet kan settes i kraft.

• Børsnoterte aksjer i norske og utenlandske selskaper verdsettes til 75 pst. av kursverdien pr. 1. januar i inntektsåret. Andeler i aksjefond verdsettes til 75 pst. av omsetningsverdien 1. januar i inntektsåret. Ikke-børsnoterte aksjer verdsettes til 30 pst. av aksjenes forholdsmessige andel av selskapets samlede skattemessige formuesverdi pr. 1. januar i inntektsåret. Ved verdsettelsen av aksjer notert på SMB-listen, legges 30 pst. av kursverdien pr. 1. januar i inntektsåret til grunn.

• Innbo og annet løsøre, inkludert det som er i fritidsbolig, regnes som formue når salgsverdien er høyere enn 100 000 kroner. Verdi av innbo og løsøre fastsettes som andeler av brannforsikringsverdien med stigende andeler for stigende forsikringsverdi.

• Driftsmidler blir som hovedregel verdsatt til skattemessige saldoverdier, med unntak av forretningsbygg, industrieiendommer og tomter, som verdsettes på grunnlag av særskilt fastsatte skattetakster.

• For skip i ikke-børsnoterte foretak benyttes takseringsregler fastsatt av Skattedirektoratet. Nye skip skal i leveringsåret verdsettes til 55 pst. av kostpris uansett når i året de leveres. Fra år 2 til og med år 15 skal gjenværende formuesverdi årlig reduseres med 15 pst. Fra og med år 15 blir skip verdsatt til 6 pst. av kostpris.

• Kapitalforsikringer/livsforsikringer formuesbeskattes på grunnlag av gjenkjøpsverdien.

• Verdien av tjenestepensjonsordninger og egne pensjonsordninger er ikke formuesskattepliktige.

Proveny fra formuesskatten

Samlet formuesskatt er anslått til om lag 6 mrd. kroner for personlige skattytere i 1997, herav 4,5 mrd. kroner til kommunene.

5.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Avsnitt 5.3.3 illustrerer at formuesskattesystemet etter gjeldende regler er kjennetegnet av ulik verdsetting av ulike formuesobjekter. Den ulike skattemessige verdsettingen av ulike formuesobjekter kan dermed påvirke investeringssammensetningen samtidig som den svekker fordelingsegenskapene i formuesskatten. Et sentralt mål med skattereformen 1992 var å redusere vridningene i skattesystemet.

Regjeringen foreslår å legge om formuesskatten ved at satsene reduseres og beløpsgrensene heves, kombinert med større grad av likebehandling av ulike formuesobjekter. Forslaget innebærer:

• Formuesskatten til kommunene reduseres fra 1 pst. til 0,7 pst. og maksimal formuesskattesats til staten reduseres fra 0,5 pst. til 0,4 pst., slik at samlet maksimal formuesskatt reduseres fra 1,5 pst. til 1,1 pst.

• Beløpsgrensene heves fra 120 000 kroner til 140 000 kroner i klasse 1 og fra 150 000 kroner til 200 000 kroner i klasse 2. Forslaget innebærer således en forholdsmessig større økning av beløpsgrensene i klasse 2 enn i klasse 1. Dette vil spesielt komme ektepar og enslige alderspensjonister til gode.

• De særskilte aksjerabattene for formuesskatteformål og 65-prosentregelen oppheves, samtidig som verdsettingsreglene for skip endres.

I tabell 5.1 i avsnitt 5.2 vises formuesskattesatser og beløpsgrenser for 1997 og etter Regjeringens forslag for 1998.

En opphevelse av aksjerabatten vil isolert sett svekke den privatøkonomiske lønnsomheten av å investere i aksjer. Skattytere som for en stor del har plassert formuen i aksjer vil derfor kunne få økt skatt, og dette kan bl.a. berøre eiere av små og mellomstore bedrifter. Etter departementets vurdering er det imidlertid flere momenter som til tross for dette klart taler for en slik skatteomlegging.

Formue i aksjeselskap må kunne tåle en normal skattebelastning, på linje med næringsformue som ikke er organisert i aksjeselskap. Kapitalavkastningen av en selskapsformue skattlegges bare med 28 pst., og forutsetningen for det er bl.a. en normal formuesskattebelastning i tillegg. Kombinert med de høyere fribeløpene og den reduksjonen av formuesskattesatsen som Regjeringen foreslår, gir ikke opphevelse av aksjerabatten noen urimelig belastning for næringsdrift i aksjeselskaps form. Det er heller ikke urimelig at aksjeeiere må betale formuesskatt av den reelle verdien av aksjene når en tar hensyn til at Norge, i motsetning til mange andre land, ikke har noen dobbeltbeskatning av utbytte. Beskatningen av formue og eiendom er videre relativt lav i Norge sammenliknet med de fleste andre OECD-land, regnet som andel av BNP. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 5.6.4.

Forslaget vil i vesentlig grad styrke fordelingsegenskapene i formuesskatten. Sterk økning i aksjeformuene, herunder i ikke-børsnoterte aksjer, har gitt grunnlag for økte aksjeutbytter. Det er i hovedsak skattytere med høye inntekter og formuer som eier aksjer. En opphevelse av de særskilte aksjerabattene er derfor et egnet virkemiddel for å kunne jevne ut inntektsfordelingen etter skatt. Samtidig er det skattytere med relativt lav inntekt og formue som har den største andelen av formuen plassert i bankinnskudd. Disse skattyterne har de siste årene fått lavere avkastning av sin formue pga. det fallende rentenivået. De vil få lettelser i formuesskatten gjennom lavere satser. Dette gjelder f.eks. pensjonister, som har en større andel av formuen i banken enn andre grupper. De vil således i særlig grad få lettelser som følge av reduserte satser. Samlet sett får pensjonistene lettelser i formuesskatten på i størrelsesorden 450 mill. kroner. Omleggingen innebærer at skattytere med høy formue gjennomgående vil få økt skatt, mens skattytere med lav formue gjennomgående vil få redusert skatt. Sammenhengen mellom formue og fordeling er nærmere omtalt i avsnitt 5.3.5.

Både aksjerabattene i seg selv og den store forskjellen i rabatt mellom aksjer i ikke-børsnoterte selskaper mv. og børsnoterte aksjer skaper uheldige vridninger i sammensetningen av sparingen, noe som kan medvirke til en ressursbruk som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom. Blant annet innebærer gjeldende regelverk en høyere beskatning av selvstendige næringsdrivende enn av aksjonærer. Næringsformuen hos næringsdrivende verdsettes uten rabatt, mens en tilsvarende formue plassert i et ikke-børsnotert aksjeselskap blir verdsatt til 30 pst. For øvrig har mange aksjeselskaper kun én aksjonær, slik at organisasjonsformen ofte er det eneste som skiller en næringsdrivende og eieren av et aksjeselskap.

Aksjerabattene gir videre grunnlag for at personer med høye formuer kan redusere formuesskatten ved å utnytte verdsettingsreglene til skattetilpasning, jf. boks 5.1. En skattyter som har en formue på 10 mill. kroner plassert i et ikke-børsnotert selskap vil bli lignet for null i formue dersom han også har 3 mill. kroner i gjeld. En pensjonist som har plassert hele sin oppsparte formue på f.eks. 500 000 kroner i bankinnskudd og obligasjoner blir derimot lignet for hele den reelle formuen. Dette illustrerer at den samlede skattebelastningen for skattytere med høye formuer i praksis ofte kan bli svært lav sammenlignet med skattebelastningen for skattytere med mer beskjedne formuer. Aksjerabattene svekker dermed fordelingsegenskapene i formuesskatten.

Verdsettingsrabattene på aksjer ble vedtatt høsten 1991, som en del av en pakke for å styrke egenkapitaltilgangen til bedriftene i en svak konjunktursituasjon. Etter departementets vurdering er behovet for disse rabattene nå klart mindre, som følge av den langvarige økonomiske oppgangen og styrket inntjening for næringslivet.

Det er videre grunn til å peke på at verdsettingen av ikke-børsnoterte aksjer fremdeles vil være relativt lempelig etter opphevelsen av aksjerabatten. Dette skyldes at verdsettingen av aksjer i ikke-børsnoterte selskaper tar utgangspunkt i den skattepliktige formuesverdien av selskapets eiendeler. Ved formuesberegningen vil f.eks. fast eiendom fortsatt bli verdsatt til ligningstakster med lav skattemessig verdi og driftsmidler til skattemessig nedskrevne verdier. I tillegg blir opparbeidede immaterielle rettigheter ikke formuesbeskattet i ikke-børsnoterte selskaper. Disse verdsettingsreglene medvirker dermed til at de skattemessige formuesverdiene av aksjer i ikke-børsnoterte selskaper fremdeles vil være lavere enn aksjenes reelle verdi.

