2 Gjennomføring av førstehåndsomsetningen – aktuelle saker

2.1 Salgslagsstrukturen

Det har ikke skjedd endringer i salgslagsstrukturen i meldingsperioden. Det er i dag fem salgslag i hvitfisksektoren; Skagerakfisk, Rogaland Fiskesalgslag, Vest-Norges Fiskesalslag, Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag og Norges Råfisklag, og ett i pelagisk sektor; Norges Sildesalgslag.

2.2 Langsiktige avtaler

2.2.1 Bakgrunn

Langsiktige avtaler som omsetningsform i førstehåndsomsetningen av fisk har vært diskutert i ­fiskerinæringen med jevne mellomrom siden Moxnesutvalgets første delinnstilling «Fiskeindustriens organisering og rammevilkår» NOU 1990: 24, ble avgitt. Langsiktige avtaler har således tidligere vært omtalt blant annet i flere av stortingsmeldingene om gjennomføringen av råfiskloven og fiskeeksportloven på 90-tallet og i St.meld. nr. 51 (1997-98) «Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring».

I forbindelse med St.meld. nr. 19 (2004-2005) Marin næringsutvikling «Den blå åker», initierte departementet et toårig prøveprosjekt mellom salgslagene og landindustrien for å teste ut langsiktige avtaler.

Det overordnede formålet med prøveprosjektet var å høste erfaringer for å kunne vurdere hvordan rammene for langsiktige avtaler kan utformes i ulike sektorer av fiskerinæringen. Prosjektet skulle gjennomføres innenfor rammene av råfiskloven. Regjeringen uttalte følgende om bakgrunnen for prøveprosjektet i St.meld. nr. 19 kapittel 10.5:

Langsiktige avtaler vil bli inngått dersom begge parter tjener på det, eller forventer å tjene på det, i forhold til å benytte andre omsetningsformer. Råfiskloven hjemler salgslagenes rett til å overstyre slike avtaler inngått mellom to likeverdige forretningsparter. Når det legges til rette for langsiktige avtaler vil flåten og industrien selv velge den omsetningsformen som de finner mest hensiktsmessig enten det er auksjon, direkteavtaler eller langsiktige avtaler. Langsiktige avtaler vil derfor forekomme hyppigere i noen fiskerier enn i andre. Det vil være nyttig å teste ut hvordan slike avtaler vil kunne fungere som et supplement til de omsetningsformene som vanligvis nyttes i dag.

Som oppfølging av Stortingets behandling av denne saken, ble fiskesalgslagene, Norges fiskarlag, FHL (Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening) og NSL (Norske sjømatbedrifters landsforening) den 16. juni 2005 enige om de nærmere rammene for prøveprosjektet. Disse er beskrevet i St.meld. nr. 6 (2005-2006) om gjennomføring av råfiskloven og fiskeeksportloven i 2003 og 2004 kapittel 2.2.4. Prøveprosjektet løp fra 1. august 2005 til 1. september 2007.

I St.meld nr. 19 (2004-2005) kapittel 10.5 og i St.meld. nr. 6 (2005-2006) om gjennomføring av råfiskloven og fiskeeksportloven i 2003 og 2004 kapittel 2.2.4 er det uttalt at prøveprosjektet vil bli evaluert i neste stortingsmelding om gjennomføringen av råfiskloven og fiskeeksportloven.

Etter råfiskloven er det opp til salgslagene å bestemme hvordan førstehåndsomsetningen skal organiseres. Råfiskloven er således ikke til hinder for inngåelse av avtaler av mer langsiktig karakter. I noen salgslag er auksjon av innmeldte fangster den dominerende omsetningsformen, mens hos andre er direkte avtaler mellom kjøper og selger dominerende. Det foreligger også i en del tilfeller langvarige relasjoner mellom en fisker og en kjøper, selv om det ikke kommer til uttrykk gjennom inngåelse av langsiktige avtaler.

2.2.2 Ekstern evaluering

Fiskeriforskning fikk i september 2007 oppdraget med å gjennomføre en evaluering av prøveprosjektet med langsiktige avtaler i førstehåndsomsetningen. Evalueringsrapporten «Langsiktige avtaler – erfaringer og vurderinger», ble overlevert departementet 16. november 2007. Rapporten er publisert som Fiskeriforsknings rapport nr. 2007/21.

Formålet var å evaluere prøveprosjektet med langsiktige avtaler, styrke kunnskapsgrunnlaget om denne omsetningsformen som supplement til øvrige omsetningsformer i førstehåndsomsetningen, gi grunnlag for å vurdere hvorvidt langsiktige avtaler kan være en hensiktsmessig del av førstehåndsomsetningssystemet for fisk, og bidra til en eventuell fremtidig utforming av slike avtaler.

Fiskeriforskning skiller i sin evaluering mellom hvitfisksektoren og pelagisk sektor, og peker også på viktige forskjeller mellom ulike fartøygrupper. De viser til at oppslutningen om og erfaringene med langsiktige avtaler synes å være forskjellige i de to sektorene.

Det har ikke blitt inngått langsiktige avtaler mellom fiskere og kjøpere gjennom Skagerakfisk eller Rogaland Fiskesalgslag, og gjennom Vest-Norges Fiskesalslag har det bare blitt inngått en langsiktig avtale. Prøveprosjektet og evalueringen har således vært konsentrert om de langsiktige avtaler som har vært inngått gjennom Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag, Norges Råfisklag og Norges Sildelagslag.

I dette kapittelet blir hovedpunktene i Fiskeriforsknings evaluering gjengitt, mens departementets vurdering av prøveprosjektet står i kapittel 2.2.3. Boks 2.1, 2.2 og 2.3 er hentet fra Fiskeri­forsknings rapport.

