1 Innledning
Lik rett til utdanning er et kjernepunkt i utdanningspolitikken. Utdanningssystemet har som overordnet målsetning å gi hvert enkelt individ opplæring og utdanning med høy kvalitet, uavhengig av egen og foreldrenes økonomi, sosiale forhold, alder, kjønn og bosted. Dette skal sikre samfunnet kompetanse og utdannet arbeidskraft, noe som er viktig blant annet for et godt fungerende arbeidsmarked og samfunnets verdiskaping.
Ved å dekke levekostnadene i en periode da elever og studenter er uten inntekt, er systemet for utdanningsstøtte et sentralt utdanningspolitisk virkemiddel. Gjennom sine grenseflater mot andre velferdsordninger ivaretar regelverket for utdanningsstøtte også visse sosialpolitiske, bistandspolitiske og distriktspolitiske hensyn.
Flere aktører medvirker i forvaltningen av utdanningsstøtten. Utdannings- og forskningsdepartementet har det overordnede ansvaret og skal sørge for en hensiktsmessig utvikling og styring av virkemidlene på området. Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen) er underlagt departementet og har det forvaltningsmessige ansvaret knyttet til utbetaling av støtte og tilbakebetaling av studielån. De norske lærestedene medvirker til den praktiske gjennomføringen av forvaltningen, bl.a. gjennom rapportering til Lånekassen og ved å gi elever og studenter informasjon om deres rettigheter. Statens innkrevingssentral (SI) har et ansvar for innkreving av misligholdte studielån.
Det er avgjørende at Lånekassen, som en viktig samfunnsinstitusjon, har en organisering og teknologisk infrastruktur som sikrer god kvalitet på tjenestene som tilbys brukerne. I denne stortingsmeldingen presenteres Regjeringens strategi for å oppnå en mer brukerrettet og effektiv Lånekasse. Følgende forhold ligger til grunn for meldingen:
For å redusere risikoen for sammenbrudd i IKT-systemene og for å muliggjøre en økning av kvaliteten på oppgaveutførelsen, har Lånekassen presentert for Utdannings- og forskningsdepartementet et behov for en gjennomgripende fornyelse av organisasjonens IKT-system. Departementet har utredet omfang, kostnader og risiko ved å imøtekomme moderniseringsbehovet i Lånekassen. Hovedtrekkene fra dette arbeidet blir presentert i denne stortingsmeldingen.
Legitimiteten for offentlig produksjon av velferdsgoder er avhengig av at staten som tjenesteprodusent imøtekommer brukernes forventninger til kvalitet og service. Brukerne av Lånekassens tjenester må få den kvaliteten de etterspør, samtidig som det er viktig å sikre at denne kvaliteten ikke koster staten, og dermed befolkningen, mer enn nødvendig.
1.1 Fremtidens Lånekasse
Regjeringen ønsker å legge nye kvalitetskrav til grunn for forvaltningen av utdanningsstøtten. Målet er å oppnå betydelige forbedringer på følgende områder:
Informasjon og tilgjengelighet
Kommunikasjonen med Lånekassen vil skje via valgfri kommunikasjonskanal (brev, e-post, sms, telefon). Det vil være døgnåpen elektronisk informasjonstjeneste med omfattende simuleringsmuligheter (for eksempel muligheten til å undersøke hvor mye studielån en kan få gitt visse forutsetninger). Alle typer søknadsskjemaer skal kunne leveres elektronisk.
Fleksibilitet
Brukerne skal oppleve stor grad av fleksibilitet i søknadsprosessen. Eksempelvis skal brukeren få automatisk tilbakemelding om at søknaden er mottatt, samt tilbakemelding om forventet saksbehandlingstid. Brukerne skal kunne velge løsning for å signere gjeldsbrev (på papir som i dag eller via elektronisk signatur). Lånekassens brukere skal gis økte muligheter til selvbetjening slik de er blitt vant til i sine ordinære nettbanker. Gjennom en egen nettside skal det gis døgnåpen tilgang til alle opplysninger om eget kundeforhold i Lånekassen. Brukerne skal dessuten selv kunne innvilge seg betalingslettelser via Internett i de tilfeller der dokumentasjon ikke er påkrevd for å få innvilget slike lettelser.