Etter departementets vurdering er det også ønskelig å redusere formuesskatte satsene samtidig som grunnlaget utvides gjennom bl.a. å oppheve aksjerabattene. I dag er de effektive skattesatsene på enkelte typer kapital (spesielt bankinnskudd, obligasjoner mv.) svært høye. Formuesskatt og inntektsskatt kan i mange tilfeller til sammen utgjøre mer enn 100 pst. av den reelle avkastningen. De høyeste skattesatsene kommer på bankinnskudd fordi de verdsettes til markedsverdi, og fordi en del av den nominelle avkastningen, som skattlegges fullt ut, er kompensasjon for verdireduksjonen som følger av inflasjonen. De høye effektive skattesatsene har sammenheng med at realrenten nå er lav. Da dagens formuesskattesatser første gang ble vedtatt, var realrenten langt høyere enn i dag. Når de effektive skattesatsene på kapital er over 100 pst., vil skatten redusere den reelle formuen. Dette fører trolig til at mange skattytere plasserer formuen i objekter som har lave ligningsverdier eller at de reduserer sparingen. I tillegg må en kunne anta at en del formue plasseres i utlandet og unndras norsk beskatning.

5.3.5 Formuesskatt og fordeling

I St prp nr 1 Tillegg nr 7 (1996-97) foreslo Regjeringen at ikke-børsnoterte aksjer (og bedrifter notert på SMB-listen) skulle verdsettes til 70 pst. av formuesverdien og at børsnoterte aksjer skulle verdsettes til 100 pst. av markedsverdien ved utgangen av året. I Budsj Innst S II (1996-97), side 79, heter det:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til avtalen av 14. desember 1996 mellom disse partier hvor det fastslås at formuesskatten på aksjer skal drøftes i 1997 for å bidra til en bedre fordelingsvirkning. Flertallet går på denne bakgrunn imot Regjeringens forslag, jf. merknad fra flertallet i Innst O nr 42 (1996-97) pkt. 1.»

Etter departementets vurdering vil en opphevelse av de særskilte aksjerabattene i vesentlig grad bedre fordelingsegenskapene i formuesskatten. Dette må ses i sammenheng med at det i hovedsak er skattytere med høye reelle formuer som får redusert sin formuesskatt pga. aksjerabattene. Dette henger sammen med to forhold. For det første har de en relativt større andel av formuen i aksjer enn skattytere med lavere formuer. For det andre står skattytere med høy nettoformue normalt overfor høyere formuesskattesatser, slik at verdien av rabatten blir større.

Den lave verdsettingen av bruttoformuen, sammen med full verdsetting av gjelden, kan også bidra til at mange med høy reell nettoformue ikke betaler formuesskatt i det hele tatt etter gjeldende regler. Dette blir bekreftet når en ser på formuestall fra selvangivelsene, jf. tabellene 5.2 og 5.3.

Tabell 5.2 viser utvalgte formuesposter i prosent av bruttoformuen for personer (ugifte og ektepar) i 1995, fordelt etter størrelsen på den ligningsmessige nettoformuen.

Tabell 5.2 viser at den ligningsmessige formuesverdien av norske aksjer målt i prosent av bruttoformuen i gjennomsnitt stiger med størrelsen på nettoformuen, fra om lag 2 pst. for de som har nettoformue på under 500 000 kroner til 44 pst. for personer med nettoformue over 5 mill. kroner. En ser videre at om lag 43 pst. av alle ugifte og ektepar hadde null eller negativ skattepliktig formue i 1995, mens det var 0,6 pst. som hadde en nettoformue på over 2,5 mill. kroner.

Tabell 5.3 viser utvalgte formuesposter i prosent av bruttoformuen for ugifte og ektepar i 1995, fordelt etter størrelsen på alminnelig inntekt. Tabellen illustrerer at bankinnskudd i prosent av bruttoformuen i gjennomsnitt sank fra om lag 41 pst. for personer med en alminnelig inntekt lavere enn 150 000 kroner til nærmere 14 pst. for personer med over 3 mill. kroner i alminnelig inntekt. Dette innebærer at bankinnskudd i gjennomsnitt utgjør en større andel av bruttoformuen for personer med lav inntekt enn for personer med høy inntekt.

Tabellen viser også at personer med høy alminnelig inntekt i gjennomsnitt har en relativt større andel av bruttoformuen plassert i aksjer enn skattytere med lavere formuer. For personer med alminnelig inntekt opp til 350 000 kroner er andelen aksjer i størrelsesorden 3-4 pst. av bruttoformuen, mens den utgjør nærmere 48 pst. for personer med alminnelig inntekt over 3 mill. kroner. Dette illustrerer at andelen aksjer i prosent av bruttoformuen er sterkt stigende med alminnelig inntekt.

Tabellen viser videre at det samlet sett er en sterk positiv sammenheng mellom den gjennomsnittlige størrelsen på nettoformuen og nivået på alminnelig inntekt.

Tabell 5.4 gjengir hvordan bruttoformuen i gjennomsnitt er sammensatt på utvalgte formuesposter ut fra personens sosioøkonomiske status i 1995.

Tabell 5.4 viser bl.a. at bankinnskudd i prosent av bruttoformuen utgjør en større andel av bruttoformuen for pensjonister og trygdede enn for yrkestilknyttede personer. Til sammenlikning har lønnstakerne og de personlige næringsdrivende i gjennomsnitt en relativt større andel av bruttoformuen plassert i aksjer enn pensjonistene. Tabellen illustrerer dermed at bl.a. pensjonister, som gjennomgående har store bankinnskudd, kan oppnå en relativt stor skattelette som følge av den foreslåtte omleggingen av formuesskatten.

I tabellene 5.5 og 5.6 er det presentert enkelte empiriske beregninger av Regjeringens forslag til formuesskatt for 1998. Beregningene er basert på Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. I denne modellen er det ikke mulig å ta hensyn til virkningene av å oppheve 65-prosentregelen og å endre de særskilte verdsettingsreglene for skip. Disse endringene må imidlertid antas å ha en god fordelingsprofil. Beregningene er usikre bl.a. fordi de bygger på et utvalg av selvangivelser for personlige skattytere. I avsnitt 5.4 gis en oversikt over fordelingsvirkningene av det samlede inntekts- og formuesopplegget for 1998.

Tabell 5.5 viser antall ugifte og ektepar fordelt etter størrelsen på nettoformuen og etter gjennomsnittlig formuesskatt basert på gjeldende regler og etter Regjeringens forslag for 1998. Tabellen viser at de foreslåtte endringene ikke endrer det samlede nivået for formuesskatten. Av tabellen ser en videre at omleggingen av formuesskatten gjennomgående har en gunstig fordelingsprofil. Enkelte skattytere som tidligere ikke var i formuesskatteposisjon vil imidlertid måtte betale formuesskatt som følge av grunnlagsutvidelsen. Skattytere med en nettoformue mellom 100 000 kroner og 2,5 mill. kroner etter gjeldende regler vil derimot i gjennomsnitt få en skattelette, mens skattytere med høyere nettoformue i gjennomsnitt får en viss skatteskjerpelse. Eksempelvis får skattytere med en nettoformue over 5 mill. kroner i gjennomsnitt en skatteskjerpelse på nesten 80 000 kroner.

Tabell 5.6 viser antall ugifte og ektepar fordelt etter størrelsen på alminnelig inntekt og etter gjennomsnittlig formuesskatt basert på gjeldende regler og etter 1998-forslaget. Tabellen illustrerer at ugifte og ektepar med alminnelig inntekt under 400 000 kroner i gjennomsnitt får en viss skattelette som følge av dette forslaget, mens skattytere med høyere alminnelig inntekt i gjennomsnitt får økt skatt. Eksempelvis får skattytere med mer enn 900 000 kroner i alminnelig inntekt i gjennomsnitt om lag 25 000 kroner i økt formuesskatt. Dette innebærer at omleggingen har en gunstig fordelingsprofil.

5.3.6 Nærmere om 65-prosentregelen

Etter gjeldende regler kan formuesskattytere med nettoformuer få nedsatt formuesskatten hvis den skattepliktiges formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt overstiger 65 pst. av alminnelig inntekt før særfradrag for alder mv. Det framgår av tabell 5.7 at det er en sterk positiv sammenheng mellom størrelsen på nettoformuen og nedsettelse etter 65-prosentregelen.

I 1995 fikk 250 formuesskattytere om lag 80 pst. av nedsettelsene etter denne regelen. Alle disse hadde en skattepliktig nettoformue over 10 mill. kroner. Gjennomsnittlig nedsettelse av skatten for disse var i underkant av 460 000 kroner.