2.2.2.1 Bruk av langsiktige avtaler

Langsiktige avtaler ble bare i begrenset grad benyttet i prøveperioden. I 2006 ble 11 prosent av kvantum og 4,4 prosent av verdien av den totale førstehåndsomsetningen omsatt ved langsiktige avtaler. Langsiktige avtaler ble benyttet av relativt store fartøy, i volumfiskeri med sesongpreg og med potensielle avtaksproblemer. Artene det ble inngått langsiktige avtaler om hadde relativt lav pris.

Hvitfisksektoren

I hvitfisksektoren er det i hovedsak to fiskerier der langsiktige avtaler har blitt benyttet; i seinotfisket i nord om sommeren og om høsten, og seifisket på nordvestlandet om vinteren. I tillegg har det vært inngått noen få avtaler om vassild.

I nord har det vært relativt store kystfartøy som har inngått langsiktige avtaler, mens det i sør har vært kystfartøy og konvensjonelle havfiskefartøy som fisker sei med garn, og bunntrålere som har benyttet seg av ordningen. Tilsvarende er det på kjøpersiden saltfiskbedrifter i nord og klippfiskbedrifter på Sunnmøre som har inngått slike avtaler. I følge Fiskeriforskning viser statistikken fra salgslagene at fiskerne i det overveiende flertall av avtalene har fått en høyere pris enn det som er oppnådd ved ordinær omsetning.

I seifisket på nordvestlandet, ble i 2006 nesten 69 prosent av volumet omsatt ved langsiktige avtaler. Unntaket fra dette er fryst sei fra trålere, som ble omsatt på auksjon.

Pelagisk sektor

I pelagisk sektor har langsiktige avtaler i hovedsak vært benyttet av to fartøygrupper; trålere som har inngått avtaler for NVG-sild, nordsjøsild og makrell, og kystfartøy som har inngått avtaler for NVG-sild i Nord-Norge. Omfanget av avtaler har vært størst for kystflåten, og her ble om lag en fjerdedel av kvantumet omsatt ved langsiktige avtaler. Fartøy i kystflåten har ikke inngått langsiktige avtaler for nordsjøsild, og bare i liten grad for makrell.

Ringnotflåten har bare unntaksvis benyttet seg av langsiktige avtaler for fangst til konsum, mens det er en større andel av fangster til mel og olje som er solgt ved langsiktige avtaler.

Utenlandske fartøy har inngått langsiktige avtaler for NVG-sild, nordsjøsild og makrell, men i begrenset omfang. Når det gjelder omsetning av fangst fra utenlandske fartøy er det flere forhold, som blant annet det pelagiske kontrollsamarbeidet mellom Norge, EU og Island, og kapasitetsoppbygging i andre land rundt Nordsjøen, som påvirker dette.

Konsumindustrien har i liten grad fått råstoff ved inngåelse av langsiktige avtaler.

Prøveprosjektet ble for fangster til konsum sagt opp av FHL i midten av desember 2006, og tallene i evalueringen er for denne dels vedkommende basert på de avtaler som ble inngått i perioden 1. august 2005 – medio desember 2007.

2.2.2.2 Prisforskjeller mellom langsiktige avtaler og andre omsetningsformer

Et av målene med evalueringen var å avdekke om fisk som ble omsatt ved langsiktige avtaler i prøveperioden oppnådde en prispremie i forhold til råstoff omsatt på ordinær måte.

Hvitfisksektoren

Fiskeriforskning skriver følgende om prisforskjeller i sin rapport:

Gitt at fiskeindustrien besitter en viss overkapasitet sett opp mot totalt råstoff tilgjengelig, og at det i førstehåndsmarkedet derfor eksisterer et etterspørselsoverskudd, så skulle man kunne forvente at råstoff over langsiktige avtaler – som for industrien innebærer en sikkerhet for råstoffleveranser – ble godtgjort utover det vanlige for annen omsetning.

...

For fiskerne – som under et etterspørselsoverskudd – er garantert å få landet fangsten sin, til i alle fall minstepris, bør derfor det å inngå langsiktige avtaler helst innebære en prispremie i forhold til det de måtte forvente seg fra ordinær omsetning. Dersom fiskerne er usikre på om det fins leveringsalternativer ved fangsttidspunkt, og ønsker en avtale som forsikring mot dette, kan også utfallet være at de må betale premien ved en slik avtale – og avtaleprisen kan på den måten settes under den markedspris som senere realiseres.

De fiskeriene der langsiktige avtaler er benyttet er i følge Fiskeriforskning fiskerier der store mengder fisk bringes på land på kort tid, og der flåten opplever en stor risiko for prisfall og/eller mottaksbegrensninger. Fiskeriforskning viser til at en sannsynlig konklusjon dermed er at dette er fiskerier hvor denne type avtaler passer godt og uttaler at:

Mye tyder derfor på at langsiktige avtaler i disse fiskeriene fungerer som et sikringsinstrument der fisker er garantert en avsetning av sin kvoteandel til en gitt forhåndsbestemt pris basert på ordinære leveringsforhold. Flåtens insentiver til å inngå avtaler under slike forhold er derfor til stede.

Når det gjelder analyse av prisforskjellene mellom fangst omsatt ved langsiktige avtaler og fangst omsatt på ordinær måte, fremholder Fiskeriforskning at det ikke er mulig å foreta noen uttømmende analyse på grunnlag av de data de har mottatt. Noen hovedtrekk kan likevel skisseres. For notfanget sei omsatt i Norges Råfisklags distrikt i andre halvår 2006, oppnådde de som inngikk langsiktige avtaler dårligere priser enn de som omsatte på ordinær måte. I følge Fiskeriforskning kan det til en viss grad forklares med en form for premie for leveringssikkerhet.

I omsetningen av sei i Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag, fikk de fleste som inngikk langsiktige avtaler i 2006 en prispremie. I 2007 varierte dette mer, der noen fikk en prispremie mens andre oppnådde dårligere priser sammenlignet med ordinær omsetning.

