4 Organisering og styring av Lånekassen

4.1 Lånekassens ulike roller

I utøvelsen av offentlig virksomhet er det vanlig å trekke et skille mellom forvaltningsoppgaver og tjenesteproduksjon. I St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn er Regjeringens vurdering at den norske forvaltningstradisjonen i for stor grad har integrert ulike roller og formål i samme forvaltningsorganer.

I henhold til de fleste definisjoner er Lånekassen å betrakte som et direktorat. I rapporten Modernisering av den norske departements-direktoratsmodellen fra Statskonsult (2002) heter det:

«Direktoratenes rolle er todelt: De er utøvende overfor brukerne, samtidig som de er rådgivende overfor departementet. Direktoratene er politisk styrt, men de er ikke politiske. De skal primært ivareta faglige hensyn i oppgaveutførelsen, men de må ha politisk forståelse.»

Spesielt for Lånekassen er at organisasjonen driver både tjenesteyting og myndighetsutøvelse i en nasjonal organisasjon, det vil si uten et underliggende regionalt apparat. Lånekassens distriktskontorer har i hovedsak ikke spesialiserte arbeidsoppgaver, men er i realiteten interne avdelinger med ulik geografisk plassering. Dette skiller Lånekassen fra direktorater som Skattedirektoratet, Aetat og Husbanken. Integrasjonen mellom myndighetsrettede og brukerrettede funksjoner er derfor sterkere i Lånekassen enn i mange sammenlignbare offentlige virksomheter.

Disse to viktige rollene er gjensidig avhengige av hverandre, men det er også viktige forskjeller mellom dem. De myndighetsrettede rollene er overordnede, knyttet til politikk- og strategiutforming, innebærer mye analysearbeid og fordrer nærhet til politiske prosesser. De brukerrettede rollene retter oppmerksomhet mot servicenivå og kundetilfredshet, nærhet til brukerne og utviklingstrekk i servicevirksomheter både knyttet til teknologi og organisering. Nærhet til det politiske nivå er mindre viktig når oppgavene er av operativ karakter.

Så lenge Lånekassen ikke opererer i et marked med direkte konkurranse med private tilbydere og heller ikke har tilsynsfunksjoner, kan det synes uproblematisk at Lånekassen innehar flere roller i forbindelse med utdanningsstøtten. Det kan imidlertid være kvalitets- og effektivitetsmessige grunner til å vurdere forankringen av Lånekassens funksjoner. Selv om kombinasjonen av forvaltning og tjenesteproduksjon i tradisjonell forstand ikke representerer noe stort prinsipielt problem, kan det være uhensiktsmessig å kombinere myndighetsrettede og brukerrettede oppgaver i en og samme organisasjon.

4.1.1 Bør Lånekassen deles?

Ut fra generelle organisasjonsteoretiske betraktninger vil en virksomhets evne til å betjene og yte service overfor brukerne påvirkes av hvor mange forskjellige typer oppgaver og roller som skal ivaretas samtidig. Konsentrasjonen om kjerneoppgaver i en organisasjon kan bidra til større effektivitet enn tilfellet er når organisasjonen skal ivareta et bredt spekter av oppgaver.

Ut fra en slik betraktning vil et sterkere organisatorisk skille mellom myndighetsrettede og brukerrettede funksjoner i forvaltningen av utdanningsstøtten kunne bidra til at «kundeenheten» kan konsentrere oppmerksomheten og innsatsen om brukerretting av kundebehandlingen, deriblant økt kvalitet og rask saksbehandling. Saksbehandlere som i dag ivaretar både brukerrettede og myndighetsrettede funksjoner, vil kunne bruke ressurser på færre områder, noe som kan gi mer dybdekunnskap innen de ulike fagområdene enn hva tilfellet er i dag.