Figur 5.2 viser utviklingen i nedsettelsen etter 65-prosentregelen i perioden fra 1978 til 1995. Regelen hadde betegnelsen 80-prosentregelen fram til 1992 fordi «samlet skatt» ikke skulle overstige 80 pst. av nettoinntekten ved statsskatteligningen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figuren illustrerer at det har vært en betydelig reduksjon i den samlede nedsettelsen etter 80- og 65-prosentregelen fra slutten av 1980-tallet og fram til 1995. Mens i alt 8 560 formuesskattytere fikk nedsatt skatten etter disse reglene med i underkant av 54 000 1995-kroner i gjennomsnitt i 1989, fikk 3 140 formuesskattytere en gjennomsnittlig nedsettelse på om lag 46 000 kroner i 1995. Denne utviklingen må bl.a. ses bakgrunn av flere innstramminger i disse reglene siden begynnelsen av 1990-tallet:

• I 1991 ble regelen endret ved at toppskatten ikke lenger skulle gi grunnlag for nedsettelse etter 80-prosentregelen

• I forbindelse med skattereformen i 1992 ble regelen endret ved at trygdeavgiften ikke lenger skulle regnes med ved beregning av samlet skatt. I tillegg ble maksimumsgrensen for hvor mye samlet skatt kunne utgjøre av alminnelig inntekt redusert fra 80 pst. til 65 pst.

• I 1993 ble regelen ytterligere skjerpet ved at skatt for formue over 1 mill. kroner ikke kunne nedsettes til mindre enn 0,6 pst. av det overskytende beløp.

Aarbakke-gruppen (NOU 1991: 17) foreslo å oppheve denne begrensningsregelen. Det ble bl.a. lagt vekt på at lavere skattesatser reduserte behovet for en slik regel. I den grad en mente at formuesskatten oppfyller et selvstendig formål ved siden av inntektsbeskatningen, virket det videre etter Aarbakke-gruppens vurdering lite logisk med en regel som fjerner eller reduserer formuesskatten fordi den skattepliktige inntekten er lav. Regelen gir dessuten motiver til å redusere skattepliktig avkastning av formue (alminnelig inntekt). For skattytere som kan bestemme utbytte mv. selv, gir regelen et motiv til å konsentrere avkastningen i et enkelt år, i stedet for å la den komme som en jevn strøm år for år.

Departementet er enig i Aarbakke-gruppens vurderinger om at denne begrensningsregelen bør oppheves fordi formuesskatten utgjør en selvstendig del av skattesystemet, både av fordelings- og effektivitetsmessige årsaker. At den skattepliktige inntekten til formuesskattyteren relativt sett er lav sammenliknet med nettoformuen, bør derfor ikke i seg selv påvirke størrelsen på formuesskatten. 80/65-prosentregelen har videre fått vesentlig mindre betydning etter innstrammingene de siste årene, både fordi vesentlig færre skattytere er berørt av ordningen, og fordi gjennomsnittlig nedsettelse er redusert. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen at 65-prosentregelen oppheves med virkning fom. inntektsåret 1998.

5.3.7 Verdsettingsreglene for skip

Som omtalt i avsnitt 5.3.3 er det særskilte verdsettingsregler for skip ved formuesligningen, bl.a. at nye skip verdsettes til 55 pst. av kostpris i leveringsåret. Etter gjeldende regler får dermed eiere av skip i ikke-børsnoterte aksjeselskaper først en betydelig nedsettelse i formuesskatten når innholdet i selskapet (skipene) verdsettes og deretter gjennom verdsettelsesrabatten av aksjene for formuesskatteformål.

Etter departementets vurdering er det urimelig at rederne skal få en særskilt rabatt i formuesskatten ved verdsettelsen av skip. Formuesskatten gir dessuten skattemessige motiver til å investere i skip framfor i andre aktiva, noe som medvirker til en ressursbruk som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at takseringsreglene for skip mv. ved formuesligningen endres slik at skip i anskaffelsesåret verdsettes til kostpris redusert med 15 pst. Gjeldende regler for verdsettelse fra og med år 2 foreslås videreført.

5.3.8 Nærmere om virkningen på arveavgiftsgrunnlaget

Etter gjeldende arveavgiftsregler vil oppheving av den særskilte rabatten for ikke-børsnoterte aksjer også øke arveavgiftsgrunnlaget for ikke-børsnoterte aksjer, samt for andeler i ANS og KS. Denne rabatten leder til at den effektive arveavgiftsbelastningen ved generasjonsskifte av særlig store formuer blir langt lavere enn de formelle arveavgiftssatsene skulle tilsi. Arveavgiften kan reduseres ved å opprette et ikke-børsnotert selskap og så plassere aktiva inn i dette selskapet som så arves. En slik særskilt rabatt gis ikke for andre formuesposter før arvefallet, f.eks. boliger, bankinnskudd mv. Det er eksempelvis heller ingen rabatt i arveavgiftsgrunnlaget for børsnoterte aksjer. Regjeringen forslår likevel å oppretteholde denne rabatten i arveavgiftsgrunnlaget. Det vil være mer hensiktsmessig å vurdere dette som en del av en bredere gjennomgang av arveavgiftsreglene på et senere tidspunkt. Endringene i grunnlag og avgiftssatsene kan da ses i sammenheng.

5.4 Fordelingsvirkninger for pensjonister og lønnstakere

I tabellene 5.8-5.13 presenteres empiriske beregninger av fordelingsvirkningene av forslaget til skatteregler for 1998 sammenliknet med referansesystemet for 1998 (lønnsjusterte 1997-regler) for pensjonister og lønnstakere. Beregningene er basert på Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE og tar hensyn til endringer i inntekts- og formuesskatt, samt endringer i barnetrygden. Det er imidlertid ikke mulig å få tatt hensyn til forslagene om å innføre foreldrefradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn også for éninntektsfamilier, bortfall av 65-prosentregelen og endringene i formuesverdsettingen av skip. Fordelingsvirkningene av disse endringene må imidlertid antas å være gunstige. Beregningene er usikre, bl.a. fordi de bygger på et utvalg av alle lønnstakerne og pensjonistene.

I motsetning til rene regneeksempler kan disse beregningene utført på empirisk grunnlag gi informasjon om hvordan forslaget til skatteregler vil slå ut når det tas hensyn til faktiske rentefradrag, faktisk formue, faktisk antall barn mv. på de ulike inntektsnivåene. Det er også gjengitt gjennomsnittlig skatt i referansesystemet for 1998 og netto formue. I tallene for nettoformue har en imidlertid ikke fått tatt hensyn til effekten på formuesgrunnlaget av å oppheve aksjerabattene og å endre verdsettingen av skip.

Samlet sett gir forslaget til inntekts- og formuesskatteregler en skattelette til pensjonister med relativt lave inntekter og en viss skatteskjerpelse særlig for de med høyere inntekter. Tabell 5.8 viser at pensjonistektepar i gjennomsnitt vil få en skattelette på noe under 200 kroner. Tabellen viser også at pensjonistektepar med de laveste inntektene får skattelettelser, mens pensjonistektepar med mer enn 240 000 kroner i inntekt i gjennomsnitt får en viss skatteskjerpelse. Skatteøkningen stiger med personinntekten. Tabell 5.9 illustrerer at ugifte pensjonister i gjennomsnitt vil få en skattelettelse på drøyt 400 kroner. Som for pensjonistekteparene, er det ugifte pensjonister med relativt lave inntekter som får skattelettelser, mens de med noe høyere pensjonsinntekter får økt skatt. Årsaken til at ugifte pensjonister med en personinntekt under 80 000 kroner i gjennomsnitt har negativ beregnet skatt i referansealternativet, er at skattebegrensningsregelen sikrer at de fleste av disse ikke betaler inntektsskatt og at en del av disse er uførepensjonister med barn under 16 år. Barnetrygden regnes som negativ skatt i disse beregningene.

Pensjonister med lave inntekter og beskjeden formue vil få skattelette som følge av endringer i skattebegrensningsregelen for pensjonister og i formuesskatten. Det foreslås også å redusere særfradraget for alder. Dette vil i all hovedsak berøre alderspensjonister med relativt høye inntekter, som får noe økt inntektsskatt. Forslaget er i samsvar med omtalen i Velferdsmeldingen. Reduksjonen i særfradraget omfatter ikke uførepensjonister. Forslagene til endringer i de særskilte skattereglene for pensjonister påvirker ikke den samlede inntektsskatten for pensjonistene, mens de øvrige forslagene til endringer i inntektsskatten innebærer en viss skatteøkning. Omleggingen i formuesskatten gir lettelser for pensjonistene på i størrelsesorden 450 mill. kroner. Samlet sett får pensjonistene lettelser i skatten på formue og inntekt på om lag 240 mill. kroner.

Tabellene 5.10 og 5.11 viser at lønnstakere som gruppe vil få en viss skatteøkning. Tabell 5.10 illustrerer at økningen i skatt for lønnstakerektepar øker med inntekt, og er størst for lønnstakerektepar med samlede personinntekter over 1 mill. kroner. Det skyldes at denne gruppen i gjennomsnitt har høyere nettoformue med et større innslag av aksjer enn de andre gruppene av lønnstakerektepar. Gruppen utgjør om lag 1,2 pst. av alle lønnstakerektepar, samtidig som de har i underkant av 30 pst. av samlet nettoformue. Også lønnstakerektepar med en relativt lav inntekt får en viss skatteøkning, noe som i hovedsak skyldes at barnetrygden holdes nominelt uendret. Tabell 5.11 viser at ugifte lønnstakere samlet sett får en gjennomsnittlig skatteøkning på drøyt 100 kroner.