Pelagisk sektor

I pelagisk sektor må funnene med hensyn til mulige prisforskjeller i følge Fiskeriforskning deles i fangster som er solgt til konsum og fangster som er solgt til mel og olje.

For fangster som er solgt til konsumindustrien varierer resultatene, der noen fikk en prispremie mens andre oppnådde dårligere priser sammenlignet med ordinær omsetning. For fangster solgt til mel og olje fikk de som inngikk langsiktige avtaler i hovedsak en prispremie sammenlignet med fangster omsatt på ordinær måte.

Langsiktige avtaler har således slått bedre ut for fiskerne som leverte til mel og olje enn for fiskere som leverte til konsumindustrien.

2.2.2.3 Næringsaktørenes begrunnelser for valg av omsetningsform

Hvitfisksektoren

Fiskeriforskning oppsummerer fiskernes begrunnelser for å inngå langsiktige avtaler på følgende måte:

De fleste peker på leveringssikkerhet som hovedmotiv for å inngå slike avtaler, men også som et redskap for å unnslippe usikkerhet vedrørende pris. Videre fremholder respondentene det aktuelle fiskeri der de har høstet erfaringer med avtaler som ett av få fiskerier hvor langsiktige avtaler passer dem. De aktuelle kandidatene blant ulike fiskerier for å benytte langsiktige avtaler i førstehåndsomsetningen lar seg lett avlese av den statistikken salgslagene har fremskaffet: i hovedsak seinotfisket i nord og seifisket med garn og trål om vinteren på Nordvestlandet. Men som mange (særlig i nord) uttrykker det, så har fiskerne ofte avtaler med kjøpere i andre fiskerier også, men uten at det skrives formelle avtaler og faller inn under regelverket for langsiktige avtaler.

Kjøpernes motiver oppsummeres slik av Fiskeriforskning:

Kjøperne bruker som hovedbegrunnelse at avtalene er inngått for å sikre råstofftilførsel, men også her fins unntak.... Fordelene som fremheves med avtaler er i første rekke økt forutsigbarhet og gunstige konsekvenser for produksjonsplanleggingen.

Det er intervjuet redere som ikke har benyttet ordningen. Disse rederne viser blant annet til at ­fisket foregår langs hele kysten i nord, avhengig av tilgjengelighet, og at det er avgjørende å få levert fisken så fort som mulig, på de steder som er aktuelle. Videre fremholdes det at langsiktige avtaler må innebære større fordeler for fartøyet (i kraft av pris og service) enn det man hittil har oppnådd for at slike skal bli inngått.

Pelagisk sektor

Fiskeriforskning uttaler følgende om prisnivå og dets betydning for inngåelsen av langsiktige avtaler:

I tråd med erfaringene fra de fleste råvaremarkeder, hvor risikoen er størst på første ledd, skulle man forvente at det er fisker som må betale risikopremien. I noen flåtegrupper ser det også ut til å være aksept for at fisker får litt lavere pris i bytte mot risikoavlastning. Det er kystflåteredere som har gitt klarest uttrykk for at det kan være verdt å godta en noe lavere pris for å få en fast pris og en litt mer forutsigbar inntekt.

Om fiskernes begrunnelse for ikke å inngå langsiktige avtaler, har Fiskeriforskning funnet at:

I motsetning til hva man skulle tro, blir langsiktige avtaler av mange sett på som en kilde til usikkerhet. Det reduserer også en ønsket fleksibilitet.... En av informantene trakk fram lottsystemet som et argument for ikke å binde seg til faste avtaler. Reder og skipper har et ansvar for mannskapets lønn, og blir vurdert ut fra hvilken inntekt de sørger for at mannskapet får. At mannskapet skulle foretrekke en usikker inntekt framfor en litt lavere, men sikker inntekt, går litt på tvers av rådende teorier i økonomifaget. Økonomisk teori forutsetter at arbeidstakere flest har en form for risikoaversjon, slik at forutsigbarhet blir viktig. Holdningen som kommer til uttrykk i sitatet over kan indikere flere ting, som at fiskere fortsatt har sterkt jaktinstinkt eller en sterk konkurransementalitet, og ser ikke usikkerhet som et like stort problem som andre arbeidstakere. ...Det kan også være at (ringnot)fiskere er trygg på at lønna blir «grei nok», slik at usikkerheten mest dreier seg om hvor god den blir.

Rederne er også klare på at man ikke ønsker avtaler som svekker auksjonssystemet.

Industriens motiver beskrives på følgende måte av Fiskeriforskning:

For industrien ser tilgang til råstoff ut til å være det viktigste. Forutsigbar tilgang på råstoff er viktig for kapitalutnyttelse, produksjonsplanlegging og effektivitet. Tilgangen på råstoff er også viktig for sysselsettingen, bedriftene er opptatt av at de har et arbeidsgiveransvar og at de skal klare å beholde kompetent arbeidskraft.

...

Industriaktører vi har snakket med er generelt sett positive til omsetning gjennom avtaler, men finner ikke avtalen i prøveprosjektet god nok til å dekke bedriftens behov.

2.2.2.4 Fiskeriforsknings vurderinger av ­prøveprosjektet

Vurdering hvitfisksektoren

Fiskeriforskning mener langsiktige avtaler bør være en av omsetningsformene i førstehåndsomsetningen i hvitfisksektoren i fremtiden og uttaler blant annet:

Bør langsiktige avtaler være en av flere omsetningsformer i førstehåndsmarkedet? Om svaret fra denne evalueringen er ja, så er det likevel et betinget ja. Årsaken er, som mange av respondentene har påpekt, at langsiktige avtaler eksisterer allerede i dag og lar seg gjennomføre innen de rammer som eksisterer. Både SUROFI, Skagerakfisk og Vest-Norges Fiskesalgslag har gitt uttrykk for dette – om enn på forskjellig vis: SUROFI iverksatte rammer for langsiktige avtaler i seisesongen før prøveprosjektet trådte i kraft, og har i ettertid også tilkjennegitt at de vil opprettholde sitt tilbud om langsiktige avtaler i fortsettelsen av prøveprosjektet. Skagerakfisk peker på at strukturen på sjø og land i deres distrikt innebærer at fiskerne stort sett leverer fast til ett og samme mottak hele tiden, noe som kan anses som en form for langsiktig avtale. Det samme er nok tilfelle for den minste og mest immobile flåten i Norges Råfisklag. Vest-Norges Fiskesalgslag understreker på sin side at de også tidligere har hatt avtaler tilsvarende den som ble realisert i prøveprosjektet. Samtidig understreker intervjurunden at mange av aktørene som leverer fersk på direkteavtaler har forhold til kjøperne som kan karakteriseres av langsiktige avtaler, om ikke med samme formalia og forutsetninger som prøveprosjektet stilte om pris og varighet.