Kombinasjonen av de to rollene er ikke nødvendigvis et motsetningsforhold. Lånekassens kontakt med brukere, læresteder og andre offentlige virksomheter har betydning for muligheten til å ajourføre og forbedre regelverket slik at det fungerer etter intensjonene og ivaretar brukernes behov.

Selv ved deling vil det være utstrakt kontaktbehov mellom enhetene. En deling vil medføre både initielle kostnader knyttet til etableringen av den nye organisasjonen og et potensial for økte kostnader i driftsfasen. Det vil videre være risikomomenter ved å gjennomføre en slik omorganisering samtidig som IKT-systemet skal moderniseres og gevinster realiseres. Utfordringen vil være knyttet til å konsentrere seg om flere ressurskrevende omstillingsprosesser samtidig.

Regjeringen vil ikke legge opp til en deling av Lånekassen nå. Dette spørsmålet vil eventuelt bli vurdert på nytt når fornyelsen av IKT-systemet er gjennomført og departementet har opparbeidet et godt erfaringsgrunnlag, eller dersom tilstrekkelige effekter av moderniseringsarbeidet uteblir. Regjeringen mener at en del av de potensielle gevinstene ved deling kan oppnås også innen en enhetlig Lånekasse, gjennom å endre den interne organiseringen og oppgavefordelingen i retning av større spesialisering mellom regionkontorene, jf. kap. 4.6 Lokalisering.

4.2 Vurdering av tilknytningsform

Lånekassen er et ordinært forvaltningsorgan uten særskilte fullmakter. Virksomheten var opprinnelig en filial under Studentsamskipnaden i Oslo, og forekomsten av både grunnfond og eget styre gjorde at Lånekassen kunne betraktes som et selvstendig rettssubjekt. Styret for Lånekassen hadde fra starten i 1947 meget vide fullmakter, blant annet til å fastsette samlet utlånsbeløp. Gjennom utdanningsstøtteloven av 1985, samt instruksene for henholdsvis styret (fra 1995), direktøren (fra 1997) og økonomiforvaltningen (fra 1999) har styringsrelasjonen mellom Lånekassen og departementet blitt nærmere definert.

Ved valg av tilknytningsform for statlige virksomheter må det foretas en avveining mellom behovene for løpende politisk styring og kontroll, og virksomhetenes behov for frihetsgrader for best mulig å kunne løse sitt samfunnsoppdrag. Styringsbehovet kan betraktes slik at det er hensiktsmessig å forankre forvaltning og utvikling av utdanningsstøtteområdet tett opp mot det politiske nivå, men det kan også være ønskelig å legge til rette for en mer prinsipiell og mindre detaljorientert politisk styring gjennom en friere tilknytningsform. Et viktig virkemiddel i Regjeringens moderniseringsarbeid er å gi statlige tjenesteytere større selvstendighet gjennom fristilling. Dette vil sannsynligvis gi større incertiver til at virksomheten tilpasser seg endringer i krav og rammebetingelser gjennom økt evne og vilje til å gjennomføre nødvendige omstillingsprosesser.

Det eksisterer flere alternativer til dagens tilknytningsform for Lånekassen. Forvaltningsorgan med særskilte fullmakter er gitt en del fullmakter, oftest på personal- og budsjettområdet, og kalles gjerne «nettobudsjetterte forvaltningsorganer». I de senere år har også de ordinære forvaltningsorganene fått utvidet sine fullmakter, for eksempel ved at stillingshjemmelsystemet er bortfalt, og dette har ført til at forskjellen mellom de ordinære forvaltningsorganene og de som har fått særskilte fullmakter er blitt noe mindre. 1

Tilknytningsformen forvaltningsbedrift har tradisjonelt blitt benyttet når det statlige engasjementet gjelder forretningsmessig orientert tjenesteyting som vanskelig kan ivaretas på en effektiv og fordelingsmessig akseptabel måte i markedet. Organisering som forvaltningsbedrift gir virksomheten økt fleksibilitet og gjennomføringsevne i oppgaveløsningen samtidig som den gir grunnlag for langsiktig planlegging av investeringsaktivitetene.

