2 Nærmere om Lånekassen

2.1 Nøkkeltall

Lånekassen har om lag 700 000 brukere, hvorav ca. 465 000 er tilbakebetalere. Det ble i undervisningsåret 2002-03 gitt ca. 12 milliarder kroner i utdanningsstøtte (lån og stipend).

Lånekassens hovedkontor er plassert i Oslo. Det er i tillegg fem distriktskontorer som ligger i Tromsø, Trondheim, Ørsta, Bergen og Stavanger. I 2002 hadde distriktskontorene i overkant av 100 årsverk og hovedkontoret i Oslo i overkant av 240 årsverk. Figur 2.1 viser Lånekassens organisasjonskart med antall årsverk.

Tabell 2.1 viser utviklingen i noen nøkkeltall for Lånekassens virksomhet. Tallene er hentet fra årsrapporten for det enkelte år. Driftsutgiftene er omregnet til 2003-kroner.

Tallmaterialet i tabell 2.1 indikerer en negativ effektivitetsutvikling i Lånekassens virksomhet. Av økningen i driftsbudsjettet de siste syv årene kan store deler tilskrives midler til utvikling og vedlikehold av Lånekassens informasjons- og saksbehandlingssystem (LIS). Det må også legges til at tallene ikke tar hensyn til kvalitative endringer i Lånekassens oppgaveportefølje i perioden. Blant annet kan deler av økningen i driftsutgiftene på midten av 1990-tallet tilskrives økt satsing på inkassosaker i Lånekassen, mens økningen i driftsbudsjett i 2002 i stor grad kan tilskrives arbeidet med innføring av ny utdanningsstøtteordning, jf. St.prp. nr. 1 (2000-2001).

I tillegg til samarbeid med andre offentlige virksomheter og lærestedene, kjøper Lånekassen en del tjenester innen økonomi, administrasjon og IKT av eksterne leverandører. Dette er å anse som tjenestekjøp knyttet til enkeltoppdrag eller prosjekter, og ikke som utkontraktering av hele arbeidsprosesser eller funksjoner. Totalt utgjorde utgifter til tjenestekjøp ca. 65 mill. kroner (25 pst.) av Lånekassens driftsbudsjett i 2002.

2.2 Utfordringer i forvaltning av utdanningsstøtten

2.2.1 Forventet utvikling i Lånekassens brukermasse

Etterspørselen etter utdanning antas å være økende i årene fremover. I St.meld. nr. 27 (2000-2001) Gjør din plikt - Krev din rett trekkes det frem flere grunner til denne veksten. God kvalitet og tilgang på utdanning på videregående nivå fører til ønske fra flere om å fortsette utdanningen på universitet eller høyskolenivå, eller å ta etter- og videreutdanning i voksen alder. Etter- og videreutdanning rettet mot arbeidslivet er et voksende marked. Kompetansereformen har ført til at det har kommet en mer mangeartet gruppe inn i grunnutdanningene. Opptak til universiteter og høgskoler på bakgrunn av realkompetansevurderinger åpner høyere utdanning for nye grupper.

Befolkningsstatistikk viser at størrelsen på årskullene av 19-åringer vil øke fra dagens nivå på om lag 53 000 til mer enn 62 000 i 2010. Omtrent halvparten av årskullene tar høyere utdanning. Fra 1990 til 2003 har antallet studenter i høyere utdanning økt fra i overkant av 130 000 til mer enn 192 000. I takt med økt etterspørsel etter utdanning er det trolig at også etterspørselen etter offentlig utdanningsstøtte vil vokse.

2.2.2 Brukernes forventninger til kvalitet i tjenesteytingen

Privat sektor er i økende grad normsettende for forventningene som stilles til offentlige tjenester. Dette har ført til at brukernes forventninger til kvalitet i offentlige tjenester er i endring. Positive trekk ved denne utviklingen er at brukerhensyn bringes tyngre inn i offentlig forvaltning, og at serviceholdningene i offentlige virksomheter blir bedre. Mange støttemottakere og tilbakebetalere er også brukere av interaktive banktjenester gjennom sine nettbanker. Det bygges derfor opp forventninger til service, produkter og tilgjengelighet til liknende tjenester fra Lånekassen.

2.2.3 IKT-systemene i Lånekassen

Lånekassens informasjons- og saksbehandlingssystem ble tatt i bruk i 1985 og har siden den gang støttet alle arbeidsprosessene knyttet til Lånekassens kjerneoppgaver. Etter at systemet ble tatt i bruk har regelverket for utdanningsstøtte vært gjenstand for flere omlegginger som har medført at rutiner er blitt endret, og at nye systemmoduler er blitt utviklet.

Gjennomføringen av endringer i Lånekassens IKT-system har ofte hatt korte tidsfrister, slik at det i mange sammenhenger ikke har vært tid til å følge beste praksis for utvikling av løsningene. I tillegg er det benyttet konstruksjonsprinsipper som var fornuftige i forhold til utdanningsstøtteordningene på 1980-tallet, men som i dag er en hemsko for å introdusere ny funksjonalitet i systemet. Samlet gjør dette at IKT-systemet i Lånekassen er komplekst å drifte og vedlikeholde.

2.2.4 Effektivitet i Lånekassen

Mangelen på konkurranse gjør det vanskelig å vite om Lånekassen drives effektivt eller ikke. I NOU 1999:33 Nyttige lærepenger heter det at «Det kan neppe trekkes noen annen konklusjon enn at Lånekassen er et billig og effektivt instrument for samfunnet». Denne konklusjonen er trukket på bakgrunn av en oversikt over antall brukere, årlige utbetalinger og omfanget av utestående gjeld på den ene siden, og antall ansatte og Lånekassens driftsbudsjett på den andre siden. Det er etter departementets vurdering vanskelig å trekke konklusjoner om effektiviteten uten at alternative måter å organisere forvaltningen på er analysert. Ulike resultatmål som ikke gir noe sammenligningsgrunnlag i forhold til andre organisasjoner vil kun indikere effektivitetsutviklingen over tid for den aktuelle virksomheten.

Selv om det ikke lar seg dokumentere at Lånekassen har vært «et billig og effektivt instrument for samfunnet», jf. omtale ovenfor, er det heller ikke grunnlag for å påstå det motsatte. Men usikkerheten knyttet til hvor effektivt Lånekassen drives, er også med på å underbygge et behov for å vurdere virksomhetens organisering nærmere. Offentlige virksomheter som verken er resultatfinansiert eller konkurranseeksponert, bør fra tid til annen gjennomgås slik at både eieren og befolkningen kan vurdere om virksomhetens samfunnsoppdrag løses effektivt. Dette er også viktig for at virksomheten selv skal få et grunnlag for å vurdere om det løpende utviklingsarbeidet er godt nok.