...

Blant kjøperne forsøkte vi oss frem med et spørsmål om hvorvidt langsiktige avtaler hadde potensial til å underbygge, og skape stabilitet for sluttmarkedsavtaler. De fleste svarte bifallende på det spørsmålet, men for de avtalene som ble inngått i førstehåndsmarkedet var det ikke hensynet til å oppfylle avtaler i sluttmarkedet som veide tyngst. Dette samsvarer godt med den realitet vi kjenner igjen i fiskeindustrien. Den hverdag som møter ledere i fiskeindustrien som baserer sin produksjon på villfanget råstoff er ikke bestandig i overensstemmelse med de eksemplene vi finner i lærebøker, der man med utgangspunkt i de avtaler man har i sluttmarkedene skaffer innsatsfaktorer til veie slik at avtalene kan oppfylles. Ei heller at man i kraft av sin størrelse kan påvirke prisen på de varene man selger i sluttmarkedet.

...

Om vi ser på avtaler i hvitfisksektoren så er det i seinotfisket i nord og seifisket i sør på vinteren at det er størst interesse og oppslutning om ordningen. Og det er vel ingenting som tyder på at det er salt- og klippfisktilvirkerne av sei som har størst nytte av forutsigbarhet for avtaler i sluttmarked hvor om lag 90 prosent konsumeres enten til jul eller rundt påske (Brasil). I andre deler av fiskeindustrien, der kontinuerlig flyt av produkter til markedet er aktuelt (som for eksempel filetindustrien) har langsiktige avtaler ikke vært benyttet. Skjønt det kan nok hevdes at disse aktørene, gjennom for eksempel ferskfisktrålere med leveringsplikt, har andre måter å sikre råstofftilførselen på. Med andre ord; vi tror ikke langsiktige avtaler i førstehåndsmarkedet i første rekke vil gagne industrien slik at de kan oppfylle langsiktige avtaler om kontinuerlige leveringer i sluttmarkedet, men heller at de kan medvirke til større stabilitet i råstofftilførselen – et område av driften som krever svært mye av ledelsens oppmerksomhet.

Fiskeriforskning oppsummerer evalueringen for hvitfisksektoren på følgende måte:

I utgangspunktet er det i hvitfisksektoren ingenting i veien for at de rammene som er stilt for prøveprosjektet ikke skal kunne fortsette i den form de har vært benyttet. At SUROFI i forlengelsen av prøveprosjektet adopterer det opprinnelige oppsettet (med unntak for kystflåten som får en tillemping til avtaleteksten ved at kontrakt må skrives før første tur starter) er et klart signal i så måte.... De største innsigelsene for hvorfor avtaler ikke er benyttet i andre fiskerier har da også gått i retning av at avtaler ikke passet for det enkelte fiskeri heller enn at rammene for eventuelle avtaler ikke passet.

Vurdering pelagisk sektor

Fiskeriforskning har vurdert om de langsiktige avtalene sikret kjøp og levering av et bestemt kvantum over en gitt periode. De konkluderer med at:

Å få langsiktige avtaler for å sikre et ønsket kvantum har man i perioden for prøveprosjektet kun oppnådd for sild fra kystbåter. Med de vilkårene som har vært gjeldende for prøveprosjektet, har avtaler i liten grad vært interessant for ringnotbåter, og i liten grad for utenlandske båter.

Om målsettingen om stabilt kvantum skal gis noen vekt, og om det skal gjøre interessant for ringnot og utenlandske båter å omsette på avtaler, tyder dette på at andre avtalevilkår må utformes.

Når det gjelder spørsmålet om prøveprosjektet har bidratt til å sikre kjøper og selger stabile priser over en gitt periode, uttaler Fiskeriforskning:

Det har vært et viktig argument fra industriens side at det for å kunne betjene kunder med behov for stabile/faste priser, må være mulig å sikre prisen på råstoffet gjennom langsiktige avtaler. Interessen for avtaler med fast pris har vært mye lavere enn antatt, noe som kan skyldes flere ting. Som vist tidligere, hadde nok industrien overvurdert eller overkommunisert kundenes interesse for å binde seg til en pris over en lengre periode.

Fiskerforskning har vurdert om rammene for prøveprosjektet med langsiktige leveringsavtaler var slik at aktørene ønsket å inngå slike avtaler på følgende måte:

Vi ser det slik at avtaleformen har vært et hensiktsmessig alternativ for kystflåten, trålflåten og SUK-båtene. For ringnotflåten, og dermed konsumindustrien som er avhengig av det store kvantum denne flåten kontrollerer, kan ikke avtalevilkårene i prøveprosjektet sies å ha vært hensiktsmessige. For utenlandsk flåte er det delte oppfatninger om hensiktsmessigheten. Mye av omsetningen har vært på avtale, men omfanget av leveranser kunne ha vært større.

