3 Moderniseringsstrategi for Lånekassen

3.1 Bakgrunn

Under Regjeringen Stoltenberg nedsatte daværende Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet en arbeidsgruppe med ekstern representasjon (Solbergutvalget) for å kartlegge hva som er Lånekassens primære oppgaver og ansvarsområder, og hvordan disse kan organiseres mest mulig hensiktsmessig. Arbeidsgruppens sluttrapport, Kvalitet og kostnad i organisering av utdanningsstøtten, ble avgitt i desember 2001. Rapporten følger som utrykt vedlegg til meldingen.

Arbeidsgruppen mente det burde være en målsetting for Lånekassen å realisere krav om umiddelbar tilbakemelding på søknader om utdanningsstøtte, fleksible tilbakebetalingsordninger, samt at brukerne skal kunne orientere seg om støtteordningene gjennom interaktive informasjonstjenester. Dette beskrives som «Høykvalitetsalternativet», og utvalget skisserte to hovedstrategier for å nå dette målet. Innen «Lånekassealternativet» bygges det videre på Lånekassens organisasjon og kompetanse, samtidig som det foretas betydelige investeringer i IKT-systemene. Innen «Bankalternativet» legges det til grunn at man gjør bruk av systemer og tjenester som allerede finnes i bank- og finansnæringen, mens Lånekassen rendyrkes som faginstans, oppkjøper og overvåker av operative tjenester.

Som et ledd i Utdannings- og forskningsdepartementets oppfølging av Solbergutvalgets arbeid ble det utarbeidet en egen rapport, Moderniseringsstrategier for forvaltning av studiestøtten. Rapporten ble i juni 2003 sendt på høring til tolv instanser. 1

Med utgangspunkt i Solbergutvalgets definisjon ble det konkretisert hvilke krav som bør være til stede for at betegnelsen «Høykvalitetsalternativet» kan forsvares brukt. Videre ble det vurdert hvilke deler av forvaltning og tjenesteproduksjon knyttet til systemet for utdanningsstøtte som bør utføres av Lånekassen selv, og hva som mer hensiktsmessig kan utføres av andre private eller offentlige virksomheter. Forholdet mellom Utdannings- og forskningsdepartementet og Lånekassen, herunder tilknytningsform og styrets rolle, ble også utredet.

Det ble beskrevet tre alternative modeller som tilfredsstiller «Høykvalitetsalternativets» krav til kvalitet og service overfor brukerne: «Sørge-for-Lånekassen», «Kjernelånekassen» og «Totallånekassen». Forskjellen mellom modellene ligger hovedsakelig i fordelingen av ansvaret for å løse de ulike funksjonene innen forvaltningen av utdanningsstøtteordningene.

I «Totallånekassen» legges det til grunn at Lånekassen fortsetter som et statlig forvaltningsorgan med omtrent samme roller som i dag. Både kjerneoppgaver knyttet til forvaltning av utdanningsstøtten og støttefunksjoner løses internt i Lånekassens organisasjon. Moderniseringen vil innebære investering i og innføring av nytt IKT-system for saksbehandling, endringer av arbeidsprosesser, samt omorganisering. Det kan være aktuelt å benytte eksterne leverandører til utførelsen av enkelte støttetjenester, slik det også gjøres i dag.

I «Kjernelånekassen» defineres Lånekassens kjerneoppgaver som saksbehandling, regelverksforvaltning og økonomiforvaltning i forhold til utdanningsstøtteordningene. Den delen av Lånekassens virksomhet som ikke defineres som kjerneoppgaver, dvs. rene støttefunksjoner og enkelte brukerrettede funksjoner, overlates i denne modellen til andre aktører, enten statlige eller private. Formålet er å utnytte eksisterende løsninger hos private eller offentlige aktører for på denne måten å sikre en effektiv samlet ressursutnyttelse.

«Sørge-for-Lånekassen» baseres på at elever og studenter søker om utdanningsstøtte gjennom sine ordinære bankforbindelser. Likeledes vil brukerne forholde seg til sin egen bank i tilbakebetalingsfasen. Videre vil utdanningsstøtten, dersom brukeren ønsker det, integreres i bankens samlede tilbud av finansielle tjenester. Utgangspunktet for modellen er å trekke veksler på at banker og finansinstitusjoner allerede utfører tjenester og har infrastruktur og kompetanse som kan gjenbrukes i forbindelse med forvaltningen av utdanningsstøtten. «Sørge-for-Lånekassen» innebærer at Lånekassen overlater kundekontakt, saksbehandling inklusive myndighetsutøvelse i form av enkeltvedtak, samt selve låneforvaltningen til private banker. Lånekassens fokus vil innen en slik modell være på regelforvaltning, overordnet økonomiforvaltning og tilsyn med utførende parter. Saker som krever skjønnsutøvelse vil fortsatt ligge hos Lånekassen.