Tilknytningsformen særlovselskap benyttes hovedsakelig der basisvirksomheten er i en monopolsituasjon på sitt virkefelt. Disse selskapene er opprettet og drives med hjemmel i egen lov. De fleste særlovene bygger på prinsippene for aksjeselskap eller statsforetak, slik at statens styring av særlovselskapene følger styringsprinsippene for disse selskapsmodellene. Ved siden av at selskapene skal drives etter visse forretningsmessige prinsipper skal de også ivareta spesifikke samfunnsoppgaver.

Flertallet av høringsinstansene til rapporten Moderniseringsstrategier for forvaltning av studiestøtten mener tilknytningsformen til Lånekassen ikke bør endres, mens et mindretall mener det kan være hensiktsmessig å organisere Lånekassen som en forvaltningsbedrift.

Regjeringen mener det er tilstrekkelige frihetsgrader og incentiver også innen en organisering som ordinært forvaltningsorgan. Dette bidrar til å dempe behovet for en endring i tilknytningsform for Lånekassen. Hensynet til realisering av «Kjernelånekassen» og en sikker innføring av ny teknologisk infrastruktur tilsier at Lånekassen ikke bør omstilles på for mange områder samtidig. Regjeringen vil derfor videreføre Lånekassen som et ordinært forvaltningsorgan.

4.3 Oppgavefordeling mellom departementet og Lånekassen

Departementenes hovedoppgaver kan oppsummeres i tre kategorier: Politiske oppgaver, gjennomføring av sektorpolitikken og styring av underliggende virksomheter. Det forvaltningspolitiske målet har over lengre tid vært å utvikle departementene i retning av å legge større vekt på funksjonen som sekretariat for politisk ledelse.

I systemet for forvaltning av utdanningsstøtten utøver departementet myndighet gjennom styringsinstrumenter som budsjettstyring, etatsstyring, lov og forskrifter samt enkeltvedtak. Lånekassen er etter loven gitt myndighet til å fastsette «nærmere regler om stipend og lån», jf. utdanningsstøtteloven § 9 andre ledd, som hovedsakelig inneholder bestemmelser om saksbehandlingen.

I St.prp. nr. 1 (2003-2004) varsles en gjennomgang av lov- og forskriftsverk for utdanningsstøtte. Arbeidet vil i hovedsak være knyttet til oppdatering, teknisk justering og nødvendig forenkling av regelverket. I forbindelse med denne gjennomgangen vil man vurdere å gi Lånekassen større faglige fullmakter.

4.4 Lånekassens styre

Etter § 11 i Lov om utdanningsstøtte ledes Lånekassen av et styre på fem medlemmer med personlige varamedlemmer. Myndigheten til å oppnevne styret er delegert til departementet. To av medlemmene oppnevnes etter forslag fra elev- og studentorganisasjonene med en funksjonstid på inntil ett år, mens funksjonstiden for de øvrige medlemmene er for inntil tre år.

Styrets oppgaver er nedfelt i en egen instruks fra 1995. Styret skal ha kontroll med at Lånekassens ledelse utfører sine oppgaver i overensstemmelse med styringssignaler og retningslinjer gitt av overordnet myndighet. Styret kan ta initiativ innen Lånekassens virkeområde. På den annen side er det spesifisert at avgjørelser om budsjett og forskrifter tas av departementet.

På bakgrunn av Stortingets behandling av St.meld. nr. 35 (1991-1992) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk har det daværende Administrasjonsdepartementet utarbeidet retningslinjer for bruk av styrer i staten. Her fremgår blant annet:

«Styrer bør normalt ikke brukes i forvaltningsorgan. Dette utgangspunkt innebærer at det går en direkte styringskanal fra departementet og til forvaltningsorganets leder, og at det er lederen som står ansvarlig overfor departementet.»

