Sammendrag

Klimaendringer og voldelige konflikter gjør kampen mot fattigdom mer krevende. Kapitalstrømmer er blitt vanskelig å styre. Verdens øyne er rettet mot nettopp disse utfordringene. Dette skaper handlingsrom for en norsk utviklingspolitikk som strategisk retter seg inn mot klima, konflikt og kapital som rammevilkår for utvikling og fattigdomsbekjempelse. Norsk innsats kan gi merverdi.

Mens fattige og rike i stadig større grad knyttes sammen i en sammenvevd verdensøkonomi, forblir godene ulikt fordelt. Norsk utviklingspolitikk skal utfordre den skjeve maktfordelingen i og mellom land og forhold som bidrar til urettferdighet, undertrykkelse og diskriminering – på alle nivåer. Det er en hovedoppgave for norsk utviklingspolitikk å bidra til at land får kontroll over egen utvikling og flere mennesker får evnen til å ta kontroll over egne liv. Vår innsats er tuftet på solidaritet. Kampen mot fattigdom, tusenårsmålssatsingen og troen på en FN-ledet verdensorden ligger fast. Utviklingspolitikken skal være rettighetsbasert og bidra til å styrke statenes evne til å oppfylle sine forpliktelser og individenes evne til å kreve sine rettigheter oppfylt.

Gjennom utviklingspolitikken øver Norge innflytelse på forhold som fremmer utvikling og forhold som hindrer utvikling. Norge jobber allerede målrettet på sentrale områder som styresett, menneskerettigheter, utdanning, helse og likestilling. Norsk bistand kan vise til gode resultater. Bistand er ett viktig utviklingspolitisk virkemiddel, men skal norsk respons på komplekse utfordringer være god nok, må vår utviklingspolitikk benytte seg av flere verktøy. Det krever en aktiv og gjensidig forsterkende bruk av bistand og diplomati. Utenriks- og utviklingspolitikken er blitt koblet tettere sammen, men også andre norske politikkområder har betydning for utviklingslandene. Det er nødvendig å se norsk innenriks- og utviklingspolitikk i sammenheng.

Nasjonalt handlingsrom og globale rammebetingelser

En nasjonal utviklingsprosess kan ikke skapes av eksterne aktører. Meldingen analyserer hvilket handlingsrom, men også ansvar, det enkelte utvik­lingsland har for å forme egen framtid. Dette er knyttet til tre elementer som regjeringen mener ligger som premisser for en positiv samfunnsutvikling: En velfungerende stat, et aktivt sivilt samfunn og et levedyktig næringsliv. Utviklingslandene må selv stå for valgene og prioriteringene når det gjelder utvikling av sosiale tjenester, demokrati og politikk for sysselsetting og økonomisk vekst. Norge kan støtte opp under disse prosessene med finansiering og kompetanse.

Nasjonalstaten opererer innenfor globale rammebetingelser. Utviklingspolitikken skal bidra til at globale organisasjoner og prosesser har et klart utviklingsperspektiv som kan øke det nasjonale handlingsrommet der det er nødvendig, for eksempel gjennom bedre handelsbetingelser, eller bedre tilgang til lån og kapital. I andre sammenhenger vil internasjonale forpliktende avtaler ha som formål å styrke enkeltmenneskets posisjon, slik som de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene gjør det.

De store globale utfordringene kan ikke løses av noe enkeltland alene. De fordrer økt internasjonalt samarbeid og bedre global organisering. Meldingen benytter seg av begrepet globale fellesgoder om en rekke forutsetninger for at et land kan ha en god utvikling – stabilt klima, internasjonal fred og sikkerhet, kontroll over smittsomme sykdommer, et velfungerende globalt finanssystem og liknende. Godenes globale karakter gjør det vanskelig å plassere ansvar og fordele kostnader for å styrke og sikre fellesgodene.

Norge ønsker å bidra til en internasjonal politikk for å styrke de globale godene. Strategiene må omfatte både finansiering og flytting av makt. Dette fordrer avklaring om bruk av bistandsmidler til slike formål. Mange tiltak, som for eksempel å bekjempe malaria, bidrar både til å styrke de globale fellesgodene og til å fremme utvikling nasjonalt. Dette er tiltak som kan finansieres av bistanden. Andre områder, som for eksempel å stabilisere det internasjonale finansmarkedet gjennom tilførsel av kapital, er ikke bistandsrelevant, selv om det også er viktig for fattige land.

I meldingen tar regjeringen til orde for at det utvikles et internasjonalt system for å synliggjøre og føre oversikt over lands bidrag til å finansiere de globale godene. Dette vil være ledd i styrket politisk oppmerksomhet om behovet for finansiering.