Fiskeriforskning ble bedt om å vurdere hva som vil kunne være hensiktsmessige rammer for langsiktige leveringsavtaler i fremtiden, og uttaler:

Selv om det per i dag har vært få avtaler mellom konsumindustri og ringnotflåte, er interessen til stede.... Også blant ringnotredere finner vi ulike holdninger til langsiktige avtaler. Noen kunne tenke seg større forutsigbarhet under andre ordninger. Markeder for langsiktige avtaler kan være et alternativ. Det burde være mulig å konstruere ordninger som ivaretar behovet for langsiktig planlegging, men som samtidig beholder viktige karakteristika ved auksjonen som omsetningsform. Aktørene peker på mulighetene for omsetning av kontrakter, slik at ikke avtalene blir et internt anliggende mellom båt og kjøper.

...

Med det som utgangspunkt at to måneder var for langt tidsrom for binding av prisen, ble industriaktørene også spurt hvor lang tid det kunne være mulig å operere med fast pris. ... Hvor lange avtaler ulike aktører kan tenke seg vil variere, både ut fra hvilken flåte man kjøper fra og i hvilke markeder fisken skal selges videre. Et moment mange la vekt på var at kriteriene for avtaler må utformes slik at omsetningsformen gjøres interessant for både flåte og industri.

Fiskeriforskning kommer deretter med følgende oppsummering:

Med fare for å forenkle et vanskelig tema, prøver vi å oppsummere noen av de viktigste konklusjonene:

• Langsiktige avtaler har vært viktige i noen flåtegrupper, et godt alternativ i andre. Ordningen bør videreføres, i en eller annen form.

• Formen på avtalene har begrenset omfanget av avtaler mellom ringnotflåten/utenlandske fartøyer og industrien.

• Vi finner ikke entydige resultater med hensyn til prisforskjeller mellom avtaler og auksjon, men forskjeller mellom flåtegrupper og anvendelse.

• Om større kvantum ønskes over på avtaler bør andre avtaleformer eller vilkår vurderes.

• Skal mer stabile priser oppnås må andre varianter av avtaler utprøves. Det kan være auksjon av kontrakter, avtaler med kortere varighet osv. Andre avtaleformer bør vurderes.

2.2.3 Departementets vurdering

Prøveprosjektet og Fiskeriforsknings evaluering har vist at langsiktige avtaler i en viss grad har blitt benyttet i førstehåndsomsetningen, og at det innenfor enkelte fiskerier har vist seg som et nyttig supplement til eksisterende omsetningsformer. Prøveprosjektet ble initiert for å teste ut nettopp dette.

Fiskeriforsknings evaluering viser at i den grad og i de fiskerier der langsiktige avtaler har vært benyttet, har rammene som ble oppstilt i prøveprosjektet i hovedtrekk vært hensiktsmessige, særlig gjelder dette for hvitfisksektoren. Det støttes av at ett av salgslagene har valgt å føre langsiktige avtaler med disse rammene videre etter at prøveprosjektet ble avsluttet.

Det er i denne sammenheng viktig å nevne at salgslagene praktiserer ulike former for omsetning, blant annet avhengig av struktur og geografisk fordeling i fiskeflåten og ulike fiskeriers egenart. Det er også viktig å peke på at avtaleforhold av langsiktig karakter eller relasjoner over tid i tillegg forekommer uten at det er formalisert gjennom inngåelse av en langsiktig avtale mellom kjøper og selger.

I pelagisk sektor viser evalueringen til Fiskeriforskning at årsakene til hvorfor langsiktige avtaler blir benyttet eller ikke benyttet, er mer varierende enn hva tilfellet er i hvitfisksektoren.

I hvitfisksektoren synes det som at aktørene, til tross for relativt liten oppslutning om ordningen, har hatt få ankepunkter mot rammene for prøveprosjektet. I enkelte fiskerier har da også slike avtaler blitt benyttet i stor grad.

I pelagisk sektor har mindre fartøy til en viss grad sett seg tjent med å nytte langsiktige avtaler, mens ringnotredere bare i svært begrenset grad har inngått slike avtaler. Det er derfor nærliggende å legge til grunn at rammene for slike avtaler kan være forskjellige i pelagisk sektor og i hvitfisksektoren.

I pelagisk sektor kan det synes som om de større fartøyene ønsker å omsette fangstene sine over auksjon selv om de kan risikere å tape noe på det med den begrunnelse at man ønsker å kunne optimalisere gevinsten til enhver tid og at en langsiktig avtale hindrer det. For landindustrien i pelagisk sektor synes det som om tilgangen til råstoff er viktigere enn pris.

Fiskeriforskning har ikke kommet med noen entydig anbefaling om hvordan man kan justere avtalevilkår i pelagisk sektor for at både fiskere og kjøpere i større grad skal nytte seg av langsiktige avtaler, ut over at andre avtaleformer eller vilkår bør vurderes.

Departementet vil vise til at salgslagene er gitt eneretten til å organisere førstehåndsomsetningen gjennom råfiskloven og råfiskforskriften. Etter råfiskloven er det opp til salgslagene å bestemme hvordan førstehåndsomsetningen skal organiseres.

Prøveprosjektet om langsiktige avtaler var, selv om den ble initiert av departementet, en avtale mellom salgslagene og kjøpernes organisasjoner. Departementet mener dette prøveprosjektet har bidratt til å få testet ut ulike elementer ved førstehåndsomsetningen som organisasjonene i næringen over tid har diskutert.

Departementet mener prøveprosjektet viser at salgslagene selv, i samarbeid med næringsaktørene må finne fram til og legge til rette for de omsetningsformer som er mest tjenlig og ivaretar hensynet til verdiskaping og kontroll med ressursuttaket. Det kan, som Fiskeriforskning også peker på, være at de avtaleformer som er hensiktsmessige i et fiskeri ikke passer like godt i andre fiskeri.

Departementet mener videre prosjektet har vist at det kan tilrettelegges for langsiktige avtaler innenfor rammen av råfiskloven og det er således ingen grunn til å foreslå noen endringer i denne for at langsiktige avtaler skal kunne inngås.