Effektivitet
Mulighetene som ligger i teknologisk utvikling, blant annet når det gjelder automatisk søknadsbehandling, vil innebære kortere saksbehandlingstid, kortere ventetid på telefon og direkte overføring av støttebeløp til brukerens konto. Informasjon som er nødvendig for søknadsbehandlingen skal så langt det er mulig innhentes direkte fra andre dataregistre.
Sikkerhet
Pålitelighet, likebehandling og sikkerhet mot misbruk av personopplysninger er grunnleggende kriterier for offentlig forvaltning i alle sammenhenger og skal ligge til grunn også i den fremtidige forvaltningen av utdanningsstøtten.
Regjeringen mener at offentlige virksomheter i større grad enn i dag bør konsentrere seg om utførelsen av sine definerte kjerneoppgaver. I tråd med dette legges det opp til at Lånekassen skal ha hovedfokus på de mest sentrale arbeidsoppgavene og overlate utførelsen av støtteaktiviteter til andre aktører som har bedre forutsetninger for å løse disse, forutsatt at dette legger til rette for høyere kvalitet og effektivitet i utførelsen av begge oppgavetypene.
Kvalitetsforbedringene som er presentert ovenfor, kan ikke realiseres med dagens IKT-system. Regjeringen presenterer i denne stortingsmeldingen et opplegg for fornyelse av Lånekassens IKT-system.
1.2 Meldingens avgrensninger
Meldingens innhold er brukerretting og effektivisering av forvaltningen av utdanningsstøtten. Det er nødvendig å avgrense meldingen i forhold til enkelte beslektede tiltak som enten har vært diskutert i Norge, eller som praktiseres i sammenlignbare land:
Det skal eksistere en Lånekasse også i fremtiden
I meldingen er det lagt til grunn at det også i fremtiden skal være et organ underlagt Utdannings- og forskningsdepartementet som har forvaltning av utdanningsstøttesystemet som oppgave. I Australia og New Zealand administreres for eksempel utdanningsstøtteordningene av organer som tilsvarer de norske offentlige servicekontorene. I Finland er utdanningsstøtten lagt inn som en egen avdeling under Folkpensionsanstalten som tilsvarer det norske Rikstrygdeverket. Spørsmål knyttet til å integrere Lånekassen i en annen offentlig etat blir ikke vurdert i denne meldingen.
Ingen substansielle endringer i innholdet i regelverket
Stortingsmeldingen har ikke som formål å vurdere brukernes rettigheter i henhold til regelverket for utdanningsstøtte. Dette innebærer at endringer i teknologisk infrastruktur og organisering i utgangspunktet skal kunne realiseres innen eksisterende regelverk for tildeling av støtte og tilbakebetaling av utdanningslån, og ikke representere noe hinder i forhold til å implementere endringer i dette.
Utdanningsstøtte skal fortsatt være et statlig ansvar
Det er lagt til grunn at staten fortsatt skal ha ansvaret for å tilby og finansiere utdanningsstøtteordningene. Det vil være statlige midler som tildeles i stipend og lånes ut også i fremtiden, og det vil være statens ansvar at brukerne får ytelsene de har krav på i henhold til regelverket.
Det skal ikke legges opp til salg av fordringsmassen (verdipapirisering)
Verdipapirisering, eller salg av fordringsmassen, blir ikke vurdert i stortingsmeldingen. Verdipapirisering innebærer at fordringsmasser av ulike slag, som for eksempel en portefølje med ikke-forfalte lån, selges til et foretak hvis virksomhet er begrenset til å eie fordringene og til å finansiere ervervet gjennom utstedelse av obligasjoner eller liknende verdipapirer.
Grensesnittene mot andre velferdsordninger vurderes ikke
Regelverket for utdanningsstøtte ivaretar også enkelte sosialpolitiske, bistandspolitiske og distriktpolitiske hensyn. Grenseoppgangen mot andre velferdsordninger, spesielt ordningene som er regulert gjennom folketrygden, reiser flere dilemmaer om hvor det er mest hensiktsmessig at ulike stønadsformer er regulert. Folketrygdloven og utdanningsstøtteloven kan gli over i hverandre uten å være sammenfallende, og de utdanningssøkende kan i visse tilfeller ha krav på ytelser etter begge ordninger. Utdanningsstøtten er en del av et større offentlig velferdssystem, men det ligger utenfor denne stortingsmeldingen å vurdere grensesnittene mellom utdanningsstøtten og andre velferdsordninger, og den totale velferdssituasjonen for de utdanningssøkende.