I tabellene 5.12 og 5.13 presenteres endringene i skatt for lønnstakerektepar og ugifte lønnstakere med barn. Årsaken til at noen lønnstakerektepar med barn og ugifte lønnstakere med barn i gjennomsnitt har negativ beregnet skatt i referansealternativet, er at barnetrygden regnes som negativ skatt. Tabellene viser at skatteøkningen gjennomgående er noe høyere for lønnstakere med barn enn for lønnstakere generelt, noe som hovedsakelig skyldes nominell videreføring av barnetrygden og bortfallet av fradrag for udokumenterte utgifter til pass og stell av barn. Tabell 5.12 illustrerer at lønnstakerektepar med barn samlet sett får en gjennomsnittlig skatteøkning på vel 1 500 kroner. Tilsvarende skatteøkning for alle lønnstakerektepar utgjør vel 900 kroner. Tabell 5.13 viser at ugifte lønnstakere med barn samlet sett får en gjennomsnittlig skatteøkning på om lag 1 300 kroner. Fordelingsprofilen for barnefamiliene er ellers i all hovedsak den samme som for lønnstakerne samlet sett. Tabellene 5.12 og 5.13 viser imidlertid at gjennomsnittsskatten for lønnstakere med barn likefullt er lavere enn gjennomsnittsskatten for lønnstakere samlet sett.

Tabellene 5.8-5.13 illustrerer også at den gjennomsnittlige skattesatsen for pensjonister er vesentlig lavere enn for lønnstakere, og at forskjellen er størst for lave inntekter. Pensjonistektepar har en gjennomsnittsskatt på 20,7 pst. mot 27 pst. for lønnstakerektepar. Enslige pensjonister har en gjennomsnittsskatt på 11,8 pst. mot 26,1 pst. for enslige lønnstakere. De lavere skattesatsene for pensjonister skyldes bl.a. de særskilte skattereglene for pensjonister, jf. avsnitt 5.2.2. Forskjellen i gjennomsnittsskatt er størst for lave pensjoner. Regnet i kroner er forskjellen størst for høye pensjoner. En enslig pensjonist med 250 000 kroner i pensjon som ikke har formue eller andre fradrag enn standardfradrag, vil i 1997 betale om lag 16 900 kroner mindre i skatt enn en tilsvarende lønnstaker. Et pensjonistektepar der den ene ektefellen har 250 000 kroner i inntekt og den andre 100 000 kroner, vil betale om lag 21 700 kroner mindre i skatt i 1997 enn et tilsvarende lønnstakerektepar.

Tabellene viser videre at gjennomsnittsskatten for en lønnstaker er vesentlig lavere enn marginalskatten. Mens høyeste marginalskatt på lønnsinntekter er 49,5 pst., er gjennomsnittsskatten for lønnstakerektepar 27 pst. At gjennomsnittsskatten er lavere enn høyeste marginalskatt, skyldes hovedsakelig at skattesystemet pga. bunnfradrag og toppskatt er progressivt. Toppskatt etter 2. trinn gjelder kun inntekter over 262 500 kroner i klasse 1 i 1997.

5.5 Hovedtrekk i avgiftsopplegget

Som omtalt i St prp nr 1 (1996-97) Skatte- og avgiftsvedtak mener Regjeringen at oppfølgingen av Grønn skattekommisjon bør ses i sammenheng med den varslede merverdiavgiftsreformen. Regjeringen har i sitt arbeid lagt til grunn at det fremmes en egen proposisjon om miljøavgifter og merverdiavgift etter at budsjettet for 1998 er behandlet i Stortinget.

I Salderingsproposisjonen for 1997, ble det redegjort for Finansdepartementets forslag til å endre regelverket for å beregne merverdiavgift på kjøretøy i yrkesmessig utleie. Det ble varslet at forslaget var sendt på høring og at forslaget ville få provenymessige konsekvenser. Finanskomiteens flertall forutsatte at departementet evt. kommer tilbake til Stortinget med konkrete forslag til regelendringer med konsekvensutredninger. Bakgrunnen for å endre forskriften er at dagens merverdiavgiftsregler er utformet slik at kjøp av kjøretøy som har vært utleid eller leaset favoriseres framfor kjøp av andre kjøretøy. Dette skyldes at en utleier eller leaser av nye personkjøretøy kan anskaffe disse til bruk i sin utleie- eller leasingvirksomhet og oppnå fradrag for inngående merverdiavgift (23 pst.) mot å svare investeringsavgift (7 pst). Ved videresalg av kjøretøyet etter minimum 6/8 måneder beregnes ikke merverdiavgift. Alle andre betaler merverdiavgift ved kjøp av personkjøretøy. Blant annet fordi forskjellen mellom satsene for merverdiavgift og investeringsavgift har økt og fordi det generelle rentenivået har sunket, kan man i dag oppnå til dels betydelige avgiftsbesparelser ved salg av kjøretøy etter utløpet av de minstetidene som er fastlagt. I den senere tid har det vært en sterk vekst i kortsiktige leasingavtaler, noe som trolig skyldes gjeldende regler.

Etter høringsrunden finner departementet ikke grunnlag for å endre det opprinnelige forslaget om å forlenge bindingstiden fra 6 og 8 måneder til 36 måneder. Det foreslås gitt et fradrag som tilsvarer 1/36 pr. måned kjøretøyet har vært i utleie/leasingvirksomhet ved videresalg innenfor bindingstiden på 36 måneder. I tråd med finanskomiteens forutsetninger har departementet foretatt nærmere utredninger av konsekvensene. Disse konsekvensutredningene er omtalt i St prp nr 1 (1997-98) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Forslaget innebærer et økt proveny med om lag 500 mill. kroner på årsbasis når omleggingen er fullt innfaset. Fordi det nye regelverket ikke vil gjelde for allerede inngåtte gjenkjøpsavtaler, vil det ta fire år før virkningene er fullt innfaset. Budsjettvirkningen for 1998 kan anslås til i underkant av 200 mill. kroner.

Regjeringen foreslo i Salderingsproposisjonen for 1997 å utvide gjeldende fritak for investeringsavgift for miljøinvesteringer i kommunale avfallsbehandlingsanlegg til også å omfatte kommunale investeringer i kildesorterings- og gjenvinningsutstyr. Dette ble anslått å gi et inntektstap på 7 mill. kroner. Fordi et slikt fritak kunne skape konkurransevridning i forhold til private investeringer, ble forslaget ikke vedtatt i Stortinget. På bakgrunn av behandlingen i Stortinget antas det å være flertall for et utvidet fritak som også gjelder private investeringer. Det foreslås derfor et fritak for både private og kommunale investeringer i kildesorterings- og gjenvinningsutstyr, noe som på usikkert grunnlag er anslått å gi et inntektstap på i størrelsesorden 20 mill. kroner.

Regjeringen foreslår å øke avgiften på brennevin og vin, og avgiften på øl med 10 pst. utover forventet prisvekst. Dette forslaget vil gi et merproveny på om lag 450 mill. i 1998, og om lag 490 mill. kroner på årsbasis.

Videre foreslår Regjeringen å øke avgiften på tobakkprodukter. Avgiften på røyketobakk utgjør i dag snaut 60 pst. av avgiften på sigaretter. Det er ingen faglige eller helsemessige argumenter for slik forskjellsbehandling. Regjeringen ser det som ønskelig med en større grad av likebehandling av avgiftene på røyketobakk og sigaretter. Det foreslås derfor at avgiften på sigaretter, sigarer, snus og skrå økes med 4 pst. utover forventet prisvekst, mens avgiften på røyketobakk økes med 10 pst. Dette forslaget vil gi et merproveny på om lag 315 mill. kroner i 1998 og 345 mill. kroner på årsbasis.

I enkelte sammenhenger har det høye norske avgiftsnivået på alkohol og tobakk blitt trukket fram som et problem i forhold til grensehandelen. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det gitt en omtale av grensehandelens betydning for omfanget av handelslekkasje og virkningene for arbeidsplasser og statlige inntekter. På bakgrunn av tilgjengelig statistikk var hovedkonklusjonen at dagens grensehandel ikke synes å ha medført åpenbare problemer for detaljhandelen og sysselsettingen i grensenære strøk. Grensehandelen utgjør i dag en liten del av den samlede detaljhandelen innenlands, også for særavgiftsbelagte varer som alkohol og tobakk. Økningen i alkohol- og tobakkavgiftene som er foreslått antas ikke å medføre en vesentlig økning i grensehandelen. Det vises til at Sverige har økt avgiftene på bl.a. tobakkvarer kraftig fra 2. halvår 1997.

Satsene i årsavgiften på motorvogner foreslås økt med om lag 9 pst. utover forventet prisvekst. Provenyvirkningen av dette vil for 1998, og på årsbasis, være om lag 330 mill. kroner. I tillegg foreslås det en endring slik at bensindrevne og ikke-bensindrevne kjøretøy mellom 3,5 og 12 tonn ilegges avgift etter samme sats, samt at alle minibusser også ilegges avgift etter denne satsen. For 1998 vil dette medføre en provenyøkning på om lag 8 mill. kroner.