Kostnader, nytte og risiko ved de tre modellene har blitt vurdert. Ved å realisere «Sørge-for-Lånekassen» vil man introdusere dynamiske elementer og endringsimpulser i systemet for utdanningsstøtte som over tid vil gi betydelige kvalitetsforbedringer for brukerne. Dette gjelder elementer som konkurranse mellom bankene og fokus på kjerneoppgaver i Lånekassens organisasjon. Disse elementene vil være sterkest i «Sørge-for-Lånekassen» og svakest i «Totallånekassen».

I rapporten Moderniseringsstrategier for forvaltning av studiestøtten tilrås det likevel ikke at moderniseringen gjennomføres i tråd med «Sørge-for-Lånekassen». Overordnede analyser viser at en «Sørge-for-Lånekasse» ikke vil realisere betydelige økonomiske gevinster for staten. I tillegg er det betydelige risikomomenter knyttet til å involvere et større antall aktører (banker) i kundegrensesnittet, samtidig som man gjennomfører en større systemanskaffelse og et endringsprosjekt i Lånekassen. Kvalitetsgevinstene som oppnås gjennom «Sørge-for-Lånekassen» vil ikke veie opp for de kostnader og risiki som knytter seg til modellen.

For brukerne vil «Totallånekassen» og «Kjernelånekassen» fortone seg som relativt like. Brukerne vil fortsatt henvende seg til Lånekassen ved søknader om tildeling eller tilbakebetaling. Ingen av de to modellene innebærer at myndighetsutøvelse delegeres til private aktører. «Kjernelånekassen» vil i større grad enn «Totallånekassen» legge til rette for fremtidig fleksibilitet i forhold til å løse forvaltningen av utdanningsstøtteordningene på nye måter, blant annet i retning av løsninger som gir et annet blandingsforhold mellom offentlig og privat oppgaveutførelse.

Overordnede analyser antyder at «Totallånekassen» kan gi rom for noe større kortsiktige effektiviseringsgevinster enn «Kjernelånekassen». I analysene er det imidlertid ikke tatt høyde for eventuelle effektiviseringsgevinster over tid som følge av konkurranseutsetting eller økt konsentrasjon om kjerneaktiviteter slik det legges opp til i «Kjernelånekassen». Samtidig blir risikoen for at effektiviseringsgevinstene ikke vil la seg realisere, vurdert som høyere i «Totallånekassen» enn i «Kjernelånekassen».

«Kjernelånekassen» vil i større grad enn «Totallånekassen» legge til rette for et klarere skille mellom Lånekassens to viktige roller som direktorat på den ene siden og som servicebedrift overfor sine om lag 700 000 brukere på den andre siden. Dette vil legge til rette for en kvalitetsheving på både de myndighetsrettede og de brukerrettede oppgavene som utføres av Lånekassen.

Det vises til rapporten Moderniseringsstrategier for forvaltning av studiestøtten for en nærmere vurdering av kostnader, nytte og risiko ved de ulike modellene.

Høringsinstansene er delt i spørsmålet om moderniseringsstrategi for Lånekassen. Elevorganisasjonen, Norsk Studentunion, Studentenes Landsforbund, Norsk Tjenestemannslag og Akademikerne foretrekker «Totallånekassen». ANSA, Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund mener moderniseringen bør gjennomføres med utgangspunkt i «Kjernelånekassen».

3.2 Kjernelånekassen

For å opprettholde legitimiteten til et offentlig system med utdanningsstøtte er det nødvendig at forvaltningen av ordningene utføres på en måte som gir brukerne den kvalitet de forventer, samtidig som forvaltningen skjer i samsvar med forvaltningslovens krav og på en effektiv måte.

På bakgrunn av en samlet vurdering av kostnader, nytte og risiko legger Regjeringen opp til at modernisering av systemet for utdanningsstøtte gjennomføres i tråd med «Kjernelånekassen». Etter Regjeringens syn vil både kvaliteten og effektiviteten i oppgaveutførelsen kunne økes dersom Lånekassen i større grad konsentrerer seg om den delen av verdikjeden som omfatter «kjerneoppgaver». Videre skal produksjonen av støttefunksjoner overlates til eksterne aktører i den grad disse har etablert, eller har forutsetninger for å etablere, kompetanse og systemer for å utføre disse på en bedre eller mer effektiv måte enn det Lånekassen selv kan gjøre.

3.2.1 Kjerneoppgaver og støttefunksjoner

Figur 3.1 illustrerer hvilke oppgaver som må løses innen systemet for forvaltning av utdanningsstøtten. Oppgavene som karakteriseres som Lånekassens kjerneoppgaver befinner seg hovedsakelig i kategoriene forvaltningsfunksjoner og brukerrettede funksjoner (kjerneoppgavene er understreket). Utkontraktering til eksterne aktører vil i første rekke være aktuelt for oppgavene som i figuren sorterer under kategorien støttefunksjoner.