Klima

De hindre som i dag eksisterer i kampen mot fattigdom forsterkes av klimaendringene. Uten en internasjonal innsats for å bistå utviklingslandene i prosessen for å tilpasse seg slike endringer, vil den globale fattigdommen øke. Dette handler i første rekke om å redusere fattige lands sårbarhet overfor endringene. Den norske innsatsen i kampen mot fattigdom skal også være en del av løsningen på klimautfordringene. En robust miljøpolitikk må være en del av en økonomisk politikk for sysselsetting, inntekts- og produksjonsvekst, enten det er i fattige eller i rike land. En felles statsrådspost for miljø og utvikling har gitt bedre mulighet for sikre sammenheng og samsvar på tvers av politikkområdene.

Enorme klimagassutslipp vil etter hvert komme i de store framvoksende økonomiene, som Kina og India. Stor befolkningsvekst vil forsterke utfordringene. Men det er den rike delen av verden som i stor grad må ta på seg ansvaret for klimaendringene, og møte utfordringene for å vise at en klimavennlig økonomisk vekst er mulig. Sammen med egne klimakutt og effektive bidrag til fattige lands økonomiske vekst, danner dette grunnlaget for å få alle land med i en global klimapolitikk.

Klimaendringene fordrer at det internasjonale samfunn raskt kommer til enighet om en felles dagsorden, der tiltakene varierer. Fattigere land, med langt lavere klimagassutslipp enn våre, vil ikke sette sitt arbeid for vekst på vent av hensyn til klimaproblemet. Derfor må Norge og andre rike land gjennom konkrete tiltak gjøre det attraktivt for samarbeidsland å treffe klimaansvarlige utvik­lings­valg.

Skoginitiativet

Norge har gjennom skogsatsingen tatt en ledende rolle internasjonalt for å bevare regnskogen. Skogsatsingen finner sin plass innenfor arbeidet for å sikre globale fellesgoder. Norges initiativ spiller en viktig katalytisk rolle gjennom å påvirke de multilaterale organisasjonene og andre land til å bidra til et nødvendig, globalt fellesløft for å forebygge klimaendringer. De konkrete tiltakene i skoginitiativet skal både legge grunnlag for å få skog inn i en ny global klimaavtale, og støtte opp om nasjonale utviklingsprosesser. Prosjekter for å bevare regnskogen skal styrke livsvilkår og rettigheter til urbefolkningen og bevare økologisk mangfold, samtidig som de bidrar til å redusere de globale klima­gassutslippene. Regjeringen har derfor valgt å bruke bistandsbudsjettet til denne satsingen, i samråd med det enkelte mottakerland.

Konflikt

De fleste av dagens voldelige konflikter foregår i fattige land. Fattigdom i seg selv er ikke årsak til konflikt, men flertallet av voldelige konflikter er i de fattigste delene av verden. Engasjementet for å løse konflikter og bygge fred bidrar til å bekjempe fattigdom og å legge forholdene til rette for utvikling.

Voldelige konflikter representerer sikkerhetspolitiske utfordringer for langt større områder og befolkninger enn dem som umiddelbart er berørt. Naboland og hele regioner destabiliseres og trekkes i verste fall direkte inn i konflikten. Enkelte av konfliktene kan ha globale ringvirkninger.

De sivile lidelsene ved voldelig konflikt er enorme. Kvinner og barn er spesielt utsatt for overgrep og seksualisert vold. Humanitær innsats skal bidra til å redde liv og lindre nød. En utvikling der sivilt personell like mye som militært anses som angrepsmål, skaper nye dilemmaer. FN er den internasjonale aktør som har kommet lengst med en helhetlig tilnærming til fredsbygging. Innsatsen for fred og forsoning bygger på respekt for og fremme av menneskerettighetene. Regjeringen vil fortsette å prioritere innsats i sårbare stater.

Kapital

En raskt voksende verdensøkonomi har bidratt til en dobling av utviklingslandenes samlede bruttoinntekt de siste fem årene. Dette har gitt positive ringvirkninger i form av redusert fattigdom og økt levestandard for millioner av mennesker. Finanskrisen og en global lavkonjunktur vil føre til tilbakeslag i kampen mot fattigdom. De fulle konsekvensene av finanskrisen lar seg ikke forutsi.

Utviklingsland må få større tilgang til global kapital og verdiskapning og kontroll over egne økonomiske ressurser. Regjeringen vil trappe opp arbeidet for å bidra til dette. Dette kan blant annet skje gjennom å stimulere til økt handel, økte investeringer og private overføringer fra migranter. På den annen side må man effektivt bekjempe ulovlige kapitalstrømmer, som anslås å utgjøre opptil fire tusen milliarder kroner årlig fra utviklingsland. Kampen mot skatteparadiser vil her stå sentralt.

Bistand er en viktig finansieringskilde for utvikling. Bistanden er unik fordi den representerer en finansieringskilde som givere og mottakere selv kontrollerer, og som dermed kan styres strategisk. Som et utviklingspolitisk virkemiddel vil regjeringen bruke bistanden taktisk for å sikre økt tilgang til andre inntekter, og til å påvirke en nasjonal eller lokal utviklingsprosess. Bistand er også av stor betydning i internasjonale sammenhenger, og kan brukes til å påvirke internasjonale rammebetingelser for utvikling i fattige land.