I Regjeringens forslag til budsjett for 1997 ble det foreslått å fjerne kombinerte biler som egen avgiftsklasse under engangsavgiften. Regjeringen foreslår dette også for 1998. Siktemålet med dette er å hindre avgiftsmessige tilpasninger ved at avgiftssystemet motiverer til å kjøpe større og tyngre biler enn transportbehovet tilsier. Det foreslås også enkelte mindre strukturendringer i engangsavgiften på motorvogner. I St prp nr 1 (1997-98) Skatte-, avgifts- og tollvedtak gis det en nærmere evaluering av omleggingen som ble foretatt for bilavgiftene fom. 1996. Fjerning av kombinerte biler som egen avgiftsklasse vil gi et merproveny på om lag 260 mill. kroner i 1998.

For de øvrige særavgiftene foreslås det prisjustering av kvantumssatsene og videreføring av verdisatsene.

Tollen på industrivarer vil bli redusert i tråd med de forpliktelsene som Norge har i henhold til WTO-avtalen fra 1994 og en særskilt WTO-erklæring om tollnedtrapping på IT-produkter. Dette gir et provenybortfall i 1998 på anslagsvis 170 mill. kroner.

Dagens kompliserte tollavgiftsstruktur på industrivarer påfører så vel det offentlige som næringslivet unødige administrative kostnader og fører til utilsiktede vridninger i økonomien. På bakgrunn av dette ga finanskomiteens flertall i Budsjett-innst S nr 16 (1996-97) uttrykk for at samfunnsøkonomiske hensyn tilsier en gjennomgripende revisjon av tollsatsene på industrivarer. Som en oppfølging av dette er det foreslått enkelte mindre endringer i de norske tollsatsene. Blant annet av administrative grunner foreslås det å gjennomføre WTO-avtalen om farmasøytiske produkter på en slik måte at det etableres tollfrihet for alle varenumre i tolltariffen som omfatter produkter dekket av denne avtalen. Det foreslås videre å fjerne enkelte tollsatser som er under 3 pst. Det foreslås også at det gis tollfritak for produkter som har en vilkårlig og ubalansert tollbelastning i forhold til sammenliknbare tollfrie produkter. Dette er tollettelser på områder hvor det ikke foreligger beskyttelsesinteresser. Forslagene anslås å gi et provenytap på 34 mill. kroner i 1998.

5.6 Enkelte trekk ved skatte- og avgiftssystemet

5.6.1 Fordeling og nivå

Tabell 5.14 viser anslag for de totale skatte- og avgiftsinntektene i 1997 fordelt på skattekreditorene stat, kommune og fylkeskommune. Kommunale gebyrer er ikke inkludert i oversikten. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er i 1997 anslått til om lag 450 mrd. kroner. Tabellen viser at om lag 81 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene tilfaller staten. Kommunenes andel er knapt 13 pst., mens fylkeskommunenes andel er drøyt 6 pst. Størstedelen av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter er inntekts- og formuesskatt fra personlig skattytere. Tabellen illustrerer også at godt over 40 pst. av statens inntekter kommer fra merverdiavgift, investeringsavgift og ulike særavgifter. Om lag 25 pst. av statens inntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt og trygdeavgift betalt av personlige skattytere, og drøyt 5 pst. kommer fra inntektsskatt fra bedrifter.

5.6.2 Skatte- og avgiftsinntektenes sammensetning

Figur 5.3 viser utviklingen i skatte- og avgiftsinntektene i perioden fra 1978 til 1997. Det har vært en betydelig økning i de samlede skatte- og avgiftsinntektene i hele denne perioden. Skatte- og avgiftsinntektene har økt reelt med 28 pst. fra 1993 til 1997. Den sterke veksten i disse årene skyldes i all hovedsak konjunkturoppgangen i norsk økonomi og i mindre grad at skatte- og avgiftsreglene er endret.

Sammensetningen av skatte- og avgiftsinntektene har vært relativt stabil i perioden. Andelen fra merverdiavgift og inntektsskatt har økt noe, særlig i løpet av de siste årene. Dette skyldes delvis økt merverdiavgiftssats, men særlig den sterke veksten i etterspørsel, produksjon og sysselsetting siden 1993. Figuren viser også at inntektsskattenes andel av de samlede skatte- og avgiftsinntektene har økt etter skattereformen i 1992. Den sterke veksten i produksjonen og sysselsettingen er en viktig årsak til dette. I figuren ser en også at skatteinntektene fra petroleum er redusert både absolutt og relativt fom. 1986. Dette skyldes delvis oljeprisnedgangen og delvis en omlegging av skattereglene for petroleumssektoren. Inntektene fra Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomhet (SDØE) er ikke inkludert i figur 5.3.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

5.6.3 Skatter og avgifter som andel av BNP

Figur 5.4 viser inntektene fra direkte og indirekte skatter som andel av bruttonasjonalproduktet (BNP) i årene 1978 til 1996 for Norge, Fastlands-Norge, Norden, EU og USA.

Et forhold som må tas i betraktning ved slike internasjonale sammenlikninger er at skattenivået i ulike land vil ha sammenheng med bl.a. i hvilken grad de ulike landene har offentlige eller private pensjonssystemer, og i hvilken grad pensjoner og andre offentlige kontantytelser er skattepliktige. Norge og de andre nordiske landene har et relativt godt utbygd offentlig pensjonssystem sammenliknet med andre OECD-land og stor grad av skatt på pensjoner mv.

Figur 5.4 viser at skattenivået målt i forhold til BNP i Norge har vært på om lag det samme nivået som EU de siste årene (om lag 41 pst. av BNP). Andelen er imidlertid høyere for Fastlands-Norge (om lag 45 pst.). Norge har et skattenivå som er lavere enn gjennomsnittet for de nordiske landene (49 pst.), men vesentlig høyere enn for USA (27 pst.). Figuren viser også at skatte- og avgiftsnivået som andel av BNP i Norge er om lag på samme nivå i 1997 som i 1978, mens skatte- og avgiftsinntektenes andel av BNP synes å ha økt noe både i Norden og EU i samme periode. Skatte- og avgiftsinntektene som andel av BNP i Norden har økt fra om lag 44 pst. av BNP i 1978 til 48 pst. i 1996, mens den tilsvarende økningen for EU er fra 35 pst. til drøyt 40 pst. av BNP.

At skattens andel av BNP er høyere for Fastlands-Norge enn for Norge totalt, skyldes at verdiskapingen i petroleumssektoren er relativt høy i forhold til skatteinntektene fra petroleumssektoren. Årsaken er bl.a. at det har vært store investeringer, slik at flere av oljeselskapene ikke har vært i skatteposisjon. I tillegg til skatteinntektene fra petroleumssektoren får staten også del i verdiskapingen gjennom Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomhet (SDØE), men disse inntektene er ikke inkludert i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

5.6.4 Skatt på formue og eiendom

Statistikk fra OECD viser at den samlede skatten på eiendom og formue er lav i Norge sammenliknet med andre land. Dette illustreres i figur 5.5, som viser den samlede skatten på formue og eiendom i prosent av BNP for Norge, OECD, EU og Norden. Inntektsskatt av fordelen knyttet til å bo i egen bolig og eventuelle avgifter knyttet til fast eiendom (vann, kloakk og renovasjon mv.) inngår ikke i figuren. I den grad det er betydelige variasjoner i forholdet mellom BNP, som er et inntektsbegrep, og nasjonalformue for ulike land, vil skatt på formue som andel av BNP være et mindre egnet mål på nivået på formuesbeskatningen.

¹)Omfatter bl.a. skatt på kapitaltransaksjoner ved kjøp av bolig, betaling ved sjekk, verdipapiromsetning.

²) Tall for 1995.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

Den samlede skatten på formue og eiendom i Norge utgjorde 1,2 pst. av BNP i 1996, mens et veid gjennomsnitt for OECD-landene var 2,8 pst. Østerrike, Belgia, Tyskland, Tyrkia, Tsjekkia, Ungarn og Portugal er de landene som har lavere samlet skatt på formue og eiendom som andel av BNP enn Norge.

Figuren illustrerer at det særlig er eiendomsskatten og dokumentavgiften mv. som er lav i Norge sammenliknet med andre land. I Norge kom en betydelig del av inntektene fra eiendomsskatten i 1996 fra kraftforetak. Husholdningene betaler en mindre andel av eiendomsskatten. Canada, USA og Storbritannia er land med særlig høy eiendomsskatt. Den er i disse landene om lag 3 pst. av BNP.

Den norske avgiften på arv og gaver er også lav i internasjonal målestokk. Formuesskatten er derimot høyere i Norge enn i de øvrige nordiske landene og høyere enn gjennomsnittet for OECD-landene.