2.3 Meklingsinstans

Prøveprosjektet med en meklingsinstans som ble avtalt mellom salgslagene og kjøpernes organisasjoner 16. juni 2005, ble ikke satt i verk før 1. januar 2007. Det var da oppnevnt to meklingsnemnder, en for hvitfisk og en for pelagisk fisk. Det er enighet mellom partene om at prøveprosjektet skal løpe i to år, slik opprinnelig avtalt. Det er gjennomført to meklinger etter brudd i prisforhandlinger, begge i pelagisk sektor. Prøveprosjektet vil bli evaluert ved utløpet av prøveperioden.

2.4 Sivilombudsmannens uttalelse om Norges Råfisklags ettergivelse av lån til Norges Fiskarlag

2.4.1 Bakgrunn

Høyesterett fastslo i den såkalte faglagsdommen, inntatt i Rt. 1997 side 1210, at Norges Råfisklag ikke hadde hjemmel i råfiskloven til å innkreve en avgift på førstehåndsomsetningen som etter langvarig praksis hadde blitt overført til Norges Fiskarlag. Dommen er omtalt i St.meld. nr. 15 (1997-98) Om gjennomføring av råfisklova m.v. i 1995 og 1996.

Dommen medførte at vesentlige deler av grunnlaget for finansieringen av Norges Fiskarlag bortfalt. Styret i Norges Råfisklag vedtok i møte 29. – 30. april 1997 at «frem til faglagenes endelige finansiering er kommet i orden kan laget yte driftslån sikret gjennom gjeldsbrev med utarbeidet nedbetalingsplan. Lånet forrentes i samsvar med lagets ordinære utlånsrente. Administrasjonen får fullmakt til å forhandle med faglagene innenfor en maksimal ramme på 10 millioner kroner.» I samme styremøte ble avgiften på førstehåndsomsetningen redusert i tråd med høyesterettsdommen.

Etter dette innvilget Norges Råfisklag Norges Fiskarlag et driftslån på 10 millioner kroner.

Styret i Norges Råfisklag innvilget etter søknad fra Norges Fiskarlag avdragsfritak og fritak fra rentekapitalisering for ett år av gangen i 1998, 1999, 2000 og 2001. På grunn av den negative økonomiske utviklingen til Norges Fiskarlag, vedtok styret i Norges Råfisklag i styremøte 1. – 2. april 2004 å avskrive lånet til Norges Fiskarlag. Lånet stod da til rest med 11.3 millioner kroner.

Norges Kystfiskarlag henvendte seg til departementet om denne ettergivelsen av lånet. Departementet uttalte at ettergivelsen av lånet ble ansett som en del av Råfisklagets forretningsvirksomhet som er departementet uvedkommende. Departementet bemerket samtidig at råfiskloven oppstiller skranker i forhold til fordeling av midler inndrevet ved lagsavgift til medlemmer, jf faglagsdommen, men at man ikke hadde grunnlag for å vurdere om disse skrankene er overskredet i dette tilfellet.

2.4.2 Klagen til ombudsmannen

Norges Kystfiskarlag klaget så saken inn for sivilombudsmannen. Det ble anførte at ettergivelsen av lånet måtte kjennes ugyldig av to grunner. For det første fordi flertallet av styremedlemmene i Norges Råfisklag representerte Norges Fiskarlag og således var innhabile til å ettergi lån til Norges Fiskarlag. For det andre fordi ettergivelsen av lånet var i strid med faglagsdommen om at overføring av faglagsavgift til Norges Fiskarlag er ugyldig.

2.4.3 Ombudsmannens uttalelse

Ombudsmannen avga en omfattende uttalelse i saken 18. april 2007. Ombudsmannen uttaler følgende om problemstillingen og undersøkelsene overfor departementet:

Saken gjelder spørsmål om Norges Råfisklags innvilgelse og ettergivelse av lån til Norges Fiskarlag er beslutninger og disposisjoner av rent privatrettslig karakter som Norges Råfisklag står fritt til å beslutte og å gjennomføre, eller om beslutningene og disposisjonene var i strid med offentligrettslige og privatrettslige skranker. På grunn av de klare tredjemannsinteresser som foreligger i saken og da ombudsmannen bare kan vurdere forholdet mellom forvaltningen og klageren, har jeg i denne saken begrenset meg til å gjennomføre en undersøkelse, men jeg vil avstå fra å vurdere nærmere om ettergivelsen av lånet har vært ugyldig.

Ombudsmannen kommenterer i sin uttalelse fire problemstillinger; lånedisposisjonens karakter, offentligrettslige skranker, alminnelig samvirkerett og departementets ansvar.

Om lånedisposisjonens karakter, uttaler ombudsmannen at lånet på bakgrunn av Norges Fiskarlags økonomiske situasjon og det at lånet ikke var sikret i annet enn et gjeldsbrev, at «det ble gitt en kreditt av noe ekstraordinær karakter». Ombudsmannen finner imidlertid ikke «avgjørende holdepunkter for å konstatere at lånet var en tapt fordring eller et rent driftstilskudd uten reell tilbakebetalingsplikt da det ble innvilget.» Ombudsmannen mener likevel «at de i utgangspunktet privatrettslige disposisjonene fra Norges Råfisklag likevel må være undergitt enkelte offentligrettslige skranker. Jeg har også funnet grunn til å rette noen innsigelser mot disposisjonene ut fra alminnelig sammenslutnings- eller samvirkerett.»

Om offentligrettslige skranker for Norges Råfisklags disposisjoner, viser ombudsmannen til at lånet til Norges Fiskarlag ble gitt av midler som i hovedsak synes å ha vært avkastningen av innkrevet avgift, og at dette kan tale for en noe friere adgang til å disponere over midlene enn over direkte innkrevet avgift. Likevel setter råfisklovens formål, faglagsdommen og det at kapitalbasen skal være en buffer i år med underskudd, rammer for Norges Råfisklags rett til å disponere avkastningen som rent privatrettslige investeringer. Ombudsmannen uttaler at «det er grunn til å sette et spørsmålstegn ved om ikke en noe ekstraordinær disposisjon som i tillegg ensidig tilgodeser en av medlemmene av salgslaget, er i strid med råfiskloven og dens formål.»