Migrasjon og utvikling

Regjeringen vil sette søkelys på utviklingspolitiske sider ved migrasjon. Migranter sender store beløp hjem til sine opprinnelsesland – nærmere tre ganger global bistand. Migranter som returnerer til sine hjemland tar med seg verdifull arbeidserfaring og kompetanse. På den annen side har behov for arbeidskraft i vestlige land ført til tapping av kvalifisert arbeidskraft fra mange utviklingsland – såkalt hjerneflukt. Det er forventet at betydningen av migrasjon vil øke i tiden som kommer. Norge skal være en aktiv pådriver for et internasjonalt rammeverk for etisk forsvarlig rekruttering av helsepersonell i utviklingsland. Regjeringen vil arbeide for å kunne legge forholdene til rette for bedre pengeoverføringer til migrantenes hjemland. Regjeringen ønsker også å trekke migrantmiljøene tettere inn i utviklingssamarbeidet.

Konsekvenser for bistanden

Som et ledd i prosessen for en mer strategisk utvik­lingspolitikk vil Norge legge vekt på å benytte den enkelte bistandskanals fortrinn, og på måter som gjør at vi kan oppnå mest mulig med vår politikk. Å skulle forfølge alle våre utviklingspolitiske målsettinger gjennom samtlige kanaler er verken strategisk eller effektivt.

Norsk bistand utgjør kun fire prosent av den internasjonale bistanden. Det er viktig at vi ser vår egen innsats i sammenheng med det de andre giverne bidrar med. For å øke den totale effektiviteten av den globale bistanden må man sørge for god arbeidsdeling mellom aktørene. Dette vil få konsekvenser for norsk politikk:

• Der mange givere er inne på samme sektor, og Norge ikke har spesiell kompetanse som er etterspurt i samarbeidslandene, vil bistanden i hovedsak søkes kanalisert gjennom de multilaterale organisasjonene. Dette er særlig relevant for sektorer som helse og utdanning, og deler av for eksempel styresett, landbruk og generell kapasitets- og institusjonsutvikling. Endring av kanal innebærer ikke en nedprioritering. Den totale norske bistanden til disse sektorene skal opprettholdes på minst samme nivå som i 2008.

• Stat-til-stat-bistanden skal i større grad dreies mot områder der Norge har anerkjent kompetanse og der den norske innsatsen er etterspurt av og gir merverdi for samarbeidslandet. Følgende sektorer peker seg ut: Klima, miljø og bærekraftig utvikling, fredsbygging, menneskerettigheter og humanitær bistand, olje og ren energi, kvinner og likestilling, godt styresett og kamp mot korrupsjon.

• Norge vil gjennom aktivt styrearbeid og finansiering av tiltak i de multilaterale organisasjonene løfte områder av høy politisk prioritet. Dette gjelder først og fremst klimapolitikken og skoginitiativet, ulike fredsinitiativ, likestilling, tiltak knyttet til forvaltning av ikke-fornybare ressurser og arbeidet mot ulovlig kapitalflukt.

• Den gradvise dreiningen av bistand, gjennom alle kanaler, mot land som er på vei ut av en voldelig konflikt og land som har særskilte klimautfordringer, vil fortsette.

• Miljø og klima er den sektoren som vil øke mest på bistandsbudsjettet framover.

Mot en mer utviklingsvennlig helhet i norsk politikk

Regjeringen oppnevnte i 2006 Utviklingsutvalget for å belyse mulighetene i praktisk politikk og for å sikre økt samstemthet for utvikling. I sin rapport Samstemt for utvikling? (NOU 2008:14) gjennomgås norsk politikk på en rekke områder: handel, investeringer, finansiering for utvikling, klima og energi, migrasjon, kunnskap/teknologioverføring og freds-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Det legges fram en rekke forslag for å forene norsk politikk i sin helhet med utviklingsmålene. Utvalget er delt i mange saker. Dette viser hvor utfordrende ambisjonen om økt samstemthet er.

Utredningen og uttalelser fra ulike høringsinstanser er en del av bakgrunnsmaterialet for denne stortingsmeldingen. På flere av områdene som utredningen tar for seg har regjeringen allerede tatt initiativ og gjennomført tiltak, på andre områder er det foreslått nye tiltak. Utredningens svært brede tilnærming gjør den relevant ikke bare for denne stortingsmeldingen, men også for en rekke andre pågående prosesser. Arbeidet med å gjøre helheten i norsk politikk mer utviklingsvennlig er en krevende og langsiktig prosess. I meldingen presenteres et forslag om å etablere en ordning med årlig rapportering over sammenhengen mellom norsk innenrikspolitikk og utviklingspolitikken. En slik rapport vil kunne legge til rette for en videre drøfting av forslagene fra utviklingsutvalget og andre viktige spørsmål som kan bidra til en økt grad av samstemthet i årene som kommer.