5.7 Skatteutgifter

En rekke unntaksregler og særordninger i skatte- og avgiftsreglene bidrar til å redusere de offentlige inntektene. Særreglene representerer en fordel for dem som omfattes, og kan i de fleste tilfellene sidestilles med en tilsvarende utgift over statsbudsjettet i et skattesystem uten unntaksregler. Mens de offentlige utgiftene bestemmes gjennom budsjettbehandlingen, er det i mindre grad en tilsvarende årlig behandling av unntaksregler og særordninger. Reduserte inntekter som følge av unntaksordninger og særregler kalles ofte skatteutgifter.

Skatteutgifter kan defineres som utgifter (i form av tapte skatteinntekter) ved at ulike skattytere eller ulike typer av aktiviteter skattlegges lavere enn det som normalt gjelder (referansesystemet).

Begrepet skatteutgift ble offisielt introdusert første gang i 1968, da USA la fram sitt første skatteutgiftsbudsjett. I 1984 publiserte OECDs skattekomité en rapport som presenterte 11 av medlemslandenes erfaringer med beregninger av skatteutgifter, og denne rapporten ble oppdatert i 1996. Siden 1984 har en rekke land publisert årlige skatteutgiftsbudsjetter. Enkelte land sammenstiller skatteutgiftene med de øvrige utgiftene, mens andre land presenterer skatteutgiftene separat. For Norge har det så langt ikke vært beregnet noen samlet oversikt over skatteutgiftene, men enkelte skatteutgifter (bl.a. redusert el-avgift) har vært medregnet i næringsstøtteberegningene i nasjonalbudsjettet.

Det er vanskelig å beregne størrelsen på skatteutgiftene fordi det må gjøres forutsetninger om hvordan regelverket ville ha vært dersom unntaksbestemmelsene ikke hadde eksistert. Sammenliknet med budsjettutgifter savner en for skatteutgiftene de nøyaktige beregningsunderlagene. Budsjettutgifter kan observeres og måles i regnskapene. Dette er ikke tilfelle for skatteutgiftene.

Skatteutgifter kan omfatte de direkte virkningene av lavere skattesatser (statisk beregningsmetode) og mer dynamiske virkninger som har sammenheng med at lavere skattesatser mv. påvirker bedriftenes og husholdningenes atferd. I praksis vil atferdseffektene være vanskelige å anslå. I de fleste land brukes derfor statiske beregningsmetoder. Den mest brukte av disse metodene kalles inntektstapsmetoden, og går ut på å anslå reduksjonen i de offentlige inntektene (det tapte provenyet) som følge av en gitt bestemmelse.

Ved å beregne skatteutgifter vil en få et mer helhetlig og fullstendig bilde av de offentlige utgiftene. En oversikt over skatteutgiftene kan bidra til at de i større grad vurderes på linje med øvrige utgifter.

Det bør på denne bakgrunn settes i gang et arbeid med å anslå skatteutgifter i det norske skatte- og avgiftssystemet med sikte på en presentasjon av beregningene i Nasjonalbudsjettet 1999.

5.8 Nærmere om enkelte skattespørsmål mv.

5.8.1 Evaluering av aksjegevinstbeskatningen

Finansdepartementet sendte 19. september 1996 ut et høringsnotat om aksjegevinstbeskatningen. I notatet ble det foretatt en bred gjennomgang og evaluering av RISK-metoden samt en vurdering av forbedringsmulighetene. Høringsfristen utløp 19. desember 1996.

Finansdepartementet har gjennomgått de 36 innkomne høringsuttalelsene og foretatt en foreløpig vurdering av disse.

RISK-metoden innebærer en justering av inngangsverdien for aksjene med endringer i tilbakeholdt kapital i selskapet (Regulering av Inngangsverdien med Skattlagt Kapital). I den grad verdistigning på aksjer reflekterer økning i tilbakeholdt overskudd, vil gevinstbeskatning av forskjellen mellom salgsverdi og anskaffelsesverdi innebære dobbeltbeskatning av selskapet og aksjonærene. RISK-metoden er innført for å hindre slik dobbeltbeskatning ved at en økning i tilbakeholdt overskudd fører til at inngangsverdien for aksjene justeres opp. Tilsvarende vil inngangsverdien bli redusert hvis skattlagt kapital i selskapet reduseres. Siktemålet er således at hele aksjegevinsten skal komme til beskatning ved salg av aksjen. Uten nedjustering ved uttak, ville inngangsverdien blitt for høy og den skattepliktige gevinsten tilsvarende for liten.

Et flertall av høringsinstansene som har tatt standpunkt går inn for å videreføre RISK-metoden. Dette gjelder både høringsinstanser som representerer ulike deler av næringslivet og organisasjoner som organiserer småsparere. Nesten alle høringsinstanser som går inn for å videreføre RISK-reglene, legger vekt på metodens treffsikkerhet i forhold til alle de skisserte alternative metodene. De fleste av høringsinstansene mener at reglene bør gjøres mindre kompliserte og/eller enklere å praktisere dersom de skal videreføres. Dette gjelder også de som legger avgjørende vekt på metodens treffsikkerhet.

Et flertall av høringsinstansene som går inn for å videreføre RISK-systemet, viser til at det ligger eller bør ligge betydelige forenklingsmuligheter i en mulig etablering av maskinelle rutiner for å registrere kostpris og RISK-verdier på aksjonærnivå, eventuelt med beregning av aksjegevinster. Flere instanser anmoder om at mulighetene for sentral dataregistrering utredes nærmere.

Ni høringsinstanser fraråder å videreføre RISK-reglene. Et flertall av disse er knyttet til ligningsetaten. Den gjennomgående begrunnelsen for å fraråde videreføring av RISK-metoden, er at den innebærer meget kompliserte gevinst- og tapsberegningsregler som medfører store problemer både for aksjonærene, selskapene og for skattemyndighetene. Disse høringsinstansene angir at de framlagte forslagene til å forenkle systemet bare i begrenset utstrekning kan avhjelpe disse problemene, og ikke uten at det vil gå ut over reglenes treffsikkerhet.

Både fra høringsinstanser som primært mener at RISK-metoden bør videreføres og fra instanser som primært går inn for alternative metoder, er det lagt vekt på de forenklingsgevinstene som kan ligge i å utvikle et sentralt register for å registrere kostpris og RISK-beløp på aksjonærnivå, evt. med mulighet for maskinell aksjegevinstberegning. I oppfølgingen av høringsnotatet har departementet lagt til grunn at en ikke skal ta stilling til om RISK-metoden skal videreføres før mulighetene for å etablere et aksjonærregister er nærmere utredet. En har herunder også tatt i betraktning at dersom det fortsatt skal gjelde regler om aksjegevinstbeskatning, vil det være behov for et aksjonærregister - også for det tilfellet at en skulle gå bort fra RISK-metoden.

Det er derfor nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra Skattedirektoratet, Verdipapirsentralen og Finansdepartementet som skal utrede mulighetene for å etablere et sentralt aksjonærregister som kan gi grunnlag for maskinell gevinstberegning. Herunder skal det bl.a. utredes hvilke fordeler et slikt register kan gi sett i forhold til de ressursene det vil kreve å etablere og drive registeret. Gruppens rapport skal danne grunnlag for den endelige vurdering av om, og evt. i hvilken form, RISK-metoden bør foreslås videreført. Saken kan deretter legges fram for Stortinget i løpet av 1998 slik at endringer kan tre i kraft fra og med 1999. Arbeidsgruppens frist for å avgi rapport er derfor fastsatt til 1. mai 1998.

På det nåværende tidspunkt finner departementet ikke grunnlag for for å fremme forslag om mindre endringer i RISK-reglene eller de øvrige reglene om aksjegevinstbeskatningen. Det vises ellers til den mer omfattende gjennomgangen i Ot prp nr 1 (1997-98).

5.8.2 Beskatning av naturalytelser

Generell gjennomgang

Finanskomiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen fremmet i Budsjett-innst S IV (1996-97) om Revidert nasjonalbudsjett 1997 følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 1998 gjennomgå reglene for beskatning av naturalytelser med sikte på forenklinger og forbedringer av systemet.»

Forslaget ble vedtatt i Stortinget 20. juni 1997.

Finansdepartementet igangsatte i vår arbeidet med en generell gjennomgang av forskrift av 2. september 1977 nr. 2 om skattefritak for visse naturalytelser (naturalytelsesforskriften). Departementet vurderer i den forbindelse behovet for en ny revidert forskrift. Det tas sikte på å ha ferdig et høringsnotat i løpet av 1998. For en nærmere redegjørelse for det videre arbeidet vises til omtale i Ot prp nr 1 (1997-98).

Opplæring/utdannelse som helt eller delvis dekkes av arbeidsgiver

På bakgrunn av Innst S nr 158 (1996-97) vedtok Stortinget den 22. april 1997 følgende:

«Stortinget ber Regjeringen i Nasjonalbudsjettet for 1998 legge fram en prinsipiell og konkret gjennomgang av skatteplikten når det gjelder opplæring/utdanning som helt eller delvis dekkes av arbeidsgiver.»