Hovedproduktet i Lånekassens virksomhet består av enkeltvedtak knyttet til et rettighetsbasert regelverk. Tildeling eller avslag på søknad om støtte eller betalingslettelse er per definisjon myndighetsutøvelse etter forvaltningsloven. Behandling av søknader som leder frem til enkeltvedtak er derved å betrakte som en kjerneoppgave, som det vil tilligge Lånekassen å løse også innen «Kjernelånekassen». I saksbehandlingsprosessen som leder frem til enkeltvedtakene utfører imidlertid Lånekassen en rekke oppgaver som ikke er av forvaltningsmessig karakter, og som derfor heller ikke defineres som kjerneoppgaver. Løsningen av denne typen støttefunksjoner skal i «Kjernelånekassen» som hovedregel settes ut til andre aktører.

Utkontraktering vil også være aktuelt for andre støttefunksjoner som bygger opp under saksbehandling, vedtak og håndtering av kunderelasjoner. Dette omfatter blant annet utvikling, drift og rutinemessig vedlikehold av IKT-systemet, og produksjon knyttet til trykking og konvoluttering av gjeldsbrev, faktura, informasjonsmateriell osv.

Enkelte av de brukerrettede funksjonene som ikke innebærer myndighetsutøvelse kan også være aktuelle for utkontraktering. En brukerettet funksjon som kan settes ut til eksterne aktører er førstelinje informasjon og rådgiving overfor brukeren. Rådgiving og informasjon i andre linje defineres på sin side som kjerneoppgaver for Lånekassen. Gjennom denne kontakten med brukerne vil Lånekassen få nødvendig kjennskap til ulike grensetilfeller som kan gi grunnlag for tilpasninger av regelverket.

Innkreving av misligholdte studielån er et voksende område innen Lånekassens virksomhet. Dette er samtidig et virksomhetsområde som også dekkes av private tilbydere. Statens innkrevingssentral er gitt et særlig ansvar for å kreve inn statlige fordringer og har bygget opp kompetanse knyttet til dette. Når det gjelder grovt misligholdte lån har Lånekassen i dag et samarbeid med Statens innkrevingssentral om innkreving etter visse kriterier. Statens innkrevingssentral trer også inn i funksjonen som namsmann ved oppfølging av oppsagte lån.

I rapporten Moderniseringsstrategier for forvaltning av studiestøtten pekes det på at det innen «Kjernelånekassen» vil være naturlig å se på om Statens innkrevingssentral kan overta flere funksjoner fra Lånekassen. I høringsrunden for rapporten mente Norsk Studentunion at Lånekassen kan utvide samarbeidet med Statens innkrevingssentral.

I tråd med resonnementet om at rendyrking av en virksomhets kjerneoppgaver gir større muligheter for virksomheten til å spesialisere og øke egen kompetanse, samt gi effektivitetsgevinster, vil Regjeringen utvide samarbeidet mellom Lånekassen og Statens innkrevingssentral. Endringen innebærer at flere oppgaver overføres til Statens innkrevingssentral innen utgangen av 2005. Et utvidet samarbeid vil medføre at årsverk ved Lånekassens hovedkontor i Oslo blir overført til Statens innkrevingssentral i Mo i Rana.

I St.prp. nr. 1 (2003-2004) varsles en gjennomgang av lov- og forskriftsverk for utdanningsstøtte. Arbeidet vil i hovedsak være knyttet til teknisk justering og nødvendig forenkling av regelverket. I forbindelse med denne gjennomgangen vil det bli fremmet forslag om nødvendige endringer knyttet til overføring av oppgaver til Statens innkrevingssentral.

I «Kjernelånekassen» legges det til grunn at alle funksjoner som ikke defineres som kjerneoppgaver skal som hovedregel settes ut til andre aktører. Formålet med utkontraktering er å øke både effektiviteten og kvaliteten på Lånekassens tjenester, samt å finne en arbeidsdeling mellom Lånekassen og eksterne aktører som bedrer samfunnets samlede ressursutnyttelse. Modellen «Kjernelånekassen» innebærer at lånekassen primært skal ivareta søknadsbehandling, regelverksforvaltning og økonomiforvaltning knyttet til utdanningsstøtteordningene. Øvrige aktiviteter som skal støtte opp under disse kjerneoppgavene, skal som hovedregel settes ut til andre aktører. Vurdering av utkontraktering av støttefunksjoner skal i tillegg til de strategiske vurderingene som ligger i realiseringen av «Kjernelånekassen» gjøres gjenstand for kost/nyttevurderinger. Utkontraktering skal skje dersom disse vurderingene viser at aktivitetene vil bli utført med tilsvarende eller høyere kvalitet og effektivitet totalt sett for virksomheten. Departementet vil følge opp spørsmål knyttet til utkontraktering av støttefunksjoner gjennom etatsstyringen av Lånekassen.