På den annen side fremholder ombudsmannen at ulovfestede regler om omgjøring av vedtak ikke kommer til anvendelse på låne- og ettergivelsesdisposisjonene da de i så stor grad er av privatrettslig karakter. Ombudsmannen mener videre at det ikke foreligger inhabilitet eller andre særegne forhold som er egnet til å svekke tillitten til styremedlemmene sin upartiskhet i saken.

Ombudsmannen stiller spørsmål om ettergivelsen av lånet kan være i strid med regelen om misbruk av posisjon i samvirkeloven § 90. Han uttaler seg ikke nærmere eller på en bastant måte, «ut over å peke på at etter at enkelte medlemmer brøt ut av Norges Fiskarlag og dannet Norges Kystfiskarlag, har Norges Råfisklag hatt et særlig ansvar for å ivareta også mindretallet og de medlemmene de representerer. Så fremt fordringen mot Norges Fiskarlag var erholdelig, kan det reises spørsmål om dette har vært tilfellet ved ettergivelsen av lånet til Norges Fiskarlag.»

Når det gjelder departementets ansvar i saken, mener ombudsmannen at ettersom departementet skal godkjenne salgslagenes vedtekter og fastsettelse av avgift, burde departementet «i større grad enn det departementet selv synes å mene, ha anledning til å kontrollere og rådgi Norges Råfisklag i forhold til de skranker som formålet med råfiskloven og faglagsdommen setter for avkastningen av avgiftsmidler.»

Ombudsmannen viser til at «ut fra statens kontrollørs syn og departementets syn på disposisjonens karakter som rent privatrettslige og forretningsmessige, er det standpunkt departementet har inntatt forståelig. Ombudsmannens «holdning (er) at departementet mer aktivt kunne ha fulgt opp situasjonen og spesielt vurdert om regelverket for Norges Råfisklag etter lagets vedtekter eller råfiskloven og alminnelig samvirkerett var godt nok til å ivareta alle medlemmenes interesser knyttet til den viktige samfunnsoppgaven Norges Råfisklag har hatt og har.» Etter ombudsmannens mening kan denne saken være en grunn til å gjøre en slik gjennomgang av regelverket nå.

2.4.4 Departementets oppfølging av ­uttalelsen

Departementet har gått gjennom ombudsmannens uttalelse og drøftet denne i møte med alle salgslagene og den statlige kontrolløren i alle salgslagene. Departementet har for å følge opp ombudsmannens anbefaling om å gå gjennom regelverket til Norges Råfisklag for å sikre at Råfisklagets regelverk ivaretar alle medlemmenes interesser, bedt Råfisklaget om å vurdere sine regler for forvaltning av lagets kapital, og stilt seg åpen for en dialog med Råfisklaget om utforming av slike bestemmelser. Denne henvendelsen er nå under behandling i Norges Råfisklag.

2.5 Utenlandske kjøperfartøy

Førstehåndsomsetningen av notfanget sei har i flere år bydd på utfordringer for fiskere, salgslag og landindustri. Kvotene har vært betydelige, deltakelsen i fisket er stor og flåten er svært effektiv. Samtidig har norsk landindustri i perioder ikke klart å ta unna tilstrekkelige kvanta notfanget sei.

For å få fisket kvotene samt avviklet fisket på en hensiktsmessig måte, har salgslagene derfor måttet anvende alternativer i førstehåndsomsetningen ved å benytte utenlandske kjøperfartøyer på fiskefeltene.

I henhold til lov 17. juni 1966 nr. 19 om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. i Norges territorialfarvann (fiskeforbudsloven) § 5 første ledd, er det forbudt for den som ikke er norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger å foreta tilvirking, pakking eller omlasting av fisk i territorialfarvannet. Dette innebærer at det i utgangspunktet ikke er tillatt å omlaste fisk til utenlandske kjøperfartøy i territorialfarvannet. Fiskeri- og kystdepartementet kan dispensere fra forbudet når hensynet til avsetningsforholdene tilsier det og hensynet til produksjonen ved foredlingsanleggene i land ikke taler i mot det, jf. fiskeforbudsloven § 5 tredje ledd. Departementet har etter årlige søknader fra Norges Råfisklag siden 2002 gitt salgslaget dispensasjon til å benytte russiske kjøperfartøy i førstehåndsomsetningen av notfanget sei. Dispensasjonen er hvert år avgrenset til et nærmere angitt kvantum.

Departementet har satt som vilkår for de dispensasjoner som er gitt at notfanget sei først er tilbudt norske kjøpere og at gjeldende minstepriser og øvrige norske bestemmelser overholdes. Videre forutsettes det at seien fraktes direkte til Russland og er beregnet for det russiske markedet. Vilkårene er satt for å sikre tilgangen til notfanget sei for norsk landindustri, og at det er et overskudd av sei norsk landindustri ikke har kapasitet til å kjøpe som blir omsatt til russiske kjøperfartøyer.

2.6 Transitt

Råfisklovens system innebærer at fangster som er landet i Norge ikke kan føres ut av landet, dersom fangstene ikke i første hånd er omsatt gjennom eller med godkjenning av et fiskesalgslag. Det foreligger med andre ord et transittforbud. Hvorvidt fisken er tilvirket eller ikke er uten betydning. Dersom fisken ikke er landet i Norge, men er importert fra et annet land, får transittforbudet derimot ikke anvendelse.

EU har helt siden EØS-forhandlingene uttrykt ønske om at EU-fartøyer må gis adgang til å transittere fisk gjennom Norge.