Utdannelsesutgifter kan dekkes på flere måter. Ofte vil utdannelsen være helt eller delvis dekket ved offentlig støtte eller ved støtte fra andre, f.eks. ved ulike stipendordninger. I de tilfeller arbeidsgiver dekker utdannelsen, vil det være spørsmål om skatteplikt for arbeidstakeren for den fordel som kan ligge i denne dekningen. Beskatningen i de ulike tilfellene er nærmere omtalt i Ot prp nr 1 (1997-98). Konklusjonen er at den gjeldende praksis i hovedsak gir tilstrekkelig rom for at arbeidsgiver dekker utgifter til utdannelse uten at det oppstår skatteplikt for arbeidstakeren. Departementet anser derfor ikke at det er hensiktsmessig å foreta noen omfattende endring av praksis.

5.8.3 Beskatning av utenlandstillegg

Skattemyndighetene tok tidligere i år opp spørsmålet om skatteplikt og trekkplikt på overskudd på utenlandstillegg. En nærmere gjennomgang av saken har avdekket at det er usikkert om praktiseringen av regelverket i forhold til forskjellige grupper som tilstås utenlandstillegg er i samsvar med skattelovgivningens prinsipp om at overskudd på ulike godtgjørelser skal komme til beskatning.

Etter gjeldende rett er overskudd på godtgjørelser som en arbeidstaker får ved utestasjonering skattepliktig som lønn. Merutgifter som følge av utestasjonering er fradragsberettiget dersom de er pådratt til inntekts ervervelse. For offentlige tjenestemenn er det innført en særregel i skatteloven om sjablonmessig behandling av utgiftsgodtgjørelser for utestasjonerte ved at godtgjørelse til å dekke økte levekostnader som utbetales til norske tjenestemenn ikke anses som inntekt. Departementet kan utforme nærmere regler om hva som skal regnes for å være godtgjørelse til dekning av slike kostnader.

På denne bakgrunn går Regjeringen inn for at den framtidige skattleggingen av utenlandstillegg skal baseres på likebehandling, uten noe skattefritak for overskudd på utenlandstillegg, og med nærmere retningslinjer for bedømmelsen av evt. overskudd. Finansdepartementet arbeider nå med dette spørsmålet i samråd med berørte departementer. Dette arbeidet vil ta noe tid.

I praksis har de aktuelle arbeidstakere og arbeidsgivere i stor grad lagt til grunn skattefritak ut fra en liberal forståelse av regelverket. Derfor går Regjeringen inn for at en eventuelt endret skattemessig behandling av utenlandstilleggene ikke skal skje før fom. inntektsåret 1999. For 1997 og 1998 foreslår en således å videreføre gjeldende praksis.

5.8.4 Skattemessig behandling av ansattes kjøp av aksjer og grunnfondsbevis i egen bedrift

Regelen om skattefri fordel ved ansattes kjøp av aksjer og grunnfondsbevis i bedriften er regulert i naturalytelsesforskriften. Her framgår det at hvis ansatte får kjøpe aksjer til underkurs, er dette å regne som kompensasjon for arbeid. Den skattepliktiges fordel settes til differansen mellom reell markedsverdi redusert med 20 pst. og den pris den ansatte må betale. Den skattefrie fordelen kan imidlertid maksimalt utgjøre 1 000 kroner.

I Dokument nr. 8: 102 (1995-96) foreslo stortingsrepresentantene Per-Kristian Foss og Erna Solberg bl.a. å utvide skattefritaket for ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift til underkurs. I forslaget er det vist til et tilsvarende forslag i Dokument nr. 8: 28 (1993-94), der begrunnelsen var knyttet til at dette ville stimulere til sterkere medeierskap i egen arbeidsplass som et bidrag til sterkere spredning av eierskap i norske bedrifter.

Finanskomiteens innstilling til dette forslaget er gitt i Innst S nr 49 (1996-97), og Stortinget vedtok at forslaget skulle oversendes Regjeringen for videre vurdering.

Da et tilsvarende forslag ble fremmet i Dokument nr. 8: 28 (1993-94) av stortingsrepresentantene Per-Kristian Foss, Jan P. Syse og Erna Solberg, gikk flertallet i finanskomiteen mot forslaget, bl.a. med følgende begrunnelse:

«Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemmene frå Høgre, Kristeleg Folkeparti, Venstre og representanten Bråthen, er av den oppfatning at ei utviding av ordninga med skattereduksjon gjennom sal av aksjer til underkurs har uheldige verknader på nøytraliteten i skattlegginga av personar. Forslaget vil endå sterkare favorisere ein spesiell type arbeidsvederlag og vil vere knytta til spesielle selskapsformer. Ordninga vil vere spesielt gunstig for større aksjeselskap med solid eigenkapital.»

Etter departementets syn har disse vurderingene like stor vekt i dag. Ved utformingen av skattereformen ble det lagt vesentlig vekt på likebehandling i skattesystemet, bl.a. ved at lønn og annen kompensasjon for arbeid beskattes mest mulig likt, uavhengig av i hvilken form de er gitt. Dette er en linje en bør holde fast ved.

Ordningen med skattelette for ansattes kjøp av aksjer og grunnfondsbevis til underkurs er et «frynsegode» som innebærer en særbehandling av denne avlønningsformen i forhold til kontant lønn. Dette skaper ulikhet i beskatningen av arbeidstakere. I tillegg vil denne formen for avlønning være knyttet til spesielle selskapsformer, og trolig være mest aktuell i større selskaper med en viss soliditet. Dersom bedrifter ønsker å stimulere de ansatte til større innsats eller å bidra til økt medinnflytelse gjennom gunstige aksjekjøp, bør dette skje uten skattemessig særbehandling.

På denne bakgrunn foreslås det ikke en utvidelse av dagens ordning med skattelette ved ansattes kjøp av aksjer eller grunnfondsbevis til underkurs.

Fra og med inntektsåret 1996 ble det innført nye regler om beskatning av opsjoner i arbeidsforhold. Reglene innebærer at fordelen ved en opsjon beskattes som lønnsinntekt allerede når opsjonen blir tildelt. Formålet med denne endringen var å begrense bruken av opsjoner med en betydelig verdi til ledere. Det var derimot ikke formålet å ramme bruken av moderate opsjonsordninger som gjelder alle eller et flertall av de ansatte i bedriften. Regjeringen foreslår derfor at tildelingsbeskatningen begrenses til opsjoner med høy verdi, ved at opsjoner i arbeidsforhold som har en beregnet verdi inntil 250 000 kroner ikke beskattes ved tildelingen. Vilkåret er at de ansatte i bedriften har fått tilbud om opsjoner etter en generell ordning. Verdien av disse opsjonene vil imidlertid bli skattlagt som lønn når opsjonen blir innløst. Det vises til nærmere omtale i Ot prp nr 1 (1997-98).

5.8.5 Skatte- og avgiftsregler for frivillige organisasjoner

I juli 1997 sendte Finansdepartementet ut et høringsnotat om skattelempninger for frivillige organisasjoner. Gjeldende skatte- og avgiftsregler for frivillige organisasjoner ble gjennomgått og mulighetene for forenklinger og lempninger ble vurdert. Høringsfristen utløp 12. september 1997.

Departementet foreslår følgende endringer i skatte- og avgiftsreglene for frivillige organisasjoner:

• fritak for arbeidsgiveravgift for ansatte som tjener inntil 30 000 kroner i organisasjoner som har samlede lønnsutgifter på inntil 300 000 kroner

• forenklinger i regelverket knyttet til organisasjonenes ansvar som arbeidsgivere, ved å innføre en forenklet lønnsblankett som fungerer både som lønns- og trekkslipp, trekkbetaling og lønns- og trekkoppgave

• grensen for merverdiavgiftsplikt og skatt på næringsinntekt dobles, fra dagens 70 000 kroner til 140 000 kroner i året

Det vises til nærmere omtale i Ot prp 1 (1997-98).

I Dokument nr. 8: 35 (1996-97) ble det fremmet forslag om å innføre inntektsfradrag for gaver til frivillige organisasjoner tilsvarende ordningen for gaver til bestemte forskningsinstitutter. Forslaget ble fulgt opp av finanskomiteen i Innst S nr 286 (1996-97). I forbindelse med behandlingen av innstillingen fra finanskomiteen vedtok Stortinget å be Regjeringen skissere forslag til retningslinjer for en ordning med fradrag i inntektsfastsettelsen for gaver til frivillige organisasjoner.

Etter en samlet vurdering av en generell fradragsordning for gaver til frivillige organisasjoner, vil departementet ikke anbefale at det innføres en slik ordning. I skattereformen var man opptatt av å redusere antallet fradragsposter. Innføring av inntektsfradrag for bidrag til frivillige organisasjoner vil være et skritt i motsatt retning. Videre bør ikke skattesystemet brukes til å stimulere bidrag fra privatpersoner til ulike gode formål, herunder foreningsliv. Det er gjennom direkte tilskudd at staten kan bidra til de gode formål, noe den i stor grad også gjør i forhold til en rekke frivillige organisasjoner. Frivillige, private gaver bør gis av beskattet inntekt eller formue, og ikke gi lettelser i inntektsskatten. Regjeringen mener at det i stedet bør satses på andre tiltak som gir en bedre styring av den statlige innsatsen overfor frivillige organisasjoner.