1.3 Sammendrag
Regjeringen ønsker å legge nye kvalitetskrav til grunn for forvaltningen av utdanningsstøtten slik at brukerne vil oppleve en høy servicegrad og korte saksbehandlingstider. Forbedringene skal realiseres gjennom en moderniseringsstrategi som er i tråd med modellen «Kjernelånekassen», slik den er beskrevet i Utdannings- og forskningsdepartementets rapport Moderniseringsstrategier for forvaltning av studiestøtten. Rapporten følger som utrykt vedlegg til meldingen.
Modellen «Kjernelånekassen» innebærer at lånekassen primært skal ivareta søknadsbehandling, regelverksforvaltning og økonomiforvaltning knyttet til utdanningsstøtteordningene. Øvrige aktiviteter som skal støtte opp under disse kjerneoppgavene, skal som hovedregel settes ut til andre aktører. Vurdering av utkontraktering av støttefunksjoner skal i tillegg til de strategiske vurderingene som ligger i realiseringen av «Kjernelånekassen» gjøres gjenstand for kost/nyttevurderinger. Utkontraktering skal skje dersom disse vurderingene viser at aktivitetene vil bli utført med tilsvarende eller høyere kvalitet og effektivitet totalt sett for virksomheten.
Regjeringen presenterer i denne stortingsmeldingen et opplegg for fornyelse av IKT-systemet i Lånekassen. Nytt IKT-system vil redusere risikoen for driftssammenbrudd og muliggjøre økt kvalitet i oppgaveutførelsen. Finansieringen av fornyelsesprogrammet skal delvis skje gjennom løpende uttak av gevinster etterhvert som mer effektive systemer implementeres, delvis gjennom omdisponering av midler som allerede er på Lånekassens driftsbudsjett og delvis gjennom en tilleggsbevilgning på om lag 100 mill. kroner som vil bli foreslått bevilget over statsbudsjettet i årene 2005-07.
Behovet for et mer tydelig organisatorisk skille mellom Lånekassens myndighetsrettede og brukerrettede oppgaver har blitt vurdert i denne stortingsmeldingen. Regjeringens konklusjon er at det nå er mest hensiktsmessig å gjennomføre moderniseringen med utgangspunkt i dagens organisatoriske ramme.
Lånekassen har i dag virksomhet på seks steder i Norge. Det legges ikke opp til noen endringer i lokalisering av Lånekassen, men man vil vurdere oppgavefordelingen mellom distriktskontorene med tanke på å oppnå økt spesialisering og en mer effektiv arbeidsdeling.
Lånekassen og Statens innkrevingssentral har i dag et samarbeid knyttet til innkreving av grovt misligholdte studielån og oppfølging av oppsagte lån. Regjeringen vil, for i større grad å utnytte synergieffekter internt i staten, utvide dette samarbeidet slik at flere oppgaver overføres fra Lånekassen til Statens innkrevingssentral innen utgangen av 2005.
Innføringen av nytt IKT-system og endrede arbeidsprosesser vil føre til reduksjon i antall årsverk i Lånekassen. Reduksjonene er anslått til om lag 50 årsverk og vil bli gjennomført ved naturlig avgang i løpet av fornyelsesperioden. Det legges til grunn at reduksjonene i bemanning skal realiseres på en slik måte at nettoreduksjonen i antall årsverk tas ut ved hovedkontoret i Oslo.
Endringer i oppgaveporteføljen på bakgrunn av utkontraktering av støtteaktiviteter og overføring av oppgaver til Statens innkrevingssentral vil sannsynligvis innebære en nedbemanning i Lånekassen utover anslaget på 50 årsverk som knytter seg til IKT-fornyelsen.
Sammensetningen av lånekassens styre, der to av medlemmene blir oppnevnt etter forslag fra elev- og studentorganisasjonene, har sikret brukermedvirkning, god dialog og utveksling av informasjon mellom myndighetene og brukerinteressene i forvaltningen av utdanningsstøtten. På denne bakgrunn har Regjeringen kommet til å ville videreføre ordningen med styre for Lånekassen.