I rapporten Styring med styrer (Rapport 2003:18) tilrår Statskonsult at Lånekassen ikke bør ha et styre. I rapporten vises det i hovedsak til de synspunkter som ligger til grunn i retningslinjene for bruk av styrer i staten.

I høringsrunden for rapporten Moderniseringsstrategier for forvaltning av studiestøtten støttet Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund en vurdering om å avvikle Lånekassens styre. Elev- og studentorganisasjonene peker på sin side på at styrerepresentasjon gir brukerorganisasjonene anledning til å påvirke utformingen av utdanningsstøtten. Elevorganisasjonen ønsker samtidig at styret utvides med en observatør slik at ANSA får observatørstatus i styret. ANSA selv ønsker å bli representert i styret på lik linje med de andre elev- og studentorganisasjonene.

Sammensetningen av Lånekassens styre har sikret god dialog og utveksling av informasjon mellom myndighetene og elev- og studentorganisasjonene i forvaltningen av utdanningsstøtten. Etter en samlet vurdering ønsker Regjeringen å videreføre ordningen med eget styre for Lånekassen. Regjeringen ønsker at elev- og studentorganisasjonene skal likebehandles i forhold til representasjon i Lånekassens styre.

Lånekassen står overfor en omstillingsprosess der en rekke store endringer skal gjennomføres. Departementet har lagt opp til at nåværende styre skal ta aktiv del i moderniseringsarbeidet, slik at departementet i en viktig fase kan trekke på den kompetansen nåværende styre innehar.

4.5 Lånekassens klagenemnd

Etter § 12 i Lov om utdanningsstøtte oppnevner departementet en klagenemnd som er klageinstans for enkeltvedtak fattet av Lånekassen i forvaltningen av støtteordningene. Det oppnevnes tre medlemmer hvorav en representant er oppnevnt etter forslag fra studentorganisasjonene. Norsk Studentunion og Studentenes Landsforbund er representert annethvert år. Lånekassen er sekretariat for klagenemnda.

I høringsrunden for rapporten Modernisering for forvaltning av studiestøtten kom det frem at samtlige elev- og studentorganisasjoner ønsker å beholde ordningen med klagenemnd. ANSA og Elevorganisasjonen mener også at ANSA bør være representert i klagenemnda på lik linje med de øvrige elev- og studentorganisasjonene.

Etter Regjeringens oppfatning bør elev- og studentorganisasjonene likestilles når det gjelder representasjon i Lånekassens klagenemnd. Ordningen med klagenemnd har i hovedsak fungert tilfredsstillende, men for å sikre nemndas fortsatte legitimitet, og for å unngå at det reises tvil om dens upartiskhet, vil departementet vurdere nemndnas sammensetning og dens forhold til Lånekassen.

4.6 Lokalisering

Lånekassen har en desentral organisasjon med fem distriktskontorer utenfor Oslo. Denne lokaliseringsmodellen er et resultat av en aktiv distriktspolitikk.

Erfaringer fra andre statlige institusjoner viser at flytting av arbeidsplasser på kort sikt kan generere betydelige kostnader. En flytteprosess innebærer betydelig omstilling over kort tid. Dersom flytting skal skje samtidig som nytt IKT- og saksbehandlingssystem implementeres, vil det være risiko for at prosessene ikke kan få den nødvendige oppmerksomhet fra ledelsen og de ansatte.

Regjeringen vil ikke endre Lånekassens lokaliseringsløsning. Det legges imidlertid opp til en ny oppgavefordeling mellom enhetene slik at antall sysselsatte utenfor Oslo opprettholdes, selv etter at gevinstene ved modernisering er hentet ut. Departementet vil sammen med Lånekassen vurdere oppgavefordelingen mellom distriktskontorene med tanke på å oppnå økt spesialisering og en mer effektiv arbeidsdeling.