Det vises til nærmere omtale i Ot prp 1 (1997-98), hvor det i samsvar med Stortingets vedtak også drøftes hvordan en evt. slik ordning med inntektsfradrag for gaver til frivillige organisasjoner kan utformes.

5.8.6 Flytting av beløpsgrenser fra skatteloven til skattevedtaket

Regjeringen legger fram forslag om å flytte vedtakene om beløpsgrensene for klassefradrag, minstefradrag og foreldrefradrag, samt beløpsgrensene i skattereduksjonsregelen for skattytere med liten skatteevne fra skatteloven til Stortingets skattevedtak. Det vises til forslag til endringer i Stortingets skattevedtak i St prp nr 1 (1997-98) og til nærmere omtale av forslaget i Ot prp nr 1 (1997-98).

5.8.7 Skatt i delte og ikke-delte selskaper

I Budsjett-innst S IV (1995-96) ba finanskomiteen om en analyse av enkelte sider ved delingsmodellen:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Rød Valgallianse, viser til at Småbedriftsutvalget som ble nedsatt av Regjeringen etter vedtak i Stortinget, bl.a. peker på behovet for en analyse av delingsmodellens virkninger på flere forhold. Blant disse er om:

• kompleksiteten har utviklet seg slik at dette er et reelt problem for små bedrifter.

• hvilke endringer i organisasjonsform som har funnet sted som følge av delingsmodellen og i hvilken grad dette er skattemessige tilpasninger med betydelige økonomiske konsekvenser.

• hvilke konklusjoner gir analyser av nyere data om beskatning av aktive kontra passive eiere grunnlag for?

• utilsiktede virkninger av at beregnet personinntekt i visse tilfeller påvirker trygdeytelser mv.

Flertallet vil be Regjeringen følge opp Småbedriftsutvalgets vurderinger og foreta en analyse i tråd med ovennevnte og legge resultatet fram for Stortinget.»

Med unntak av det tredje strekpunktet, ble finanskomiteens merknader fulgt opp i Revidert nasjonalbudsjett 1997. Det tredje strekpunktet skulle etter planen omtales i Nasjonalbudsjettet 1998. Framdriftsplanen ble utformet slik at det skulle være mulig å utnytte 1995-data i sammenlikningen av aktive og passive eiere. Det har imidlertid ikke vært mulig for Statistisk sentralbyrå å klargjøre 1995-materialet tidsnok til at det kan brukes i hovedanalysen knyttet til det tredje strekpunktet. Statistisk sentralbyrå har redegjort for dette i brev til departementet av 4. september 1997.

Departementet mener at det er viktig å sammenlikne delte og ikke-delte selskaper også på 1995-data, spesielt fordi det ble foretatt en rekke endringer i delingsmodellen med virkning fom. inntektsåret 1995. Det er videre av stor betydning å følge utviklingen i delte og ikke-delte selskaper over en noe lenger tidsperiode.

Departementet har på denne bakgrunnen valgt å utsette presentasjonen av analysene inntil 1995-tallene kan benyttes. En mulighet er å legge analysene fram i Revidert nasjonalbudsjett 1998.

5.8.8 ESA og arbeidsgiveravgiften

Som omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1997 har EFTAs overvåkningsorgan ESA vurdert den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften i forhold til EØS-avtalen. Arbeidsgiveravgiften blir i dag beregnet med forskjellige satser i fem geografiske soner avhengig av arbeidstakerens bosted. Avgiftssatsen varierer fra 14,1 pst. i sone 1 (sentrale strøk i Sør-Norge) til 0 pst. i sone 5 (Finnmark og syv kommuner i Nord-Troms).

ESA offentligjorde 14. mai 1997 sitt forslag til endringer som etter ESAs syn er nødvendige for at ordningen skal kunne anses som forenlig med statsstøtteregelverket i EØS-avtalen.

Etter ESAs syn kan hovedtrekkene i ordningen med lavere arbeidsgiveravgift i distriktene videreføres som en kompensasjon for store transportkostnader. ESA mener imidlertid at ordningen må endres på enkelte punkter slik at noen bedrifter i distriktene må betale høyeste sats uavhengig av arbeidstakerens bosted. Dette gjelder skipsbygging, kraftforsyning, petroleumsvirksomhet, enkelte bergverksbedrifter, produksjon av en bestemt type stål, telekommunikasjon, lastebiltranport med mer enn 50 ansatte og finansielle foretak som driver internasjonal virksomhet.

ESAs forslag innebærer at bedrifter innenfor disse virksomhetene som ligger utenfor avgiftssone 1, samlet må betale i størrelsesorden 285-360 mill. kroner i økt arbeidsgiveravgift. Av dette gjelder drøyt 200 mill. kroner bedrifter innen kraftproduksjon, petroleumsvirksomhet og tjenesteyting.

ESA ber videre Norge vurdere om enkelte kommuner i avgiftssone 2 nær de store byene i Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal og Hedmark burde være i sone 1, slik at det betales avgift etter høyeste sats for arbeidstakere som er bosatt her. Hvilken provenyeffekt dette vil ha, er ikke beregnet.

Regjeringen anser arbeidsgiveravgiften for å være en del av det generelle skatte- og avgiftssystemet og at den derfor ikke omfattes av EØS-avtalen. Ordningen er et viktig og treffsikkert distriktspolitisk virkemiddel som er næringsnøytralt, forutsigbart og administrativt lite krevende. Regjeringen mener de gode egenskapene ved ordningen vil svekkes med ESAs forslag til endringer. Stortingets EØS-utvalg ble i et møte 20. mai 1997 gjort kjent med Regjeringens standpunkt.

I brev til ESA datert 11. juli 1997 avviser Regjeringen ESAs forslag og gjør rede for det norske synet. Det refereres bl.a. til egenskaper ved den differensierte arbeidsgiveravgiften som er karakteristiske også for andre generelle skatter og avgifter. Det pekes dessuten på at arbeidsgiveravgiften har vært differensiert siden 1975 og at ordningen ikke er begrenset i tid. Sammen med det øvrige skattesystemet og inntektssystemet for kommunene tar den differensierte arbeidsgiveravgiften sikte på å bidra til en jevnere fordeling av inntekter og sysselsettingsmuligheter.

ESA kan, etter å ha vurdert Norges svar, velge å iverksette en formell saksgang og fatte et vedtak hvor Norge pålegges å gjennomføre de angitte endringene i arbeidsgiveravgiften. Dette vil trolig tidligst kunne skje i begynnelsen av 1998. Hvis Norge heller ikke etterkommer et slikt evt. vedtak, kan ESA bringe saken inn for EFTA-domstolen. I så fall vil EFTA-domstolen med endelig virkning avgjøre spørsmålet etter å ha vurdert partenes argumenter.

5.8.9 Utredning om flat skatt

Stortingsflertallet, alle unntatt representantene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgalianse, vedtok i vår å be Regjeringen fremme en utredning om ulike fordeler og ulemper ved et mer proporsjonalt skattesystem våren 1998. I Innst S nr 257 (1996-97) heter det bl.a.:

«Flertallet vil be om at Regjeringen legger fram en mer omfattende utredning av ulike fordeler og ulemper ved omlegging til et mer proporsjonalt skattesystem, herunder både en mer rendyrket flat skattemodell med faste bunnfradrag og et system med ulike fradragsordninger kombinert med en flatere satsstruktur. Flertallet legger til grunn at en slik analyse må drøfte forholdet til næringsbeskatning, delingsmodellen, mulighetene for betydelige forenklinger for lønnstakeres skatteregler, grensedragningen mellom skattepliktige og skattefrie inntekter, samt forholdet til fordelingspolitikken.

Flertallet forutsetter at en slik departementsutredning også inneholder analyser av ulike konsekvenser for næringsdrivende og lønnstagere, samt provenyvirkninger for staten.

Flertallet vil be om at forholdet til lønnsdannelse og lønnsstruktur ved alternative typer skattereformer også inngår som et ledd i vurderingen.»

Departementet vil vise til at komiteen har bedt om en omfattende utredning som reiser flere kompliserte problemstillinger som krever god faglig analyse. Etter departementets vurdering vil det være en hensiktsmessig utredningsform å oppnevne et ekspertutvalg med representanter bl.a. fra forsknings- og universitetsmiljøer.

Regjeringen er bedt om å legge fram utredningen som egen sak våren 1998. Etter departementets vurdering tilsier imidlertid omfanget og kompleksiteten i oppdraget at et eventuelt ekspertutvalg bør få frist til høsten 1998 med å legge fram en utredning. I så fall er det mest realistisk at saken legges fram for Stortinget våren 1999.