Etter at Norge og EU hadde drøftet mulige ordninger for å løse dette spørsmålet, vedtok Fiskeri- og kystdepartementet 15. mai 2006 å iverksette en transittordning for EU-fartøyer. Det vil si at fangster fra EU-fartøy som landes i Norge kan transitteres gjennom Norge uten at plikten til å omsette fangsten gjennom et salgslag får anvendelse.

Europakommisjonen åpnet samtidig en ny tollfri kvote på 2 500 tonn fryste pillede reker fra Norge. For ytterligere bakgrunnsinformasjon vises det til omtale av denne saken i St.meld. nr. 17 (2003-2004) om gjennomføring av råfiskloven og fiskeeksportloven.

2.7 Offentliggjøring av fangst­opplysninger

I Fiskeriministerens redegjørelse til Stortinget i mai 2001 ble salgslagene anmodet om å legge til rette for offentliggjøring av alle landinger, med den begrunnelse at dette vil virke preventivt i ressurskontrollsammenheng.

I St.prp. nr 1 (2004-2005) ble det videre uttalt følgende:

Fiskeriministeren anmodet i 2001 salgslagene om å legge til rette for offentliggjøring av alle landinger. Offentliggjøring av landet fangst er ikke innført fullt ut i alle salgslagene selv om slik åpenhet helt klart vil virke preventivt. Departementet vil vurdere om salgslagene nå skal pålegges å legge til rette for offentliggjøring av alle landinger og om hjemmelsgrunnlag eventuelt må endres for å kunne gjøre dette.

I september 2005 var det fremdeles ikke innført offentliggjøringer av landinger i salgslagene. Departementet påla derfor salgslagene å legge til rette for å gjøre sentrale landingsopplysninger offentlig tilgjengelig på internett. Dette gjelder opplysninger om fartøynavn og registreringsmerke, landingsdato, art, produkttilstand og kvantum, og mottakers firmanavn og mottaksstedets godkjenningsnummer. Det ble påpekt at dette fra departementets side var minimumskrav til hva som skal offentliggjøres.

Sett i sammenheng med Fiskeridirektoratets tilrettelegging av aggregert informasjon, mente departementet dette ville gi en åpenhet rundt fangstopplysninger generelt som myndighetene ønsker. Departementet la videre til grunn at åpenhet rundt denne type opplysninger vil virke preventivt, og dermed gagne alle som følger reglene.

Alle salgslagene har etter dette tilrettelagt disse opplysningene på sine hjemmesider.

2.8 Representasjon i styrende organer i salgslagene

Norges Kystfiskarlag har ved flere anledninger henvendt seg til departementet vedrørende representasjon for Norges Kystfiskarlag sine medlemmer i styrende organer i Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag og Fiskernes Agnforsyning.

Norges Kystfiskarlag har en rekke ganger søkt om representasjon i styrende organer i Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag, uten at det er tatt til følge.

Departementet henvendte seg derfor til salgslaget høsten 2005 og stilte spørsmål vedr om de styrende organer i salgslaget i tilstrekkelig grad gjenspeiler medlemsmassen og om rettigheter og plikter for salgslagets medlemmer rettslig sett er forholdmessig like, uavhengig av om den enkelte er medlem i Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag eller andre organisasjoner. Departementet kunne ikke se at en forholdsmessighet mellom de forskjellige grupper av medlemmer er vurdert i behandlingen av søknadene om representasjon fra Norges Kystfiskarlag. Departementet mente derfor det var høyst usikkert om de styrende organer forholdsmessig gjenspeilte medlemsmassen i så henseende.

Dermed er det også usikkert om alminnelige rettsprinsipper som blant annet gjennom råfiskloven stilles til slike medlemskapsordninger, er oppfylt. Departementet forutsetter at alle salgslag i størst mulig grad organiserer sitt virke gjennom en likebehandling av sine medlemmer.

Departementet ba Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag så snart som mulig iverksette en prosess for grundig å gjennomgå spørsmålet om forholdsmessig representasjon i sine styrende organer, slik at medlemskap og representasjon samsvarer med hverandre i større grad enn i dag.

Representantskapet vedtok på årsmøtet i 2006 å sette ned et utvalg for å følge opp henvendelsen fra departementet. Styret i salgslaget la fram et forslag for representantskapet på årsmøtet i 2007 der spørsmålet om representasjon ble gjennomgått og der det ble foreslått å endre vedtektene slik at Norges Kystfiskarlag ble representert i salgslagets styrende organer. Forslaget til vedtektsendringer fikk ikke det tilstrekkelige flertall i representantskapet. Departementet vil følge opp denne saken overfor eierorganisasjonene i salgslaget.

Norges Kystfiskarlag har videre søkt om representasjon i styrende organer i Fiskernes Agnforsyning, uten at dette er tatt til følge. Departementet ba derfor i 2006 Fiskernes Agnforsyning om å behandle spørsmålet om representasjon i agnforsyningens styrende organer på første ordinære representantskapsmøte. På årsmøtet i 2007 ble det ikke enighet i representantskapet om kystfiskarlagets representasjon i styrende organer i Fiskernes agnforsyning. Departementet er kjent med at det fremdeles arbeides med denne saken.

2.9 Ny samvirkelov

Regjeringen fremmet 22. desember 2006 forslag til lov om samvirkeforetak (Ot.prp. nr. 21 (2006-2007)). Loven ble vedtatt av Stortinget 29. juni 2007, og loven trådte i kraft 1.1.2008.

Samvirkeloven er en allmenn lov om samvirkeforetak. Denne organisasjonsformen har tidligere ikke vært lovregulert. Salgslagene er samvirkeforetak i samvirkelovens forstand og omfattes således av loven. For samvirkeforetak som er stiftet før samvirkeloven trådte i kraft foreligger det en overgangsbestemmelse som innebærer at disse ikke vil være omfattet av loven før 5 år etter at loven trådte i kraft. Denne overgangsbestemmelsen vil komme til anvendelse for salgslagene.